新公共管理理論與實踐批判探析

新公共管理理論與理論批判探析新公共管理理論與理論批判探析一、新公共管理對傳統(tǒng)公共行政的創(chuàng)新性超越眾所周知，建立在威爾遜古德諾的政治與行政二分法理論和馬克斯韋伯的官僚制理論根底之上的傳統(tǒng)公共行政形式一直是西方國家政府管理的主導(dǎo)形式。傳統(tǒng)公共行政形式曾經(jīng)給西方資本主義國家經(jīng)濟開展帶來宏大效益。但在西方興旺資本主義國家步入后工業(yè)社會之際，傳統(tǒng)公共行政形式在面對知識經(jīng)濟、信息技術(shù)、市場化與民主化浪潮以及現(xiàn)代社會事務(wù)的挑戰(zhàn)，其在理論與理論中日益陷入開展誤區(qū)，并最終導(dǎo)致了資本主義國家的財政危機、管理危機與信任危機。由此，一場試圖解決傳統(tǒng)公共行政弊端的新公共管理運動應(yīng)運而生，成為西方政府改革的主旋律。盡管此次改革被各國政府冠以不同的名稱，但從其改革理念到改革措施卻表達出一樣的趨勢，即以市場為根底的管理形式本文由論文聯(lián)盟.Ll.搜集整理來取代傳統(tǒng)的官僚體制，其中市場化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理學(xué)者胡德在歸納新公共管理的主要內(nèi)容時指出七個要點：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理、績效的明確標準和測量、格外重視產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)由聚合趨向分化、公共部門向更具競爭性的方向開展、對私營部門管理方式的重視、強調(diào)資源利用要具有更大的強迫性和節(jié)約性。胡德對于新公共管理內(nèi)容的界定典型代表著人們對于新公共管理所達成的根本共識。由此可以看出，新公共管理相對于傳統(tǒng)公共行政而言，是對傳統(tǒng)公共行政的宏大超越，是一種全新的管理形式。就管理理念而言，傳統(tǒng)公共行政的理念主要表現(xiàn)為經(jīng)濟、效率與管制，而新公共管理那么融入了私有化、專業(yè)化、標準化、產(chǎn)出分析、顧客導(dǎo)向等現(xiàn)代管理理念；就管理方式而言，傳統(tǒng)公共行政主要強調(diào)等級制、命令服從、規(guī)那么控制、嚴格控制的程序化的管理，而新公共管理強調(diào)從關(guān)注投入和預(yù)算轉(zhuǎn)向關(guān)注產(chǎn)出、從控制轉(zhuǎn)向受權(quán)、從壟斷轉(zhuǎn)向競爭、從嚴格控制轉(zhuǎn)向放松規(guī)制、從金字塔式組織構(gòu)造轉(zhuǎn)向扁平式組織構(gòu)造、從以組織為中心轉(zhuǎn)向以顧客為中心。由此可見，新公共管理在管理理念與管理方式上對傳統(tǒng)公共行政實現(xiàn)了重要變革，在一定程度上表達了現(xiàn)代管理開展的根本趨勢。盡管新公共管理為西方國家政府改革注入了諸多活力，獲得了一系列改革成果。但新公共管理并非解決政府管理弊端的靈丹妙藥，事實上，無論是在理論層面上還是在理論層面上，新公共管理正遭受著越來越多的批判。二、新公共管理的理論批判第一，理論根底的非科學(xué)性。眾所周知，經(jīng)濟學(xué)理論和私營部門管理理論是新公共管理的理論基矗這兩大理論根底卻引起了許多質(zhì)疑：一是經(jīng)濟學(xué)本身就是有一門有缺陷的社會科學(xué)，將其運用到政府管理中同樣存在諸多缺陷；二是私營部門管理理論適用于企業(yè)管理，并不適用于政府等公共部門管理。由此，將經(jīng)濟學(xué)與私營管理學(xué)作為公共管理的的理論根底是不科學(xué)的。此外，新公共管理從私營部門領(lǐng)域引入管理技術(shù)和理論的科學(xué)性程度也有待于進一步考證，一旦公共部門毫無區(qū)分地全盤承受私營部門的理論必然將導(dǎo)致失敗。除經(jīng)濟學(xué)理論與私營部門管理理論外，新公共管理還交融了政治學(xué)、自由主義、社群主義、后現(xiàn)代主義等諸多理論流派的根本觀點，使人們對其理論體系無從把握，以致于有學(xué)者將新公共管理定位為無所不包的購物箱。第二，人性假設(shè)的非全面性。以經(jīng)濟學(xué)和私營部門管理為理論根底的新公共管理繼承了新古典經(jīng)濟學(xué)對人性的假設(shè)，即理性經(jīng)濟人假設(shè)。它認為人總是趨利避害的，以謀求自身的利益最大化為目的指向，利他只是到達自利的途徑和手段。特別是在公共選擇理論看來，人們參與政治活動也就是參與政治市場，個人都是以本錢-收益為根據(jù)來追求利益的最大化。因此，其人性假設(shè)完全是建立在物質(zhì)利益根底之上，只有在金錢、物欲的刺激之下，人才有可能高效率的工作，從而拋開一切道德標準。這種人性假設(shè)無視了人性中的利他、包容、互愛、信任、仁慈、奉獻因素，同時，也無視了社會、環(huán)境等因素對人的行為的影響。因此，理性經(jīng)濟人的人性假設(shè)僅僅將公共行政人員定位了具有工具主義思維和自利傾向的技術(shù)官僚，從而抹殺了公共行政人員情感，道德屬性。事實上，許多理論已經(jīng)向我們展示，人性是復(fù)雜的，是多維的，而人的需要也是有多種層次的。單向化的人性假設(shè)，不僅不能完好的認識人性，而且在管理理論中很可能把管理引向極端。第三，價值取向的非公共性。公共性是公共管理的本質(zhì)屬性，分開了公共性，公共管理就失去了方向和宗旨，進而失去其合法性基矗而新公共管理的根本價值定位于經(jīng)濟、效率與效能，即所謂的三E。因此，新公共管理的價值取向完全是經(jīng)濟價值優(yōu)先的，在一定程度上背離了公共管理的公共性屬性，不利于提供公共效勞。事實上，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值的。這也就意味著公共行政的價值取向是多元的，而且應(yīng)該立基于以實現(xiàn)公共利益與人的全面開展為根底公共價值，而過分強調(diào)公共行政的經(jīng)濟價值，過分追求效率，將無視對公共行政的效勞、公平、正義等公共價值的價值，進而使公共行政淪為技術(shù)性的執(zhí)行體系，而使其無力擔(dān)負保衛(wèi)現(xiàn)代民主政治開展的責(zé)任。因此，新公共管理的價值取向定位是有失偏頗的，偏離了公共行政的公共性。三、新公共管理的理論批判正如新公共管理理論存在諸多缺陷一樣，新公共管理在理論中所呈現(xiàn)的改革措施、管理方式、運行手段、評價體系等也存在諸多問題，從而使新公共管理陷入理論開展誤區(qū)。第一，運行機制市場化。新公共管理在批判僵化的官僚制時竭力推崇市場機制，即政府內(nèi)部通過引入競爭機制而實行市場化運作形式。這種對市場的過分崇拜，從而導(dǎo)致了對市場弊端的無視。就市場來說，市場本身就是不完善，市場的存在需要有與其相適應(yīng)的政治、法律和文化等根底環(huán)境，盲目的將市場引入到政府內(nèi)部必將導(dǎo)致政府的失敗。就公共部門來說，由于公共產(chǎn)品的不可分割性；政府政策的強迫性；效勞的獨占性；價格系統(tǒng)之不存在等，決定了公共部門引進競爭機制存在著很大的限制。就政府與公眾的關(guān)系而言，新公共管理按市場原那么將社會公眾定位于顧客，盡管這一提法初衷在于進步公共部門的效勞質(zhì)量，但當(dāng)政府與人民的關(guān)系轉(zhuǎn)化為企業(yè)與顧客的關(guān)系時，在某種程度上來說，政府所提供的效勞行為已轉(zhuǎn)為出租行為，從而抹殺了公民作為政府管理中的復(fù)雜角色，進而弱化了公民在政府管理過程中的作用?？傊?，市場機制在公共部門的泛化，必將給政府帶來諸多負面效應(yīng)，從而將政府引入歧途。第二，公共部門私營化。新公共管理把私營部門管理的構(gòu)造、方法、技術(shù)以及價值觀念移植到公共部門之中，從而對其進展全面的改造，這種改造的根本假設(shè)在于公共部門和私營部門管理是相通的。誠然，私營部門的管理手段、方法對公共部門的改造有一定的促進作用，但因此認為二者是無區(qū)別的那么是錯誤的。首先，公共部門和私營部門有著重要的區(qū)別。休斯在?公共管理導(dǎo)論?中認為，公共部門和私營部門有不同的決策機制；不同的根本屬性；不同的責(zé)任形式；不同的評價標準；不同的規(guī)模及價值取向。正是由于公私部門的明顯且非常重要的區(qū)別決定了簡單照搬私營部門的管理經(jīng)歷和管理方法是不可靠的。其次，私營部門的管理方法在公共部門應(yīng)用的科學(xué)性還有待于考證，在管理理論中也未必可以獲得可預(yù)期的效果。所以，無論是公共部門私營化，還是建立企業(yè)家型政府都有值得商榷的地方。第三，評價標準功利化。新公共管理通過指標數(shù)量來衡量組織績效，不強調(diào)管理過程，而特別強調(diào)結(jié)果。把明確的績效評估系統(tǒng)作為評價職員個人業(yè)績，決定個人能否晉升、工資福利、待遇程度的主要根據(jù)