我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律問(wèn)題研究分析法學(xué)專(zhuān)業(yè)

我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律問(wèn)題研究目錄TOC\o"1-2"\h\u誠(chéng)信承諾書(shū) 1畢業(yè)論文 2-12中英文摘要 2一、城市生活垃圾及其立法 3(一)城市生活垃圾的概念及特點(diǎn) 3(二)我國(guó)城市生活垃圾問(wèn)題的危害 4(三)我國(guó)城市生活垃圾污染防治的立法現(xiàn)狀 5二、我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律制度存在的問(wèn)題 6(一)源頭控制不到位 6(二)政府責(zé)任制度不明確 6(三)垃圾分類(lèi)回收制度不完善 7(四)市場(chǎng)控制制度不健全 7三、完善我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律制度的建議 68868(一)加強(qiáng)源頭控制 8(二)明確政府責(zé)任 9(三)完善垃圾分類(lèi)回收制度 9(四)實(shí)行市場(chǎng)化的生活垃圾處理制度 10四、結(jié)語(yǔ) 11參考文獻(xiàn) 11我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律問(wèn)題研究[摘要]近年來(lái)，我國(guó)城市生活垃圾污染日趨嚴(yán)重，然而針對(duì)城市生活垃圾污染問(wèn)題的相關(guān)法律并不完善，還存在源頭控制不到位、政府責(zé)任不明確、垃圾分類(lèi)回收制度不完善以及市場(chǎng)控制制度不健全等問(wèn)題。因此，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)源頭控制、明確政府責(zé)任、完善垃圾分類(lèi)回收制度以及實(shí)行市場(chǎng)化的生活垃圾處理制度，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的形勢(shì)。[關(guān)鍵詞]城市生活垃圾；源頭控制制度；垃圾分類(lèi)回收制度；市場(chǎng)控制制度[Abstract]Inrecentyears,theurbanlivinggarbagepollutionbecomeincreasinglyseriousinourcountry,however,inviewofthecitylifegarbagepollutionlawsarenotperfect,thereisalsothesourcecontroldoesnotreachthedesignatedposition,thegovernmentresponsibilityisnotclear,garbagesortingrecyclingsystemisimperfectandmarketcontrolsystemisnotsound,etc.Therefore,Chinashouldstrengthenthesourcecontrol,clearthegovernmentresponsibility,improvethesystemofgarbagesortingrecyclingandamarket-orientedlifegarbagedisposalsystem,tocopewiththeincreasinglyserioussituation.[Keywords]urbangarbage;sourcecontrolsystem;garbagsortingsystem;marketcontrolsystem人口密度的急劇增加必然帶來(lái)城市人口負(fù)擔(dān)的加重，而伴隨著人口爆發(fā)所產(chǎn)生的城市生活垃圾也越來(lái)越多，污染了我國(guó)各個(gè)城市和地區(qū)的生活環(huán)境。中國(guó)大部分城市找不到合適的地方來(lái)處理與日俱增的城市生活垃圾。以江蘇省省會(huì)——南京為例，南京市的三座垃圾處理廠(chǎng)的日均生活垃圾實(shí)際處理量都已經(jīng)超過(guò)設(shè)計(jì)可達(dá)的最大處理量了，南京市垃圾處理廠(chǎng)的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題的背后，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的全國(guó)二線(xiàn)城市在生活垃圾處理上的失敗，南京作為一座歷史文化名城和先進(jìn)的發(fā)達(dá)城市尚且如此，可想而知，中國(guó)其他城市的生活垃圾污染問(wèn)題應(yīng)該有多么嚴(yán)重了！因此，筆者關(guān)注到我國(guó)城市生活垃圾污染問(wèn)題的嚴(yán)重性，從法律的角度出發(fā)，研究我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律中存在的問(wèn)題，試圖提出一些可行的建議，借此完善我國(guó)城市生活垃圾污染防治的法律問(wèn)題，從而為解決我國(guó)城市生活垃圾污染問(wèn)題貢獻(xiàn)一份力量。一、城市生活垃圾及其立法(一)城市生活垃圾的概念及特點(diǎn)1.城市生活垃圾的概念城市生活垃圾屬于固體廢物中的一種，它的概念是相對(duì)于工業(yè)固體廢物和農(nóng)業(yè)固體廢物而言的,“固體廢物按不同標(biāo)準(zhǔn)可作不同的分類(lèi)，如按固體廢物的來(lái)源不同，可分為工業(yè)固體廢物、農(nóng)業(yè)固體廢物和城市生活垃圾”[1]?！案鶕?jù)我國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》,法律意義上的生活垃圾,是指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物”[2]。具體可作以下分類(lèi)：居民生活垃圾、城市生產(chǎn)垃圾以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為城市生活垃圾的固體廢物。（1）居民生活垃圾城市生活垃圾一是指居民生活垃圾,即城市居民在日常生活中投放棄置的廢物，例如廚余垃圾、廢舊皮具、破舊電器、廢舊書(shū)籍和報(bào)紙、各種瓶子和罐頭等。（2）城市生產(chǎn)垃圾城市生活垃圾二是指城市生產(chǎn)垃圾，即生產(chǎn)者為城市居民提供日常生活服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的固體廢物，包括企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)和其他社會(huì)團(tuán)體在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的生產(chǎn)垃圾，例如為城市居民提供日常生活服務(wù)的餐廳、酒店、醫(yī)院、超市、商場(chǎng)等在銷(xiāo)售商品或者提供服務(wù)時(shí)產(chǎn)生的各種垃圾都屬于城市生活垃圾的范疇。（3）其他被視為城市生活垃圾的固體廢物城市生活垃圾三是除了上述兩種城市生活垃圾外,法律、行政法規(guī)規(guī)定作為城市生活垃圾的固體廢物,如建筑工程垃圾、廢棄建筑垃圾以及公共場(chǎng)所的清潔垃圾。2.我國(guó)城市生活垃圾的特點(diǎn)我國(guó)城市生活垃圾具有三個(gè)主要特點(diǎn)：第一，污染危害性，大規(guī)模且混雜的城市生活垃圾的堆積對(duì)城市生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞，危害了空氣、土壤、水體以及城市居民的身體健康。第二,可重復(fù)利用性,這些大量聚積的生活垃圾中包含了許多具有回收利用價(jià)值的可回收垃圾，如果將這些可以回收利用的生活垃圾同其他垃圾一樣集中填埋、焚燒，不僅會(huì)產(chǎn)生二次污染，而且浪費(fèi)了一大筆寶貴的資源。第三,復(fù)雜性,由于我國(guó)缺乏具體可行的垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),城市生活垃圾通常以多樣的形式混合在一起,其中不乏大量可回收垃圾和可堆肥垃圾,甚至還有許多有毒有害的垃圾，混合雜亂的堆放方式加大了城市生活垃圾的治理難度。(二)我國(guó)城市生活垃圾問(wèn)題的危害中國(guó)城市生活垃圾污染問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻，“根據(jù)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2016年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》顯示，此次發(fā)布信息的大、中城市一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為19.1億噸，工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為2801.8萬(wàn)噸，醫(yī)療廢物產(chǎn)生量約為68.9萬(wàn)噸，生活垃圾產(chǎn)生量約為18564.0萬(wàn)噸”[3]。這一數(shù)據(jù)比《2015年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》中公布的生活垃圾年產(chǎn)生量增加了1747.9萬(wàn)噸。從這個(gè)調(diào)查數(shù)據(jù)中不難看出，我國(guó)生活垃圾的年產(chǎn)生量連年遞增，并且增長(zhǎng)幅度也呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，由此可見(jiàn)，城市生活垃圾的治理已經(jīng)是全社會(huì)不得不加以重視的事情了，是一件火燒眉毛的大事情！城市生活垃圾嚴(yán)重地污染著空氣、土壤和水體,對(duì)居民身體健康造成極大的危害，具體包括：1.城市生活垃圾對(duì)空氣的污染城市生活垃圾的隨意堆放，容易產(chǎn)生大量的有毒有害氣體，這些有毒有害氣體主要包括甲烷、硫化氫、氨氣以及二氧化硫等。由于缺乏有效處理這些氣體的基礎(chǔ)設(shè)施，這些無(wú)法處理的有毒有害氣體將會(huì)對(duì)城市生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生持續(xù)性影響，使得城市空氣質(zhì)量下降。城市垃圾的不當(dāng)處理，例如在垃圾焚燒時(shí),還會(huì)產(chǎn)生氯化氨、氟化氫、氧化硫、甲醛、氮氧化物、碳氧化物、有機(jī)酸等污染性氣體,污染空氣,嚴(yán)重?fù)p害居民身體健康。2.城市生活垃圾對(duì)土壤的污染城市生活垃圾經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期露天堆放之后，“其含有的有毒有害成分會(huì)滲入到土壤之中，使土壤堿化、酸化、毒化，破壞土壤中微生物的生存條件，影響動(dòng)植物生長(zhǎng)發(fā)育”[4]。在地表徑流的作用下，有害物質(zhì)會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)散至附近的地區(qū)，使得相鄰地域的土壤中經(jīng)年累月地積聚著不同程度的有害物質(zhì)，嚴(yán)重破壞了土壤的成分和結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)作物中摻雜了不同程度、不同類(lèi)型的有毒有害物質(zhì)，間接損害了城市居民的身體健康。3.城市生活垃圾對(duì)水體的污染直接排放進(jìn)入河流、湖泊等淡水流域的城市生活垃圾以及生活垃圾散發(fā)入空氣中的有毒有害物質(zhì)遇冷凝結(jié)形成雨水落入水體，將會(huì)對(duì)水體造成災(zāi)難性的破壞。一方面城市生活垃圾中的有毒有害物質(zhì)會(huì)被溶解入水體之中，改變水體質(zhì)量，威脅了城市居民的飲水安全；另一方面，在被污染的水域中生活的魚(yú)類(lèi)、藻類(lèi)以及其他生物將被進(jìn)行一次殘酷的淘汰，水域中的一大部分生物將會(huì)死亡，而幸存下來(lái)的生物體內(nèi)包含了各種抵抗這些有毒物質(zhì)的因素，包括基因、遺傳以及化學(xué)等多種因素，經(jīng)過(guò)繁殖，這些變異的生物將會(huì)越來(lái)越強(qiáng)大，未知的威脅也越來(lái)越突出。4.城市生活垃圾的其他危害城市生活垃圾除了可以通過(guò)上述三種方式間接作用于人體，還能夠直接作用于人體，例如人體直接吸入城市生活垃圾中的有害物質(zhì)以后，將會(huì)出現(xiàn)不同程度的病變反應(yīng)。除此以外,城市居民家庭中最常見(jiàn)的危害，就是生活垃圾腐化之后，容易招引蚊蟲(chóng)蒼蠅，同時(shí)這些生活垃圾的堆置有利于鼠類(lèi)繁殖，存在鼠疫隱患。(三)我國(guó)城市生活垃圾污染防治的立法現(xiàn)狀我國(guó)是法治社會(huì)，城市生活垃圾污染的防治問(wèn)題必然離不開(kāi)法律,在日趨嚴(yán)重的污染情勢(shì)面前,除了需要社會(huì)各界達(dá)成高度共識(shí)以外,最重要的依然是通過(guò)法律的手段讓城市生活垃圾污染問(wèn)題得到有效的解決。因此,我國(guó)多部法律法規(guī)涉及到了生活垃圾污染的防治，為我國(guó)城市生活垃圾的治理提供了一些法律的參考意見(jiàn)。1.《固體廢物污染環(huán)境防治法》中涉及城市生活垃圾管理的規(guī)定如何正確管理和防治城市生活垃圾，在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中，第三十八條至第四十九條具有明確的規(guī)定,概括而言,主要包括以下幾點(diǎn):第一，城市生活垃圾的收集和處置主要由政府進(jìn)行。第二，政府應(yīng)當(dāng)推行實(shí)施城市生活垃圾的回收利用。包括：改進(jìn)燃料結(jié)構(gòu)，發(fā)展清潔能源和組織凈菜進(jìn)城等。第三，城市中處理生活垃圾的基礎(chǔ)設(shè)施和場(chǎng)所禁止擅自關(guān)閉和拆除。第四，工程施工單位對(duì)于在工程中產(chǎn)生的建筑工程垃圾、廢棄建筑物等固體廢物不能隨意堆放，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)和處理。第五，公共交通運(yùn)輸單位應(yīng)當(dāng)經(jīng)常清理垃圾，因?yàn)楣步煌ㄟ\(yùn)輸工具屬于公共場(chǎng)所，經(jīng)營(yíng)單位有義務(wù)保持公共場(chǎng)所衛(wèi)生。第六，城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位和公共設(shè)施、場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理單位應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)生活垃圾收集設(shè)施。2.其他相關(guān)立法除此以外，關(guān)于城市生活垃圾污染防治的法律法規(guī),主要還包括:《環(huán)境保護(hù)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律法規(guī)。同時(shí),國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)還出臺(tái)了若干政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件。雖然上述立法和政策對(duì)于治理城市生活垃圾污染具有一定的效果,體現(xiàn)了一定的法治水平，但是距離世界發(fā)達(dá)國(guó)家,如日本、美國(guó)等,依然具有較大的差距。二、我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律制度存在的問(wèn)題(一)源頭控制不到位1.“減量化”、“資源化”的規(guī)定不具體治理城市生活垃圾污染主要遵循三個(gè)原則，即“減量化”、“資源化”和“無(wú)害化”，其中除了“無(wú)害化”清晰明確,“減量化”和“資源化”的規(guī)定并不具體?！皽p量化”是指盡可能地減少甚至不產(chǎn)生城市生活垃圾;“資源化”是指對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的城市生活垃圾中可以回收利用的部分進(jìn)行再生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾價(jià)值的最大化。雖然這三項(xiàng)原則是我國(guó)目前最具有深遠(yuǎn)意義的城市生活垃圾處理原則,但是仍然存在諸多缺陷,概括而言主要包括以下兩點(diǎn):第一,“缺乏一部治理城市生活垃圾的綜合性法律，這對(duì)于從宏觀角度制定法律，并協(xié)調(diào)各個(gè)單行法之間的矛盾和沖突，使其不論是從內(nèi)在精神實(shí)質(zhì)還是在外在形式上，能夠成為一個(gè)整體方面，大有益處”[5]。第二,就我國(guó)目前的情況來(lái)看,不管是東部沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市還是中西部地區(qū)的起步型城市，針對(duì)城市生活垃圾污染所頒布的單行性法律大都千篇一律，未能結(jié)合每個(gè)城市的生活垃圾污染的具體情況制定。2.源頭控制力度不夠治理城市生活垃圾污染的第一步必然應(yīng)當(dāng)是從源頭上盡可能地減少生活垃圾的產(chǎn)生,然而實(shí)際中,城市生活垃圾污染的源頭層出不窮，主要原因是：第一，“凈菜進(jìn)城”的規(guī)定沒(méi)有明確的措施,以至于大量不合規(guī)的廚余垃圾依舊肆無(wú)忌憚地產(chǎn)生;第二,對(duì)于生產(chǎn)產(chǎn)品的包裝沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn),造成大量產(chǎn)品過(guò)度包裝,廢棄的產(chǎn)品包裝物堆積增加城市生活垃圾的數(shù)量;第三,一次性產(chǎn)品的濫用造成城市生活垃圾產(chǎn)生數(shù)量的進(jìn)一步增長(zhǎng)。(二)政府責(zé)任制度不明確政府對(duì)于解決環(huán)境問(wèn)題、保障居民生存權(quán)具有不可推卸的責(zé)任和義務(wù),目前我國(guó)通常采用政府自營(yíng)的模式處理城市生活垃圾,這一模式?jīng)Q定了政府在我國(guó)城市生活垃圾污染防治中擁有不可或缺的地位,因此，治理城市生活垃圾污染必須要明確政府職責(zé)。然而,現(xiàn)行的法律體系對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的各職能部門(mén)責(zé)任的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),使城市生活垃圾污染防治工作的進(jìn)展停滯不前。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的各職能部門(mén)之間具體工作范圍不明確,導(dǎo)致各自為政、相互推諉,污染防治工作效率低下。大家都知道，“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)建立固體廢物污染環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)規(guī)范，并會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”[6]。目前，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度主要包括宏觀決策、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和技術(shù)支持等方面。宏觀決策是指，環(huán)保局下屬的各部門(mén)統(tǒng)一指導(dǎo)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作,總攬環(huán)境污染防治工作。現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是指，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，處理各種違反環(huán)境保護(hù)法律的行為，代理環(huán)保局執(zhí)行行政處罰。技術(shù)執(zhí)法是指有關(guān)技術(shù)部門(mén)為環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供后臺(tái)的技術(shù)支持，輔助環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)完成環(huán)境執(zhí)法。由此可見(jiàn),目前我國(guó)政府治理環(huán)境污染問(wèn)題、履行政府職責(zé)主要依托的是環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。然而，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的性質(zhì)并不能與具有實(shí)權(quán)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)相提并論，具體而言：第一，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立執(zhí)法的法律依據(jù)。第二，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)僅僅只是環(huán)境行政主管部門(mén)的代表，雖然實(shí)際工作中大部分工作都是由它來(lái)進(jìn)行，其他部門(mén)不管不顧，但是它的法律地位相當(dāng)?shù)牡?。綜上所述,當(dāng)前我國(guó)政府履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)多數(shù)只是從行政職能上出發(fā),僅僅依靠沒(méi)有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)限的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)法,而其他環(huán)境管理部門(mén)相互推諉、各自為政,城市生活垃圾污染治理效率極其低下。(三)垃圾分類(lèi)回收制度不完善現(xiàn)階段,我國(guó)各大中小城市對(duì)于城市生活垃圾的收集主要以混合投放、混合收集為主,多數(shù)回收來(lái)的城市生活垃圾采用填埋和焚燒的方式處理,這種混合收集加之填埋、焚燒的處理方式造就了我國(guó)城市生活垃圾污染極端嚴(yán)峻的形勢(shì)。雖然我國(guó)很多法律都牽涉到垃圾分類(lèi)回收的內(nèi)容,但是這些法律大都是順帶提及,并且法規(guī)條文一般散亂無(wú)章,尚未形成系統(tǒng)性的垃圾分類(lèi)回收制度。例如,在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中雖然規(guī)定產(chǎn)品包裝物應(yīng)當(dāng)選擇科學(xué)合理的回收利用的方案,但是這類(lèi)法規(guī)條文單一獨(dú)立、零散雜亂,僅僅只是在形式上規(guī)定要進(jìn)行垃圾分類(lèi)回收利用,卻沒(méi)有明確究竟應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)回收利用,往往缺乏實(shí)際意義。當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)垃圾分類(lèi)的規(guī)定流于形式,實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)缺乏實(shí)際可操作的標(biāo)準(zhǔn)和制度,因此,我國(guó)亟需建立一套可操作性強(qiáng)的垃圾分類(lèi)回收制度。(四)市場(chǎng)控制制度不健全中國(guó)的GDP總量早已經(jīng)超過(guò)日本成為繼美國(guó)之后的全球第二大經(jīng)濟(jì)體,然而,與之相反的是,美國(guó)和日本等先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的生活垃圾年處理率和無(wú)害化處理率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)，中國(guó)的垃圾處理水平低于世界平均水平。我國(guó)垃圾處理能力的弱勢(shì)與我國(guó)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力極不匹配,造成這種情況的主要原因是:我國(guó)垃圾處理以政府為主導(dǎo),市場(chǎng)控制制度極其不完善。具體展開(kāi)來(lái)說(shuō)，包括：1.政府經(jīng)營(yíng)模式落后,垃圾處理效率不高我國(guó)政府處理城市生活垃圾主要依靠環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位展開(kāi),這些事業(yè)單位分別隸屬于不同層級(jí)、不同地域的政府部門(mén),其中牽涉到了不同的利益主體,協(xié)調(diào)工作相當(dāng)困難。2.垃圾處理費(fèi)征收率低,垃圾處理行業(yè)利潤(rùn)薄城市生活垃圾處理收費(fèi)制度在我國(guó)遲遲沒(méi)有建立，大多數(shù)城市尚沒(méi)有開(kāi)始征收城市生活垃圾處理費(fèi)，少數(shù)已經(jīng)征收的城市收繳率較低，收繳的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支付城市生活垃圾處理的高昂成本。因此，我國(guó)的垃圾處理行業(yè)成本過(guò)高、利潤(rùn)過(guò)低，沒(méi)有政府補(bǔ)貼，民間資本不屑于進(jìn)入垃圾處理行業(yè)。3.政府壟斷經(jīng)營(yíng),垃圾處理成本高昂垃圾處理成本主要包括勞動(dòng)力成本、運(yùn)輸費(fèi)用、垃圾處理費(fèi)用。目前,在垃圾處理行業(yè)中缺乏市場(chǎng)控制,缺乏正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng),僅僅由政府壟斷經(jīng)營(yíng),導(dǎo)致垃圾處理成本居高不下。三、完善我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律制度的建議(一)加強(qiáng)源頭控制1.對(duì)“減量化”原則和“資源化”原則進(jìn)行完善“減量化”的立法完善。長(zhǎng)期來(lái)看,主要是通過(guò)引入市場(chǎng)控制制度減少城市生活垃圾源頭的產(chǎn)生。短期而言,主要是通過(guò)政府制定法律法規(guī)來(lái)控制和減少城市生活垃圾源頭的產(chǎn)生。具體而言:第一,不同地方政府根據(jù)本地的實(shí)際情況,遵循“減量化”的原則,制定具體的地方性法規(guī)。第二,強(qiáng)化對(duì)企業(yè)排污的源頭控制。第三,建立居民城市生活垃圾違規(guī)棄置的處罰機(jī)制,盡可能地減少城市居民產(chǎn)生的生活垃圾?！百Y源化”的立法完善。進(jìn)一步提高城市生活垃圾中可以回收利用的部分的再利用率，通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)再生資源回收利用。具體而言:第一,對(duì)于居民垃圾中的廢紙、廢塑料、破舊家具、廢棄家電、廢棄瓶罐等可以回收利用的再生資源,政府應(yīng)當(dāng)制定法律法規(guī)鼓勵(lì)居民自覺(jué)收集并組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行回收。第二,對(duì)于商業(yè)垃圾(醫(yī)療垃圾除外)中可回收利用的再生資源,政府應(yīng)當(dāng)規(guī)定企業(yè)對(duì)這些再生資源自行批量回收利用,并對(duì)相關(guān)企業(yè)予以政府補(bǔ)貼。2.源頭控制的其他措施第一,“鼓勵(lì)凈菜上市(每300t毛菜會(huì)產(chǎn)生60t垃圾,僅此一項(xiàng)即可減少24%的生活垃圾量)”[7]。具體而言：首先，政府相關(guān)部門(mén)需要對(duì)進(jìn)入城市的農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格把控,對(duì)于不符合規(guī)定的農(nóng)副產(chǎn)品堅(jiān)決抵制并進(jìn)行相應(yīng)的罰款,對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和個(gè)體商戶(hù)給予稅收優(yōu)惠。其次，企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡可能地降低“凈菜上市”的成本和價(jià)格,在符合標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),維持合理的市場(chǎng)價(jià)格水平。第二,政府應(yīng)當(dāng)定期對(duì)城市居民進(jìn)行“垃圾分類(lèi)回收”的宣傳教育,鼓勵(lì)和引導(dǎo)居民進(jìn)行垃圾分類(lèi),對(duì)于沒(méi)有實(shí)行垃圾分類(lèi)的居民小區(qū)進(jìn)行罰款。第三,盡可能地減少一次性物品的使用頻率，必要時(shí)期可以實(shí)行一次性商品的管制措施,并且對(duì)一次性商品加征消費(fèi)稅,限制人們使用一次性商品,提高可重復(fù)利用物品的使用率。(二)明確政府責(zé)任1.行政職能在政府的行政職能上,構(gòu)建一套多部門(mén)相互協(xié)作管理的行政體系處理城市生活垃圾污染。第一,對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的要求。提高環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)部門(mén)中的相應(yīng)地提高行政地位,保留環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置。第二，對(duì)其他部門(mén)的要求。在執(zhí)法過(guò)程中,其它部門(mén)協(xié)同環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，提供有關(guān)信息，保證環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有足夠的執(zhí)法依據(jù)。第三,對(duì)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的要求。環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)反饋執(zhí)法的實(shí)際情況,并對(duì)相關(guān)情況作出書(shū)面的調(diào)查報(bào)告并提出相關(guān)建議,協(xié)助其他部門(mén)進(jìn)行宏觀決策。2.經(jīng)濟(jì)職能在政府的經(jīng)濟(jì)職能上,可以通過(guò)立法的方式，加大政府扶持,提高民間資本對(duì)于垃圾處理行業(yè)的投資興趣，改變政府自營(yíng)的單一模式。常用模式包括:“移交-經(jīng)營(yíng)-移交”模式、“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”模式和“建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)”模式等實(shí)現(xiàn)垃圾處理模式的市場(chǎng)化。具體的來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)結(jié)合上述三種模式，并且在相關(guān)立法中增加對(duì)合格企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)職能。3.社會(huì)職能在政府的社會(huì)職能上,一方面，政府可以通過(guò)大量的宣傳教育,使城市居民樹(shù)立垃圾處理的正確觀念和意識(shí),激發(fā)城市居民積極主動(dòng)地參加治理,營(yíng)造良好的環(huán)境保護(hù)氛圍。另一方面，政府還可以通過(guò)生活垃圾投置的立法化實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)職能，對(duì)沒(méi)有按規(guī)定投置生活垃圾的居民和企業(yè)進(jìn)行處罰。(三)完善垃圾分類(lèi)回收制度1.實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任制度依據(jù)“污染者承擔(dān)”原則,通過(guò)立法明確生產(chǎn)者的責(zé)任，實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任制度對(duì)于城市生活垃圾污染的治理具有十分重要的意義，“生產(chǎn)者責(zé)任制度要求產(chǎn)品的生產(chǎn)者不僅要對(duì)所生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量瑕疵以及生產(chǎn)過(guò)程中造成的環(huán)境污染負(fù)責(zé)，還要對(duì)無(wú)瑕疵的產(chǎn)品或包裝廢棄后承擔(dān)回收利用或者處置的責(zé)任”[8]。概括而言,生產(chǎn)者的主要責(zé)任有:第一,生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)采用可以回收利用的產(chǎn)品包裝物進(jìn)行生產(chǎn),并且制造業(yè)廠(chǎng)家有義務(wù)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行回收和再利用。第二,生產(chǎn)者對(duì)于其所生產(chǎn)的商品產(chǎn)生的有毒有害垃圾必須強(qiáng)制回收，并且應(yīng)當(dāng)采取單獨(dú)存放、集中銷(xiāo)毀的方式進(jìn)行處理。然而,我國(guó)目前的有毒有害垃圾分類(lèi)回收現(xiàn)狀中,大多數(shù)有毒有害垃圾與可回收利用的垃圾混合在一起進(jìn)行回收,治理難度極大,而且長(zhǎng)期混合存放容易產(chǎn)生有毒有害物質(zhì),對(duì)空氣、土壤、水體和居民身體健康造成巨大危害。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任制度，明確生產(chǎn)者對(duì)產(chǎn)品的分類(lèi)回收責(zé)任。2.生活垃圾分類(lèi)立法化制定生活垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),立法規(guī)定居民分類(lèi)投放垃圾。我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有明確居民對(duì)于投放生活垃圾應(yīng)當(dāng)進(jìn)行垃圾分類(lèi),生活垃圾分類(lèi)回收制度執(zhí)行起來(lái)相當(dāng)困難。因此,通過(guò)法律法規(guī)規(guī)范居民對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類(lèi)十分必要。具體而言,主要有以下措施:第一,制定一套明確的城市生活垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。第二,對(duì)于違反垃圾分類(lèi)規(guī)定的居民進(jìn)行行政處罰。第三,“要充分利用廣播、報(bào)紙、電視等媒體傳播手段，宣傳節(jié)約、環(huán)保理念，增強(qiáng)居民的環(huán)保意識(shí)”[9]。(四)實(shí)行市場(chǎng)化的生活垃圾處理制度1.轉(zhuǎn)變政府管理模式,實(shí)行垃圾處理收費(fèi)制度長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)城市生活垃圾處理就是社會(huì)福利事業(yè)的代名詞,具有極大的公益性。同時(shí),大多數(shù)城市實(shí)行政府免費(fèi)處理城市生活垃圾，這不僅不利于城市生活垃圾污染的防治,而且極大地浪費(fèi)了國(guó)家的投資經(jīng)費(fèi)和地方的財(cái)政撥款。因此,政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立起一套可操作的垃圾處理收費(fèi)制度,彌補(bǔ)垃圾處理費(fèi)用的不足、節(jié)約國(guó)家經(jīng)費(fèi)和地方撥款,進(jìn)一步提高城市生活垃圾管理水平,使我國(guó)城市生活垃圾處理成為一項(xiàng)“有利可圖”的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。2.打破政府壟斷經(jīng)營(yíng),引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)目前，在我國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)中，政府獨(dú)攬了投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理等所有事項(xiàng)，導(dǎo)致我國(guó)城市生活垃圾處理效率低下，成本高昂。究其根本，主要原因是：“在城市生活垃圾處理上，我國(guó)主要采用政府的運(yùn)營(yíng)模式，這種方式不僅效率低并且增加了財(cái)政壓力，而且垃圾治理的成本最終會(huì)轉(zhuǎn)移到納稅人身上，引其不滿(mǎn)”[10]。要想解決這一問(wèn)題，最好的方法是引入有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這樣做的好處有：一方面可以減輕政府的財(cái)政壓力；另一方面，有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以提高城市生活垃圾的處理效率，降低垃圾處理的成本。借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的方式主要包括：“TOT”模式、“BOT”模式以及“BOO”模式。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市生活垃圾處理行業(yè)的現(xiàn)狀，筆者更傾向于采用“BOT”模式。HYPERLINK"http://www.papertime.cc/onlineReport/javascript:void(0