中央與地方關(guān)系課件

第十講中央與地方關(guān)系主要內(nèi)容：地方政府的特征和作用地方政府的職能中央與地方關(guān)系的基本形式什么是地方政府？不同國(guó)家、不同學(xué)者使用的“地方政府”概念明顯不同。國(guó)家類型全國(guó)性政府地域性政府聯(lián)邦制聯(lián)邦政府聯(lián)邦成員政府及其所屬的地方政府單一制中央政府地方政府國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本形式按照中央與地方權(quán)力的不同構(gòu)成方式，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式可分為單一制和復(fù)合制兩種。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式單一制國(guó)家復(fù)合制國(guó)家單一制國(guó)家形式單一制是由若干行政區(qū)域或自治區(qū)域構(gòu)成的單一主權(quán)國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式。單一制的主要特點(diǎn)是：國(guó)民具有單一的國(guó)籍身份；只有單一的憲法和法律體系；具有統(tǒng)一的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；國(guó)家主權(quán)高度統(tǒng)一。單一制國(guó)家的地方政府，又可以分為中央授權(quán)和地方分權(quán)兩種形式。單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式單一制中央集權(quán)式（中央主導(dǎo)型）地方分權(quán)式（地方主導(dǎo)型）民主集權(quán)官僚集權(quán)單一制形式的評(píng)價(jià)單一制形式的優(yōu)勢(shì)在于：中央政府具有強(qiáng)大的效能和權(quán)威；有利于整個(gè)社會(huì)的組織和管理；國(guó)家內(nèi)外政策的界限明確，政策靈活；政府機(jī)構(gòu)效率一般比聯(lián)邦制國(guó)家更高；不會(huì)產(chǎn)生重復(fù)審判和司法沖突問題；有利于培養(yǎng)公民對(duì)國(guó)家與法律的忠誠(chéng)意識(shí)。單一制形式的不足在于：高度集權(quán)可能會(huì)影響地方政府的積極性和創(chuàng)造性；中央政府管理幅度過大，可能產(chǎn)生疏漏。復(fù)合制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式復(fù)合制特殊的復(fù)合制邦聯(lián)制聯(lián)邦制政合國(guó)君合國(guó)聯(lián)邦制國(guó)家形式聯(lián)邦制是由若干以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)形成的相對(duì)獨(dú)立的政治實(shí)體結(jié)合而成的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。聯(lián)邦制的主要特點(diǎn)是：國(guó)民享有聯(lián)邦和各成員單位的雙重國(guó)籍；除了有統(tǒng)一的憲法和基本法律，各聯(lián)邦成員單位還有各自不同的憲法和法律；除了有統(tǒng)一的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外，各聯(lián)邦成員單位還有各自獨(dú)立的權(quán)力機(jī)關(guān)；國(guó)家主權(quán)由聯(lián)邦政府與聯(lián)邦成員共享。邦聯(lián)制形式的評(píng)價(jià)聯(lián)邦制形式的優(yōu)勢(shì)在于：有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一和區(qū)域自治；有利于擴(kuò)大國(guó)家實(shí)力，保障國(guó)家安全；有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；有利于提高行政效率；地方性事務(wù)能夠得到適當(dāng)?shù)恼疹?。?lián)邦制形式的不足在于：容易弱化聯(lián)邦政府的權(quán)力；容易導(dǎo)致立法和行政的多樣化；存在著使國(guó)家解體的危險(xiǎn)國(guó)家結(jié)構(gòu)復(fù)雜，增加行政成本。地方政府的含義地方政府是中央政府為治理國(guó)家一部分地域或部分地域某些社會(huì)事務(wù)而設(shè)置的政府單位。地方政府是依據(jù)國(guó)家的憲法和法律設(shè)置的。地方政府的存在、權(quán)限都取決于中央政府。地方政府是治理國(guó)家一部分地域、或部分地域某些社會(huì)事務(wù)而設(shè)置的政府單位（如學(xué)區(qū)、林區(qū)）。地方政府是一個(gè)政府單位。地方政府的組成地方政府不僅指地方行政機(jī)關(guān)，一般與地方政權(quán)的概念同用。地方政權(quán)指由同級(jí)所有地方國(guó)家機(jī)關(guān)組成的整體，在縣以上地方各級(jí)政權(quán)包括法院、檢察院。地方政府指由本級(jí)人民代表大會(huì)與人民政府組成的政府單位。地方政府在中國(guó)的特殊含義由于地方政府不僅指地方行政機(jī)關(guān)，而是包括議決機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)組成的整體，所以，在中國(guó)一級(jí)地方政府的派出機(jī)構(gòu)也被包括在地方政府之內(nèi)。地區(qū)（行政公署）特別區(qū)（林區(qū)）街道辦事處開發(fā)區(qū)（管委會(huì)）地方政府的地位從結(jié)構(gòu)上看，國(guó)家就是由一系列大大小小的地域性政治組織，以某種形式結(jié)合成的整體。政治統(tǒng)治就是通過國(guó)家機(jī)構(gòu)，從而也包括通過各類地域性政治組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。地方政府的存在，對(duì)國(guó)家的政治生活和社會(huì)發(fā)展，起著巨大的作用；地方政府與中央政府之間是一種互相補(bǔ)充和促進(jìn)的關(guān)系。中國(guó)省、地、市、縣四級(jí)政府總數(shù)達(dá)41497個(gè)，

法國(guó)大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級(jí)政府總數(shù)36000個(gè)。地方政府的特征在權(quán)力的性質(zhì)上，地方政府的權(quán)力不具有主權(quán)性：地方政府是由中央政府代表國(guó)家依法設(shè)置的（決定行政區(qū)劃變更有權(quán)限規(guī)定）；中央政府可以依法對(duì)地方政府作出變更或撤銷的決定，如新設(shè)省、直轄市；地方政府的非主權(quán)性不同于聯(lián)邦成員政府；地方自治體制下，自治團(tuán)體的建立，需要依法經(jīng)中央政府，或中央政府授權(quán)的地方政府許可。在權(quán)限行使范圍上，地方政府的權(quán)限是局部的：地方政府權(quán)力所及的地域范圍是局部的，所制定的地方性法規(guī)效力僅在本轄區(qū)。地方政府權(quán)限所及的事務(wù)是局部的，地方政府所管轄的事務(wù)，只是國(guó)家事務(wù)中的一部分。地方政府所轄范圍內(nèi)，還存在其他政府機(jī)構(gòu)，如中央的或上級(jí)機(jī)構(gòu)。在所承擔(dān)的職責(zé)上，地方政府的職責(zé)是完成地方社會(huì)管理。地方政府本身就是國(guó)家出于對(duì)地域面積、人口數(shù)量的考慮而設(shè)置的，所以主要承擔(dān)的就是社會(huì)公共管理的職責(zé)。在多層級(jí)體制下，與當(dāng)?shù)鼐用袢粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)的社會(huì)事務(wù)，就成為基層地方政府的主要職責(zé)。地方政府的作用地方政府的政治作用：保證國(guó)家政治統(tǒng)治的持續(xù)和穩(wěn)定；促進(jìn)民主政治的加強(qiáng)和發(fā)展；協(xié)助中央政府完成對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。地方政府的社會(huì)作用：為居民提供安定的生活、工作環(huán)境；凝聚地方民心，促進(jìn)地方社會(huì)進(jìn)步。中國(guó)地方政府的職能地方政府主要是建設(shè)職能、保障社會(huì)職能、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展職能。建設(shè)職能是指地方政府建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管制地方公共基礎(chǔ)設(shè)施的職能。包括：能源設(shè)施、給排水設(shè)施、交通設(shè)施、郵電通信設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等。保障社會(huì)職能指地方政府通過對(duì)本地社會(huì)性事務(wù)方面的管理和服務(wù)，確保當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定，為當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。具體包括：財(cái)政、勞動(dòng)、審計(jì)、人民銀行、保險(xiǎn)等；戶籍、民政、民宗、僑務(wù)、社區(qū)、外事等；工會(huì)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等社會(huì)組織。促進(jìn)社會(huì)發(fā)展職能指促進(jìn)地方社會(huì)發(fā)展，保證居民素質(zhì)和生活質(zhì)量不斷提高的職能，主要包括教、科、文、衛(wèi)、體方面的職能：執(zhí)行教、科、文、衛(wèi)、體方面的法律法規(guī)；制定地方教、科、文、衛(wèi)、體方面的管理規(guī)章；提供地方教、科、文、衛(wèi)、體方面的服務(wù)；促進(jìn)地方教、科、文、衛(wèi)、體方面的非政府組織發(fā)展。地方政府的權(quán)限特點(diǎn)地方政府的權(quán)力主要是決議權(quán)、執(zhí)行權(quán)、行政權(quán)。地方政府的權(quán)限特點(diǎn)：地方政府的權(quán)限由中央政府劃定；地方政府的權(quán)限限定于法定的地域范圍；地方政府的權(quán)限限于社會(huì)公共事務(wù)中的部分事務(wù)；固有事務(wù)委任事務(wù)中國(guó)地方政府的權(quán)力配置中國(guó)實(shí)行的是單一制中的中央集權(quán)制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。中國(guó)有四種不同類型的地方政府：一般地域型地方政府；市鎮(zhèn)型地方政府；民族區(qū)域自治型地方政府；特殊性地方政府基于政治考慮——特別行政區(qū)基于行政考慮——林區(qū)不同類型地方政府的主要區(qū)別：一般地域型行政建制的設(shè)置。即粗略按照人口聚居的地區(qū)圈定區(qū)域進(jìn)行管理。市鎮(zhèn)型行政建制的設(shè)置。即主要以聚居人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、就業(yè)人口的職業(yè)構(gòu)成為劃分依據(jù)進(jìn)行管理。民族區(qū)域型行政建制的設(shè)置。即主要以聚居民族人口（語言、宗教）為依據(jù)，劃分行政區(qū)域。特殊型行政建制的設(shè)置。即應(yīng)某種特殊需要設(shè)置行政區(qū)域。中國(guó)縱向行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)示圖國(guó)務(wù)院特別行政區(qū)市轄區(qū)自治區(qū)中國(guó)行政體制圖示蘇木民族蘇木國(guó)務(wù)院特別行政區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民族鄉(xiāng)直轄市自治區(qū)省縣級(jí)市地級(jí)市自治縣地區(qū)自治州盟市轄區(qū)自治旗旗街道縣轄區(qū)縣我國(guó)行政體制示意圖行政區(qū)劃是綜合性的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)行政區(qū)劃變更的類型：建制變更（增設(shè)、裁撤、改設(shè)）；行政區(qū)域界線變更（行政區(qū)域擴(kuò)大或縮?。恍姓C(jī)關(guān)駐地遷移；隸屬關(guān)系變更；行政等級(jí)變更（升級(jí)或降級(jí)）；更名，改變行政區(qū)專名。以上行政區(qū)劃變更中可能出現(xiàn)的情況是：行政建制不變，行政單位的隸屬關(guān)系、行政區(qū)域的范圍可能變化；行政區(qū)域不變，行政建制、行政單位的隸屬關(guān)系可能改變；行政建制、行政單位隸屬關(guān)系不變，行政區(qū)域的范圍改變。構(gòu)成一個(gè)行政區(qū)的要素：一定數(shù)量的人口；一定范圍的地域空間；相應(yīng)的機(jī)構(gòu)；一個(gè)行政中心；行政隸屬關(guān)系；行政建制；行政等級(jí)；名稱。行政管理的層級(jí)和幅度地方行政單位都隸屬于國(guó)家中央政府，這就形成了管理層級(jí)；在同一個(gè)行政層級(jí)上有多個(gè)行政建制，這就形成了管理幅度。行政單位的層級(jí)、幅度行政區(qū)域的層級(jí)，本質(zhì)上是由管轄該區(qū)域的地方行政單位所決定的。行政建制本身沒有層級(jí)。層級(jí)包含層次和級(jí)別兩個(gè)概念層次和級(jí)別既密切聯(lián)系，又互有區(qū)別。行政區(qū)劃中的層次和幅度的關(guān)系通常管理層級(jí)與管理幅度成反比。制約層次和幅度的因素：國(guó)家規(guī)模（面積、人口）;國(guó)家結(jié)構(gòu)形式;國(guó)家政權(quán)性質(zhì);政治的、民族的、歷史的因素;社會(huì)發(fā)達(dá)程度、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平、自然地理環(huán)境。行政區(qū)劃發(fā)展的一般趨勢(shì)有逐步減少行政單位層次的趨勢(shì)

有逐步擴(kuò)大行政區(qū)域規(guī)模的趨勢(shì)

在行政建制類型上，有城鄉(xiāng)合治的趨勢(shì)我國(guó)行政區(qū)劃的類型依照《憲法》（包括人大《組織法》）規(guī)定，我國(guó)的行政區(qū)劃主要為：省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū);市、自治州、市轄區(qū);縣、自治縣;鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。省級(jí)和縣級(jí)政府必要時(shí)可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)。374個(gè)縣級(jí)市852個(gè)市轄區(qū)2個(gè)特區(qū)1個(gè)林區(qū)行政區(qū)劃現(xiàn)狀（截至2004年底）：34個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃：23個(gè)省5個(gè)自治區(qū)4個(gè)直轄市2個(gè)特別行政區(qū)333個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃：17個(gè)地區(qū)3個(gè)盟30個(gè)自治州283個(gè)地級(jí)市2862個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃：1464個(gè)縣117個(gè)自治縣49個(gè)旗3個(gè)自治旗43255個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃：16130個(gè)鄉(xiāng)1126個(gè)民族鄉(xiāng)277個(gè)蘇木1個(gè)民族蘇木19892個(gè)鎮(zhèn)5829個(gè)街道縣鄉(xiāng)之間還有20個(gè)縣轄區(qū)從計(jì)劃單列市到副“計(jì)劃單列市”就是國(guó)家在下達(dá)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，把指標(biāo)單獨(dú)列出，直接下達(dá)，并抄送所屬省的城市。計(jì)劃單列市對(duì)上對(duì)外具有省級(jí)管理權(quán)限，對(duì)下對(duì)內(nèi)具有省級(jí)審批權(quán)限。計(jì)劃單列市的行政地位和作用城市計(jì)劃單列的原則條件：歷史上長(zhǎng)期形成的中心城市地位；具有雄厚的工商業(yè)基礎(chǔ)和科技力量；擁有100萬以上市區(qū)人口；150億左右的社會(huì)總產(chǎn)值；具有對(duì)外開放的重要戰(zhàn)略地位；在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有特殊作用；省市有計(jì)劃單列的要求和得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。實(shí)行計(jì)劃單列市的意義：適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律，使大城市的功能及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不受行政區(qū)劃的掣肘和局限。實(shí)質(zhì)上提高了大城市在國(guó)家行政層次中的地位，有利于發(fā)揮大城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)作用。計(jì)劃單列的內(nèi)容較為廣泛，有利于探索和建立新的城市管理體制。計(jì)劃單列市的特殊功能：具有二級(jí)宏觀調(diào)控功能；具有組建企業(yè)集團(tuán)的方便條件和多方增強(qiáng)企業(yè)活力的功能；具有地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心的功能；具有促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)體制形成的功能。計(jì)劃單列市的特點(diǎn)：同中央的聯(lián)系增加，而與所屬省的聯(lián)系相應(yīng)減少；市政府專業(yè)管理部門的權(quán)限不斷擴(kuò)大；加強(qiáng)了市政府決策咨詢機(jī)構(gòu)與綜合協(xié)調(diào)部門的建設(shè)。計(jì)劃單列市的調(diào)整：1993年中央取消省會(huì)城市的計(jì)劃單列，就只剩下6個(gè)非省會(huì)城市。1994年2月中央同意將原計(jì)劃單列市加濟(jì)南、杭州共16個(gè)城市的行政級(jí)別定為副省級(jí)。1997年重慶升為直轄市，副省級(jí)城市就是現(xiàn)在的15個(gè)。副省級(jí)城市在隸屬關(guān)系上仍然屬于省政府領(lǐng)導(dǎo)，所以也被學(xué)者們列入地級(jí)市一類研究。重慶、武漢、沈陽、大連、廣州、哈爾濱、西安、長(zhǎng)春、青島、廈門、寧波、成都、深圳、南京行政區(qū)劃的層次我國(guó)的行政區(qū)劃層次是虛實(shí)結(jié)合，以實(shí)為主。行政區(qū)劃的基本框架有：二實(shí)一虛、三實(shí)三實(shí)一虛、四實(shí)四實(shí)二虛三實(shí)三虛此外還有一些特殊形式。小結(jié)：統(tǒng)計(jì)表證明：管理層次和管理幅度是反向相關(guān)關(guān)系，即管理層次少，管理幅度會(huì)明顯增加。人口多少對(duì)管理幅度的影響甚于面積大小的影響。我國(guó)行政區(qū)劃改革的熱點(diǎn)減少行政管理層次、增加管理幅度。取消省縣之間的之間層次，保持行政區(qū)劃的相對(duì)穩(wěn)定。擴(kuò)并鄉(xiāng)、村重新配置資源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。重構(gòu)社區(qū)，解決“城中村”問題，推進(jìn)城市化進(jìn)程。創(chuàng)建跨行政區(qū)協(xié)調(diào)合作機(jī)制，推進(jìn)“城市圈”、“城市群”建設(shè)?，F(xiàn)行城市管理體制的內(nèi)在矛盾：同城多政，條塊分割，影響了城市功能的發(fā)揮。省會(huì)城市省強(qiáng)市弱，嚴(yán)重制約中心省會(huì)城市的發(fā)展。各級(jí)各類的管理區(qū)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，在一定程度上影響了各級(jí)各類行政部門行使職權(quán)。中央與地方關(guān)系的特殊形式我國(guó)中央與地方關(guān)系的特殊形式是民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)。民族區(qū)域自治就是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。特別行政區(qū)是指根據(jù)憲法規(guī)定，在中華人民共和國(guó)行政區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立的，享有特殊法律地位、實(shí)行資本主義制度和資本主義生活方式的地方行政區(qū)域。民族區(qū)域自治制度1947年，在已經(jīng)解放的蒙古族地區(qū)就建立了中國(guó)第一個(gè)省級(jí)少數(shù)民族自治地方——內(nèi)蒙古自治區(qū)。1955年10月，新疆維吾爾自治區(qū)成立；1958年3月，廣西壯族自治區(qū)成立；1958年10月，寧夏回族自治區(qū)成立；1965年9月，西藏自治區(qū)成立。截至2003年底，全國(guó)共建立了155個(gè)民族自治地方，其中包括：5個(gè)自治區(qū)；30個(gè)自治州；120個(gè)自治縣（旗）；另外還建立了1173個(gè)民族鄉(xiāng)。根據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查，在55個(gè)少數(shù)民族中，有44個(gè)建立了自治地方。

實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族總?cè)丝诘?1％，民族自治地方的面積占全國(guó)國(guó)土總面積的64％左右。民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)。劃分三級(jí)行政地位的依據(jù)，是少數(shù)民族聚居區(qū)人口的多少、區(qū)域面積的大小。建立民族自治地方的依據(jù)：少數(shù)民族聚居的情況；當(dāng)?shù)孛褡尻P(guān)系；經(jīng)濟(jì)發(fā)展等條件；歷史情況。三種民族自治地方類型以一個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的自治地方，如西藏自治區(qū)、四川涼山彝族自治州、浙江景寧畬族自治縣等；以幾個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的自治地方，如青海海西蒙古族藏族自治州、甘肅積石山保安族東鄉(xiāng)族撒拉族自治縣等。一個(gè)民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族聚居的區(qū)域，建立相應(yīng)的自治地方或者民族鄉(xiāng)，如在新疆維吾爾自治區(qū)內(nèi)建有伊犁哈薩克自治州等。民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)根據(jù)《憲法》、《自治法》地規(guī)定，民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)包括：立法自治權(quán)。即享有制定自治條