影響地方政府公共政策執(zhí)行力的利益因素分析

1、目錄TOC o 1-3 h u HYPERLINK l _Toc26983 一、地方政府形成，演變，權(quán)限 PAGEREF _Toc26983 2 HYPERLINK l _Toc20973 （一）地方政府形成的基礎(chǔ) PAGEREF _Toc20973 2 HYPERLINK l _Toc12374 （二）地方政府的演變 PAGEREF _Toc12374 2 HYPERLINK l _Toc29019 （三）地方政府對權(quán)限PAGEREF _Toc29019 3 HYPERLINK l _Toc27906 （四）中央與地方關(guān)系 PAGEREF _Toc27906 3 HYPERLINK l _T

2、oc924 二、利益 PAGEREF _Toc924 4 HYPERLINK l _Toc4623 （一）具體個(gè)人與集體關(guān)系的基本性質(zhì) PAGEREF _Toc4623 4 HYPERLINK l _Toc25374 （二）具體個(gè)人之間利益關(guān)系的基本模式 PAGEREF _Toc25374 5 HYPERLINK l _Toc24878 （三）具體個(gè)人之間利益關(guān)系模式的轉(zhuǎn)化 PAGEREF _Toc24878 6 HYPERLINK l _Toc8187 （四）利益形態(tài)：權(quán)利 PAGEREF _Toc8187 7 HYPERLINK l _Toc21131 三、公共政策執(zhí)行力與地方利益主體 P

3、AGEREF _Toc21131 8 HYPERLINK l _Toc24614 （一）概念 PAGEREF _Toc24614 8 HYPERLINK l _Toc12515 （二）根源 PAGEREF _Toc12515 8 HYPERLINK l _Toc21941 四、公共政策執(zhí)行的乏力與消解 PAGEREF _Toc21941 8 HYPERLINK l _Toc22293 （一）公共政策執(zhí)行的基礎(chǔ)條件 PAGEREF _Toc22293 8 HYPERLINK l _Toc9376 （二）政策執(zhí)行主體的利益需要 PAGEREF _Toc9376 9 HYPERLINK l _Toc

4、9066 （三）地方?jīng)Q議存在的問題 PAGEREF _Toc9066 9 HYPERLINK l _Toc7036 （四）消解政策執(zhí)行的乏力 PAGEREF _Toc7036 10 HYPERLINK l _Toc5606 參考文獻(xiàn) PAGEREF _Toc5606 10影響地方政府公共政策執(zhí)行力的利益因素分析摘要：人類社會是一個(gè)有組織的社會，國家是一個(gè)高度組織化的組織，它的運(yùn)行對于任何個(gè)人，任何集體都會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。國家的高度組織化，必然導(dǎo)致層級結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，處于最上方的是中央政府，下方的則是地方政府，后者與人們的日常生活聯(lián)系更為緊密。無論是中央政府還是各級地方政府其權(quán)力運(yùn)行的方式及體現(xiàn)均表

5、現(xiàn)為公共政策的制定與執(zhí)行，而地方政府在公共政策的執(zhí)行方面有著不可代替的作用。在研究國家權(quán)力運(yùn)行的過程當(dāng)中將不可避免的利益的分配問題，而人類行為的最終動(dòng)機(jī)與目的都是對于利益的追求，人類自身所組織起的國家在某種意義上來說，也是人類更好的追求自身利益的一種手段。作為由單個(gè)個(gè)人所組織起來的地方政府如何處理好利益與政策以及政策執(zhí)行的關(guān)系，其所表現(xiàn)出來的政策執(zhí)行力直接關(guān)系到本地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展，甚至對于整個(gè)國家的穩(wěn)定與發(fā)展都有著舉足輕重的作用。關(guān)鍵字：地方政府 利益 政策執(zhí)行力一、地方政府形成，演變，權(quán)限（一）地方政府形成的基礎(chǔ)人類社會發(fā)展到一定的階段產(chǎn)生了國家，即國家是人類社會發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物。根

6、據(jù)馬克思主義，國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物和表現(xiàn)，國家是階級社會中的人類社會政治組織，當(dāng)今世界無論西方國家，還是其他國家均槪莫其外。根據(jù)國家的組織特性，恩格斯指出，國家按地域劃分其管轄的居民，則構(gòu)成國家結(jié)構(gòu)形成的基礎(chǔ)，即國家結(jié)構(gòu)形式是圍繞按地域劃分居民的安排形成的，這就構(gòu)成了整體與部分的基礎(chǔ)。也就是說，國家結(jié)構(gòu)式形式是指國家作為一個(gè)完整的政治實(shí)體，以何種形式有那些低于國家層級的地域性政治實(shí)體組合形成。而一定地域的居民在國家內(nèi)部組成的政治實(shí)體，是構(gòu)成國家的結(jié)構(gòu)單元。國家就是由這些大大小小的地域性政治實(shí)體以各種關(guān)系組合而成。這里國家層面的政府即為中央政府，各種地域性的政治實(shí)體就是地方政府。根據(jù)國家

7、的權(quán)力組織體系，地方政府是由中央政府根據(jù)國家結(jié)構(gòu)單元設(shè)置的治理該單元的政府。國家結(jié)構(gòu)體制是地方政府體系形成的基礎(chǔ)，國家組織體制中的國家權(quán)力的縱向配置則是地方政府的組織基礎(chǔ)。（二）地方政府的演變 我國地方政府由先秦時(shí)期封國采邑制到秦漢時(shí)期的郡縣制的兩級地方政府體制，這種以縣為國家結(jié)構(gòu)基本單元的制度經(jīng)受住了時(shí)間的考驗(yàn)，無論此后的州縣制還是府縣制，縣都作為中國自古以來的地方政府體制中的基本單元：縣以下政府單位置廢不常，其行政地位也一直沒有大的改變。帝制結(jié)束之后，隨著整個(gè)國家政治制度的大變革，地方政府也進(jìn)入一個(gè)新的變革時(shí)期，但其并未能最終定型，“市”這一新的地方政府的出現(xiàn)，以及圍繞他在地方政府體制中應(yīng)

8、該和可能發(fā)揮的作用，至今仍在發(fā)展變化之中，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”是現(xiàn)今采取的方式。（三）地方政府的權(quán)限根據(jù)地方組織法，中國地方國家行政機(jī)關(guān)分為兩大層級：縣級以上的國家行政機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家行政機(jī)關(guān)。地方各級人民政府地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方國家行政機(jī)關(guān)，是上級人民政府的下級機(jī)關(guān)。人民政府由本級人大產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。（注：不包括港、澳、臺）（四）中央與地方關(guān)系任何國家設(shè)置地方政府，其最直接的目的都在于通過各個(gè)地方政府對其所轄區(qū)域的有效統(tǒng)治與管理，謀求該地域的社會穩(wěn)定和發(fā)展。國家正是通過這些地方政府實(shí)現(xiàn)對全國的統(tǒng)治和管理，各個(gè)地方政府能否得到穩(wěn)定和發(fā)展各系到國家整體能否達(dá)到良性運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到部分

9、加部分大于整體的目的。國家權(quán)力通過政府來運(yùn)轉(zhuǎn)，那么中央政府與地方政府的劃分以及各級地方政府的再分必然圍繞著國家權(quán)力而展開。作為一種地域性政府，地方政府在其權(quán)力行使的實(shí)際過程中，必然包含著兩方面的內(nèi)容：貫徹、執(zhí)行和完成中央政府的意圖、指示和安排的任務(wù)，治理地方事務(wù)以維護(hù)本地域社會的穩(wěn)定與發(fā)展。地方政府的地位與作用，在實(shí)際過程中經(jīng)?？赡艹霈F(xiàn)一種偏重于某一方面利益的傾向。當(dāng)這種傾向發(fā)展到一定程度時(shí)，或者可能因?yàn)橹活欂瀼貓?zhí)行中央政府的決定，忽視地方正當(dāng)利益，壓抑地方積極性，影響和阻礙當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展；或者可能因片面強(qiáng)調(diào)地方利益，置國家整體利益于不顧，導(dǎo)致地方主義勢力的增強(qiáng)，以至可能地方分裂和危害國家統(tǒng)一

10、的嚴(yán)重后果。此均不利于國家的發(fā)展。權(quán)限劃分與中央控制是中央政府與地方政府兩者關(guān)系的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。其影響因素有四：社會制度。此集中表現(xiàn)在社會主義國家與資本主義國家的差別上，前者強(qiáng)調(diào)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方分權(quán)，后者更多的采用中央和地方分權(quán)的地方自治模式。政治制度。此主要表現(xiàn)在不同的地方政制之間，即表現(xiàn)在行政體、自治體和混合體的地方政府和中央政府關(guān)系的差異上。社會發(fā)展水平。社會發(fā)展水平是個(gè)一個(gè)綜合概念，包括經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的等因素，其有時(shí)單個(gè)產(chǎn)生影響，又是綜合產(chǎn)生影響。此可能表現(xiàn)在同一個(gè)國家在不同歷史階段上在這方面的差異，也可能表現(xiàn)在同一歷史時(shí)期不同發(fā)展水平國家在這方面的差異。但這些因素同國家的社會制

11、度、地方政制、國家結(jié)構(gòu)相聯(lián)系。國家歷史傳統(tǒng)。一個(gè)國家的歷史傳統(tǒng)在一定程度上是該國國情的歷史反映，并繼續(xù)影響該國未來的發(fā)展，影響該國中央與地方政府的安排。但是，各國中央政府與地方政府兩者關(guān)系的具體安排，則是該國現(xiàn)實(shí)政治斗爭的產(chǎn)物，任何一種中央與地方關(guān)系格局的具體安排都不可能是一種因素作用的結(jié)果，而是不同因素相互作用的結(jié)果。公共政策執(zhí)行權(quán)力的配置表現(xiàn)為政策執(zhí)行權(quán)力在縱向和橫向上面的配置。前者表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)在不同層級上存在著分配的問題，即在中央與地方政府之間、地方各級政政府組織之間以及各個(gè)組織內(nèi)部各個(gè)層級的配置。后者表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)力在不同地區(qū)和不同職能部門之間的配置?？v向?qū)用妫?dāng)代中國中央與地方政府的關(guān)

12、系有如下特點(diǎn)：權(quán)力高度集中于中央；中央與地方關(guān)系的權(quán)限劃分不夠明確而多變；中央對地方控制主要采用行政手段（包括財(cái)政手段）；行政法制建設(shè)不夠，法律監(jiān)督不受重視。橫向?qū)用妫瑘?zhí)行權(quán)力的配置一直是科層制中難以解決的問題，主要矛盾有：把配置理解成分割，各機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立行使其所享有的權(quán)力份額，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)。執(zhí)行權(quán)力配置不明確時(shí)，且有利可圖時(shí)各機(jī)構(gòu)將會相互爭奪執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致政出多門，多頭領(lǐng)導(dǎo)；如果無利可圖，則又會產(chǎn)生執(zhí)行缺位。當(dāng)為執(zhí)行某一政策的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)掛靠具體職能部門時(shí)，其他相關(guān)職能部門傾向于少參與，易導(dǎo)致社會綜合政策演變?yōu)閱我徊块T的專項(xiàng)政策。在某中特殊情況下和某些方面，地方實(shí)際上擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力，以至出

13、現(xiàn)政令不暢、法律無能的現(xiàn)象，即缺乏公共政策執(zhí)行力。二、利益利益概念在西方思想史上源遠(yuǎn)流長，而馬基雅維利則被公認(rèn)為現(xiàn)代利益概念的創(chuàng)始人。其“人的視角”是在君主論中所提出的人性論和方法論，他延續(xù)了奧古斯汀的悲觀論?！耙话銇碚f，人都是忘恩負(fù)義的，易變的，奸詐懦弱的，趨吉避兇的，貪得無厭的”。而就方法論，其指出，君主個(gè)人不能收想象世界的驅(qū)動(dòng)而要面對現(xiàn)實(shí)環(huán)境的約束。利益的實(shí)現(xiàn)不是靠著要消滅對方來實(shí)現(xiàn)，而是要靠限制對方（即講條件）來實(shí)現(xiàn)。這樣馬基雅維利把利益從無限的想象世界帶回到有限的現(xiàn)實(shí)世界。這樣利益概念獲得政治理論中的基礎(chǔ)地位，它同時(shí)也意味著，任何宗教、強(qiáng)權(quán)和思想都要服從利益。至此，現(xiàn)代利益概念就此產(chǎn)

14、生。以后的思想家、理論家以此繼續(xù)發(fā)展著利益的概念，如羅昂將個(gè)人利益的機(jī)制擴(kuò)大到國家，并認(rèn)為國家在社會中所起到的作用應(yīng)該等同于個(gè)人內(nèi)心的利益。這一思想在英國表現(xiàn)為“利益不會撒謊”的諺語。拉羅什?？品治隽巳说挠屠硇缘年P(guān)系，其把利益表述為具有普遍意義的人性基礎(chǔ)“利益是所有惡性和美德的共同原因”。（一）具體個(gè)人與集體關(guān)系的基本性質(zhì)政治利益分析中的利益主體最終只能只想具體個(gè)人，任何有具體個(gè)人構(gòu)成的集體都需要最終歸于具體個(gè)人，就分析的意義而言，這些集體最終需在現(xiàn)實(shí)性上返回具體個(gè)人之間的特定的、具體的和特殊的關(guān)系。具體個(gè)人與集體之間的利益關(guān)系如圖一：的個(gè)人利益的個(gè)人利益集體的個(gè)人利益的個(gè)人利益集體不屬于

15、C不屬于不屬于C不屬于不屬于屬于C屬于C集體D？集體D？圖一：具體個(gè)人與集體之間的利益關(guān)系具體個(gè)人A的利益和具體個(gè)人B的利益具有特定方面C而成為的組成分子。（二）具體個(gè)人之間利益關(guān)系的基本模式不同具體個(gè)人之間的既有相同性又有差異性的利益要素是統(tǒng)一于特定利益之中的，通過將異同性與聯(lián)系觀點(diǎn)結(jié)合起來，在具體個(gè)人之間的利益關(guān)系上會體現(xiàn)同一性、互補(bǔ)性、對抗性和替代性四種基本的利益關(guān)系模式。同一性利益關(guān)系。其指不同具體個(gè)人由于主體本身或特定行為、對象、環(huán)境和結(jié)果的相同性而聯(lián)系在一起的利益關(guān)系。隨著同一性利益關(guān)系在廣泛性、普遍性和不確定性方面的發(fā)展，它將發(fā)展成為具有公共性質(zhì)的利益關(guān)系，亦即公共利益?；パa(bǔ)性利

16、益關(guān)系。其指不同具體個(gè)人由于主體本身或特定行為、對象、環(huán)境和結(jié)果的差異性而被結(jié)合起來的利益關(guān)系。嚴(yán)格地說，任何互補(bǔ)性關(guān)系的形成，不僅在于具體個(gè)人之間在特定利益要素上存在互補(bǔ)性，而且在于特定要素的相同性或者單一性。其中，環(huán)境因素、所追求的共同后果經(jīng)常會將具有互補(bǔ)性的具體個(gè)人、行為和對象結(jié)合起來，形成具有互補(bǔ)性的利益關(guān)系。對抗性利益關(guān)系。其指不同具體個(gè)人由于主體本身或特定行為、對象、環(huán)境和結(jié)果的差異性而不能同時(shí)獲得同一利益的關(guān)系。具體個(gè)人之間可能產(chǎn)生對抗性的利益關(guān)系，集體之間也會產(chǎn)生這種關(guān)系。一般而言，對抗性利益關(guān)系表示著，居于其中的利益主體的利益同時(shí)在未來實(shí)現(xiàn)的不可能性。替代性利益關(guān)系。其指不同

17、具體個(gè)人由于主體本身或特定行為、對象、環(huán)境和結(jié)果的相同性，致使特定具體個(gè)人可以取代既有利益關(guān)系中的其他具體個(gè)人而形成的利益關(guān)系。它不僅可以在具體個(gè)人之間發(fā)生，而且可不在不同的集體之間發(fā)生，這種利益關(guān)系模式使原有的利益關(guān)系具有了特定的獨(dú)立性。四種關(guān)系模式如表一：系聯(lián)較比系聯(lián)較比合作性質(zhì)沖突性質(zhì)相同性差異性同一性利益關(guān)系互補(bǔ)性利益關(guān)系代替性利益關(guān)系對抗性利益關(guān)系表一：利益關(guān)系的四類基本模式一般而言，兩個(gè)具體個(gè)人之間的短暫交往往往僅屬于某個(gè)特定模式，而長期共同相處很可能是彼此的利益關(guān)系具有多種模式。（三）具體個(gè)人之間利益關(guān)系模式的轉(zhuǎn)化 由于具體個(gè)人利益關(guān)系中的特定要素以及要素關(guān)系可能發(fā)生多種形式的變

18、化，因而，這也就使得特定利益關(guān)系模式之間有可能發(fā)生轉(zhuǎn)變。如圖二：同一性利益關(guān)系同一性利益關(guān)系代替性利益關(guān)系互補(bǔ)性利益關(guān)系互補(bǔ)性利益關(guān)系對抗性利益關(guān)系圖二：不同利益關(guān)系模式的相互轉(zhuǎn)化一方面，特定利益關(guān)系模式可能從某種模式轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌Ｊ?。另一方面，具體個(gè)人之間很可能存在極為復(fù)雜的利益關(guān)系模式。其中，特定利益關(guān)系模式處于主導(dǎo)地位，隨著利益要素以及利益要素關(guān)系的轉(zhuǎn)變，特定主導(dǎo)利益關(guān)系模式可能發(fā)生轉(zhuǎn)變。故有諺語云：“沒有永遠(yuǎn)的朋友，也沒有永遠(yuǎn)的敵人，只有永遠(yuǎn)的利益?！奔淳唧w的利益關(guān)系模式是不斷發(fā)展變化的，而人們的具體利益卻是不可改變的。（四）利益形態(tài)：權(quán)利人們對于權(quán)力的認(rèn)識可以追溯到古希臘、羅馬時(shí)代，但

19、權(quán)利的觀念更是近代的產(chǎn)物。文藝復(fù)興和啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，權(quán)利觀念主要表現(xiàn)為自然權(quán)利觀念。格勞秀斯最早期提出了自然權(quán)利，后經(jīng)霍布斯、洛克、盧梭的發(fā)展，完成了從作為個(gè)人自然權(quán)利觀念到政治集體的主權(quán)的理論建構(gòu)過程。德國古典哲學(xué)時(shí)期，權(quán)利觀念主要體現(xiàn)為道德權(quán)利觀念，代表者為康德和黑格爾。康德繼承了盧梭權(quán)力思想中意志自由的因素，從實(shí)踐理性出發(fā)，形成了形而上學(xué)道德權(quán)力觀，其認(rèn)為道德對實(shí)踐提出的“必須做或禁止做”的要求就是“絕對命令”。黑格爾的權(quán)力觀則是直接從體現(xiàn)著“絕對精神”的國家理性出發(fā)，進(jìn)過多層推理，最后將權(quán)力歸結(jié)為人格的表現(xiàn)形式?？梢园l(fā)現(xiàn)，到的權(quán)力觀不可避免的將權(quán)利歸結(jié)為人們的精神世界，帶有唯心主義和形而

20、上學(xué)的色彩。現(xiàn)代西方思想中，權(quán)利觀念主要體現(xiàn)為法律權(quán)利觀念。由于實(shí)證主義和功利主義的發(fā)展，使邊沁等人完全否定自然權(quán)利和道德權(quán)利，權(quán)利觀念轉(zhuǎn)變到了法律權(quán)利觀念。最早以利益解釋權(quán)利的理論是邊沁的功利主義理論。所謂權(quán)利就是指為實(shí)現(xiàn)利益中的外部環(huán)境可能性。對于具體個(gè)人和其他主體而言，作為利益形態(tài)的權(quán)利是指從過去向現(xiàn)在、從現(xiàn)在向未來行進(jìn)過程中具體個(gè)人實(shí)現(xiàn)其特定利益的外部環(huán)境可能性。權(quán)利的最基本形式表現(xiàn)為具體個(gè)人依靠自身力量與外部環(huán)境的可能性來謀求生存。（5）利益形態(tài)：權(quán)力 權(quán)力觀念的發(fā)展傳統(tǒng)社會、近代社會、現(xiàn)代社會權(quán)力觀三個(gè)時(shí)期。在傳統(tǒng)社會中，權(quán)力被認(rèn)為是由自然和神祗所賦予的神秘力量。其基本的觀念就是“

21、權(quán)力天授”。在近代社會中，權(quán)力被認(rèn)為是由所謂的社會契約而形成的集體意志。社會契約論指出，權(quán)力產(chǎn)生于契約，契約來源與權(quán)利。在現(xiàn)代社會中，權(quán)力被認(rèn)為是由特定社會活動(dòng)所形成的社會關(guān)系。 權(quán)力是重要的利益形態(tài)，而且是比權(quán)力更接近于達(dá)成現(xiàn)實(shí)利益的利益形態(tài)。所謂權(quán)力就是指未發(fā)生利益中由于具體個(gè)人的自身能力所帶來的可行性。對于具體個(gè)人和其他主題來說，作為利益形態(tài)的權(quán)力是指從過去到現(xiàn)在、從現(xiàn)在向未來行進(jìn)過程中，具體個(gè)人實(shí)現(xiàn)其未來特定利益，尤其是其自身能力所帶來的該利益實(shí)現(xiàn)的可行性。權(quán)力的基本表現(xiàn)形式為具體個(gè)人依靠自身力量在外部環(huán)境的可能性基礎(chǔ)上來謀求生存。如是，國家權(quán)力通過政府來運(yùn)轉(zhuǎn)，那么中央政府與地方政府的

22、劃分和各級地方政府的再分以及各政府之間正常運(yùn)作必然圍繞著國家權(quán)力和利益而展開。公共政策是政府尤其是中央政府行使國家權(quán)力，達(dá)到政府目標(biāo)的最重要的手段，而地方政府是公共政策實(shí)施過程中最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，而地方政府作為一個(gè)有具體個(gè)人構(gòu)成的集體必然成為一個(gè)利益主體。三、公共政策執(zhí)行力與地方利益主體（一）概念所謂公共政策執(zhí)行力就是指公共政策執(zhí)行主體為達(dá)到政策目標(biāo)，通過對各種相關(guān)資源的調(diào)度、控制和使用，有效的執(zhí)行公共政策的能力綜合。公共政策執(zhí)行主體是指負(fù)責(zé)落實(shí)公共政策目標(biāo)、措施的人和組織主要包括公共政策執(zhí)行者和公共政策執(zhí)行組織，在此即指地方各級人民政府及其公務(wù)人員。由于公共政策的本質(zhì)是一種直接或間接地對社

23、會利益進(jìn)行權(quán)威性分配的方案。而作為公共政策最重要執(zhí)行主體地方政府必然將面對著利益的選擇，包括客體利益、自身利益和上級利益三個(gè)方面。而政策問題本身的復(fù)雜性、政策方案的不完善性和政策資源不足等因素使得政策執(zhí)行主體地方政府具有了行使權(quán)力謀取自身利益的可行性，而個(gè)人對自身利益的天然追求是其傾向自身利益的深層誘因。（二）根源如上所述，具體個(gè)人對利益的追求，利益與權(quán)力、權(quán)利的關(guān)系以及公共政策對利益主體的影響，可以得出以下結(jié)論：客觀存在于各政府組織、政府官員以及社會公眾之間的利益沖突，為政策過程中的博弈活動(dòng)提供了最原初的動(dòng)力。改革開放之后，中央與地方政府之間關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府和社會之間關(guān)系的轉(zhuǎn)變則為政策執(zhí)行博

24、弈的實(shí)施提供了外在條件。政府及公務(wù)員的利益。就政府的組織性而言政府承載著一定的自身利益，這種自身利益既有法律允許的合理成分，也有法律雖未禁止，但有悖于道德規(guī)范的利益，更有法律不允許的利益。就構(gòu)成政府組織的個(gè)人而言，公務(wù)員作為社會中的一員，尤其受到個(gè)人利益的驅(qū)使也可能做出有損政策執(zhí)行的事件。政府間利益沖突的形成。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷確立，地方政府獲得了更大的自主權(quán)力，其更加關(guān)注本行政區(qū)域的發(fā)展和穩(wěn)定。地方政府自身利益的擴(kuò)張必然導(dǎo)致中央與地方之間、上級與下級之間、同級政府之間利益沖突的形成與積累必然導(dǎo)致政策博弈的形成。社會利益的進(jìn)一步分化。改革開放后，原有的社會階層不斷分化，新的社會階層開始形成，各

25、階層之間的社會、經(jīng)濟(jì)、生活方式以及利益認(rèn)同的差異化不斷一種新的社會利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了。社會利益的縱向分層和橫向分層使得政策博弈更加嚴(yán)重。四、公共政策執(zhí)行的乏力與消解（一）公共政策執(zhí)行的基礎(chǔ)條件 政策制定的民主化、科學(xué)化是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)條件。民主化是指做出公共政策尤其是重大政策過程中要經(jīng)過咨詢、論證、聽證、審議及集體討論等環(huán)節(jié)，這是保證政策科學(xué)有效的必然要求，科學(xué)化是指用科學(xué)的觀點(diǎn)、程序、方法、工具及手段進(jìn)行決策。民主化和科學(xué)化的政策制定是政策執(zhí)行的一個(gè)基礎(chǔ)條件，在某種意義上，它決定著政策執(zhí)行的成敗。其所遵循的基本原則有：信息性原則 要求掌握準(zhǔn)確、可靠、全面、系統(tǒng)的信息，并進(jìn)行系統(tǒng)的歸納、整理、比較

26、、選擇?？尚行栽瓌t 要求認(rèn)真展開調(diào)查研究，反復(fù)分析利弊，廣泛討論，科學(xué)論證，慎重評估。擇優(yōu)性原則 要求廣泛聽取意見，制定多種方案，分析方案利弊總體權(quán)衡，選擇或綜合處一個(gè)最佳方案。外力性原則 要求在重視行政首長決策作用的同時(shí)，應(yīng)充分認(rèn)識到?jīng)Q策咨詢智囊機(jī)構(gòu)在決策過程中的參謀作用。（二）政策執(zhí)行主體的利益需要政策是社會利益關(guān)系的權(quán)威性分配，中央政策則是對國民社會經(jīng)濟(jì)全局利益的權(quán)威性分配，這種分配必然要調(diào)整中央與地方政府的利益關(guān)系。從社會利益分配角度，可將中央政策分為兩類，一是分配性政策，即通過調(diào)動(dòng)政策對象積極執(zhí)行從而使政策對象獲得社會利益的政策；二是限制性政策，即通過規(guī)范政策對象行為從而使政策對象獲

27、取社會利益行為受到約束的政策?？梢韵胂螅瑢Φ胤秸?，趨前避后是一個(gè)具有誘惑力的選擇。地方利益從利益階層角度可分為三個(gè)層面，即地方整體利益、地方群體或階層利益、地方個(gè)人或團(tuán)體利益。一般而言，公共政策的執(zhí)行主體具有多重角色：一方面，他們作為上級政策的執(zhí)行者，代表國家和社會的整體利益；另一方面他們在政策執(zhí)行中還有本地區(qū)，本部門的利益考慮，甚至存在個(gè)人自身利益的考量。當(dāng)社會整體利益、地區(qū)利益、部門利益和個(gè)人利益出現(xiàn)沖突和斗爭時(shí)，由于利益驅(qū)動(dòng)，可能會出現(xiàn)地區(qū)利益、部門利益、個(gè)人利益不能有效控制的現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)腐敗。以政策科學(xué)的角度看待腐敗，其實(shí)質(zhì)就是：由于政策執(zhí)行人員素質(zhì)低下，導(dǎo)致以犧牲政府的政策

28、目標(biāo)來換取個(gè)人或小團(tuán)體利益的行為。其結(jié)果是公共政策執(zhí)行乏力，政策執(zhí)行受到扭曲與變形。（三）地方?jīng)Q議存在的問題政策執(zhí)行出現(xiàn)的問題主要有以下幾種類型：收發(fā)型決議，是指地方政府對中央政策不結(jié)合本地實(shí)際情況，二是原原本本或照抄照搬地落實(shí)。此種情況共有兩類：其一為對中央政策原原本本的收發(fā)，而不作出具體決議；其二是照抄照搬其他地方經(jīng)驗(yàn)，由于各地實(shí)際情況差異較大，照抄照搬其他地方落實(shí)中央政策的經(jīng)驗(yàn)，不僅脫離本地實(shí)際而難以奏效，甚至?xí)霈F(xiàn)政策的負(fù)面效應(yīng)。象征型決議，之地方政府對于中央政策的落實(shí)只做出一般性號召，而不去實(shí)際執(zhí)行。此種情況也有兩種：其一是作出決議只是簡單的號召，而無實(shí)際措施；其二是作出決議有實(shí)際措施，但不去認(rèn)真執(zhí)行。滯后型決議，是指地方政府對中央政策的落實(shí)滯后于中央政策的時(shí)限或其他政策執(zhí)行者。此種情況亦有兩類：其一是地方?jīng)Q議滯后中央時(shí)限；其二是地方?jīng)Q議滯后其他政策執(zhí)行者。截留型決議，是指政策執(zhí)行者對中央政策不向下級組織和政策對象傳達(dá)和部署。此種情況也可以分為對中央政策的全部截流和部分截留。選擇型決議，是指地方政府對中央政策有選擇的執(zhí)行，其選擇的標(biāo)準(zhǔn)為地方利益。此種情況也有兩類：其一是若干項(xiàng)政策內(nèi)容中，選擇有利于地方政府的政策執(zhí)行；其二是在一項(xiàng)中央政策內(nèi)容中，選擇有利于地方利益的部分執(zhí)行。附加型決議，是指地方政府對中央政策的落實(shí)加入不屬于中央政策的內(nèi)容與中央政策不符甚至相悖的