公共政策變遷與專家參與課件

1、公共政策變遷與專家參與1986年萬里的決策民主化科學(xué)化是政治體制改革的一個重要課題講話，啟動了以決策科學(xué)化民主化的行政體制改革。講話特別強調(diào)專家在決策中的作用。在不同的政策改革案例中，為什么脫穎而出成功推動改革的專家行動模式不同？以往的研究大多討論專家擁有的個人與組織資源。本研究關(guān)注不同政策的屬性。（為什么有些時候，專家被戲稱為“磚家”？）四個故事，四種專家模式新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度直接咨詢新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系迂回啟迪經(jīng)濟適用房新政外鎖模式取消收容遣送制度等社會行動試點推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中國農(nóng)村的合作醫(yī)療制度曾在上世紀六七十年代有過輝煌的歷史，但在改革開放以后迅速衰落了。 1997年5月，國

2、務(wù)院批轉(zhuǎn)了衛(wèi)生部等五部委聯(lián)合遞交的關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療的若干意見。 但用于農(nóng)村合作醫(yī)療的中央財政補助費用非常少，1997年后的農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度在中國各地始終推廣得很不順利。 試點推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度2002年10月，中共中央和國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定頒布 2003年1月，國務(wù)院同意并轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部的關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見，正式在全國“試點推廣新型合作醫(yī)療制度”。 中央財政每年通過專項轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民按人均10元安排補助資金。 試點推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度2001年，亞洲發(fā)展銀行委托哈佛大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)

3、院承擔對中國農(nóng)村衛(wèi)生安全問題研究。 2001年7月，國家發(fā)改委在北京組織了一場國際研討會 哈佛大學(xué)課題組的劉遠立（哈佛大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院）、饒克勤（衛(wèi)生部衛(wèi)生統(tǒng)計信息中心）、胡善聯(lián)（復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院）在這次會議上提交的報告指出“農(nóng)村貧困家庭中有三分之一由于醫(yī)療開支而破產(chǎn)”。 試點推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度該報告被當時的衛(wèi)生部長張文康看到。 張文康委托饒克勤寫一份簡短報告，再由張文康將報告遞交給江澤民。 江澤民看到報告后大為震驚，要求組織核查報告內(nèi)容。 張文康饒克勤試點推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度新型農(nóng)村合作醫(yī)療部際聯(lián)席會議 (2003)衛(wèi)生部于2004年組建了“新型農(nóng)村合作醫(yī)療技術(shù)指導(dǎo)組” ，20

4、05年衛(wèi)生部又組建了“新型農(nóng)村合作醫(yī)療研究中心”。 新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系1997年初，中共中央和國務(wù)院頒布中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定，開始對醫(yī)療衛(wèi)生體制進行全面改革。 2000年2月，國務(wù)院公布關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見，改革的目標“建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制”。 但是，醫(yī)藥衛(wèi)生體系市場化體制改革后，老百姓“看病貴”、“看病難”的現(xiàn)象日益加劇。 新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系2005年，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員葛延風(fēng)主持的中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革課題組研究報告得出“我國醫(yī)改基本不成功”的結(jié)論。 最初，課題組于2005年3月在國務(wù)院發(fā)展研究中心內(nèi)部刊物上發(fā)表了8份專題報告

5、和1份總報告。但由于醫(yī)療衛(wèi)生體制改革不成功的結(jié)論在“政府內(nèi)部卻存在反對的聲音” 2005年7月初，葛延風(fēng)向媒體公布了研究結(jié)果，引起輿論大討論。 葛延風(fēng)新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系由于該改革方案的設(shè)計工作是一項非常復(fù)雜的工程，政府迫切需要專家建議作為決策的參考。 2006年10月23日，中共中央政治局集體學(xué)習(xí)邀請了北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心副主任李玲教授、中華醫(yī)學(xué)會副會長劉俊教授，講解內(nèi)容是國外醫(yī)療衛(wèi)生體制和我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。 李玲劉俊新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系2007年1月，醫(yī)改協(xié)調(diào)小組決定委托北京大學(xué)復(fù)旦大學(xué)國務(wù)院發(fā)展研究中心世界衛(wèi)生組織麥肯錫世界銀行等六家中外機構(gòu)，進行獨立平行的醫(yī)改方案設(shè)計。后又加入北京

6、師范大學(xué)中國人民大學(xué)兩家機構(gòu)，形成八套方案競逐的局面5月底，八個獨立醫(yī)改方案接受醫(yī)改協(xié)調(diào)小組評議。清華大學(xué)與哈佛大學(xué)的聯(lián)合課題組研究制訂了第九套改革方案 中國科學(xué)院生物與醫(yī)學(xué)部9+1套方案 城市經(jīng)濟適用房新政1998年7月3日，國務(wù)院頒發(fā)了國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知商品房、經(jīng)濟適用房、廉租房 2003年，國務(wù)院發(fā)布國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知把國務(wù)院1998年頒布的23號文件中的經(jīng)濟適用房由“住房供應(yīng)主體”改成了“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房” 。本是為了緩解中低收入群體住房困難的經(jīng)濟適用房政策，在執(zhí)行若干年后卻暴露出諸多問題。 遭棄購。 大面積質(zhì)量問

7、題。違規(guī)出租。 倒號作假事件頻發(fā)。 變身別墅群。 城市經(jīng)濟適用房新政針對存在的諸多問題，許多專家采用直接或間接途徑表達了要求改革經(jīng)濟適用房制度的建議。其中有兩種聲音比較有代表性。 一是針對經(jīng)濟適用房存在的各種違規(guī)現(xiàn)象，專家建議取消現(xiàn)有的經(jīng)濟適用房制度，而代之以其它保障性住房制度。 另一種專家觀點則和取消經(jīng)濟適用房制度的建議完全相反。針對地方政府對經(jīng)濟適用房建設(shè)的抵觸，專家建議政府應(yīng)加大中央財政投入經(jīng)濟適用房建設(shè)的力度。 在2007年全國“兩會”期間，民革中央提交的關(guān)于政府參與投資建設(shè)經(jīng)濟適用房和廉租房的建議的提案，被全國政協(xié)會議提案組定為第1號提案。提案建議建設(shè)保障性住房的資金應(yīng)列入國家預(yù)算。

8、 城市經(jīng)濟適用房新政2007年8月7日，國務(wù)院頒發(fā)了國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見。該政策既沒有采納取消經(jīng)濟適用房制度的建議，也沒有加大投入中央財政資金支持經(jīng)濟適用房建設(shè)。住房保障的司長侯淅珉回應(yīng)上述兩種社會聲音：中央政府一方面考慮到希望“有條件地支持居民擁有住房”，同時又由于政府“財力難以承受”，因此沒有采納此兩種意見，并強調(diào)“經(jīng)濟適用住房是現(xiàn)階段解決城市低收入家庭住房困難的有效方式?！?2008年下半年，國際金融危機爆發(fā)為經(jīng)濟適用房政策的變遷打開了另一個“政策之窗”。 2008年11月5日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，研究部署進一步擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的十項措施，提出計劃到

9、2010年總共投入4萬億進行投資。 其中“加快建設(shè)保障性安居工程”位列首位，約9000億元將在未來3年內(nèi)用于全國保障性住房建設(shè)。其中經(jīng)濟適用房投資約6000億元。 取消收容遣送制度 1982年5月12日，國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于發(fā)布城市流浪乞討人員收容遣送辦法的通知 該制度實施的21年中暴露出非常嚴重的問題。收容對象范圍嚴重失控，許多進城務(wù)工人員無端被收容。惡性傷亡刑事事件不斷發(fā)生。亂收費以及通過收容遣送非法牟利。 學(xué)者們早就發(fā)現(xiàn)了收容遣送制度的缺陷，他們一直運用自己的渠道向政府表達了對制度本身的修改建議。但專家們的這些努力一直都沒有成功推動政策變遷。 取消收容遣送制度2003年3月，一位名叫孫志剛的

10、青年在廣州被錯誤收容后被執(zhí)法人員打死，這成為收容遣送制度變遷過程的關(guān)鍵性事件。 和專家們以往的行動策略截然不同，孫志剛事件爆發(fā)后，幾名法學(xué)專家兩次聯(lián)名向全國人大常委會上書，建議對收容遣送制度進行違憲審查。 在幾名法學(xué)家和律師在兩次上書全國人大常委會時，法學(xué)家們并不以專家身份向決策者提交研究報告或政策觀點，而是以“中華人民共和國公民”的身份向全國人大常委會提出公民訴求。 賀衛(wèi)方 盛洪 沈巋 蕭瀚 何海波 孫志剛專家策略專家以中國公民的名義聯(lián)名向全國人大常委會遞交建議書，提請啟動特別違憲調(diào)查程序。 法學(xué)家們的要求是符合現(xiàn)有的政治環(huán)境和法律框架的，但在當時的法律體系內(nèi)，又是技術(shù)不可行的。（詳細分析，

11、見Zhu, Xufeng, 2008）法學(xué)家明知違憲審查的建議不可能實現(xiàn)，但為了推動政策議程，采用了相對激進的冒險策略。取消收容遣送制度專家們這次創(chuàng)新性的社會行動獲得了非常大的媒體效應(yīng)。全社會都在等待全國人大在接到違憲審查申請后的態(tài)度，也在等待政府（國務(wù)院）的反應(yīng)。 在孫志剛事件爆發(fā)僅2個月后，新的“城市生活無著人員救助管理辦法”就出臺了。 鄧玉嬌事件 2009年5月11日，鄧玉嬌因涉嫌故意殺人被巴東縣公安局刑事拘留。 辯護方認為鄧玉嬌案應(yīng)認定為“正當防衛(wèi)”。但鄧玉嬌母親的態(tài)度急劇轉(zhuǎn)變背后的原因“令人疑竇叢生”。 由于擔心鄧玉嬌無法得到公正的司法判決，一些學(xué)者、律師、女性維權(quán)工作者和記者組成了

12、多個行動組織，投身到一場社會運動之中。 “鄧玉嬌案公民司法正義觀察團”、“鄧玉嬌律師后援團”、“鄧玉嬌案青年網(wǎng)民后援團”、“鄧玉嬌案輿論后援團”、“巴東自費旅游團”等自愿性公民組織 以合作的態(tài)度與當?shù)卣硇越佑|，而非群體示威。6月2日，強大的輿論壓力促使中國最高人民法院對鄧玉嬌案闡述立場 “越是媒體關(guān)注，辦案法院越要保持理性” 6月16日，湖北省巴東縣人民法院一審判決鄧玉嬌免予刑事處罰 。 錢云會事件 專家們在鄧玉嬌事件的成功經(jīng)驗，后來還在其他案例中得到效仿。 錢云會事件 2010年12月25日，浙江溫州樂清市蒲岐鎮(zhèn)寨橋村村民錢云會因交通事故死亡。有網(wǎng)友爆料，錢云會是被“有些人故意害死的”。

13、樂清市公安局則在隨后的發(fā)布會上稱，這是一起交通肇事事故。 一些專家組成了“公民獨立調(diào)查團” “學(xué)界公民樂清觀察團” （于建嶸、楊建廣、馬深、郭巍青、傅國涌）“公民獨立調(diào)查團”（媒體人士：笑蜀、陳杰人、斯偉江）“低端網(wǎng)友圍觀團” （王小山、竇含章 等）“公盟（公民）錢云會之死真相調(diào)查團”（許志永 ） 專家之間存在分歧于建嶸因不認可“觀察團規(guī)則”，退出了觀察團，但仍留在樂清調(diào)查當?shù)亍巴恋貑栴}”?！肮耍ü瘢╁X云會之死真相調(diào)查團”最終調(diào)查結(jié)果認為，“錢云會之死只是一起普通的交通事故” “學(xué)界公民樂清觀察團”最后得到的結(jié)論是，既無法得出“錢云會之死是屬于交通事故”，也無法得出“錢云會之死系屬于謀殺”

14、的結(jié)論。 最后，法庭公布的錢云會帶有錄像功能的手表當時的影像證據(jù)確認，錢云會確實是死于一起交通事故。 “微博打拐解救乞兒”運動 流浪乞討兒童的救助工作一直以2003年國務(wù)院出臺的城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法為基礎(chǔ)性法規(guī)。2011年初，于建嶸發(fā)起了另一場“社會運動”2011年1月17日下午14時22分，他在接到一位丟失孩子母親的信后，在其新浪微博上發(fā)出了一條動態(tài)，呼吁有關(guān)部門關(guān)注被拐賣孩子。 當天深夜，他又在微博上跟進了兩條評論，提出：以后凡是看到傷殘兒童（十歲以下者）在街頭行乞，就打110；我們選擇一天,全國的網(wǎng)友都在這一天去拍攝街頭行兒童的錄相，在今年的六月一日在全國各大中城市發(fā)放

15、錄相帶。第二天上午，和友人商量后，決定統(tǒng)一行動，注冊統(tǒng)一信箱，開設(shè)專門微博平臺?！拔⒉┐蚬战饩绕騼骸被顒诱介_始。全國各地各大網(wǎng)站微博立刻掀起的“網(wǎng)絡(luò)打拐”熱潮。 正職2011年春節(jié)期間，一名3年前被拐賣的男孩彭文樂（樂樂）被網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)，最后于2月8日與其父親彭高峰團聚。這則新聞被人民日報報道。公安部門在“隨手拍照解救乞討兒童”活動開始不久就開始介入。 國務(wù)院總理溫家寶也通過網(wǎng)絡(luò)注意到這個活動?！拔以诰W(wǎng)上注意這個問題已經(jīng)很久了，有的網(wǎng)民經(jīng)過拍照上網(wǎng)來暴露許多流浪兒童的問題?！薄白罱乙呀?jīng)責成民政部會同公安部等有關(guān)部門，要立即采取綜合措施，加大對流浪兒童的救助”。 “微博打拐解救乞兒”活動引起了為數(shù)眾多的人大代表、政協(xié)委員的關(guān)注。兩會代表委員從2月份就開始積極準備，希望將“幫助流浪乞討兒童”作為提案提交兩會審議。 專家行動策略總結(jié)：四個政策案例朱旭峰：政策變遷中的