目前我國行政管理體制中存在的突出問題及相關分析

目前我國行政管理體制中存在的突出問題及相關分析【摘要】要進一步深化行政體制改革，首先就要摸清目前行政管理理論中還存在的問題，主要有三個層面。一是政府運行還存在深層次問題：政府職能轉變滯后，政府自身改革滯后；行政審批事項過多，為權利尋租提供了根底；社會管理和公共效勞職能薄弱。二是政府構造不合理：橫向組織構造不合理，部門職能梳理不清、設置不當、穿插重疊，導致政出多門、多頭管理；縱向構造的層級過多、本錢較高。三是政府行為長期得不到有效控制，包括長期持續(xù)的形式主義、政績工程、形象工程問題，行政執(zhí)法不標準問題突出，政府誠信受到很大挑戰(zhàn)。目前政府應對危機的才能和體制建立都還是一大弱項，有待大力加強。【關鍵詞】行政管理體制；體制改革；問題；政府職能；政府構造；政府行為經(jīng)過三十年改革，我國行政管理體制發(fā)生了許多重大變化。其中，最大的成功就是行政管理體制已初步適應了市場經(jīng)濟體制，順應了經(jīng)濟根底對上層建筑提出的要求，實現(xiàn)了消費力的大解放。但這并不意味行政改革就到位了。一者，我國行政管理體制改革的力度還遠不如經(jīng)濟體制改革那么大，許多老大難問題尚未解決；其次，隨著經(jīng)濟與社會的深化開展，國內外形勢和行政環(huán)境不斷有新變化，我國行政管理體制又出現(xiàn)了許多新的不適應。目前，這些問題突出表如今政府職能、政府構造和政府行為三個層面上。一、政府職能層面的突出問題及相關分析。政府職能，亦即行政職能，包括運行性職能和根本職能兩部分，是整個政府建構的基石，也是整個政府運作的源頭和根據(jù)。行政職能的認知、梳理、規(guī)劃、確立、設定和配置將根本決定后續(xù)整個行政管理的根本形態(tài)。行政編制、行政人員、行政權利、行政關系、行政資源、行政標準、行政文化、行政過程、行政行為、行政結果與行政效率等等都將因此而定。行政職能問題是引發(fā)政府構造和政府行為等等方面突出問題的主要根源所在。幾十年來的行政改革雖然似乎總在追求行政效率，但實那么總在不斷探究行政職能科學化。由于行政職能問題太復雜而理論太急需，所以行政職能調整就常是看見多少就改多少，著急什么就先改什么，而來不及深化研究、系統(tǒng)考慮和全盤設計，或零敲碎打，或大而化之，深化不了，難以打破，致使老問題未解決，新問題已出現(xiàn)，甚至改革活動本身也因不夠科學而添累加煩，至于行政環(huán)境變化帶來的問題就更是所顧不暇。這樣，各種問題就一直在累積疊加、日益交固，而總未能得到科學、深化、全面、系統(tǒng)的診斷和治理，構成了當前行政體制問題的根本現(xiàn)狀和深化行政改革的主要難關。目前，最突出的政府職能問題有兩個方面。〔一〕根本行政職能的把握與設定還不夠全面、科學。根本行政職能，亦即實體性職能，或叫事務性職能，是一組表達根本行政目的、寓于根本行政任務、構成根本行政領域的橫向行政權能，包括政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。這些行政權能本質是事務性行政權利，形式那么是根本行政范圍，亦叫管轄區(qū)域或職責范圍。它們一般都應邊界明確、各自為陣，但又彼此毗連、互相配合；有時那么是內在穿插、邊際重合，有時卻是在不同層面和視角把相應性質的所有行為、事務及其實行主體納入管轄，致使許多行政主體在某一層面上、某種情況下就直接變成了行政客體或行政相對人。這些根本行政職能構成一個完好、神圣、詳細表達國家主權的本質性行政權能體系、根本行政性質和行政目的形式。這里的價值取向、目的定位決定著整個政府管理的性質、方向和任務，而這里的科學性、合理性那么決定著政府管理的根本構成與規(guī)模。其實，行政改革、政府管理創(chuàng)新和政府自身建立的最大任務和主要困難就在這里，其本質就是為了搞清楚哪些行政事務和職責范圍是否過時多余、多少得體、分適宜當、有益效能，或者是否被無視了、忽略了而尚存弱項與空白；并且據(jù)此研究制定出治理單個問題的專方和綜合考慮的總略，積極推進包括祛除不適宜者、增強職能更科學合理定位、確保行政構成和規(guī)模更科學合理、靈敏高效等在內的調整與變化，最終打造出一個科學合理、互補協(xié)調的橫向行政權能體系、根本行政構成和行政目的形式。其中的行政目的形式內含兩層要義：〔1〕反映總體行政性質和目的的一般目的形式，通用于各個行政領域、各個行政任務；〔2〕表達詳細領域的詳細性質與目的的特定目的形式，特適于該行政領域各行政層面。這些都為整個行政管理提供實在的行政目的與方向。我國在根本行政職能上做了大量的重要改革?？梢哉f，歷年來行政改革的重點都聚焦在根本行政職能的調整和轉變上。相比擬于1978年，如今的根本行政職能，特別是其中的經(jīng)濟職能已經(jīng)發(fā)生了根本的轉變，文化職能和社會職能也正在發(fā)生深化變化。這主要是我國確立了以科學開展觀為指導的價值導向，以人為本，重視民生，重視推行根本公共效勞均等化，努力促進社會與經(jīng)濟協(xié)調開展，努力促進根本職能的集約化和高效化。以大部制為標志的改革探究充分證明了根本職能改革上的堅實步伐。不過，盡管成就很大，但是根本職能方面的改革也還存在一些詳細的突出問題，主要有如下四點：1.經(jīng)濟職能的界定與落實沒有最充分著眼于整個政府管理的科學性、系統(tǒng)性和協(xié)調性。經(jīng)濟職能包括核心職能和附屬職能兩個內容。核心職能，即徹底解放和開展消費力，實在抓好經(jīng)濟秩序，大幅度推動經(jīng)濟增長，高效增強經(jīng)濟實力。這是各級政府以及所有履行經(jīng)濟職能的行政部門共同擔負的中心任務，也是其他行政部門應當共同配合、積極效勞的中心任務。附屬職能，即各個不同的詳細經(jīng)濟領域的專門消費力開展、專門經(jīng)濟增長和專門經(jīng)濟秩序管理。這是相關專門經(jīng)濟職能部門單獨負責的領域和職能———如此兩層的經(jīng)濟職能設定在總體上是科學、有效的，但在施行上那么還存在一些操作縫隙與差異，以致在實際履行這些職能時容易產(chǎn)生不協(xié)調、甚至相逆而行的嚴重問題?！?〕我國政府強調要側重抓好“宏觀調控、市場監(jiān)管〞兩項職能。這在全國經(jīng)濟管理戰(zhàn)略上是高明、成功的一招。但從整個政府系統(tǒng)看，其中只有“市場監(jiān)管〞才是各級政府都能做到的事，而“宏觀調控〞那么只合適中央政府來承當和施行。因為許多地方政府〔包括省一級〕在落實核心經(jīng)濟職能時不僅沒有成為宏觀調控主體，相反卻變成了宏觀調控對象；個別地方政府甚至與中央政府捉迷藏，千方百計去鉆宏觀政策的空子，去打擦邊球，甚至公開實行“先上車，后買票〞的方法來沖破或化解自己面前的宏觀調控，江蘇常州市的土地案和內蒙自治區(qū)電力工程案就是其中的典型。有的地方政府默許或暗中支持違法用地、違法融資、違法經(jīng)營、違法消費〔特別是不合格的小礦場小工廠〕、違法排放、違法招投標、違法上工程等等，地方保護主義極端嚴重。這即是說，詳細的經(jīng)濟職能在中央與各級地方政府之間是存在很大不同的，而這個不同尚無更科學、明細的界定和標準。這個問題持續(xù)下去，將會大大抵消全國經(jīng)濟開展的實際潛力與成效?！?〕行政審修改革仍然比擬有限，遠不能順應和滿足高速度開展的市場化需要。所謂“政府職能轉變滯后〞主要就指這一點。其主要原因是部門保護主義和地方保護主義同時在起作用，都在為部分利益而鏖戰(zhàn)。它們甚至分別采用立法的方式和途徑加以固定和公開。這使行政審修改革陷入幾乎再無推進空間的窘境?！?〕職能穿插重疊、縫隙空白嚴重等問題還很突出。典型情況之一如食品平安監(jiān)管職能，從地頭到稱頭，從農場到工廠，從市場到餐桌，分段切塊，由農業(yè)、質檢、工商、衛(wèi)生等系統(tǒng)各自負責履行。外表上看，每段都有監(jiān)管主體，實際上這只是基于對農產(chǎn)品轉變?yōu)槭称返恼＿^程在整個食品平安鏈條上的一種合理假設。然而，這種假設在實際的消費和管理環(huán)節(jié)上仍然還有許多無法監(jiān)管到位的縫隙。此外，這種假設根本沒有覆蓋到食品及其來源和消費過程的多樣性，于是又為食品平安監(jiān)管留下了更多更廣的空白，很明顯，所有這些縫隙和空白都直接埋下了宏大的食品平安隱患，都可能直接重創(chuàng)食品平安監(jiān)管。其實，類似的情況還很多，如藥品平安監(jiān)管、玩具平安監(jiān)管等等?？傊?，加強無縫隙管理、填空白管理的任務和壓力還非常宏大。但應該明確的是，這類問題其實遠不只在產(chǎn)品監(jiān)管這一點上，而在于整個公共經(jīng)濟管理在切塊劃分或詳細職能分類上存在嚴重問題：1〕不夠科學。這主要是指對經(jīng)濟管理對象和事務未能進展更高一層次的科學界定和概括。譬如，食品平安監(jiān)管就應該首先把所有可以充當食品的任何事物全部分類納入管理視野，然后分清其不同來源與過程，而后再考慮如何綜合施治與分別施治，最后再考慮這些職能該如何設定與配置，經(jīng)反復科研，其結論就有可能不是分段切塊，而是集中統(tǒng)一為主、相關配合為輔，但眼下沒有這樣考慮并著手。2〕受限于傳統(tǒng)思維和習慣。這主要是指，經(jīng)濟職能總是習慣于在微觀層面上平衡切塊、分別受益。這實際是繼續(xù)遭受部門利益左右的表現(xiàn)。這樣，就使得經(jīng)濟職能轉變更加困難、更加滯后了。2.社會管理還遠遠沒有到位，存在許多弱項和空白領域。社會的概念有大有小，但尚未從政府管理的角度加以明確界定，社會的運行有其固有的特點和規(guī)律，但尚未納入或表達到政府管理之中。于是，政府的社會管理職能無法確保詳細確切、實在到位，在許多領域存在弱項乃至空白，就都成為現(xiàn)實必然?！?〕由不同階層、群體組成的現(xiàn)實社會到底是怎樣互動的，彼此之間的利益合作、協(xié)同與博弈存在什么樣的規(guī)律？有多少社會沖突根源超越利益而起自其他方面？社會沖突、社會矛盾產(chǎn)生和化解的規(guī)律和機制是什么？如此等等，許多問題都還沒有得到答復。所以，社會管理職能確實認、劃分、設定與配置根本上沒有打破原來的社會職能設計和履行程度?！?〕信息技術的開展用短短二十年左右的時間便造就出一個不同于任何傳統(tǒng)社會的信息社會。而這個嶄新社會的物質基椽——由因特網(wǎng)和無線通訊網(wǎng)構成的信息技術平臺為打通包括國家主權在內的各種社會界限提供了最方便廉價的條件，本質那么是為國際強者隨意干預、破壞其他社會提供了最直接、有效的手段。這樣一來，新的社會形態(tài)對于維持社會穩(wěn)定與平安來說就帶來了空前的難度和挑戰(zhàn)。而這對于我國來說還僅僅是剛剛開場，要將其納入政府管理范圍還有一個啟動的過程，離有效落實確實還差很遠?？傊鐣毮苤写嬖诘男吕蠁栴}還很多、很嚴重，離實在構建和諧社會還差很遠。其原因主要是：〔1〕原來對社會管理的重視程度很不夠；〔2〕一般對于社會開展變化及其對政府管理的影響敏感不夠高，視野不夠寬，認識不夠深；〔3〕對于這些情況和問題沒有及時上升為重大的科學研究、特別是政府科學管理應用研究來加以對待，所以沒有答案，更沒有對策，而管理的弱項與空白那么有增無已，且危害日顯、危機深重。3.危機事務受重視較晚，而且轉化為政府管理職能較緩慢，也很不系統(tǒng)、不科學。當國際金融危機襲來，我國的危機管理就立即暴露出許多問題：政府在危機中的公共政策制定和政策戰(zhàn)略受到極大挑戰(zhàn)；對政府組織才能和執(zhí)行力提出挑戰(zhàn)；對政府的公開、透明以及公信力等也提出很大挑戰(zhàn)。這說明，我們的危機管理才能還很有限。其根本原因在于，我們對危機事務的重視較晚，把它納入政府管理較慢，也很不系統(tǒng)、不科學?！?〕2022年非典以前，行政管理幾乎沒有把危機事務納入視野，即不算政府的根本職能之一；非典之后，我們開場重視危機管理了，但卻根本上只局限于應急管理，而無視了嚴重的常規(guī)事務?！?〕對危機的看法實際只定位在四類突發(fā)事件上，于是，所做危機管理主要是大致以拷貝或復制的方式迅速建立全國應急預案體系。這里存在的問題是，不僅這些急速催生的預案的科學性、全面性、有效性還成很大問題，而且四類突發(fā)事件的劃分也還存在重大的科學疑問。因為其中有大量的事件都不是突發(fā)事件，而是漸發(fā)事件，還有很多不是危機事務，而是普通緊急事務，所以，按照如此未能準確反映事物特點和規(guī)律的事務類型劃定，所做的預案是否有針對性和有效性就當然很值得疑問了?！?〕對于這種復雜的特別公共事務也缺乏必要的科學研究，更缺乏從政府管理的角度進展科學、系統(tǒng)的研究，未能從科學上提供完善根本行政職能的有力參考。事實上，危機事務是可以用如影隨形來形容的日常事務，既包括嚴重的緊急事務、特別是重特大突發(fā)事件，也包括嚴重的常規(guī)事務。緊急事務除嚴重者而與危機重合外，還有普通緊急事務，比方消防、醫(yī)療急救、交通事故等等卻不屬于危機事務。這些特點決定了危機管理和應急管理既存在重合、又存在分立的情況。但是，這一根本原理尚未得到重視?？傊?，目前的危機管理還存在重大軟肋，主要是從理論到理論都存在含混不清的問題。這將嚴重影響危機管理職能確實立、加強應急管理體制建立、實在防范各種危機的實際成效。4.公共效勞職能還很薄弱，有的地方和部門還存在認識和導向上的嚴重欠缺與偏向，在推行上還要在中央與地方之間深化進展更科學合理的職能配置和事權財權劃分作為根本行政職能，公共效勞還是2022年以后才正式得到確認的，可謂起步很晚。另外，公共效勞還是一個首先要以公共財政為基儲要由政府提供公共資金保障而后才能履行的公共職能，而我國還是開展中國家，人口總量居世界第一，大部分地方也還很窮，要推行公共效勞談何容易，因此，亦誠可謂條件差。在這樣的情況下，提出并施行公共效勞職能不僅直接存在物質上的困難，而且還存在需要進一步在中央和地方之間進展事務劃分、責任劃分和權利劃分的問題，而這實際上就是以確立公共效勞職能為主體內容的中央地方職能再調整。事實上，這樣一個職能調整正是在新的歷史條件下、特別是創(chuàng)造和諧社會的目的取向下的整個政府職能體系大變革，直接關系到整個行政目的形式的大轉變，進而也必定會引起整個政府管理的大變化。這是因為，公共效勞是與公共管理相對應的一級職能概念、職能范疇。人們原先對于公共事務的概念就是只有管理而無效勞，因此從整個觀念到行為形式都只定位在管理上，而且對于公共財政等各種公共資源的使用也都是從公共管理的角度來著手的。如今一搞公共效勞，從公共財政到各種公共資源的配置使用，從思維定式到本質性的職能內涵，都要跟著發(fā)生重大的調整和轉變?？梢哉f，這是最具代表性之一的政府職能轉變。但是，目前公共效勞職能確實立、規(guī)劃、設定與配置都還僅僅是處在開場重視、探究推進的初步階段，還有大量的科學認識和理論把握的問題需要大力研究、探究才能解決?！捕硨\行性行政職能的認識和把握不夠科學、全面，嚴重影響了改革進程與成效。運行性行政職能，亦即程序性職能，或叫操作性職能，是一組表達根本行政規(guī)律、寓于根本行政環(huán)節(jié)、構成根本行政過程的縱向行政權能，包括行政指導、行政調查、行政聽證、行政決策、行政執(zhí)行、行政控制、行政協(xié)調、行政調度、行政保障、行政考評、行政監(jiān)視、行政鼓勵、行政問責、行政反應和行政調整等。這些行政權能本質是操作性行政權利，形式那么是根本行政環(huán)節(jié)。它們既相對獨立，又彼此一體，不可或缺，環(huán)環(huán)相扣，先后聯(lián)動，構成一個完好、能動的行政權能體系、根本行政過程和行政行為形式。這里的科學化、合理化程度決定著整個政府管理的質量、效率和程度，而這里的科學性、合理性那么決定著政府管理的根本款式與機制。其實，行政改革、政府管理創(chuàng)新和政府自身建立的最大空間和主要內容就在這里，其本質就是為了搞清楚哪些行政環(huán)節(jié)出現(xiàn)病態(tài)或者在內容和方式上已經(jīng)過時、輕重不當或者成效不宜，搞清楚整個行政鏈條中出現(xiàn)哪些部分問題和整體問題，研究制定出治理單個問題的專方和綜合考慮的總略，進展系統(tǒng)的問題處治，最終打造出一個科學、順暢、低耗、高效的縱向行政權能體系、根本行政過程和行政行為形式。其中，行政行為形式通適并通用于各個行政領域乃至每項詳細行政任務，是落實行政目的和任務的程序性保證。我國在運行性行政職能上做了許多改革探究，有不少方面成就斐然，不過，也存在一些問題。目前，這里的問題最主要是：較少根據(jù)行政科學理論，從行政權能、行政環(huán)節(jié)和行政形式整體及其內在聯(lián)絡著眼，更多的是根據(jù)對某幾個更重要的行政權能或行政環(huán)節(jié)來偏軍突進，出思路、定方案、做改革，其結果就是改革的科學性、系統(tǒng)性、深切性、可行性和有效性缺乏，難以解決深層次問題，甚至還會派生出其他種種問題，終至陷入更大的困惑與困境。而這里最突出的詳細問題那么主要有如下四個：1.搞“行政三分〞，忘權能整體，改革不可能真正成功。2001-2022年，深圳市在全國率先提出并試行“行政三分〞，即“決策、執(zhí)行、監(jiān)視三權分立〞的改革探究。2022-2022年，湖南省在全國率先將“行政三分〞納入并表達于省級行政管理的標準化、法制化，明確規(guī)定并推行“決策、執(zhí)行、監(jiān)視三權分立〞〔見?湖南省行政程序規(guī)定?第十一條〕。這些改革的探究求新是毋庸置疑的，但是其偏軍突進、事實不可行的問題也是很突出的。這種只在整個行政權能整體中挑出決策、執(zhí)行和監(jiān)視三項而舍棄其余的做法，顯然是不可能同時處理好其他所有本來必須處理好的權能與環(huán)節(jié)問題的。這三項本來就不是簡單相關的，也不是跳過其他權能和環(huán)節(jié)就能自成體系、獨立運行的。所以，這種非系統(tǒng)的認識、把握和改革本來就是片面、殘缺的，是不可能識別并消除行政權能和行政過程整體中存在的各種不科學、不合理、低效率等等問題的，當然也是不可能深化行政改革、推進政府創(chuàng)新的。這一問題是