晚清預備立憲評析論文

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若侵犯了您的合法權益，請作者持權屬證明與本站聯(lián)系，我們將及時更正、刪除！謝謝！ 晚清預備立憲評析論文[摘要]從1906年開始，清末統(tǒng)治者宣布實行“預備立憲”。對于這場憲政改革，傳統(tǒng)的觀點皆以“騙局”二字加以認定而對其影響認識不足。筆者認為，清末預備立憲加速了清王朝的滅亡；摧生了新的政治制度，開創(chuàng)了中國政治近代化進程；同時給國人以深刻的民主憲政啟蒙教育。

[關鍵詞]預備立憲；憲政；政治近代化；民主政治啟蒙教育

中國二千多年的封建歷史，始終沒有跳出“人之道（損不足而奉有余）”與“天之道（損有余而奉不足）”循環(huán)往復的怪圈。每隔三五百年，就要在經濟大蕭條當中，通過暴風雨式的起義和革命實現(xiàn)改朝換代。大清王朝也毫不例外，在歷經康、雍、乾三代的興盛和繁榮之后，內憂外患接踵而來。為了減輕和消除人民反抗斗爭的“心腹之害”和外國侵略的“肘腋之憂”，也為了適應階級力量對比發(fā)生的明顯變化，清政府逐漸意識到對上層建筑實施某些“變革”的重要性和緊迫性。1901年，清政府終于宣布實行“新政”。先是照搬大陸法系模式進行法律修訂，若干年后又推出“預備立憲”。試圖通過法律的變革和“憲政”的允諾最終實現(xiàn)“皇位永固”。事實證明，這些舉措并沒有挽救清王朝的沒落與滅亡之路。但是，清末修律客觀上奠定了中國近代法制的基礎，基本完成了從古代法制向近代法制的轉變。而對于晚清預備立憲活動，學術觀點頗不一致，多數(shù)學者往往從保守性和欺騙性角度出發(fā)加以批評和否定，筆者認為，事實并非僅僅如此。

一、晚清預備立憲概述

晚清預備立憲實際上就是晚清政府政治上預備實行憲政的活動。憲政（ConstitutionaiPolitics）指的是以憲法為中心的民主政治。它源于古希臘文的“民主”（Democracy）一詞，意為“人民的權力”。憲政最基本的要求是政府應受制于憲法以及公民權利的廣泛保護。

晚清政府之所以實行預備立憲，有其深刻的歷史背景。從國際環(huán)境看，十九世紀末、二十世紀初，經過中日甲午戰(zhàn)爭和八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭，帝國主義進一步加緊了對中國的侵略步伐。但是，1900年的義和團運動粉碎了他們企圖瓜分中國的迷夢，迫使他們轉而采取“保全”、扶植清朝傀儡政權，實行“以華治華”，從而維護其殖民利益的政策。從自身利益出發(fā)，他們要求清政府披上“民主憲政”的外衣。就國內形勢而言，十九世紀晚期，中國的經濟結構和階級結構已發(fā)生了明顯變化，資產階級舊民主主義革命正在興起，封建專制主義制度與發(fā)展資本主義生產關系的矛盾、與不斷高漲的民主思潮的矛盾，都已十分尖銳；以孫中山為首的資產階級革命派領導的反清民主革命蓬勃發(fā)展，而代表資產階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過立憲分得一點權力。不愿接受任何變革的清朝統(tǒng)治集團，在義和團運動的沉重打擊下和資產階級革命的震撼下覺察到，如再不作任何“革新”的表示，必將“全局糜爛”，“潰決難收”，必須慎重選擇“善后之策”，才能茍延殘喘，保持危在旦夕的統(tǒng)治地位。而所謂“善后之策”，就是”一曰用嚴峻之法，摧鋤逆拭氛，二曰行公溥之政，潛消戾氣”，即在加強鎮(zhèn)壓的同時，用“政治上導以希望”的策略，欺騙人民，瓦解革命，拉攏立憲派。

對于立憲活動得以展開的一個直接原因卻是1905年的日俄戰(zhàn)爭，日本以君主立憲小國戰(zhàn)勝俄國那樣一個專制大國，給清廷上下以很大震動。“日俄之勝負，立憲專制之勝負也”。[1]朝野上下普遍將這場戰(zhàn)爭的勝負與國家政體聯(lián)系在一起，認為日本以立憲而勝，俄國以專制而敗，“非小國能戰(zhàn)勝于大國，實立憲能戰(zhàn)勝于專制”[2]。于是，不數(shù)月間，立憲之議遍于全國。因為日本于明治十五年曾派員赴歐洲考察憲政。清廷遂于1905年派載澤、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回國，上書指出立憲有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患漸輕，三曰內亂可弭”，[3]建議進行“立憲”。但是，他們指出，“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲預備，至于實行之期，原可寬立年限。日本于明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行也?！盵4]清朝統(tǒng)治者看中的正是“預備”兩字。1906年9月1日（光緒三十二年七月十三日），清廷頒發(fā)了《宣示預備立憲諭》，“預備立憲”由此而來。

1906年，清政府設立考察政治館，次年改建為憲政編查館，作為預備立憲的辦事機構，此后，進行了一些預備立憲活動。一、設立咨議局和籌建資政院。咨議局作為各省的議事機構，其權限是討論本省應興應革事宜，討論本省的預決算、稅收、公債以及單行章程規(guī)則的增刪和修改，選舉資政院議員，申復資政院或督撫的咨詢等。但是，它的權力受到本省督撫的嚴格限制，同時也是極少數(shù)有產階級上層男子的代表活動場所，它并不具備資本主義制度下地方議會的性質。資政院于1907年開始籌建，它的宗旨是“取決公論，預立上下議院基礎”。它并不是資本主義制度下的國家議會，從它的人員組成、議事內容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫無實際權力的一個御用機構。二、制定頒布憲法大綱和《憲法重大信條十九條》。清政府在宣布預備立憲之初就采取了無限拖延的策略，但懾于革命運動和為了拉攏立憲派，不得不于1908年宣布立憲以九年為期。并同時公布了“憲法大綱”，作為今后的制憲剛領。大綱的精義有三：一是君主神圣不可侵犯；二是君主獨攬統(tǒng)治權；三是臣民按照法律有應得的權利義務。清末欽定憲法大綱最突出的特點就是皇帝專權，人民無權，以維護封建專制主義為根本目的，它一方面激起了人民的激憤，同時也讓立憲派大失所望?！稇椃ㄖ卮笮艞l十九條》則是在武昌起義的沉重打擊下，清政府為了渡過危機而臨時炮制的“憲法”。沒有實質意義，并成為清朝政府預備立憲最后走向跛產的記錄。

二、晚清預備立憲評析

對于晚清預備立憲的保守性和欺騙性，頻頻見諸專著、教材和學術論文，這里不再贅述，筆者認為，這項政治活動除了具有它的保守和欺騙的一面外，還有非常重要的另一面，那就是它的積極意義。這場憲政改革涉及的內容極其龐雜，觸動了社會的方方面面，在造成極大混亂的同時，直接加速了清朝的滅亡并為摧生新的政治制度作好了準備，在客觀上開創(chuàng)了中國政治的近代化進程，也給國人進行了一場深刻的民主政治啟蒙教育。

（一）預備立憲的直接后果：加速了清朝的滅亡，摧生了新的政治制度。

預備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起了社會的極大混亂，加速了它的覆滅。

1、督撫離心。在鎮(zhèn)壓太平天國運動過程中，以曾國藩、李鴻章、左宗棠為首的漢族地方督撫迅速崛起。他們手中握有地方的政權、軍權、財權，幾乎不受中央控制，清王朝從此呈現(xiàn)出強枝弱干的局面。可以這樣說，隨著中央政府在一系列內外戰(zhàn)爭中威信及政治意志力不斷衰弱，清王朝后半期的統(tǒng)治就嚴重依賴漢族督撫來支撐。這種情況當然為中央政府所不容。從1901年實行新政開始，清政府不斷采取措施削弱地方督撫的軍權和財權，而把它集中于滿人之手。1903年，設立練兵處，企圖控制各省編練的新軍。實行憲政改革后，這種情況明顯加劇了：1906年設立陸軍部，由它統(tǒng)率帝國的全部陸軍，該部的尚書及兩位侍郎都由滿人擔任，這樣陸軍就全部由滿人統(tǒng)率；設立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才擁有對外借款及鑄造、發(fā)行貨幣權。憲政改革越往前推進，漢族官僚手中的權力不斷喪失，而中央政府集中的權力越來越大。在1911年成立“責任內閣”的十三名成員中，滿人八名，并且皇族就占了五名，漢人僅四名，載灃的兩個兄弟分別掌握著陸軍和海軍。這樣，行政和軍事大權就全部集中于皇室之手。漢族官僚普遍感到被欺騙了，他們對滿洲政府的不滿就空前表現(xiàn)出來。

2、立憲派的背棄。紳士是傳統(tǒng)社會的精英。一方面，他們有傳統(tǒng)的科舉功名，或曾經擔任過政府官員，在地方社會有著顯赫的地位，對民眾有著非常大的影響。在晚清，紳士們維護清政府的統(tǒng)治，是清朝統(tǒng)治的基石。另一方面，清政府也給予紳士種種特權，如減免稅負，可以出入官廳、參與地方審判等。因此，紳士和清政府可以說是一種互相支持、互相利用的關系。一般來說，紳士是保守的，他們比較傾向維護傳統(tǒng)的體制和意識形態(tài)，這與維護他們的地位和在地方的威望是一致的。但在經過義和團和八國聯(lián)軍事件后，他們終于認識到閉關鎖國那一套不行了，于是逐步放棄了過去保守的觀念，致力于興辦新學、投資實業(yè)。有些人成為實業(yè)家，有些人還出國留學、游歷或進新學堂學習，因而在思想觀念上逐漸發(fā)生了變化。這表明，紳士階層已經從一種傳統(tǒng)社會精英向現(xiàn)代社會精英轉變，正在成長為新紳士。在清末新政之前，紳士們雖然在地方上有著巨大影響，但他們是分散的，各自為政的，預備立憲給他們登上全國舞臺提供了機會。朝廷設立咨議局、資政院以及推行地方自治，給他們提供了新的合法的活動場所，并使紳士階層實現(xiàn)了全國性的集結，形成了當時政壇上舉足輕重的力量-——立憲派。他們以咨議局和資政院為陣地，對地方和中央的政務和輿論產生非常重大的影響。

立憲派形成后，懷著對國勢日衰的深切關注，他們急切希望在中國能實行憲政，以抵制日益嚴重的革命，并在憲政中有他們的一席之地。同時，他們對滿洲貴族壟斷政權核心的狀況越來越不滿，在咨議局和資政院會議上他們同清政府不斷發(fā)生激烈沖突。為了速開國會，1910年他們掀起了中國歷史上三次規(guī)模巨大的國會請愿運動。當他們的要求被拒絕，當“皇族內閣”成立之時，他們感覺到清政府已經無藥可救，許多人轉向革命，成為清政府的對立面和掘墓人。立憲派的離心傾向和最后對清政府的絕望帶來了嚴重后果。在武昌起義爆發(fā)的7個星期內，15個省以咨議局為中心紛紛宣布獨立，立憲派拋棄清政府是個很大的因素。

3、農村騷亂。清政府推行憲政改革需要大量的經費，而這些費用都以各種名目強加到百姓頭上，再加上許多官吏在推行改革過程中趁機中飽私囊、搜刮民財，百姓負擔不斷加大，許多處于絕境中的民眾紛紛起來反抗。當時上海的《東方雜志》作過調查，1909年曾發(fā)生起義113起，1910年285起。[5]清政府在農村推行禁種鴉片、人口普查、革除陋習等運動也引起了極大的騷亂。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肅、貴州、滿洲和山西等地發(fā)生的與禁種鴉片的禁令有關的持續(xù)幾個月騷動；同一時期在華中數(shù)省發(fā)生的反對谷物漲價和提高田賦的暴動；1906年以后各省因人口普查、資助新學和改革運動而引起的動亂等等，情況都是如此。起事者搗毀公共建筑、辱罵、監(jiān)禁甚至處死地方官。[6]民眾力量的不斷打擊，動搖了農村中舊的生產關系，并瓦解了清政府在農村地區(qū)政權的根基。

（二）清政府在實行“預備立憲”過程中，相應地對舊有政治體制進行改革，它縮小了皇帝與國會之間的權力比例，調整和改造了君主專制制度，直接沖擊了二千多年的專制政體，不自覺地向政治近代化建制邁進。

清政府宣布實行“預備立憲”之后，逐步采取一系列措施來推行憲政改革。1908年8月，清政府頒布了《欽定憲法大綱》。《大綱》由“君上大權”14條和“臣民權利義務”9條組成。該法以日本《明治憲法》為藍本，它規(guī)定君主擁有廣泛的權力，這也是該法頗受世人詬責的原因。但是我們也應該看到，《大綱》的公布，這本身就是對在中國已經延續(xù)了2000多年的“君權神授”的君主專制政體的否定。因為從此之后，皇帝的權力就必須受憲法和法律的約束，它已不再是“至高無上”了。該法明確規(guī)定由議院制訂法律，皇帝不得以命令改變法律。它的確縮小了皇帝和國會之間的權力比例，這無疑在當時是進步的。該法還規(guī)定了廣大臣民有言論、著作、出版、集會、結社、財產、居住、人身自由；有訴訟、依法擔任官吏及議員的權利，非依法律規(guī)定，不得加以逮捕、監(jiān)禁及處罰。這表明，清政府在近代化價值取向上的進步，同時，中國政治近代化也邁出了艱難的第一步。

1909年10月，各?。ǔ陆猓┳勺h局先后成立。咨議局是省立法機構的前身，由地方士紳選舉產生，可以就本省的預決算、稅收與公債、地方性法規(guī)、資政院成員的選舉及其它改革事宜作出決議。這種決議如督撫無異議時，應負責執(zhí)行；如督撫表示異議時，應重審；雙方始終不能達成一致時，應征求資政院的決定。督撫有權召開、中止或解散咨議局的會議。因此，咨議局還算不上是一個立法機關，只能算是紳士們的表達意見機構。但是，“咨議局的出現(xiàn)完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權力。”[4]因為，紳士在地方上有重要的影響，他們是督撫在地方社會和經濟的支柱，就是在以前，督撫們也不敢輕易得罪他們。咨議局的成立，給督撫的壓力無疑是增大了。紳士們不斷地利用咨議局的各種會議和活動，反映民意，維護公眾利益，日益影響著地方政局的發(fā)展。同時，紳士們的實踐，又不斷地提高了自身的民主自治能力和參政水平，這為辛亥革命后立憲派迅速接管地方政權打下了基礎。

為了適應立憲政體的需要，清政府對行政和司法機關進行一系列改革。首先，精簡了許多臃腫的國家機構。太常寺、光祿寺、鴻臚寺都被并入禮部，舊兵部、練兵處和太仆寺合并成陸軍部，戶部和財政處被改組成度支部，刑部被改組為法部。為了明確責任，各部改原來的雙頭領導制為單一領導制。在各部之外還單獨成立了大理院、審計院和資政院。大理院作為最高司法機關，獨立于行政機關，與之相適應的，在省的各級還設立了審判廳。審計院則是負責審計各部帳目的部門。而資政院是國會的前身，由它制訂法律，為將來實行上下議院打基礎。這些措施，顯然都有利于建立一個高效、清廉、責任明確的現(xiàn)代政府。到1911年5月，舊內閣、軍機處和政務處都被撤銷，成立“責任內閣”。內閣由一名總理大臣和兩名協(xié)理大臣，以及民政部、度支部、學部、陸軍部、海軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部和外務部各部大臣組成。這是中國歷史上第一次出現(xiàn)的立憲制政府，盡管它因為五名皇族入閣而頗受非議，但它卻是中國用責任內閣制取代君主專制，以和平方式改造專制政體的第一次大膽嘗試，是一次全新的探索。

還有必要指出，這場憲政改革并未因為其失敗而失去意義，因為革命不能代替憲政。所謂憲政，亦即立憲政體，是指由社會多數(shù)人制定的或被多數(shù)人承認的憲法性法律（通常指成文憲法），所確立的公共權力的組織、相互關系、職責權限、活動規(guī)則，以及旨在保護公民權利的政法體制。[8]立憲政府的本質特征就在于使憲法和法律來限制政府的權力，保障公民的基本權利。所以中國要實行憲政，并不僅僅針對皇帝，即使打倒了皇帝，也還是要實行憲政。憲政是對權力的限制。無論掌權者是誰，以什么樣的名義掌握權力，其手中的權力都要受到憲法和法律的限制。而在革命沒有推翻君主專制之前，改變君主專制而實行君主立憲的進步性更不容否定，人們沒有理由放棄努力，坐待民主共和的到來。

（三）預備立憲大大傳播了憲政知識，培養(yǎng)了一大批具有初步民主自治能力的知識分子，為我國近代憲政運動的發(fā)展奠定了群眾基礎。

清政府宣布預備立憲后，海內外立憲派歡呼雀躍，熱烈擁護，他們紛紛組織政黨性質的團體，準備投入到憲政運動中去。當時規(guī)模較大的有海外的帝國憲政會和政聞社，國內的預備立憲公會和憲政講習會等。他們通過出版憲政刊物、書籍，舉辦法政講習所，從事調查并編輯法律等形式，大力宣傳憲政知識，培養(yǎng)司法和地方自治人才，為憲政出謀劃策。清政府成立咨議局、資政院和推行地方自治，極大地激發(fā)了整個知識階層的參政熱忱，他們紛紛投入到議員的選舉中，把其作為參政的階梯。以江蘇省咨議局為例，第一屆常年會共收到議案184件，其中屬議員提95件，占一半以