BT方式在項目建設中的應用

PAGE1PAGE11BT方式在項目建設中的應用研究江蘇弘盛建設工程集團有限公司師永生肖鳳【abstract】Carryoutmiddleinourcountry,AlotofBTprojectconstructionwayhasappearedinrecentyears,But,BTisnewemergingthingsafterall,Haveafewprobleminbeingputintoeffectinactualoperation.Muchbearingsuchaslaw,contractimplementationthemainbodyofabookbeinghandledfromtheBTreason,beingrelatedtohascarriedoutinvestigationanddiscussiononBTway,BothandanalyseBTprojectpositiverole,havepointedoutBTprojectdefect,havebroughtforwardthetentativeplansolvingaproblematthesametimealso.【概要】在我國實踐中，近年來出現(xiàn)了許多BT項目建設方式，但BT畢竟是個新生事物，在實際的運作實施中還存在一些問題。本文從BT的由來、操作、相關法律、招投標及合同執(zhí)行等多方位對BT方式進行了探討，既分析BT項目的積極作用，又指出BT項目的缺陷，同時也提出了解決問題的設想。【關鍵詞】BT、墊資、承包、政府采購、特許協(xié)議、投資、融資、分包、聯(lián)合體、承包模式【正文】BOOT是對Buid-Own-Operate-Transfer（建設－擁有－經(jīng)營－轉讓）形式的簡稱。而BOT是對Buid-Own-Transfer（建設－擁有－轉讓）以及Buid-Operate-Transfer（建設－經(jīng)營－轉讓）形式的簡稱?，F(xiàn)在的BOT通常指后一種含義。BT實際是BOT的一種歷史演變，即Buid-Transfer（建設－轉讓），是通過政府的特許協(xié)議，引入國外的或民間的資金進行專屬于政府的基礎設施建設，基礎設施建設完工后，該項目的有關權利按BT協(xié)議由政府回購。一、BT的由來建設部2003年2月建市[2003]30號文《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》第四條第(七)款提出:“提倡具備條件的建設項目，采用工程總承包、工程項目管理方式組織建設。鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項目，根據(jù)業(yè)主的要求，按照建設—轉讓(BT)、建設—經(jīng)營—轉讓(BOT)、建設—擁有—經(jīng)營(BOO)、建設—擁有—經(jīng)營—轉讓(BOOT)等方式組織實施?！贝撕?，BT方式如火如荼地在全國蔓延，黃浦江魯浦大橋項目、黃浦江復興東路隧道項目、吳淞江沉管隧道、佛山市市政基礎設施BT建設項目工程、天津津濱輕軌項目、北京地鐵奧運支線、南京地鐵二號線一期工程等都采用了該種方式。與設計采購施工（EPC）、交鑰匙總承包、設計—施工總承包（D-B）、設計—采購總承包（E-P）、采購—施工總承包（P-C）等工程總承包模式相比，BOT項目建設方（項目公司）作為投資者在特許期內享有所有權——這種由承包商到投資商（資產占有者）的角色上的根本轉變，是BOT與工程總承包的本質區(qū)別之所在。而BT脫胎于BOT，因此在法律特征上與BOT有相似之處。與BOT相比,BT缺少了Operate(運營)環(huán)節(jié)，因此BT項目在獲得投資回報方式上與BOT有所區(qū)別。特許期滿（一般就是建設期），政府（或其授權機構）按約定的價格采購BT項目以實現(xiàn)BT建設方的投資回報，而BOT項目的投資回報方式則是項目公司通過一定期限運營項目并合理收費以獲取利潤。也就是說，BT項目特許期滿是有償轉讓，回購金的支付由協(xié)議確定；而BOT項目特許期滿則是無償移交，這就是為什么BT中的Transfer譯為“轉讓”，而BOT中的Transfer卻譯為“移交”的原因。BT項目與BOT項目在法律特征上的聯(lián)系和區(qū)別如下表所示。BOT項目和BT項目法律特征的比較

基本法律特征（權利和義務）BOTBT項目投資公司特許期間內，擁有特許權項目設施的所有權；√√投融資、工程設計、施工建設、設備采購的權利；√√擁有特許權項目運營管理和合理收費的權利；√

特許期滿，轉讓項目并實現(xiàn)投資回報的權利

√承擔對特許權項目的設施進行維修保養(yǎng)的義務?！獭烫卦S期滿，無償向政府移交特許權項目的義務?！?/p>

特許期滿，有償向政府移交特許權項目的義務。

√政府或授權機構對特許權項目監(jiān)督、檢查、審計的權力；√√對項目公司不符合特許權協(xié)議規(guī)定行為的糾正和處罰權√√特許期滿，無償收回特許權項目的權力√

特許期滿，有償收回特許權項目的義務

√盡管BT項目與BOT項目的法律特征有顯著區(qū)別，但仍具有BOT項目的一個根本特征——特許期內擁有特許權項目的所有權，即特許期內對BT項目的占有、使用、收益和處分的權利。這樣，BT項目公司在整個項目建設過程中，應當是項目業(yè)主（建設單位）的身份，享有法律賦予建設單位的各種權利和承擔各種義務。二、BT方式與墊資承包的區(qū)別BT項目投資公司是項目業(yè)主，這是區(qū)分BT與墊資工程總承包的關鍵特征。墊資工程總承包盡管在表現(xiàn)形式上具有一定投資的屬性，但由于承包商對墊資項目不享有所有權，因此投資與獲得所有權是分離的，承包商因此受到法律保護的程度，顯然要比作為項目業(yè)主的BT項目公司弱得多。進一步講，墊資工程總承包在本質上仍屬于提供工程服務范疇，而BT才是真正意義上的投資行為。BT方式與墊資承包的區(qū)別，可以從以下幾個方面來加以理解：（一）、合法性建設部、國家計委、財政部早在1996年6月4日就作出《關于嚴格禁止在工程建設中帶資承包的通知》，其中提到：“任何建設單位都不得以要求施工單位帶資承包作為招標條件，更不得強行要求施工單位將此類內容寫入工程承包合同施工單位不得以帶資承包作為競爭手段承攬工程”。國家發(fā)改委等7部委30號令《工程建設項目施工招標投標辦法》中明確規(guī)定，“招標人不得擅自提高履約保證金，不得強制要求中標人墊付中標項目建設資金”。由此可以看出，墊資承包實質上違背了現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，是一種違法違規(guī)行為。而在建設部2003年發(fā)布的《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》中提到，鼓勵工程總承包企業(yè)按照BT方式組織實施具備條件的建設項目。（二）、資產的隸屬關系BT項目的回購實質上是一種資產轉讓行為。在建設期間，工程資產所有權歸建設方所有，回購完成后，工程資產所有權轉移給業(yè)主所有。而在墊資承包中，工程資產所有權均歸業(yè)主所有，施工企業(yè)在建設期間不擁有項目所有權。（三）、投資風險BT項目一般需由項目建設方或地方政府出具項目回購承諾函，以及第三方（一般為銀行）提供項目回購擔保函，因此，項目建設方的投資收回有保障，投資風險較小。而在墊資承包方式中，項目業(yè)主一般不能出具類似的擔保，同時，由于工程資產所有權屬于項目業(yè)主，一旦項目資產被銀行清算，承包方所墊資金將很難收回，風險很大。（四）、、承攬業(yè)務的方式不同由于適用法律不同，墊資工程總承包的工程屬于必須采取招標方式的范圍，而BT項目則可通過競爭性談判方式進行采購。如果政府表面上是按BT模式進行建設，但卻沒有授予建設方項目業(yè)主、建設單位的法律地位，那么就從根本上脫離了BT項目的法律屬性，轉化為一種變相的墊資工程總承包——這在客觀上就成為一種規(guī)避招標的行為，屬于違反《招標投標法》的強制性規(guī)定的無效行為。（五）、投資人的業(yè)主地位明確對于我國相當一部分擬通過BT模式提高競爭力的大型建筑承包企業(yè)而言，在進行BT項目談判時，應當緊緊圍繞BT模式的法律屬性，在BT協(xié)議中明確約定BT項目公司的業(yè)主地位，只有這樣，才能使自身作為投資人的基本權益獲得法律上的保障，從而可以避免由BT投資人轉為項目施工墊資人的巨大風險。三、BT的作用改革開放以來，我國的綜合實力明顯增強，這為BT方式的運用提供了有利條件，經(jīng)濟的發(fā)展必然對基礎設施建設提出了更高的要求，而這些基礎設施建設通過何種方式建設更為科學、有效、經(jīng)濟，BT方式作為一種新的運作方式進入了市場。其表現(xiàn)在以下方面：（一）、BT方式有助于基礎設施建設緩解資金困難。在傳統(tǒng)的基礎設施建設中，政府是出資人，也是建設、維護的具體實施人。但近10余年來，世界發(fā)生了極其廣泛而深刻的變化，科技革命的迅猛發(fā)展，生產力高速增長，國際經(jīng)濟結構加速調整，大大加快了世界經(jīng)濟一體化進程，各種生產要素和資源優(yōu)化配置的規(guī)律性追求，促使資本、技術和信息等的跨區(qū)域流動，使跨區(qū)域投資總額大幅上升，為各國經(jīng)濟發(fā)展帶來了機遇。根據(jù)交通部最新公布的《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，從2005年起到2030年，國家將斥資兩萬億元，新建5.1萬公里高速公路，使中國高速公路里程達到8.5萬公里。利用BT方式有利于解決基礎設施不足與建設資金短缺的矛盾，有利于引導和吸納社會資金向基礎設施投資的流動，使之成為新的經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)基礎設施建設的良性循環(huán)。（二）、BT方式有助于實施積極財政政策財政政策是指國家政府為實現(xiàn)一定的宏觀經(jīng)濟目標而調整財政收支規(guī)模和收支平衡的指導原則及其相應的措施。財政政策貫穿于財政工作的全過程，體現(xiàn)在收入、支出、預算平衡和國家債務等各個方面。在市場經(jīng)濟條件下財政功能的正常發(fā)揮，主要取決于財政政策的適當運用。在國民經(jīng)濟存在總需求不足時，通過擴張性財政政策使總需求與總供給的差額縮小以至平衡。BT方式吸引了國外資金和社會資金進入基礎設施領域，使政府的積極財政政策得到順利實現(xiàn)，促使國民經(jīng)濟良性循環(huán)。（三）、BT方式有助防范金融風險資金是社會的“血液”和“神經(jīng)”，涉及面廣，敏感性強，社會任何環(huán)節(jié)問題都可能使金融業(yè)受到?jīng)_擊。金融風險一旦爆發(fā)，極容易形成連動效應，擴大蔓延，危及整個經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。BT項目在建設時不要國家投資，建成后回購還有一定的期限，這樣能達到加大基礎設施建設的目的，是一種務實的控制債務規(guī)模又能引導內需，擴大消費的渠道。（四）、有助于提高項目運作效率和質量BT方式有利于在投資建設中引進先進的技術和管理方法，有利于改善基礎設施建設投資結構。同時，對投資的企業(yè)財團也有利，投資方可以按照政府的規(guī)劃投資，減少投資的盲目性。通過項目使資本到增值。四、BT的實際運用（一）、投資者利益的取得分析項目投資利益最大化是役資者始終堅持不懈的追求目標，那么BT項目在實施的過程中，投資者的利益取得是如何實現(xiàn)的呢？1、項目收入分析從BT投資主體的角度來說BT項目的收入一般有以下幾部分組成：（1）、工程款結余收入：在投標不降低工程造價的情況下，BT投資主體的工程結余收入。（2）、利息差收入：業(yè)主按中國人民銀行同期貸款利率計息，由于存在項目結余收入和質保金（一般可按計價的95%給施工單位撥款，預留5%的質保金），BT投資主體實際支付的利息將小于業(yè)主計算支付的利息，因此形成利息差收入。（3）、優(yōu)惠貸款利息差收入：在當前金融形勢下，BT投資主體通過努力爭取，可以得到最多比中國人民銀行公布的貸款利率低10%的優(yōu)惠貸款利率，業(yè)主按中國人民銀行同期貸款利率計算利息，BT投資主體可以得到優(yōu)惠貸款利息差收入。（4）、資本金存貸款利息差收入：企業(yè)利用自有資金作為資本金投入項目中，業(yè)主對資本金按貸款利率支付資本金利息，因此BT投資主體可以得到資本金的存款與貸款的利息差收入。（5）、采用“房地產＋市政建設”的BT模式，收益主要來來源于沿線的物業(yè)開發(fā)，在緩解政府的財政支付壓力的同時，增加了投資者的興趣。2、項目支出對BT投資主體來說，BT項目的支出即項目的工程成本支出和融資貸款利息支出。3、項目收益項目收入減去項目支出，形成項目的總的收益。項目的總的收益除以投入項目的資本金總額就是項目的投資回報率（或稱內含報酬率、資本金收益率）。由此可見，正是由于項目存在著可觀的收益，所以投資者才會將目光轉移到BT項目上來，如果項目法人在BT項目的招標或商談中條件苛刻，投資者無利可圖，BT方式就不可能實行。（二）、實施程序1、項目前期準備工作當?shù)卣约捌湮械臋C構負責完成本項目的政府批準、項目初步設計、設計概算，以及政府方面相關的擔保措施；2、簽署項目合作協(xié)議通過BT招標或邀請招標，當?shù)卣蛭袡C構與中國建筑工程總公司簽署項目合作協(xié)議，以及配合地方申請辦理有關BT項目的保證事宜；3、金融機構考察組織貸款銀行等金融機構對BT項目和當?shù)刎斦闆r進行考察和洽談；4、鎖定BT合同生效條件①確定總造價/BT投資額、收購周期和利率、擔保方式；②辦理相關手續(xù)。5、簽署項目BT合同和貸款合同；6、項目建設；（三）、業(yè)主在運作過程的重點1、應組建一個項目法人來代表政府行使業(yè)主的權利履行業(yè)主的義務。政府是國家的行政管理機關，不便于與建筑商形成招投標的關系和經(jīng)濟合同關系，應由項目法人作為業(yè)主統(tǒng)管所有的基礎設施項目，從事相關的經(jīng)濟活動。2、資格預審時應有側重點。BT的核心在于B（建設），而其重要內容之一在于建筑商要有較強的投融資能力，他要在規(guī)定的期限內用自己的資金將項目建成，沒有較強的經(jīng)濟實力和融資能力是不行的。因此，資格預審文件在這方面一定要有嚴格的明確的規(guī)定，例如，投標人的財務狀況、銀行的資信等級、銀行的授信額度等等，必要時，還應當?shù)皆撈髽I(yè)或者相關部門、相關銀行進行考察。資格預審時，除了對投標人交來的相關資料的復印件認真進行審查外，還應與原件進行核對，以防止弄虛作假。3、關于參加投標的投資人施工資質的問題。本人認為建筑商必須具有他所承建的項目應該具有的國家規(guī)定的相應資質，沒有相應資質的建筑商不能參加投標。參加投標的建筑商可以由一方組成，也可以由多方組成，必須符合七部委第30號令發(fā)布的《工程建設項目施工招標投標辦法》中第四十二條至第四十五條關于聯(lián)合體投標的規(guī)定。4、七部委第30號令完全適用于BT項目。BT項目的重要內容除了投融資便是施工，前面已經(jīng)提到BT項目的招標，可以說就是招施工單位。因此，對施工的招標，就應該用第30號令來規(guī)范。投融資方面的內容在資格預審文件中做出規(guī)定，施工方面的內容在招標文件中提出要求，兩者加起來，就組成了整個BT項目的招標內容。5、要用BT合同規(guī)范雙方行為。中標人依法確定后，BT的項目法人必須與中標的建筑商簽訂BT項目合同。該合同可在中華人民共和國建設部、國家工商行政管理局制定的《建設工程施工合同》（GF一1999-0201）示范文本的基礎上加入投融資的有關條款即可。（三）、BT方式實施中應注意的幾個問題BT方式的實施過程和傳統(tǒng)建設方式基本相同，在此不作詳細闡述，重點就實施中應注意的幾個問題進行簡要說明。1、選擇合適的項目實施結構，兼顧參與各方利益。在確定項目實施結構前，首先要對建設項目的工程特點、前期工作情況、業(yè)主的需求和管理能力，以及潛在投資者進行深入分析，以選擇對應的實施方式。同時，項目實施結構應把握“放而不亂，管而不死”的原則，作到既能保證項目建設方一定的建設自主權，又能最大程度的保證工程質量，維護項目業(yè)主的利益。2、嚴格投標人的資質標準。對投標聯(lián)合體各方的關系要有明確的約定根據(jù)建設項目的投資規(guī)模和建設特點，在項目招標時應對投標人的投融資能力和建設能力提出明確資質標準，投標人應具備承擔BT項目投資建設的能力和經(jīng)驗。同時，由于城市基礎設施項目投資大，項目實施難度大，在項目投標時，投標人常以組成聯(lián)合體的方式參與項目投標。但在項目實施時，由于各投標聯(lián)合體的利益不一致，經(jīng)常會出現(xiàn)聯(lián)合體內部“扯皮”的問題，影響項目的順利實施。為避免此類情況的發(fā)生，在項目招標時，應在招標文件的聯(lián)合體協(xié)議中明確約定各聯(lián)合體成員的權利義務關系，特別是對各聯(lián)合體的出資額、負責的工程內容等情況要明確約定，避免“扯皮”情況的發(fā)生。此外，聯(lián)合體成員的定位要明確，要盡量引導優(yōu)勢互補的企業(yè)組成聯(lián)合體。3、完善監(jiān)管體系，杜絕分包、轉包行為。在BT項目中，工程分包和轉包情況比較普遍，是影響項目工程質量的重要風險因素。為避免此類問題的發(fā)生，可采取以下措施：一是在招標文件中對項目的分包、轉包情況進行詳細和明確的約定，禁止隨意分包和轉包；二是建立健全監(jiān)管體系，業(yè)主應組建監(jiān)管機構，對工程分包情況進行嚴格管理。4、扎實做好前期工作，明確建設標準和工程接口。要成功實施BT項目，必須在項目提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者的選擇、規(guī)劃設計方案、開工建設等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性，扎實作好項目前期工作，明確項目建設標準以及項目與外部工程的接口。項目前期工作特別是規(guī)劃設計方案的穩(wěn)定程度、設計深度對項目成功實施與否影響極大。如設計方案不穩(wěn)定，就可能導致工程變更、洽商等一系列問題的出現(xiàn)，項目投資可能因此大幅度增加。此外，編制建設標準時要做到深度適當，可操作性強。5、重視專業(yè)中介機構的作用。在項目招標過程中，聘請中介咨詢機構為項目融資結構設計、招標文件、合約起草談判等方面提供專業(yè)化協(xié)助，可以更大限度挖掘潛力，規(guī)避風險。五、目前BT方式實施中的缺陷BT方式雖然作用顯著，但缺陷也不少，我國各級政府必須高度重視。（一）、BT項目大部分不經(jīng)招投標。BT項目都是基礎設施項目，政府是真正的業(yè)主，項目建成后，政府最終要用國有資金將其購回，因此，BT項目必須按照規(guī)定的范圍和規(guī)模標準進行招標發(fā)包。部分地區(qū)的BT項目均由政府決定，以協(xié)商方式確定建設單位，并未進行招投標。（二）、隨意確定回購價格，增大政府回購成本。根據(jù)慣例，BT項目回購價中含有預計利潤，有的BT項目回購價的確定由工程實施工作量而得，由于期中建設管理不夠到位，基礎資料由BT投資人直接提供，導致回購價過大，加上有的項目，政府還多加利潤，回購價格的確定隨意性較大，不利于創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，同時增加了政府回購成本。（三）、領導責任難界定，財政預期壓力較大。BT項目從簽訂協(xié)議到建設、回購周期較長，領導決策在前、回購在后，發(fā)現(xiàn)有些領導換任時正是BT項目全面進入回購期，財政每年要給付大量的資金，財政未來負債增大，領導經(jīng)濟責任難以界定，也給預期財政帶來很大的資金壓力。（四）、BT項目質量得不到應有的保證。在BT項目中，政府雖規(guī)定督促和協(xié)助投資方建立三級質量保證體系，申請政府質量監(jiān)督，健全各項管理制度，抓好安全生產。但是，投資方出于其利益考慮，在BT項目的建設標準、建設內容、施工進度等方面存在問題，建設質量得不到應有的保證。政府往往將該項目全權委托給投資單位管理，極易導致投資單位和設計、施工等單位形成利益共同體，造成項目成本過高，也給工程質量帶來隱患。（五）、BT項目建設費用過大采用BT方式必須經(jīng)過確定項目、項目準備、招標、談判、簽署與BT有關的合同，移交等階段，涉及到政府許可、審批以及外匯擔保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，操作的難度大，障礙多，不易實施，最重要的是融資成本也因中間環(huán)節(jié)多而增高。（六）、BT方式中的融資監(jiān)管難度大由于BT法律性質的特殊性，法律關系的復雜性，而且是一種合同的組合，因此，融資監(jiān)管難度大。（七）、BT項目的分包情況嚴重由于BT方式中政府只與項目總承包人發(fā)生直接聯(lián)系，建議由項目企業(yè)負責落實，因此項目的落實可能被細化，建設項目的分包將愈顯嚴重，并由此帶來相應的負面效應。六、BT方式的完善（一）、完善BT運行機制，尋求法律支持。在BT項目的談判、合同簽訂、履行及轉讓中尋求法律的支持是客觀的需要，這對于BT項目的健康有序運行十分必要。應該說，沒有法律的支持，BT方式是不完整的。⑴、BT項目的談判。當政府主管部門將采用BT方式融資進行基礎設施建設時，作為法律服務工作者的律師、公證員要參與商務談判、起草法律文件、提供法律咨詢、提出司法建議等。如果是通過招標投標方式從優(yōu)確定投資者。公證機構應該積極介入，依據(jù)《中華人民共和國招標投標法》和司法部《招標投標公證程序細則》審查整個招投標過程，特別是對開標過程的真實性、合法性進行現(xiàn)場公證。⑵、BT項目協(xié)議簽訂。BT項目企業(yè)確定后，政府主管部門應與該項目企業(yè)簽訂《投資建設合同書》，這個合同書是BT項目的核心協(xié)議，此后的一系列協(xié)議，都應依據(jù)此合同，公證機構應從形式要件、實質要件進行審查，確保這一合同的真實合法有效。如果項目企業(yè)由多家投資者組成，投資者之間也應辦理公證。實踐中，外資企業(yè)一般會依照國際慣例提出辦理公證的要求，使BT項目更趨規(guī)范化。⑶、在BT項目協(xié)議的履行。BT項目企業(yè)對建筑工程、物資采購等一系列的招投標活動和簽訂一系列的合同，包括項目承包合同、借款合同、建設承包合同、建筑安裝合同、勘察設計合同、運輸合同、租賃合同、供用電合同、保險合同等，公證機構都應當提供服務，公證員應根據(jù)具體工程類別，對設計方面、建設方面、物資采購方面、設備供應方面的情況進行深入細致地分析，幫助完善其合同條款，依法嚴格審查，出具相應的要素式公證書。⑷、在BT項目的轉讓。BT項目的投資方完成BT項目工程建設后，向政府提出書面申請，由政府組織交工驗收，合格后投資方向政府申請移交，政府書面確認后，政府即擁有該BT項目的所有權和使用權。BT項目轉讓經(jīng)公證機構辦理公證，更有利于維護各方當事人的合法權益。（二）、給予BT項目企業(yè)心要的政策優(yōu)惠，充分考慮投資者的利益。以BT方式進行基礎設施建設，建設周期長、投資回收慢，投資者對項目帶不走，相比有的投入產出企業(yè)，BT項目企業(yè)承擔的風險更大。所以，應當把對BT方式投資者優(yōu)惠政策確定下來，以消除BT項目投資者的顧慮。把BT項目投資者降低工程質量、加大建設費用等方式提前收回投資轉移到以確定的優(yōu)惠政策來涵養(yǎng)BT項目投資者上來。實施有利于企業(yè)投資的項目管理政策、財稅優(yōu)惠和補貼政策、社會保障政策，切實降低項目投資風險。（三）、強化政府對BT項目的監(jiān)督我國目前對外商投資基礎設施有限制性規(guī)定，因此，政府可在符合產業(yè)政策的前提下，根據(jù)不同的BT項目，強化政府對BT項目的監(jiān)督。政府可通過以下途徑監(jiān)督：⑴、明確方向－－提供技術資料、培訓管理人員、有效地發(fā)揮財力資金的杠桿效應，確保BT項目工程質量；⑵、確定指標－－設立相應的資產、質量狀況指標。如施工隊伍與承包人沒有直接的隸屬關系，且獨立管理或承擔某一部分施工的，應視為分包；⑶限定數(shù)量－－明確規(guī)定每一指標的上、下限。政府要確定BT項目的建設規(guī)模、建設內容、建設標準、投資額、工程時間節(jié)點及完工日期，并確認投資方投資額；⑷、監(jiān)督范圍－－負責BT項目的全過程監(jiān)督。政府對BT項目的設計、項目招投標、施工進度、建設質量等進行監(jiān)督與管理，有權向投資方提出管理上、組織上、技術上的整改措施；⑸、法律途徑－－若發(fā)生私自更改或超過規(guī)定數(shù)量的可訴之法律。實行建設市場準入制度，在施工過程中，監(jiān)理工程師如發(fā)現(xiàn)承包人有分包嫌疑時有權進行調查核實，承包人應提供有關資料并配合調查。如分包成立則按違約處理。（四）、建立BT應對風險機制BT項目所需資金越大，實施時面臨的風險就越大，風險的妥善處置關系到項目成效，需要對投資風險的管理對策進行研究，因而從項目跟蹤階段就進行有效的風險分析和評價，確定風險種類，擬定相應的風險回避對策，以確保項目的順利進行。一是有遠見、規(guī)避未來的風險。如政治風險、經(jīng)濟風險、法律風險、環(huán)境與移民風險、經(jīng)營風險、技術風險、融資風險、市場風險等；二是合同中增加防范風險的條款；三是建立與外方談判的專業(yè)隊伍，提高談判水平。（五）、完善BT項目的立法由BT誕生的時間短、經(jīng)驗少，是新生事物。因此，最基本最重要的是要有明確的合同法律保護，同時，在管理上，對項目的投資概算、設計方案的確定，工程質量的檢驗以及財務審計都應從法律上確定政府權力。但目前，我國尚沒有關于BT的專門立法，所以更應加快立法步伐，我們盼望早日出臺一部完善的能夠對BT投資起積極作用的法律。七、政策建議在國內基礎設施建設領域，BT方式作為一種新型的融資建設方式，誕生的時間短、實踐經(jīng)驗少，在實際操作中需政府有關部門在立法、審批等環(huán)節(jié)進一步予以規(guī)范，以促進BT方式在基礎設施項目中的廣泛應用和健康發(fā)展。1、建立健全BT相關的法律法規(guī)目前國內沒有專門的BT方面的法律法規(guī)，使得BT項目在實際操作中缺乏明確的法律依據(jù)，給BT項目的實施帶來了一定的難度。BT項目資產到底屬于業(yè)主還是項目建設方，建設