低保無問城鄉(xiāng)公平其道大光

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辛省志

民政部日前公布了新的《最低生活保障審核確認(rèn)方法》。與2022年開始試行的審批方法相比，新文件中刪除了有關(guān)城市低保、農(nóng)村低保的概念，所有規(guī)定不再區(qū)分城鄉(xiāng)，統(tǒng)一為“最低生活保障〞。民政部官員還表示，下一步將指導(dǎo)地方逐步減少低保工作的城鄉(xiāng)差異，推動(dòng)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

低保城鄉(xiāng)一體，是中國(guó)從城鄉(xiāng)二元機(jī)制向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的又一表現(xiàn)，也是基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的要求。

中國(guó)城市和農(nóng)村的低保制度是分別建立起來的。城市低保制度發(fā)端于上世紀(jì)90年代，背景是當(dāng)時(shí)進(jìn)行國(guó)企改革，好多下崗工人及其家庭需要最低生活保障。1993年，上海率先建立城市居民低保制度，1999年，國(guó)務(wù)院通過《城市居民最低生活保障條例》，城市低保在全國(guó)推行。農(nóng)村低保制度則始于2022年十六大提出在農(nóng)村地區(qū)摸索建立低保制度；

2022年，國(guó)務(wù)院發(fā)布通知，在全國(guó)建立農(nóng)村低保制度。城鄉(xiāng)兩套低保，雖然都是要保障城市和農(nóng)村居民的基本生活必需，但保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)并不一致。在保障范圍方面，城市低保保障居民的衣食住、水電燃費(fèi)用，還包括未成年人義務(wù)教育費(fèi)用，農(nóng)村低保則保障吃穿和水電費(fèi)用（2022年起農(nóng)村義務(wù)教育已全部免費(fèi)，2022年起城市義務(wù)教育也全部免費(fèi)）。保障標(biāo)準(zhǔn)也依照不同程序分別制定。

在過去，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)普遍低于城市。據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2021年6月底，全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)每人每月694元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)則為每人每年6150元。

當(dāng)然，考慮到農(nóng)村地區(qū)的物價(jià)水平一般比同一地區(qū)的城市低，加之農(nóng)村居民一般都有自己的住房，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)陀诔鞘杏泻侠碇?。但是，在有些地區(qū)，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差異縮小，農(nóng)村地區(qū)的物價(jià)水平與城市已相差無幾，加上低保家庭往往沒有足夠勞動(dòng)能力，無力自行種糧種菜，米面油等一應(yīng)生活物資都需要購(gòu)買，生活成本可能并不比城里低。另外，隨著人口滾動(dòng)，有些低收入家庭實(shí)際上長(zhǎng)期生活在城市中，但戶籍仍在農(nóng)村，申請(qǐng)不了城市低保。城市化發(fā)展中的這些新狀況，也在不斷對(duì)低保制度提出新的挑戰(zhàn)。

低保制度的城鄉(xiāng)分割，是中國(guó)長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元分割的一個(gè)縮影。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代有城鄉(xiāng)、工農(nóng)剪刀差。改革開放后農(nóng)村勞動(dòng)力滾動(dòng)到城市打工，身份上仍舊是“農(nóng)民工〞，難以與城里人一樣平等享受城市的公共服務(wù)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這種城鄉(xiāng)二元分割的治理方式已經(jīng)越來越不合時(shí)宜。改革二元戶籍制度，無問城鄉(xiāng)、融合發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化，漸漸成為共識(shí)。

在低保方面，2022年，國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的看法提出，省級(jí)政府要研究制定本行政區(qū)域內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一的區(qū)域低保標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距。2022年施行的《社會(huì)救助暫行方法》規(guī)定，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府依照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定、公布并適時(shí)調(diào)整，沒有再提城鄉(xiāng)區(qū)別。2022年中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的看法》再次提出，要推進(jìn)社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助服務(wù)均等化，加大農(nóng)村社會(huì)救助投入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

而在此之前，北京、上海、浙江、XX等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，都已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。

與取消城鄉(xiāng)區(qū)別相比，放松低保的戶籍限制，是另外一個(gè)更加重要的改變。無論是2022年的國(guó)務(wù)院文件還是2022年的社會(huì)救助暫行方法，都將戶籍作為認(rèn)定低保對(duì)象的基本條件，低收入家庭只能向戶籍地申請(qǐng)低保，按戶籍地標(biāo)準(zhǔn)審查和獲得最低生活保障。由于各地發(fā)展不均衡，不同地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別不小。而由于人口滾動(dòng)增加，有些家庭長(zhǎng)期在非戶籍地居住生活，回戶籍地申請(qǐng)低保一來不便利，二來戶籍地低保標(biāo)準(zhǔn)可能遠(yuǎn)低于長(zhǎng)期居住地，從戶籍地獲得的低保，可能無法滿足居住地的最低生活需要。假如家庭成員的戶籍在不同地區(qū)，那申請(qǐng)就更加麻煩了，很可能遇到各地扯皮，最終無法獲得低保。

民政部新的低保審核確認(rèn)方法針對(duì)家庭成員戶籍地不同、戶籍地與常住地不同的狀況，明確規(guī)定可以由戶籍地和常住地一致的成員向其戶籍地申請(qǐng)低保，假如所有成員的戶籍地都和常住地不一致，則可以向任一成員的戶籍地申請(qǐng)低保，低保資格確認(rèn)和資金發(fā)放由受理地負(fù)責(zé)，其他地方有關(guān)部門要協(xié)同受理地的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查等工作。方法還提出，有條件的地區(qū)可以有序推進(jìn)持有居住證人員在居住地申辦最低生活保障。不受戶籍限制，在居住地申辦低保，應(yīng)當(dāng)是最理想的，應(yīng)當(dāng)盡快推動(dòng)實(shí)現(xiàn)。

隨著取消戶籍城鄉(xiāng)二元制、以經(jīng)