治理末梢的壓力與活力

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壓力和活力是理解中國(guó)基層運(yùn)作的兩個(gè)維度。不過，當(dāng)用這兩個(gè)維度去審視中國(guó)的治理體系時(shí)，便會(huì)生出更多值得進(jìn)一步探討的問題。譬如，基層政府真正看重的任務(wù)畢竟有哪些？越是基層的治理主體就越承受更多的層級(jí)壓力嗎？從上到下的操縱存在哪些問題？績(jī)效考核是掌控下級(jí)政府的一把歷久彌新的利劍嗎？陶郁、劉明興和侯麟科于去年出版的《地方治理實(shí)踐：結(jié)構(gòu)與效能》詳細(xì)地回復(fù)了這些問題。他們基于中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心在二000、二00四和二00七年開展的六省連續(xù)跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)和一些相關(guān)的案例研究，提供了一幅完整的、動(dòng)態(tài)的中國(guó)基層治理圖景。書中主要觀測(cè)的治理主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委，由于二者處在中國(guó)治理體系的末梢，是政策目標(biāo)得以施行和實(shí)現(xiàn)的重要倚仗。從實(shí)際工作重點(diǎn)來看鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村

在單一制的制度安排之下，中國(guó)好多政策目標(biāo)都依靠于政令下發(fā)、上級(jí)指揮下級(jí)來實(shí)現(xiàn)。正因如此，位于治理末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委一直承受了好多的職能，導(dǎo)致有些基層干部發(fā)出了“上面千把錘，下面一根釘〞的慨嘆。同時(shí)，它們把握的人力和資源又是有限的，只能選擇性地執(zhí)行政策以完成真正的工作重點(diǎn)。那么在實(shí)踐中，什么才是它們真正的工作重點(diǎn)呢？從履行職能的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間存在什么關(guān)系呢？

根據(jù)從六省調(diào)查研究獲得的數(shù)據(jù)，陶郁等指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的確十分廣泛，常規(guī)工作包括了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政財(cái)務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、政治政策和社會(huì)服務(wù)這五個(gè)方面，此外還需要應(yīng)對(duì)來自上級(jí)各部門的評(píng)比檢查，以及協(xié)同落實(shí)上級(jí)安排的建設(shè)工程。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中最為強(qiáng)調(diào)的始終是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只不過相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)重視的是招商引資，而相對(duì)落后的地方重視農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。從動(dòng)態(tài)來看，稅費(fèi)收繳、計(jì)劃生育這兩項(xiàng)任務(wù)的重要性對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說在二十一世紀(jì)漸漸下降，而建設(shè)村兩委組織這樣的政治組織工作和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)綜合治理工作越來越受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視。

那么村兩委的職能呢？村兩委的行政化程度普遍較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委的關(guān)系是否就是行政發(fā)包制中描繪的那種發(fā)包和接包的關(guān)系？事實(shí)上，兩者關(guān)系并非如此線性簡(jiǎn)單。陶郁等指出，雖然村的工作同樣涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政財(cái)務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、政治政策和社會(huì)服務(wù)這五大方面，但是不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù)，村兩委總體上更強(qiáng)調(diào)政治政策和社會(huì)服務(wù)，特別一些經(jīng)濟(jì)落后的村更不會(huì)將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為主要任務(wù)。政治地位和財(cái)政能力的差異使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村選擇了不同的工作重點(diǎn)。同時(shí)，中央的政策導(dǎo)向和專項(xiàng)投資也會(huì)直接作用于村兩委。譬如從二000至二00七年，村對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、退耕還林等工作日益重視就是由于受到了中央專項(xiàng)投資和中央農(nóng)村政策的影響。換句話說，一些中央積極倡導(dǎo)的政策，主要是由村而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)來實(shí)施的。

其次，不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的是，村兩委始終把計(jì)劃生育當(dāng)作首要工作任務(wù)，而且在調(diào)查年份中該任務(wù)的受重視程度還在上升。陶郁等認(rèn)為這是由于越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將計(jì)劃生育這項(xiàng)工作下壓給了村。值得指出的是，村也可以將自己的一些職責(zé)逆向“壓〞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。譬如二十一世紀(jì)稅費(fèi)改革之后，村財(cái)鄉(xiāng)管，財(cái)政自主權(quán)的喪失使得村兩委弱化了其政治組織工作。在這種狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才不得不加強(qiáng)了這方面的職能。由此可見，以實(shí)際工作任務(wù)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村既各有工作重點(diǎn)，還出現(xiàn)“相互發(fā)包〞的情形，并非僅僅是上級(jí)政府將任務(wù)分解、逐級(jí)下壓這么簡(jiǎn)單?？磥?，要更深刻地理解中國(guó)治理體系，還需要進(jìn)一步的研究來厘清地方政府其他層級(jí)之間事實(shí)上的職能分工以及原因。同時(shí)，這項(xiàng)研究還提醒，在不同的政策領(lǐng)域，上下級(jí)的分工安排往往是不同的，其背后的機(jī)理也值得深思。實(shí)踐中的綜合目標(biāo)責(zé)任制考核

與政府職能分派密切相關(guān)的制度之一就是綜合目標(biāo)責(zé)任制，它是聯(lián)系上下級(jí)治理實(shí)體的重要紐帶，也是理解中國(guó)政府治理的關(guān)鍵安排之一。假如說村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的工作重點(diǎn)有所不同，那么是否意味著兩者所受的考核也有區(qū)別呢？的確如此。陶郁等指出，雖然縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的考核之間有著緊湊的聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也的確期望將社會(huì)綜合治理、安全生產(chǎn)此類治理責(zé)任下派給村，但是一些治理責(zé)任無法得到（譬如綜合治理）或者不需要（譬如招商引資）村兩委協(xié)同，因此就不會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的考核重點(diǎn)，這再次證明村并非完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳導(dǎo)上級(jí)壓力的工具，也說明白政策壓力在跨越行政層級(jí)向下傳導(dǎo)時(shí)會(huì)出現(xiàn)效力衰減。除此之外，陶郁等也指出，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的考核所采取的鼓舞有所區(qū)別，職級(jí)晉升在縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核中作為鼓舞更多存在，相比而言，村干部由于考核績(jī)效獲得晉升的比例卻十分低。

那么，依據(jù)著與晉升相掛鉤的綜合目標(biāo)責(zé)任制，縣能長(zhǎng)期管控鄉(xiāng)鎮(zhèn)以實(shí)施其政策目標(biāo)嗎？答案是否定的。由于，作為一套正式制度的綜合目標(biāo)責(zé)任制，會(huì)和由其衍生的非正式關(guān)系產(chǎn)生互動(dòng)。綜合目標(biāo)責(zé)任制一旦“亮劍〞，其作用就會(huì)衰減。陶郁等通過對(duì)一個(gè)縣城長(zhǎng)達(dá)十六年的案例追蹤，總結(jié)了其中的機(jī)制：一些新上任的地方領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)利用綜合目標(biāo)責(zé)任制這樣的正式制度來識(shí)別出那些支持自己施政方略的干部。當(dāng)這些支持者獲得晉升之后，當(dāng)?shù)鼐托纬闪艘粋€(gè)與領(lǐng)導(dǎo)干部施政思路一致的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。簡(jiǎn)而言之，在新領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政初期，正式制度發(fā)揮了效用。但是一旦人際網(wǎng)絡(luò)建成，就會(huì)產(chǎn)生自己的運(yùn)行規(guī)律，網(wǎng)絡(luò)中的成員可以優(yōu)先獲得提拔和升遷，而干部晉升和績(jī)效考核緊湊相連的制度安排就會(huì)漸漸邊緣化。所以，“晉升錦標(biāo)賽〞只點(diǎn)出了故事的上半場(chǎng)，而忽視了故事的下半場(chǎng)。即一個(gè)官員在職業(yè)初期可能是通過錦標(biāo)賽獲得了晉升，但一旦被提拔并融入關(guān)系網(wǎng)之后，錦標(biāo)賽對(duì)其的作用就衰減了。陶郁等指出的這個(gè)機(jī)制，對(duì)理解好多現(xiàn)實(shí)問題有著全新的啟發(fā)。譬如為什么中國(guó)的地方官員往往做不到任期滿就會(huì)調(diào)任他用？為什么需要使用外來干部來做地方領(lǐng)導(dǎo)？以前一般的解釋都認(rèn)為是避免腐敗。而陶郁等發(fā)現(xiàn)的非正式關(guān)系對(duì)正式制度的消磨卻指向了新的解釋方向：一旦正式制度被消磨，由上而下的掌控度就會(huì)式微，地方的自主性隨之上升，因此需要不時(shí)地輪換來重新加強(qiáng)上級(jí)的掌控。自上而下操縱的限度

假如說綜合目標(biāo)責(zé)任制無法長(zhǎng)期確保上級(jí)政令被下級(jí)忠實(shí)地執(zhí)行，那么上級(jí)政府還有其他方式來影響下級(jí)政府嗎？熟悉中國(guó)治理體系的人都會(huì)想到財(cái)政集中化這個(gè)策略。的確，二十世紀(jì)九十年代初的分稅制帶來了稅收收入向上集中，使得中央政府有了更多的手段來掌控下級(jí)地方政府。其中，更表達(dá)中央政策和目標(biāo)的專項(xiàng)資金規(guī)模在不斷擴(kuò)大。與此同時(shí)，這塊資金所受的監(jiān)管也在二十一世紀(jì)初日益嚴(yán)格，已經(jīng)成為財(cái)政體制內(nèi)受上級(jí)管控最嚴(yán)的領(lǐng)域。那么在使用專項(xiàng)資金方面，地方政府還依舊具有自主性嗎？通過對(duì)一個(gè)國(guó)家貧困縣使用專項(xiàng)資金的案例分析，陶郁等發(fā)現(xiàn)，即便是面臨著強(qiáng)監(jiān)管的專項(xiàng)資金，地方政府仍舊有自主性，它們?nèi)杂胁呗詠碜兺ㄙY金的使用。第一種方式就是挪用專項(xiàng)資金，雖然這種現(xiàn)象隨著縣獲得了更多的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付后有所改善，但在那些上級(jí)不是特別重視的政策領(lǐng)域以及由部委主宰的專項(xiàng)工程中依舊存在。其次種方式是跨部門轉(zhuǎn)移財(cái)政負(fù)擔(dān)。具體而言，就是當(dāng)無法直接截留和挪用專項(xiàng)資金時(shí)，縣級(jí)政府會(huì)向那些獲得更多專項(xiàng)資金的單位安置更多的公職人員，并縮減其常規(guī)的預(yù)算撥款數(shù)額。這樣操作之后，一定比例的專項(xiàng)資金相當(dāng)于轉(zhuǎn)化為地方政府的人員經(jīng)費(fèi)和行政運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。這證明白，即便面臨著自上而下最強(qiáng)的監(jiān)管，一些地方政府依舊具有相當(dāng)?shù)淖灾餍浴?/p>

不過，這個(gè)案例主要考察的是縣一級(jí)，略微偏離了們一直探討的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)。那么在財(cái)力集中化的趨勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村分別有著怎樣的表現(xiàn)呢？陶郁等將這個(gè)問題放在農(nóng)村稅費(fèi)改革的大背景下，在對(duì)全國(guó)抽樣數(shù)據(jù)描述和分析的基礎(chǔ)上指出，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擁有的自主支配空間大幅下降，縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體操縱程度不斷上升。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍舊具有一些自主性：一方面可以選擇性地執(zhí)行縣級(jí)政府傳達(dá)下來的工作任務(wù)，另一方面還可以將一些政策任務(wù)推卸給村干部。再來看農(nóng)村的狀況。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，好多地區(qū)實(shí)施了村財(cái)鄉(xiāng)管，但是村在工作中的自主程度沒有什么變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作展開依舊依靠于村兩委的協(xié)同，這種依靠性并沒有隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革而發(fā)生變化。但隨著村財(cái)力的減少，村缺乏相應(yīng)的資源來落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交代的任務(wù)，這影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？偠灾?，通過財(cái)力集中來操縱下級(jí)政府，雖然能一定程度上加強(qiáng)上級(jí)掌控力，但是下級(jí)治理實(shí)體仍舊有著應(yīng)對(duì)的自主性，而且治理效果未必得到改善。

陶郁等這本書的意義不僅在于指出了這種自上而下操縱的限度，也點(diǎn)出了中國(guó)改善治理的路徑所在：要?jiǎng)訂T下級(jí)政府，不能僅僅依靠加強(qiáng)考核，而是要從根本上優(yōu)化考核。在考察了浙江省杭州、臨安、寧波和溫州等地區(qū)的考核創(chuàng)新之后，陶郁等指出，只有在考核中納入平級(jí)干部、下級(jí)干部和社會(huì)群眾的民主測(cè)評(píng)和監(jiān)視機(jī)制，將自上而下和自下而上的考核有效結(jié)合，重視群眾的訴求，才能提升地方治理的質(zhì)量和效率。

這個(gè)政策建議無疑十分有意義。不過，值得指出的是，目前這些地方的創(chuàng)新，也僅是在現(xiàn)有約束下做出的創(chuàng)新。要改善中國(guó)的治理體系，可能不是優(yōu)化考核方式那么簡(jiǎn)單。好多地方政府治理出現(xiàn)的問題，是職能和資源匹配失衡造成的。需更好地賦資源于地方政府，更合理地分派職能。陶郁等也為后續(xù)研究提供了一個(gè)臺(tái)階，他們主要展示的是基層治理的總體狀態(tài)和趨勢(shì)，但對(duì)地區(qū)之間的差異并沒有著筆太多，而區(qū)域差異背后的機(jī)理或許能點(diǎn)明優(yōu)化中國(guó)治理的路徑。

總而言之，