社區(qū)治理-基層社會服務(wù)管理創(chuàng)新的探索與實踐

社區(qū)治理——基層社會服務(wù)管理創(chuàng)新的探索與實踐內(nèi)蒙古大學張群Dr.zhangqun@163.com引言：當前呼和浩特市社區(qū)建設(shè)的困境1、社區(qū)自治功能弱，社區(qū)工作行政化傾向嚴重2、社區(qū)工作任務(wù)重，工作壓力大3、社區(qū)居民參與程度較低，社區(qū)建設(shè)缺乏持久動力為什么會產(chǎn)生這樣的問題？1、政府越位2、非盈利性組織缺位3、共同體精神的缺失

一、從社區(qū)管理到社區(qū)治理產(chǎn)生背景：我國自改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，社會中出現(xiàn)了自由流動的資源和自由活動的空間，一批社會中介組織、民間團體應運而生，導致政府失靈。

黑格爾的市民社會理論確立了“國家—社會”二元分析模式。哈貝馬斯則把“市民社會”分解為“公共領(lǐng)域”和“經(jīng)濟”兩個組成部分，建立了一種“三元分析模式”。塞拉蒙等人建立了“政府部門—營利部門—非營利部門”的“三元模式”。

政治領(lǐng)域的活動主體是政府，其主要職能是為社會提供公共物品，主要組織目標是公共利益，資源主要來源于強制性的稅收；經(jīng)濟領(lǐng)域的活動主體包括營利組織、家庭和個人，但主要是營利組織，其主要社會職能是為社會成員提供私人物品，主要組織目標是個人利益，資源主要來源于經(jīng)營收入；社會領(lǐng)域的活動主體是非營利組織，它的主要社會功能是提供非壟斷性公共物品或準公共物品，組織目標是集體利益或公共利益，資源則來源于社會捐贈、政府資助和收費。三元結(jié)構(gòu)理論“治理”一詞自20世紀90年代以來在全世界政治、經(jīng)濟及社會領(lǐng)域得到了廣泛的運用，主要目的是為了彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失效之處。在最具權(quán)威的全球治理委員會的研究報告中，指出治理是各種公共的或私人的個人或機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。

社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)領(lǐng)域的實際運用，它是指對社區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)所進行的治理。社區(qū)治理是社區(qū)范圍內(nèi)的多個政府、非政府組織機構(gòu)，依據(jù)正式的法律、法規(guī)以及非正式社區(qū)規(guī)范、公約、約定等，通過協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動、協(xié)同行動等對涉及社區(qū)共同利益的公共事務(wù)進行有效管理，從而增強社區(qū)凝聚力，增進社區(qū)成員社會福利，推進社區(qū)發(fā)展進步的過程

社區(qū)治理的特點：

1、治理主體多元化2、治理過程互動化3、治理目標內(nèi)生化

案例：江西省尋烏縣留車鎮(zhèn)雁洋村的新農(nóng)村建設(shè)

2007年，作為華僑之村的留車鎮(zhèn)雁洋村的新農(nóng)村建設(shè)正式啟動。推進這一偉大工程，留車鎮(zhèn)政府排除了村民的一切反對，按照規(guī)劃拆除了雁洋村臟亂差的后街，并在原后街上規(guī)劃建設(shè)了一條新農(nóng)村新街。為什么會遭到村民反對呢？原來后街的村民的房子都要拆除，而補貼的錢遠遠不夠在新街買一套房子，因此許多后街村民雖住上了新房，但也欠下了一大筆銀行貸款，天天綁著肚子過日子了。另外其他村民也有想法，他們希望建新街的200萬新農(nóng)村建設(shè)資金能給他們種果樹提供支助。但是，反對終究是乏力的，因為誰叫他們所面對的是鎮(zhèn)政府呢？2008年，雁洋的村道建設(shè)也開始了，鎮(zhèn)政府已決定要修一條水泥村道，由于新農(nóng)村建設(shè)資金不足，鎮(zhèn)政府、村委通過減免土地租金的政策鼓勵村里的企業(yè)出資，同時也通過村委會召集村民小組會議，通過向村民每人集資50元的方案。但是村道的走向村民難以形成一致意見，每人都想通過自己家門口，村民集資方案難產(chǎn)。最終還是鎮(zhèn)政府最后按照鎮(zhèn)規(guī)劃實施。然而，由于資金的缺乏，現(xiàn)在工程進展一半不得不停工。

問題：從治理理論視角看，鎮(zhèn)政府、村委會、村民的行為正確嗎？他們應該怎么做？反映的主要問題：

1、鎮(zhèn)政府的職能錯位：直接干預太多，沒有賦予農(nóng)村社區(qū)自治權(quán)。

2、村委會沒有扮演自治主體的角色。

3、雁洋村缺乏村民的協(xié)商溝通機制。

4、村民參與村民自治的意識不強。

5、非營利組織的作用沒有充分調(diào)動。啟示

1、公共建設(shè)項目是社區(qū)居民的共同需求，它需要通過議事委員會民主協(xié)商機制，使個體需求集合為集體需求。作為公共建設(shè)項目需要政府、社區(qū)組織、居民、社會中介組織等民主協(xié)商供給。

2、社區(qū)治理需要政府、營利組織、非營利組織、個人等多元主體參與，需要多元主體充分發(fā)揮自身的作用。二、社區(qū)治理主體的職責和作用1、政府在社區(qū)治理中的職責和作用2、市場在社區(qū)治理中的功能和定位3、第三部門第三在社區(qū)治理中的功能和定位4、社區(qū)居民在社區(qū)治理中的功能和定位一、政府組織在社區(qū)治理中的職責和作用1、界定社區(qū)2、把握社區(qū)治理的政治方向3、完善社區(qū)治理的法治體系4、提供公共物品和公共服務(wù)5、保證社區(qū)自治二、市場在社區(qū)治理中的功能和定位1、參與社區(qū)治理活動2、提供一定的財力和物力支持3、提供人力、智力資源第三部門

第三部門是指政府和企業(yè)以外的第三種社會組織。與市場經(jīng)濟相適應，社會組織包括政府組織、營利組織和非營利組織。第三部門就是各種非政府組織和非營利組織的總稱或集合。非營利組織應該具備六個基本特征：（1）正規(guī)性，即必須具備正式注冊的合法身份。（2）“民間性”，從組織機構(gòu)上與政府分離。（3）“非營利性”，不得為其擁有者謀求利潤。（4）“自治性”，要能控制自己的活動。（5）“志愿性”，即在非營利組織的活動和管理中均有顯著的志愿參與成分。（6）“公益性”，即非營利組織要服務(wù)于某些公共目的和為公眾奉獻。在我國，往往使用民間組織來代替第三部門、非營利組織等稱謂。三、第三部門在社區(qū)治理中的功能和定位1、拓展、提供各種社區(qū)服務(wù)2、協(xié)助政府提供公共和公益服務(wù)3、協(xié)助居民表達和維護自身權(quán)益4、動員和組織居民參與社區(qū)治理四、社區(qū)居民在社區(qū)治理中的功能和定位

1、自覺扮演社區(qū)主人翁角色，自覺成為自治主體。

2、自覺參與社區(qū)事務(wù)的討論與決策，自覺成為社區(qū)網(wǎng)絡(luò)中的一員。

3、接受黨組織思想、政治上的領(lǐng)導。三、社區(qū)治理組織結(jié)構(gòu)的微觀分析

－－以遼寧沈和區(qū)社區(qū)和上海盧灣瑞金二路街道社區(qū)等為例沈和區(qū)社區(qū)組織結(jié)構(gòu)

社區(qū)黨組織社區(qū)成員代表大會社區(qū)協(xié)商議事委員會社區(qū)居委會沈和區(qū)社區(qū)各組織的權(quán)力關(guān)系沈和區(qū)黨工委和辦事處的相關(guān)文件規(guī)定：（1）社區(qū)黨組織是各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心，是組織教育黨員和帶領(lǐng)群眾進行自我教育、自我管理、自我服務(wù)的領(lǐng)導核心，要做好社區(qū)干部的培養(yǎng)、推薦、管理工作，對青少年、婦女、老齡、志愿者、治安等協(xié)會組織要進行領(lǐng)導。（2）社區(qū)成員代表大會是最高權(quán)力機構(gòu)，擁有表決權(quán)、選舉權(quán)、罷免權(quán)、審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。（3）社區(qū)議事委員會是社區(qū)成員代表大會閉會期間，由社區(qū)成員代表大會授權(quán)并代表社區(qū)成員代表大會開展日常工作的代行機構(gòu)，擁有除選舉權(quán)、罷免權(quán)以外的表決權(quán)、審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。（4）社區(qū)居委會是社區(qū)成員代表大會和協(xié)商議事委員會的執(zhí)行機構(gòu)，是社區(qū)事務(wù)管理組織，承擔具體的管理職能、服務(wù)職能、教育職能、監(jiān)督職能。

沈陽模式

沈陽模式（社區(qū)組織自治模式）

（1）明確社區(qū)定位。沈陽將社區(qū)定位在“小于街道辦事處、大于原來居委會”的層面上。

（2）議行分設(shè)。這個組織體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導層構(gòu)成?！皼Q策層”為社區(qū)成員代表大會，由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項?！皥?zhí)行層”為社區(qū)（管理）委員會，它與規(guī)模調(diào)整后的居委會實行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負責人組成，對社區(qū)成員代表大會負責并報告工作，其職能是教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督。“議事層”為社區(qū)協(xié)商議事委員會，由社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區(qū)代表大會閉會期間行使對社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、議事職能，有權(quán)對社區(qū)管理委員會的工作進行監(jiān)督?！邦I(lǐng)導層”為社區(qū)黨組織，即根據(jù)黨章規(guī)定，設(shè)立社區(qū)黨委、總支和支部。

（3）分權(quán)讓利：市政府賦予社區(qū)組織擁有社區(qū)委員會的選任與罷免權(quán)、社區(qū)事務(wù)決策權(quán)、社區(qū)財務(wù)自主權(quán)、不合理攤派拒絕權(quán)。上海盧灣瑞金二路街道社區(qū)組織結(jié)構(gòu)居民區(qū)黨組織居民會議居委會居民居協(xié)調(diào)會社區(qū)社會工作站上海模式（街道社區(qū)治理模式）

“兩級政府、三級管理”：先在街道層面完成政府權(quán)力的整合，再逐步強化居民自治。（1）街道社區(qū)：以街道辦事處所轄行政區(qū)域為社區(qū)區(qū)域，建立行政社區(qū)，街道辦事處與社區(qū)重疊。（2）權(quán)力整合：區(qū)政府賦予街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。在街道內(nèi)設(shè)定了四個委員會：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經(jīng)濟委員會。

（3）剝離職能：通過扶持市民會館、社會工作者協(xié)會，政府轉(zhuǎn)移部分事務(wù)性、技術(shù)性服務(wù)職能，發(fā)育社區(qū)中介組織。（4）橫向協(xié)調(diào)：街道黨工委和辦事處牽頭成立城區(qū)管理委員會，由區(qū)政府派往街道的工作機構(gòu)、轄區(qū)事業(yè)單位、人民團體、居委會各方代表組成，通過召開社區(qū)事務(wù)協(xié)商會議采取合作行動。上海盧灣瑞金二路街道社區(qū)各組織的權(quán)力關(guān)系盧灣區(qū)瑞金二路街道黨工委和辦事處的相關(guān)文件規(guī)定：（1）以居民區(qū)管理體制改革為契機，構(gòu)筑以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導核心，以社區(qū)居民委員會為工作主體，以社區(qū)工作者、社區(qū)內(nèi)各類企事業(yè)單位、業(yè)主委員會、群眾文化團體為工作支柱的區(qū)域性管理新格局。（2）居民區(qū)黨支部是居民區(qū)各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心，要充分發(fā)揮居民區(qū)黨支部的核心領(lǐng)導作用，保證黨和政府的各項方針政策在居民區(qū)得以貫徹執(zhí)行。（3）居民會議每年定期召開兩次，居民會議由居民委員會主持，審議居民委員會工作報告，討論涉及全體居民利益的重大問題。（4）居民委員會行使議事、決策、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督職能。（5）居民區(qū)協(xié)調(diào)會是由居民代表、企事業(yè)單位代表、街道監(jiān)察隊代表以及社區(qū)民警、物業(yè)管理部門、地段醫(yī)院醫(yī)生等組成，在居民區(qū)黨支部領(lǐng)導下，定期召開工作會議，商討共同關(guān)心的問題。

上海模式良好的城市社區(qū)組織結(jié)構(gòu)關(guān)系

1、居委會應成為居民權(quán)利保護性機構(gòu)，表達和維護居民權(quán)利；

2、應充分發(fā)揮社區(qū)協(xié)商議事重大社區(qū)事務(wù)的作用，建立政府組織、社區(qū)組織、經(jīng)濟組織、中介組織、居民之間的民主協(xié)商對話機制；

3、實現(xiàn)政事分離，實現(xiàn)行政事務(wù)、社區(qū)組織事務(wù)、技術(shù)服務(wù)事務(wù)的分工，即政府組織的職能為制定規(guī)則、提供資金扶持、加強監(jiān)督；居委會的職能為向政府和社會中介組織表達和維護居民利益；社會中介組織根據(jù)居民需求提供個性化和專業(yè)化的服務(wù)。

4、社區(qū)黨組織與居委會應是指導與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督關(guān)系。討論案例：街道辦事處與社區(qū)組織的關(guān)系

2001年3月10,上海市浦東區(qū)濰坊街道辦事處所轄的濰坊八村新一屆居民代表大會集體討論代表自己提出4個方面的問題――治安問題、衛(wèi)生問題、綠化問題、305弄側(cè)門問題。居民代表經(jīng)過協(xié)商對前三項問題取得共識，確定了解決問題的辦法。但對于305弄側(cè)門是維持現(xiàn)在封閉狀態(tài)還是重新開啟卻產(chǎn)生分歧。問題由來：1998年，街道辦事處出于小區(qū)安全考慮，強制性地將305弄側(cè)門關(guān)閉，部門居民出行不便，意見很大，居委會夾在中間左右為難。這次會上，部門代表認為：封門有利于治安防范，且很難通過街道辦事處這一關(guān)；另一部分代表認為：應方便居民出入，重開305弄側(cè)門。主持會議的居民委員會主任建議：舉手表決按少數(shù)服從多數(shù)的原則，最后表決以76票贊成36票反對通過了重新開啟305弄側(cè)門的提案。會后，街道辦事處不得不表示理解和尊重。問題：此案例反映了什么問題？你認為街道辦事處與居委會及其他社區(qū)組織應建立怎樣的關(guān)系？案例啟示

原來的街道辦事處包辦社區(qū)組織事務(wù)；

街道辦事處與居委會長期處于領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系嚴重影響居民的權(quán)利的實現(xiàn)，且將帶來巨大的行政管理成本和社會成本（糾紛帶來的時間消耗、精力消耗成本、社區(qū)凝聚力受損等）街道辦事處

1954年，人大常委會通過《城市街道辦事處組織條例》，各地普遍建立街道辦事處“大躍進”和“人民公社化”運動中，街道辦事處紛紛改建為人民公社

1962年，各地城市人民公社先后恢復為街道辦事處“文化大革命”期間，各街道辦事處改組為街道“革命委員會”居民委員會1居民委員會的性質(zhì)居民委員會是具有中國特色的基層群眾性自治組織。2居委會各工作委員會的設(shè)置居委會內(nèi)部一般設(shè)置六大委員會：人民調(diào)解委員會、治安保衛(wèi)委員會、社會福利委員會、文教衛(wèi)生委員會、婦女代表委員會和青少年教育委員會。3居委會成員的產(chǎn)生居委會成員一般采用選舉與選用相結(jié)合的方式，選用由街道辦事處在本區(qū)域范圍內(nèi)居住的居民中推薦的人員作為候選人，并召開居民會議由群眾選舉產(chǎn)生。街道辦事處與居民委員會的關(guān)系街道辦事處與居民委員會的應有關(guān)系1、街道辦事處與居民委員會應是指導與被指導的關(guān)系2、街道辦事處與居民委員會之間關(guān)系的體現(xiàn)（1）街道辦事處指導、支持和幫助居委會搞好組織建設(shè)；（2）街道辦事處指導、支持和幫助居委會搞好思想建設(shè)；（3）街道辦事處指導、支持和幫助居委會搞好制度建設(shè)。

（一）政府職能

政府職能演進變遷一個總的趨勢是：傳統(tǒng)社會的階級統(tǒng)治職能，逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)社會的社會管理職能和后工業(yè)社會的社會服務(wù)職能。

“諾思悖論”

——一種對政府作用的分析“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”。[1]沒有國家社會無法管理，然而有了國家卻會出現(xiàn)許多棘手的問題。政府既是公共利益實現(xiàn)的必要前提，同時又是公共利益實現(xiàn)的威脅。歸根結(jié)底，這樣一個公共利益實現(xiàn)的悖論之根源就在于政府利益存在的必然性和政府作用的二重性。

[1][美]道格拉斯·C·諾思著：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第20頁。關(guān)于對權(quán)力的質(zhì)疑“創(chuàng)造權(quán)力的人對國家的強大做出了必不可少的貢獻；但質(zhì)疑權(quán)力的人做出的貢獻同樣必不可少，特別是當這種質(zhì)疑與私利無涉之時。因為，正是這些質(zhì)疑權(quán)力的人們在幫助我們做出判斷：究竟是我們使用權(quán)力，還是權(quán)力使用我們？”美國總統(tǒng)肯尼迪，1963年，鐫刻于哈佛大學肯尼迪政府學院肯尼迪公園南門門柱政府職能：不同的視角與界定（1）亞里士多德認為：城邦的精神需要依靠政府的存在。構(gòu)成城邦精神靈魂主要有三大職能，議事、行政和審判（司法）機能。①

亞里士多德：《政治學》，[北京]，商務(wù)印書館，（1997），215頁。中世紀時代，阿奎那認為世俗政府的職能主要有三項：一是提供豐裕的經(jīng)濟條件；二是維持和平；三是保持私有制。②《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，[北京]，商務(wù)印書館，（1982），“譯者前言”，第7頁。

馬克思和恩格斯認為，從大的角度看，政府有政治統(tǒng)治和社會管理職能，政治統(tǒng)治職能看是政府職能的核心，社會管理職能是政府存在的基礎(chǔ)和前提。③

《馬克思恩格斯選集》（第3卷），[北京]，人民出版社，（1995），第523頁。

政府職能：不同的視角與界定（2）費邊社會主義的思想家認為，政府除了在經(jīng)濟上給予人們以最低標準的保證，承擔起維持全面收入的職能，還要廣泛介入到社會生活中，解決公民的教育、醫(yī)療等問題。④

肖伯納主編：《費邊論叢》，[北京]，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，（1958），265---273頁。約翰·羅爾斯強調(diào)政府還應當確保一種社會最低受惠值。羅爾斯把政府分成了配給、穩(wěn)定、轉(zhuǎn)讓和分配等四個部門，即規(guī)定了政府機構(gòu)的四種職能。⑤

[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，[北京]，中國社會科學出版社，（2003），276—277頁。羅伯特·諾齊克強烈抨擊國家干預主義的政府職能理論，認為個人權(quán)利是不可侵犯的，“最弱意義的國家”體現(xiàn)了全部的正義；政府職能應當僅限于“防止暴力、盜竊、欺詐及保證契約履行”等方面；任何企圖超越最弱國家的政治行為都將因為侵犯公民不做某些事情的權(quán)利而得不到道德上的證明。⑥

[美]羅伯特·諾齊克：《無政府、國家與烏托邦》，[北京]，中國社會科學出版社，（1991），第1頁。政府職能：不同的視角與界定（3）古典自由主義經(jīng)濟理論的代表人物亞當·斯密主張政府實行不干預政策，給予個人和企業(yè)最大限度的自由放任，并認為“管理最少的政府就是最好的政府，”政府的最佳作用只在于這樣三大職能：第一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫，……第三，建立并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。

①

[英]亞當·斯密：《國富論》，[北京]，商務(wù)印書館，（1972），252——253頁。凱恩斯主義主張擴大政府機能對經(jīng)濟加強干預。政府應當通過宏觀的財政政策和貨幣金融政策對國民收入進行再分配，鼓勵消費，引導需要，甚至“舉債支出”，以此克服市場缺陷所帶來的種種經(jīng)濟困難，增加有效需求，實現(xiàn)高就業(yè)率。

政府職能：不同的視角與界定（4）混合經(jīng)濟學家薩繆爾森從市場失靈的概念出發(fā)，把政府職能歸納為確立法律框架，改善經(jīng)濟效率，促進收入公平以及支持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等四個方面。③

新自由經(jīng)濟學派弗里德曼認為，西方國家干預的實踐并不成功，它的實際效果與預期效果之間有著相當大的差距，更為重要的是，政府干預的過程還包含著對公民個人自由的限制。因此，政府的干預應減少而不是增多。④

以詹姆士·布坎南為代表的公共選擇學派提出了“政府失效”的概念，并指出政府與政治本身也具有各種各樣的缺陷和不足。⑤

③

[美]薩繆爾森、諾德豪斯：《經(jīng)濟學》,[北京]，北京經(jīng)濟學院出版社,（1996），第552頁。④

[美]米爾頓·弗里德曼等：《自由選擇：個人聲明》，[北京]，商務(wù)印書館，（1974），第27頁。⑤

[美]詹姆斯·M·布坎南：《自由、市場和國家——80年代的政治經(jīng)濟學》，平新喬、莫扶民譯，[上海]，上海三聯(lián)書店，（1989），第244頁。）