緬甸政治變革對中緬能源合作的影響

IV

緬甸政治變革對中緬能源合作的影響

摘要

因緬甸獨特的地理位置，其對中國的資源戰(zhàn)略價值也是十分重要的。首先，緬甸對中國的能源戰(zhàn)略具有重要支撐作用。中緬能源的合作不僅拓寬了中國的能源運輸渠道，而且大大提升了能源運輸渠道的安全系數(shù)。其次，緬甸是中國制定和實施印度洋戰(zhàn)略的基點。中國對外貿(mào)易的戰(zhàn)略通道主要依賴印度洋地區(qū)，緬甸對中國走向印度洋具有巨大的推動價值。中緬能源關(guān)系的友好發(fā)展對中國意義重大。2011年吳登盛競選總統(tǒng)上位以后，緬甸國內(nèi)的政治環(huán)境嚴(yán)峻，導(dǎo)致中緬能源合作項目遭到重創(chuàng)，同時也對中國邊境的安全和穩(wěn)定造成了沖擊。本文擬從吳登盛政府時期的政治變革背景進(jìn)行概括，主要分析其對中緬能源合作的影響，并針對改善和發(fā)展中緬能源合作的友好關(guān)系提出可實施性的策略。

關(guān)鍵詞：緬甸；中國；能源合作；政治變革

Abstract

DuetoMyanmar'suniquegeographicallocation,itsstrategicvaluetoChina'sresourcesisalsoveryimportant.Firstofall,MyanmarplaysanimportantsupportingroleinChina'senergystrategy.China-MyanmarenergycooperationnotonlybroadenedChina'senergytransportationchannels,butalsogreatlyincreasedthesafetyfactorofenergytransportationchannels.Second,MyanmaristhestartingpointforChina’simplementationoftheIndianOceanstrategy.ThestrategicchannelofChina’sforeigntradereliedmainlyontheIndianOceanregion,andMyanmarhadatremendousdrivingvaluetowardChina’smovetowardstheIndianOcean.ThefriendlydevelopmentofSino-MyanmarenergyrelationsisofgreatsignificancetoChina.AfterWuDengshengwaselectedaspresidentin2011,Myanmar’sdomesticpoliticalenvironmentwassevere,resultinginamajordamagetoSino-Myanmarenergycooperationprojects,andalsoimpactingthesecurityandstabilityofChina’sborders.ThisarticleintendstoprovideanoverviewofthebackgroundofthepoliticaltransformationduringtheperiodoftheWuDengshenggovernment.ItwillmainlyanalyzeitsimpactonSino-MyanmarenergycooperationandputforwardanimplementablestrategyforimprovinganddevelopingfriendlyrelationsbetweenChinaandMyanmar.

Keywords:Myanmar;China;Energycooperation;Politicalchange

目錄

摘要 I

Abstract II

引言

引言

（一）選題的背景及意義

1.選題背景

能源是國家發(fā)展工業(yè)化，實現(xiàn)現(xiàn)代化，促進(jìn)全社會進(jìn)步所不可或缺的物質(zhì)。近年來，我國能源消費總量呈現(xiàn)迅速增長的局面，2012年我國已是世界能源消費第一大國。如果延續(xù)敞口式的能源消費模式，到2020年我國能源供需缺口將達(dá)20億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，對外依存度將超過30％，其中石油很可能將超過70％，我國能源供應(yīng)安全將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，供應(yīng)安全風(fēng)險不斷加大。而緬甸與中國不僅地緣相近，還有胞波之情，中緬油氣管道又是我國重要的能源戰(zhàn)略運輸通道，中緬在能源合作方面具有多種優(yōu)勢，因而一直是中國對外能源投資的重要合作對象。而2011年3月，吳登盛民選政府上臺后，在內(nèi)政和外交上進(jìn)行了一系列改革，國內(nèi)的政治進(jìn)程將會面臨更多政治勢力的博弈，國外與西方國家關(guān)系的改善將擴(kuò)展緬甸的外交選擇空間。特別是民選政府上臺后，中緬合作項目隨即遭到重創(chuàng)，緬甸國內(nèi)的排華情緒也逐漸上升，嚴(yán)重影響到中緬能源合作的穩(wěn)定大環(huán)境，同時，也對許多具體合作項目造成沖擊。與此同時，緬當(dāng)局與緬甸民族地方武裝的沖突直接威脅了中國邊境的穩(wěn)定及邊民的安全。另外，美國、印度、東盟等勢力在緬甸的滲透對中國在緬甸的利益也造成了沖擊。這些現(xiàn)象都不得不讓我們重新對中緬關(guān)系進(jìn)行審視。

2.研究意義

20世紀(jì)末期，中國改革開放后，逐漸展現(xiàn)出大國崛起的強勁勢頭。中國的綜合國力、國際地位、影響力都發(fā)生了質(zhì)的變化，這將成為21世紀(jì)前半葉最為重大的國際事件之一。作為鄰居，崛起中的中國與緬甸對彼此戰(zhàn)略環(huán)境和未來發(fā)展的影響必將越來越大，通過對與鄰國緬甸的雙邊關(guān)系的歷史與現(xiàn)實研究，可以更為清晰和具體地判斷中緬兩國的戰(zhàn)略關(guān)系，更加深刻地理解中緬能源合作關(guān)系的重要性與復(fù)雜性，也更為清醒地認(rèn)識中國和平崛起的周邊環(huán)境。

（二）國內(nèi)外關(guān)于該課題的研究現(xiàn)狀

1.緬甸政治變革方面的研究

對緬甸政經(jīng)變革的研究主要集中在對緬甸政經(jīng)轉(zhuǎn)型與民主化的內(nèi)容、特點、動因及前景的研究。

王衛(wèi)在《緬甸軍政府的轉(zhuǎn)型及其前景展望》也提到了類似的觀點，他也認(rèn)為緬甸的轉(zhuǎn)型的內(nèi)容與特點有議會與選舉制度的恢復(fù)，多黨民主制的進(jìn)步、民族自治權(quán)的擴(kuò)大等，并且他還提出阻止佛教勢力對政治的介入和軍隊在文官政府中的關(guān)鍵地位也是緬甸政經(jīng)轉(zhuǎn)型改革的重要內(nèi)容。

扈瓊瑤在《緬甸“新政”及前景》中認(rèn)為緬甸“新政”實施以來，對與美國為首的西方國家的外交關(guān)系取得了取得重大突破。

王子昌在其撰文《2012年緬甸的政治發(fā)展》中表達(dá)了他關(guān)于2012年緬甸新政府與民主反對派互動、新政府內(nèi)部互動這幾方面對緬甸政治發(fā)展的影響的觀點。他認(rèn)為:新政府與昂山素季之間的良性互動為緬甸政府提供更好的公共產(chǎn)品創(chuàng)造了良好的外部條件，新政府與民主反對派之間的互動為談判解決資源的公平分配問題創(chuàng)造了較好的內(nèi)部條件。萊比塘銅礦事件的爆發(fā)反映了新政府內(nèi)部之間關(guān)于權(quán)力資源的分配斗爭。

2.中緬能源合作方面的研究

在當(dāng)前開放的世界中，緬中能源合作不僅是緬甸與中國之間的問題，也是具有國際影響和地緣政治影響的重大問題之一。

2007年，WINWINMAW寫的《EnergyDevelopmentsinMyanmarSince1988》一文對緬甸能源部門的設(shè)置和功能、緬甸國內(nèi)能源政策目標(biāo)以及緬甸能源消費的管理狀況做了總體分析。

2010年，NILARAYE在其發(fā)表的《ForeignInvestmentinMyanmar'sOilandGasSector》一文中分析介紹了緬甸的能源資源在中國的戰(zhàn)略目標(biāo)的重要性、目前緬甸的石油與天然氣及其供應(yīng)狀況、緬甸的對外能源合作政策，并提出了緬甸能源政策的不足，同時對緬甸對外能源合作的主要法律法規(guī)進(jìn)行了詳細(xì)的介紹。

2009年，HTAYHTAYWIN發(fā)表了《MyanmarEconomicRelationsWithSoutheastAsianCountriesSince1988》一文，文章首先分析了在緬甸近海地區(qū)石油與天然氣的儲量和當(dāng)前生產(chǎn)量，以及緬甸國內(nèi)石油和天然氣的消費量和出口量，然后作者以緬甸與泰國之間開展的天然氣合作為例，詳細(xì)描述了緬甸與東盟諸國之間開展石油、天然氣等能源合作的發(fā)展成就、存在的問題和未來的前景展望。這篇文章對于研究緬甸同東盟諸國開展油氣能源合作有著較強的借鑒意義和參考價值。

3.緬甸政治對中緬能源合作的影響研究

朱雄關(guān)的《緬甸形勢變化對中緬油氣管道安全的影響與對策》一文就深入論述了緬甸國內(nèi)形勢的發(fā)展變化，以及西方國家插手緬甸內(nèi)部事務(wù)等因素，對中緬油氣管道的安全運行產(chǎn)生了負(fù)面影響，指出中國與緬甸應(yīng)加強互信，深化經(jīng)貿(mào)合作，增強對緬的影響力。

ZhaoHong所寫的文章《中緬能源合作與及其地區(qū)牽涉》中，作者詳細(xì)介紹了中緬能源合作的歷史與前景，在其分析可能對中緬能源合作產(chǎn)生障礙的因素就明確提及了中緬管道經(jīng)過民地武控制的區(qū)域，而這些民地武裝割據(jù)勢力經(jīng)常與緬甸政府發(fā)生沖突，這些均為中緬能源合作的順利開展蒙上了一層陰影。

李晨陽和陳茵的文章《影響緬甸民主化進(jìn)程的主要政治勢力》，該文雖然沒有提及阻礙緬甸民主化進(jìn)程的勢力和中緬油氣管道安全之間的關(guān)系，但是通過對該文的總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，民地武、軍人勢力和民盟等三股政治勢力，是影響著緬甸國內(nèi)政治穩(wěn)定，社會和諧的主要因素，而這些因素也恰恰會是對中緬油氣管道安全產(chǎn)生影響的因素。

李昕在《美緬關(guān)系改善對西南油氣進(jìn)口運輸通道的影響》中結(jié)合緬甸吳登盛政府上臺后美緬關(guān)系的改善，美國通過促進(jìn)緬甸民主改革、支持緬甸國內(nèi)外各種非政府組織、介入緬甸民族和解進(jìn)程及解除美國能源企業(yè)在緬投資禁令等方式，使得中緬油氣管道項目施加影響。

（三）研究方法和創(chuàng)新之處

1.研究方法

（1）歷史研究方法

通過對研究對象(中國與緬甸的雙邊關(guān)系)歷史發(fā)展脈絡(luò)的研究，說明它的發(fā)展的背景、原因等，其目的是弄清事物發(fā)展變化的前因后果。

（2）文獻(xiàn)研究法

通過收集大量國內(nèi)外著作及核心期刊文章，深入研究緬甸國內(nèi)情況及中緬外交關(guān)系的動態(tài)，使論文的內(nèi)容更加準(zhǔn)確充實。

（3）比較分析法

通過對緬甸軍政府及民選政府的比較分析，總結(jié)出兩者的特征及對緬甸國內(nèi)政治的影響，以便我國針對性地調(diào)整對緬策略。

（4）分析與歸納相結(jié)合的方法

本文在收集整理了大量文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，通過對資料內(nèi)容的綜合分析與歸納，確定了研究方向，力求做到邏輯嚴(yán)密、思路清晰、結(jié)構(gòu)合理。

2.本文的創(chuàng)新之處

本文旨在對中緬油氣能源合作中緬甸政治變革所產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析。之前的文獻(xiàn)中也有一些關(guān)于緬甸政治變革對該管道安全的影響的論述，但是大多數(shù)是作為論述其他對該管道安全可能會產(chǎn)生影響的眾多因素中的一點來寫的，并沒有深入地分析緬甸政治變革如何影響了中緬油氣管道安全。本文的新穎之處在于:首先，本文從非傳統(tǒng)安全的角度，歸納總結(jié)了緬甸政治變革對中緬油氣合作的影響，并結(jié)合緬甸政治變革現(xiàn)狀，提出了解決措施，對維護(hù)油氣等能源合作的實踐工作具有一定的指導(dǎo)意義；其次，本文還是對中緬油氣管道個案研究的一個補充，為不斷豐富該管道的研究出一份力。

一、吳登盛政府時期緬甸政治變革概況

2010年11月7日緬甸舉行了全國性大選，這是繼1990年大選之后的首次大選，鞏發(fā)黨在大選中獲勝。2011年3月30日——2016年3月30日吳登盛就任總統(tǒng)期間，緬甸以一種平穩(wěn)有序的方式從軍政府過渡為民選政府。

（一）吳登盛政府時期緬甸政治變革的內(nèi)容及特點

1.緬甸政治變革的內(nèi)容

2011年3月30日，隨著吳登盛就任總統(tǒng)，緬甸從形式上邁進(jìn)了民主政權(quán)。新政府并沒有將改革停留在形式階段，而是推出了一些務(wù)實靈活的政策，并取得了明顯的成果。

第一，大力推進(jìn)政治和解，推動緬民選政府主張的“全體參與的政治進(jìn)程，新政府上臺后主動釋放昂山素季，并采取和解姿態(tài)，希望據(jù)此可以緩和國內(nèi)政治矛盾，改善國際環(huán)境。2011年8月19日，吳登盛與昂山素季舉行會談并取得歷史性成果。2011年11月，昂山素季所擁有的政治權(quán)利得到緬甸法律認(rèn)可，民盟得以重新登記成為合法政黨。2012年4月民盟以法定資格參加議會補選并贏得絕大部分議席，昂山素季成功當(dāng)選為聯(lián)邦議會人民院議員。之后，為緩和與西方國家的關(guān)系，昂山素季還被緬當(dāng)局容許出國參加世界經(jīng)濟(jì)論壇東亞會議并出訪歐美國家。2012年4月11日，吳登盛與昂山素季進(jìn)行了第二次會談，雙方從之前的對抗走向合作，緬甸的國內(nèi)政治和解邁出了重要一步。

第二，在曲折中穩(wěn)步推進(jìn)民族和解。緬甸的民族問題一直以來困擾著國內(nèi)的穩(wěn)定，是歷屆政府都不得不面對的問題。緬甸民選政府上臺后對實現(xiàn)民族和解滿懷信心。2011年8月新政府邀請少數(shù)民族武裝組織舉行和平會談，其中大部分都與政府簽署了停火協(xié)議。該協(xié)議主要包括四點:結(jié)束戰(zhàn)斗、實現(xiàn)?；?；建立聯(lián)絡(luò)處；轄區(qū)外的軍事行動雙方皆有知情權(quán)；未來舉行進(jìn)一步會談。盡管民族和解的內(nèi)容并不能完全體現(xiàn)少數(shù)民族武裝的利益需求，但內(nèi)容中也秉持了互信理解、平等、發(fā)展這三項反映廣大少數(shù)民族群眾切身利益的根本原則。緬甸民族和解還需雙方真正以整體國家利益為大局，在曲折中探索解決之道。

第三，大力推動經(jīng)濟(jì)改革。緬甸首先進(jìn)行政治改革、民族和解其最終目的還是為經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造條件。軍政府執(zhí)政時期，緬甸經(jīng)濟(jì)狀況堪憂，國內(nèi)矛盾突出，經(jīng)濟(jì)改革迫在眉睫。吳登盛政府采取了一些務(wù)實的經(jīng)濟(jì)改革措施，比如，實行匯率統(tǒng)一制；增加貸款，刺激投資；為鼓勵出口，降低出口稅率；通過修改投資法案，吸引更多外資；加大對教育和衛(wèi)生領(lǐng)域的投入以改善民生。緬甸新政府的經(jīng)濟(jì)改革雖然相比于政治改革略為溫和，但也取得了明顯的成效，極大地改善了緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。緬甸經(jīng)濟(jì)改革的最終目標(biāo)是實行真正的市場經(jīng)濟(jì)制度，逐步從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)向工業(yè)國。

2.緬甸政治變革的特點

緬甸的民主化進(jìn)程經(jīng)過多年的蘊育自有其特殊的特點，其一，緬甸政治變革具有自上而下的自主性，其二，具有和平過渡的性質(zhì)。

1.緬甸政治變革具有在軍政府主導(dǎo)下的自主性。緬甸的改革是政治集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行的統(tǒng)治形式的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的過程平穩(wěn)有序，沒有引起社會動蕩和流血沖突，緬甸的這次改革是軍人集團(tuán)長期考慮和策劃的結(jié)果。在2010年大選到來之前，軍政府就開始著手籌劃此次大選，并力保軍人控制的政黨贏得大選。首先，軍政府通過整改將“聯(lián)邦鞏固與發(fā)展協(xié)會”升級為“聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨”。其次，安排以吳登盛為首的100多名軍官脫去軍裝直接加入鞏發(fā)黨，成為黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)人物。然后又安排了已經(jīng)接受過軍政府培訓(xùn)的300多名代表參加大選。可謂是為大選做足準(zhǔn)備，加上法律本已規(guī)定的預(yù)留給軍隊的25%的席位，鞏發(fā)黨毫無懸念獲勝。緬甸的政治變革從形式上已經(jīng)完成，且民選政府的改革成果也有值得肯定之處。緬甸國內(nèi)社會矛盾復(fù)雜，尤其是少數(shù)民族武裝問題一直威脅著國家穩(wěn)定，軍人集團(tuán)仍是維系緬甸穩(wěn)定安全的強有力保障，軍人集團(tuán)長期形成的成熟組織架構(gòu)與威信短期內(nèi)在緬甸是其他政治力量所不能替代的。

2.緬甸的政治變革是通過合法的選舉和非暴力群眾運動來實現(xiàn)的，因此具有和平過渡的性質(zhì)。緬甸新憲法從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)方式、立法體制、經(jīng)濟(jì)體制、價值觀方面都具有明顯的民主制特性。但緬甸新憲法的根本目標(biāo)仍是維護(hù)緬甸國家穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)。而軍隊目前依然是緬甸最強大的力量也是唯一能夠保障國家安全的政治勢力。因此，為保證軍隊作為領(lǐng)導(dǎo)國家的核心政治力量，憲法在兩院中為軍人保留了四分之一的席位，此舉立即遭到國內(nèi)反對派的抵制及西方國家的質(zhì)疑，但新憲法所具備的民主性質(zhì)還是使其成為了緬甸政治變革的法律基礎(chǔ)。緬甸大選在和平、安寧的氣氛中完成了，這期間緬甸社會秩序始終保持平穩(wěn)狀態(tài)，緬甸順利地從軍政權(quán)時期和平過渡到了民主政權(quán)時期。

（二）吳登盛政府時期緬甸國內(nèi)政治形勢

1.緬甸國內(nèi)政局

緬甸新政府內(nèi)部權(quán)力斗爭、緬甸政府與民族地方武裝的局部沖突等重重因素不僅沒有解決好長期存在的矛盾，反而深化并擴(kuò)大業(yè)己存在的難題。雙方的沖突不僅造成大量民眾流離失所，還損害緬甸的國際聲譽，更加不利于中緬管道的運行與維護(hù)。作為東盟平衡外交的積極推崇者，緬甸一方面積極發(fā)展與中國的友好關(guān)系，另一方面大力推動緬甸與日本、韓國等東亞國家政治經(jīng)濟(jì)的合作，力圖借助大國力量獲得平衡外交的收益。此外，美國的干涉，少數(shù)民族的騷擾，以及金三角地區(qū)的毒品問題，都在不同程度上影響中緬能源合作。

2.利益分配不均

中緬能源合作本身是受益中緬兩國的大型項目，不管是作為出資方的中國，還是作為過境方的緬甸，雙方都能從中獲取巨大的經(jīng)濟(jì)效益，同時還可以密切雙方的經(jīng)濟(jì)和政治合作。但是由于緬甸國內(nèi)族群眾多，族群與政府之間，族群與族群之間都有不同程度上的利益糾紛，特別是族群與政府之間，存在著曠日持久的利益爭奪。例如中緬油氣管道合作項目，在籌備和建設(shè)中緬油氣管道過于依賴緬甸政府而忽視緬甸民眾的做法，在一定程度上加劇了緬甸族群與緬甸政府之間己有的矛盾，但是緬甸政府在中緬油氣管道這個項目過程中的逐利性，以及資本家的自私性，對油氣管道所經(jīng)過的各個地區(qū)，如若開邦、撣邦等，在管道籌備和建設(shè)過程中并沒有對沿途民眾進(jìn)行大規(guī)模宣傳，而是等到項目具體實行時，民眾才獲知。正是緬甸政府自以為“生米煮成熟飯”的做法，激化了當(dāng)?shù)孛癖娕c緬甸政府的矛盾，特別是中緬油氣管道經(jīng)過了若開邦、撣邦等地區(qū)，卻沒有給當(dāng)?shù)孛癖妿響?yīng)有的利益。此外，當(dāng)?shù)孛癖妼τ蜌夤艿浪鶐砭薮蠼?jīng)濟(jì)效益和溢出效益的期待，以及與現(xiàn)實生活中當(dāng)?shù)孛癖姳仨毜贸惺芄艿浪鶐淼母弊饔?，如環(huán)境問題、土地問題之間所產(chǎn)生的巨大落差，使得當(dāng)?shù)孛癖娫趯Υ艿览鏁r表現(xiàn)出對利益的極度渴望。付出和收益無法達(dá)到均衡的當(dāng)?shù)孛癖姾妥迦簩挼檎钟性絹碓綌骋暤膽B(tài)度。

3.身份認(rèn)同危機(jī)

緬甸政府在主體民族和少數(shù)民族上區(qū)別對待的政策，一方面讓緬甸的主體民族產(chǎn)生了高人一等的錯覺，在平常與少數(shù)民族交往時流露出的優(yōu)越感會使得緬甸的少數(shù)民族將此種情況歸咎于緬甸政府所執(zhí)行的政策帶來的副作用。另一方面少數(shù)民族的錯位認(rèn)識容易使得他們產(chǎn)生報復(fù)的心理，為了針對政府而專門去做反對政府的事情，比如破壞讓政府從中獲取巨大利益的中緬油氣管道。同時，身份認(rèn)同的差異化也容易形成以族群為單位的逆反對象，而他們卻是破壞中緬油氣管道的主導(dǎo)者和實施者。緬甸主體民族與少數(shù)民族對自身身份的認(rèn)可，以及緬甸政府在對待各種民族中所采取的區(qū)別對待模式，進(jìn)一步激發(fā)本己緊繃的民族矛盾。主體民族在民族交往中所流露出高人一等的姿態(tài)，以及對待少數(shù)民族苛刻的態(tài)度，不得不承認(rèn)與緬甸政府的一些官方政策有關(guān)。而作為中緬油氣管道最大收益者的主體民族，自然而然成為了少數(shù)民族群起而攻之的對象，而無法與主體民族共享收益的少數(shù)民族，在對待中緬油氣管道時缺乏了像主體民族般的耐心和責(zé)任感。

二、吳登盛政府時期中緬能源合作的狀況和意義

（一）中緬能源合作關(guān)系現(xiàn)狀

緬甸在自然和能源資源具有很強的優(yōu)勢，石油、天然氣、寶石、袖木等資源儲量豐富；中國隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對能源如天然氣、石油等需求量大幅上升，但國內(nèi)儲量有限，不得不依賴從其他國家進(jìn)口。中緬兩國在能源方面的投資合作主要集中在能源通道合作、油氣開發(fā)、電力開發(fā)以及礦產(chǎn)勘查開發(fā)等方面。

1.中緬油氣管道的建設(shè)與貿(mào)易合作

2009年中國和緬甸正式簽署了關(guān)于建設(shè)中緬原油和天然氣管道的政府協(xié)議。該管道已于2015年1月建造完成并投入使用。2014年，為求兩國在關(guān)系方面得到進(jìn)一步發(fā)展，中緬甸簽署油氣合作方面相關(guān)合作備忘錄。

2.水電項目投資方面

緬甸和中國在水電能源方面展開了廣闊的合作，根據(jù)緬甸政府提供的資料，在我國己經(jīng)開發(fā)的63個水電能源項目中，中國公司至少參與了其中的40項。為數(shù)眾多的水電能源合作項目對于緬甸和中國雙方而言是一種共贏的結(jié)果，一方面，對于緬甸而言，通過緬中雙方的能源合作，緬甸政府受到了中方在政治、軍事裝備與財政等多方面的支持3，并且緬甸政府還從緬中水電能源合作項目獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，對于中國而言，通過同我國開展水電能源合作項目，既實現(xiàn)了國內(nèi)公司的發(fā)展戰(zhàn)略，也獲得了我國出口的大量水電能源。

3.礦產(chǎn)資源方面

中國與緬甸礦產(chǎn)資源互補性強，合作步伐不斷加快。2008年和2010年，中緬兩國先后簽署了緬甸達(dá)貢山鎳礦項目和萊比塘銅礦項目的合作合同，前者為兩國最大的礦業(yè)合作項目。在礦產(chǎn)的進(jìn)出口貿(mào)易方面，從緬甸進(jìn)口的原礦石自2014年起已獲免稅待遇。

（二）中緬能源合作的意義

中國能源合作項目的建成將對中緬兩國有重大意義。從油氣管道項目來說，這兩條管道的建成對于周邊地區(qū)，特別是管道沿線區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠起到極大的帶動作用，既滿足了當(dāng)?shù)氐哪茉葱枨?，又能帶動?dāng)?shù)氐慕煌ńㄔO(shè)，從而催生許多現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展；這兩條油氣管道為中國提供了一個較為安全的能源通道。不需要遠(yuǎn)繞馬六甲海峽不僅降低了成本，同時也規(guī)避了可能遭遇的封閉風(fēng)險。

1.有助于中緬能源通道的互聯(lián)互通

國際政治關(guān)系中國家間的利益之爭是以地緣環(huán)境為基礎(chǔ)的而展開的國家力量的較量，受行為體的地理位置、國土面積、資源狀況等地理要素制約，圍繞著領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空等地區(qū)主導(dǎo)權(quán)，油氣、礦產(chǎn)、糧食等資源支配權(quán)，戰(zhàn)略要地、陸地通道、海洋通道等基地控制權(quán)的斗爭而形成地緣政治的主要內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入與域外互動的加強，中緬油氣管道的地緣價值在不斷外溢，它直接影響全球油氣供需格局，進(jìn)而推動新的油氣地緣格局的形成，并最終直接或間接地推動地緣政治格局和國家關(guān)系的變化。中緬油氣管道的建設(shè)既涉及國家層面的地緣政治較量和能源安全戰(zhàn)略考量，又有地方政府和國內(nèi)外能源公司之間的利益之爭。中緬油氣管道推動了中緬互利共贏合作的實現(xiàn)，一方面，中緬油氣管道作為中國與東南亞、南亞能源合作的重要組成部分，其建設(shè)運營在延續(xù)滇緬公路和南方絲綢之路輝煌的基礎(chǔ)上也深化了中緬友好合作關(guān)系。另一方面，緬甸可以借助中緬油氣管道挖掘本國油氣潛力，將油氣資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢以提升緬甸在東南亞的經(jīng)貿(mào)地位，進(jìn)而增強緬甸在地區(qū)事務(wù)和國際事務(wù)中的主動權(quán)。

2.有助于保障中國的能源供給安全

中緬油氣管道作為我國西南地區(qū)南出印度洋的重要通道，有利于推進(jìn)我國的油氣來源地和油氣運輸渠道的多元化，化解因油氣輸送而產(chǎn)生的地緣政治風(fēng)險。中緬油氣管道項目主要的動機(jī)是解決“馬六甲困境”。中國在能源安全方面的動作反映了這樣的關(guān)切；這些動作大部分都是防御性的并試圖將這種在美國勢力下石油供應(yīng)的脆弱性最小化。

中緬石油管道每年的運輸能力并不能解決中國所謂的“馬六甲問題”，它只能緩解其對馬六甲海道的依賴。中緬管道項目對中國整個能源版圖的影響不大。從中國的角度看，中緬陸路管道項目的建設(shè)主要是為了中國西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及中緬關(guān)系的戰(zhàn)略考慮。若按照原來從中東走海道至廣州的線路，中緬陸路管道則節(jié)約了超過1820海里，經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的意義則更大?，F(xiàn)今，中國西南省份的石油供應(yīng)主要依靠中國南部和西北部的煉油基地，運輸?shù)奈锢砭嚯x遠(yuǎn)且成本高昂，更何況云南省又位于中國成品油供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的終端，石油供應(yīng)的不足一直成為西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。所以，中緬管道建設(shè)可以首先解決西南地區(qū)石油短缺的問題。

3.有助于中緬能源領(lǐng)域的合作共贏

隨著國際能源局勢的日趨復(fù)雜，世界各國對于國家能源安全的重視也日益突出，在各國推行本國能源政策和保障本國能源安全的過程中，不可避免的發(fā)生了一些關(guān)于能源的利益沖突，中緬能源合作中發(fā)生了類似的利益沖突。然而，對于中國和緬甸而言，兩者在地區(qū)能源合作方面的利益要大于弊端。對于中國和緬甸而言，兩者之間也存在能源合作的需要和互補性：一方面，中國具備雄厚的資本和技術(shù)實力，恰巧可以彌補緬甸在技術(shù)和資本方面的短板；另一方面，對于中國而言，當(dāng)前中國從中東地區(qū)和非洲地區(qū)進(jìn)口的石油大都需要經(jīng)過緬甸的海域，因此開展雙方的能源合作，可以有效解決中國的能源運輸方面的安全隱患。因此，建立中緬能源合作，共同開發(fā)緬甸油氣能源，對于緬甸、中國和東盟是共贏的局面。

三、緬甸政治變革對中緬能源合作的影響

（一）積極影響

從中國層面上來看，緬甸的政治改革和經(jīng)濟(jì)開放是對雙方都是一件好事，中國對其持支持的態(tài)度。一方面緬甸的政治改革使其國內(nèi)局勢相對穩(wěn)定，恢復(fù)正常的內(nèi)政外交，這會讓中國面對的壓力也相對變小；另一方面政局的穩(wěn)定會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為中國帶來更多的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)會；再者，緬甸與少數(shù)民族和解，更加有利于中國維護(hù)西南邊境安全。

（二）消極影響

1.中緬良好的能源合作關(guān)系受到侵蝕

密松水電站是中緬兩國政府經(jīng)多次協(xié)商簽訂的政府間大型合作項目，旨在利用中國的資金和技術(shù)開發(fā)緬甸當(dāng)?shù)刎S富的水能資源，推動緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和補充中國的電力資源，實現(xiàn)互利共贏。密松水電站計劃于2017年建成，由中國電力投資集團(tuán)特許經(jīng)營五十年后，無償交回給緬甸政府。中電投集團(tuán)屬于國有獨資的央企，是國家五大發(fā)電集團(tuán)和三大核電開發(fā)建設(shè)運營商之一，集電力、煤炭、鋁業(yè)、鐵路、港口各產(chǎn)業(yè)于一體的綜合性能源集團(tuán)。特許經(jīng)營期間，該電站所發(fā)的電能在滿足緬甸國內(nèi)需要后，無法消納的富余電能將售往中國。這期間緬甸政府在投資額不足40%的情況下，不僅可以獲得10%的電能與15%的股份分紅，還能獲得項目60%的總收益即至少170億美元收入。緬甸政府從密松水電站項目中獲得的巨大的直接經(jīng)濟(jì)利益就高達(dá)540億美元。然而如此巨大的獲益項目卻被吳登盛總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的緬甸政府于2011年單方面宣布，在他任期內(nèi)將擱置密松水電站建設(shè)項目。

密松水電站被叫停成為近年來高速增長的中資企業(yè)在緬甸投資的重要轉(zhuǎn)折點。緬甸國內(nèi)民眾針對中國投資的非議和抵制迅速升溫，而中國對緬投資的熱情隨之迅速降溫。2011年成為中資企業(yè)對緬甸投資的拐點之年，中資企業(yè)開始放緩對緬投資的步伐。2010年至2012年短短2年時間內(nèi)中國對緬投資就急劇下降，由原來的87.6億美元跌到4.07億美元，中緬兩國間的關(guān)系跌入了谷底。

2.中國在緬甸的能源投資受到其他國家的威脅

隨著民盟新政府的上臺，緬甸正在打開國門，試圖重新找回失去己久的與國際社會的聯(lián)系，加上以美國為首的西方國家逐步解除對緬甸的制裁，緬甸在外資的選擇上擁有了更多的主動權(quán)。西方國家在不斷推動緬甸民主化的過程中，強調(diào)中央和地方分權(quán)，增加了中國平衡緬甸中央和地方關(guān)系的難度。隨著緬甸不斷推進(jìn)政治民主，加強與外部的聯(lián)系，中國企業(yè)和中國資本在緬甸面臨的挑戰(zhàn)與競爭只會變得越來越多，密松水電站和萊比塘銅礦的叫停，均是在中方不知道的情況下發(fā)生的，理由也都是民眾的反對和中企在環(huán)保方面做得不到位，令中國企業(yè)蒙受巨大損失。美國除了不斷加大對緬甸的投資，還不斷增加對緬甸各社會階層的援助，其中就包括少數(shù)民族。美國鼓勵緬甸少數(shù)民族保持自治，改善當(dāng)?shù)孛裆?、教育、醫(yī)療等狀況，努力培養(yǎng)“親美國、親西方”的力量，這些緬甸政府看在眼中，但也只能敢怒不敢言。中國和緬甸正常的油氣合作與開展，需要緬甸的國內(nèi)外形勢保持穩(wěn)定，可是由于美國等西方勢力的介入，緬甸的政治局勢愈發(fā)表現(xiàn)不穩(wěn)，族群矛盾的存在更有可能被外部勢力所利用，成為西方鉗制中國保障自身能源安全、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有利工具。緬甸族群矛盾一旦激化，中緬油氣管道作為緬甸政府的收入來源之一，則可能遭受破壞，成為暴徒打擊中央政府的工具。屆時，中緬油氣管道的安全則岌岌可危。

3.中緬能源合作項目受到緬甸民族的限制

隨著緬甸民主政治改革，及與西方主要國家關(guān)系的改善，緬甸內(nèi)部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化，中資企業(yè)在緬投資受到?jīng)_擊。由于緬甸國內(nèi)民意的反對，由中國投資建造的密松水電站被緬甸政府于2011年9月所中止。緬甸國內(nèi)因為該項目破壞圣地文化和環(huán)境而掀起反對中國投資的浪潮。部分民眾聲稱萊比塘礦區(qū)存在征地補償?shù)牟蛔?，生態(tài)環(huán)境的破壞的問題，2012年11月，中國萬寶公司投資萊比塘礦在地方人民的反對和抗議而無奈中止，停工數(shù)月的后果讓中國萬寶公司損失慘重。中國投資近50億美元的中緬油氣管道雖然己于2015年貫通，但由于“瑞天然氣運動”組織在其中進(jìn)行阻撓并大肆宣傳污蔑其項目存在侵犯人權(quán)，破壞生態(tài)等各種問題，將該項目置身于嚴(yán)重的國際社會輿論壓力，嚴(yán)重阻礙了項目的投入使用和發(fā)展。

四、改善與發(fā)展中緬能源合作關(guān)系的思考

（一）加強中緬兩國的政治互信

中緬能源合作的安全與否關(guān)系到我國在緬甸的核心戰(zhàn)略利益，對我國企業(yè)在緬投資也將起到示范和引導(dǎo)作用。本文認(rèn)為，緩解中緬能源合作的問題應(yīng)以深化中緬合作為基礎(chǔ)，建立地緣政治互信，加強經(jīng)貿(mào)、文化合作，積極優(yōu)化投資模式，保護(hù)管道設(shè)施，進(jìn)而保障中緬能源合作項目的安全運營。

1.密切兩國的高層往來

加強高層互訪，建立地緣政治互信。我國應(yīng)在不干涉緬方內(nèi)政的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性的介入和斡旋緬北“民地武”與緬甸軍政府的談判工作，并靈活調(diào)整對緬策略。積極利用我國在聯(lián)合國、東盟“10+1”等國際組織里的重要地位，幫助緬甸打破歐美國家對其實施的經(jīng)濟(jì)制裁；加強中央政府與緬甸高層的互動與走訪，進(jìn)而建立地緣政治互信，同時還應(yīng)妥善處理與昂山素季等新興地緣政治力量的關(guān)系，防止因緬甸“西化”、政局變更等帶來不利影響。

2.加強云南與緬甸的政治交往

云南毗鄰緬甸等東盟國家，邊境線長達(dá)4000多公里，自古以來就是通往緬甸的重要通道。應(yīng)深化與緬甸的全方位合作，提升大湄公河次區(qū)域合作的層次與水平，完善與緬甸國家的雙邊合作機(jī)制；提升昆交會、南亞國家商品展等會展活動，支持云南舉辦中國-南亞博覽會；推進(jìn)教育、醫(yī)療和體育等領(lǐng)域的對外開放與合作，支持云南開展各種人文交流活動，使云南成為展示中華文化、促進(jìn)國際友誼的示范窗口。

3.改善緬甸民眾對中國的看法

中國企業(yè)多年以來，參建緬甸多個社會工程、基礎(chǔ)設(shè)施等惠及民生的工程項目，但這些項目卻沒有使得中國企業(yè)順利度過緬甸的社會轉(zhuǎn)型，反而遭到了一片質(zhì)疑和罵聲。究其原因，與中國企業(yè)低調(diào)和封閉的管理模式離不開關(guān)系，在這種模式之下，產(chǎn)生矛盾的時候，不能與非政府組織和緬甸媒體及時進(jìn)行溝通和宣傳，導(dǎo)致普通民眾對中國企業(yè)的誤會加深。因此，中國企業(yè)一方面要繼續(xù)履行在緬投資的社會責(zé)任，建立更完善的環(huán)保體制，保護(hù)緬甸當(dāng)?shù)刭Y源的可持續(xù)利用；另一方面要提高透明度，通過召開新聞發(fā)布會、公布環(huán)境評估報告等方式，解除緬甸社會的質(zhì)疑聲，另外注重和緬甸當(dāng)?shù)厣虝?、非政府組織、媒體之間的聯(lián)系，宣傳中緬經(jīng)貿(mào)合作的友好關(guān)系以及互利雙贏的理念方針，為中國企業(yè)樹立正面形象。

（二）處理好與緬各個利益集團(tuán)的關(guān)系

緬甸是個少數(shù)民族眾多的發(fā)展中國家，民族間矛盾錯綜復(fù)雜，各個利益集團(tuán)盤根錯節(jié)，地區(qū)分裂勢力猖撅，族群之間為了爭奪地盤和資源展開了曠日持久的拉鋸戰(zhàn)。部分地區(qū)實行高度自治，離心力較大，在面臨和中央政府不相一致的情況下，部分地區(qū)有底氣也有實力直接與中央政府叫板。中央政府對地方的弱控制，以及中央政府對地方事務(wù)的管理權(quán)力被架空，再加上地方對中央的強偏離，在一定程度上影響了中央政府的利益，也使得雙方容易站在各自立場對對方指手畫腳，沖突時有發(fā)生。有些利益集團(tuán)本身己經(jīng)掌握了重要的資源，在和族群形成利益一體化時，中央政府的強勢插手會影響中央與地方的和諧，這不僅不會瓦解利益集團(tuán)與族群的緊密關(guān)系，反而給族群和利益集團(tuán)機(jī)會，形成更加緊密和團(tuán)結(jié)的關(guān)系。作為中緬油氣管道出資者的中國，應(yīng)該盡量避免和緬甸利益集團(tuán)私下接觸，更加不要在緬甸中央政府和利益集團(tuán)以及族群還沒有達(dá)成一致的情況下，發(fā)表相關(guān)言論。而作為利益枚關(guān)者的緬甸政府，在處理與利益集團(tuán)以及中國的關(guān)系時，應(yīng)該盡量避免與利益集團(tuán)的直接沖突，更不要因為為了爭奪中緬油氣管道所帶來的溢出效益而爭執(zhí)不下。因此，在對中緬油氣管道運營和保護(hù)時，特別需要注意應(yīng)對好緬甸當(dāng)局與民地武之間的利益沖突，在雙方利益沖突時，不要選邊站隊，更不要對另一方指手畫腳。采取靈活彈性的應(yīng)對措施，切忌短視盲目，只注重眼前利益，而忽視了長遠(yuǎn)利益。

加強與緬甸各族群全方位的聯(lián)系，樹立中國政府在族群中的威信，增強中國在族群中的話語權(quán)。自新中國成立以來，中國政府一直奉行和平自主的發(fā)展道路，將和平共處五項原則作為發(fā)展對外關(guān)系的指導(dǎo)原則。不管是緬甸政府，還是緬甸各族群，都視中國政府為和平共處五項原則的堅定執(zhí)行者，都認(rèn)為中國有能力有意愿作為緬甸政府與各族群的協(xié)調(diào)者和依靠者。在這種情況下，中國政府在和平共處五項原則的基礎(chǔ)上，加強與緬甸各族群的聯(lián)系，如與各族群領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行非正式會晤，邀請各族群領(lǐng)導(dǎo)人對中國進(jìn)行非正式、民間訪問，拓展中國與各族群所轄范圍的經(jīng)濟(jì)和民間合作，加強各族群與中國邊界區(qū)域的共同交流和協(xié)作。此外，中國政府在己有的政治互信的基礎(chǔ)上，樹立中國政府在族群中的威信，在族群中奠定中國政府作為一個不偏不倚的非干涉內(nèi)政的第三方對話者，如對緬甸政府軍與少數(shù)民族武裝力量進(jìn)行直接武裝對抗時，中國政府被雙方共同邀請作為可信服的協(xié)調(diào)者，應(yīng)充分發(fā)揮與雙方關(guān)系友好互信的優(yōu)勢，加強與雙方的合作交流，以第三方非利益枚關(guān)者的身份，邀請雙方參與到談判協(xié)商中來。同時，中國政府應(yīng)積極拓展與各族群領(lǐng)導(dǎo)人的全方位關(guān)系，增強中國政府在該地區(qū)的話語權(quán)，提高溝通協(xié)商效