應(yīng)急管理中政府-社會(huì)聯(lián)動(dòng)的路徑研究

應(yīng)急管理中政府社會(huì)聯(lián)動(dòng)的路徑研究

李若云摘要：近年來(lái)，頻頻發(fā)生的危機(jī)事件不斷為我們敲響警鐘。在“一案三制”應(yīng)急管理體系基本成形的條件下，如何切實(shí)提高我國(guó)的應(yīng)急管理水平，成為當(dāng)前應(yīng)該認(rèn)真思考的問(wèn)題。文章以提高應(yīng)急管理效率為目的，從政府與各個(gè)社會(huì)參與主體，包括公眾、非政府組織、企業(yè)和媒體的角度，探討政府與社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，并提出創(chuàng)新應(yīng)急管理，實(shí)現(xiàn)政府—社會(huì)聯(lián)動(dòng)的具體路徑。Key：應(yīng)急管理政府社會(huì)聯(lián)動(dòng)：C936：A：1004-4914（2009）02-067-02作為公共管理與社會(huì)服務(wù)的供給者，面對(duì)公共危機(jī)，政府必然應(yīng)該首當(dāng)其沖。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府也正是以“包打天下”的氣勢(shì)，承擔(dān)著應(yīng)急管理的所有責(zé)任。然而，隨著科技的發(fā)展和全球化時(shí)代的來(lái)臨，公共危機(jī)無(wú)論是誘發(fā)因素還是表現(xiàn)形式都呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜化的趨勢(shì)，逐漸超出了政府的能力范圍。不僅部門(mén)分割的管理體制仍然制約著應(yīng)急的有效性和系統(tǒng)性，而且在技術(shù)和資源方面也常常遭遇掣肘，甚至在很多方面出現(xiàn)“政府失靈”。而此時(shí)，以公眾、非政府組織、企業(yè)、媒體等形態(tài)分布于各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)力量，逐漸顯示出其在專(zhuān)業(yè)與技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)。美國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)也表明，如果在危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府和社會(huì)能夠聯(lián)合行動(dòng)，將大大提高應(yīng)急管理的水平。要實(shí)現(xiàn)在應(yīng)急管理中的聯(lián)動(dòng)，政府與社會(huì)之間就要建立一種協(xié)調(diào)與合作的伙伴關(guān)系。而這種伙伴關(guān)系的確立，一方面取決于政府是否愿意出讓一定的責(zé)任與權(quán)力，將社會(huì)力量視為與自身平等的參與主體；另一方面取決于社會(huì)是否有能力承載政府回讓的權(quán)力以及由此產(chǎn)生的治理責(zé)任①。在我國(guó)公民社會(huì)尚未成熟的情況下，可以適當(dāng)?shù)貜囊韵聨追矫嬷?，逐步?shí)現(xiàn)應(yīng)急管理中的政府—社會(huì)聯(lián)動(dòng)。一、政府由主體力量淡化為主導(dǎo)力量為了有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，更好地履行公共服務(wù)和社會(huì)管理的責(zé)任，政府必須從具體而繁雜的應(yīng)急管理事務(wù)中抽離出來(lái)，由主體力量淡化為主導(dǎo)力量。從微觀領(lǐng)域的事必躬親上升到宏觀大局的協(xié)調(diào)控制，促進(jìn)社會(huì)資源的有效利用，同時(shí)著力于應(yīng)急管理的關(guān)口前置，從根本上提高社會(huì)整體的應(yīng)急管理水平。1.支持和引導(dǎo)社會(huì)力量參與應(yīng)急管理。政府要將善治理論納入應(yīng)急管理中，主動(dòng)突破對(duì)應(yīng)急管理的壟斷局面，將社會(huì)力量納入應(yīng)急管理的主體范圍。引導(dǎo)公眾建立起誠(chéng)信、友愛(ài)、寬容、互助的人際關(guān)系，建立社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制。要讓公眾明白，人與人之間的相互信任、關(guān)心、友愛(ài)、理解、寬容與幫助是戰(zhàn)勝危機(jī)的首要要素。通過(guò)立法把社會(huì)力量的參與權(quán)加以固定而成為法定權(quán)利，并對(duì)參與程序做出具體而細(xì)致的規(guī)定，使社會(huì)主體的參與落到實(shí)處。同時(shí)，為了控制整體局勢(shì)與參與秩序，也要對(duì)社會(huì)主體的某些權(quán)利與自由進(jìn)行一定程度的限制。2.常態(tài)管理和非常態(tài)管理有機(jī)結(jié)合。應(yīng)急管理是一個(gè)政府常態(tài)管理能力在緊急情況下的集中體現(xiàn)。要想真正提高政府應(yīng)急管理的水平，就要將常態(tài)管理和非常態(tài)管理有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，寓應(yīng)急管理于常態(tài)管理之中，居安思危，常抓不懈。針對(duì)我國(guó)國(guó)情，主要應(yīng)該做到以下兩點(diǎn)：一是要將安全因素納入城市或區(qū)域的總體規(guī)劃中，從硬件上提高社會(huì)的危機(jī)防范能力；二是要不斷修繕應(yīng)急管理體系，尤其是要在應(yīng)急預(yù)案中引入公眾意見(jiàn)，并且做到定期檢查、實(shí)際演練與實(shí)時(shí)更新，確保其可操作性。二、提升公眾的整體應(yīng)急能力公眾往往是危機(jī)中最直接的受害者，自我保護(hù)的本能使其具備了應(yīng)對(duì)危機(jī)的主體動(dòng)機(jī)。每一位公眾的力量也許微不足道，但因其龐大的基數(shù)就可以匯聚成不可小覷的合力。我國(guó)每次危機(jī)的后果之所以嚴(yán)重，也和缺乏一個(gè)具有自救功能的社會(huì)群體有關(guān)。筆者結(jié)合美國(guó)、日本、新加坡等國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提升公眾的整體應(yīng)急能力提出如下建議：1.危機(jī)意識(shí)的教育與普及。危機(jī)意識(shí)教育與普及的途徑具有很大的靈活性，除了正規(guī)的學(xué)校教育，還可以通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、講座、宣傳等達(dá)到同樣的目的。在國(guó)外，一般把學(xué)校、社區(qū)和公共媒體作為危機(jī)教育的主渠道。首先要將危機(jī)教育納入國(guó)民教育體系，把防災(zāi)知識(shí)作為一種系統(tǒng)的教育形式對(duì)待，使危機(jī)教育貫穿學(xué)生學(xué)習(xí)的全過(guò)程。美國(guó)、日本的危機(jī)教育都是從幼兒園的娃娃開(kāi)始抓起，給孩子植入最初元的危機(jī)意識(shí)。其次，充分利用社區(qū)作為社會(huì)細(xì)胞的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到危機(jī)教育的最大普及?？梢酝ㄟ^(guò)印發(fā)宣傳手冊(cè)、設(shè)置宣傳標(biāo)語(yǔ)、邀請(qǐng)講座進(jìn)社區(qū)等手段，直接或間接地向居民傳授應(yīng)對(duì)危機(jī)的技能和本領(lǐng)。再次，通過(guò)越來(lái)越普及的媒體渠道，向更大范圍的受眾普及防災(zāi)救災(zāi)的相關(guān)知識(shí)。2.應(yīng)急能力的訓(xùn)練與培養(yǎng)。危機(jī)教育的目的不僅僅是為了讓公眾認(rèn)識(shí)和了解危機(jī)，而是要在此基礎(chǔ)上通過(guò)訓(xùn)練與演習(xí)，切實(shí)提高應(yīng)急能力。同樣，應(yīng)急能力訓(xùn)練的途徑也很廣泛，然而多選擇往往等于無(wú)選擇，因此，有必要進(jìn)行定期性和強(qiáng)制性的培訓(xùn)。有學(xué)者提出設(shè)立一個(gè)全國(guó)災(zāi)害日，如唐山大地震發(fā)生的日子7月28日作為全國(guó)地震災(zāi)害日②，在這一天，全國(guó)進(jìn)行防震演習(xí)。除此之外，各地還可以根據(jù)當(dāng)?shù)爻０l(fā)災(zāi)種，設(shè)立地方性的防災(zāi)日，進(jìn)行針對(duì)性的訓(xùn)練和演習(xí)。另外，可以成立常設(shè)性的防災(zāi)教育基地，作為公眾提供防災(zāi)教育及培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)性場(chǎng)所?；貎?nèi)可通過(guò)視聽(tīng)效果、親身體驗(yàn)以及專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)等方式，向公眾傳授更加系統(tǒng)與專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急技能。三、發(fā)揮非政府組織在應(yīng)急管理中的作用非政府組織具有高度的社會(huì)滲透能力、良好的專(zhuān)業(yè)能力、靈活的反應(yīng)速度，可以和政府在功能上形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，對(duì)應(yīng)急管理起到重要的支持作用。但由于國(guó)情限制，目前并未發(fā)揮出自身的優(yōu)勢(shì)功能。1.培育和發(fā)展非政府組織。首先，政府要轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)非政府組織進(jìn)行合理定位。非政府組織“不應(yīng)是接受機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人員和離退休人員的場(chǎng)所，而是承接政府部門(mén)社會(huì)職能的組織；不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會(huì)最活躍的公共部門(mén)；不是在與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府治理社會(huì)?！雹燮浯?，要在法律與政策方面對(duì)非政府組織予以扶持。應(yīng)以立法的形式確立非政府組織的社會(huì)地位，界定政府與非政府組織在應(yīng)急管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范應(yīng)急管理的程序和辦法，及時(shí)化解兩者之間的矛盾，防止政府利用公共權(quán)力侵害非政府組織的合法權(quán)益，恢復(fù)其獨(dú)立性與自治性。同時(shí)，政府要在政策上給予幫助與扶持，通過(guò)優(yōu)惠稅收制度、政府采購(gòu)制度、社會(huì)保障制度等手段，為非政府組織健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境④。最后，構(gòu)建良好的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，以保證非政府組織的健康持續(xù)發(fā)展。2.提升非政府組織自身的應(yīng)急管理水平。當(dāng)前我國(guó)的非政府組織與國(guó)際相比仍處于初級(jí)階段，自身獨(dú)立性不足、監(jiān)督制約機(jī)制缺乏等原因，使得公眾對(duì)其能力持懷疑態(tài)度，缺乏認(rèn)同。為此，非政府組織若想加強(qiáng)自身能力建設(shè)，獲得社會(huì)公眾的認(rèn)同、支持與配合，需要從以下幾方面加以改進(jìn)：一是要建立多渠道的資金來(lái)源，爭(zhēng)取各種形式的社會(huì)資助，以提高自身的籌資能力；二是通過(guò)提高薪酬、建立保障等方式來(lái)吸收優(yōu)秀人才，并通過(guò)培訓(xùn)、交流、訪(fǎng)問(wèn)等形式來(lái)優(yōu)化人才素質(zhì)；三是在非政府組織內(nèi)部建立完整的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，確保其在危機(jī)到來(lái)時(shí)能夠迅速地投入到救援中去。3.構(gòu)建政府與非政府間的合作機(jī)制。首先，政府組織與非政府組織之間逐步建立契約關(guān)系。在資源籌備和救援等領(lǐng)域，政府可以考慮通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)方式向資質(zhì)良好的非政府組織“購(gòu)買(mǎi)”服務(wù)，政府把相關(guān)契約關(guān)系實(shí)時(shí)向社會(huì)公布。其次，建立政府部門(mén)與非政府組織之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，一旦危機(jī)發(fā)生，系統(tǒng)即可立即啟動(dòng)，在彼此之間確保行動(dòng)的協(xié)調(diào)與暢通。第三，建立聯(lián)系政府部門(mén)與非政府組織的機(jī)構(gòu)，這一類(lèi)機(jī)構(gòu)由政府部門(mén)設(shè)置，工作人員以彈性的方式任職，平時(shí)不在崗，危機(jī)一旦發(fā)生則立即到崗位上發(fā)揮其作用，具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度指揮分散的非政府組織和其他社會(huì)力量，為危機(jī)解決在組織上提供保障。第四，建立信息透明機(jī)制。除了及時(shí)公布政務(wù)信息，還要實(shí)時(shí)發(fā)布政府和社會(huì)對(duì)非政府組織的需求信息，動(dòng)態(tài)發(fā)布對(duì)非政府組織的評(píng)估與管理信息，確保非政府組織在陽(yáng)光下透明運(yùn)作。第五，可借鑒聯(lián)合國(guó)模式，授予優(yōu)秀非政府組織“咨商地位”，在政府危機(jī)決策中導(dǎo)入民間機(jī)制。四、促進(jìn)企業(yè)參與應(yīng)急管理將企業(yè)納入我國(guó)的應(yīng)急管理體系，充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)與技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)功能，需要從兩方面加以考慮，一是要培育企業(yè)的公民責(zé)任意識(shí)，二是要塑造良好的政策與制度環(huán)境。具體來(lái)說(shuō)可以從以下三點(diǎn)著手：1.加強(qiáng)企業(yè)安全文化建設(shè)。企業(yè)內(nèi)部要營(yíng)造一個(gè)濃郁的安全文化氛圍，使全體員工的行為被潛移默化地規(guī)范在所崇尚的安全價(jià)值取向和安全行為準(zhǔn)則之中，從而降低人為造成的安全事故發(fā)生率。一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)安全文化建設(shè)應(yīng)從制度建設(shè)和道德建設(shè)兩方面展開(kāi)。首先，要建立企業(yè)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和安全管理制度。安全標(biāo)準(zhǔn)包括跟企業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的物品的性能要求，對(duì)試驗(yàn)與操作的安全規(guī)定和對(duì)各崗位的安全規(guī)程等等。企業(yè)安全管理制度是指企業(yè)為了有效地保護(hù)勞動(dòng)者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的安全、健康而制定的各種規(guī)章制度。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和安全管理制度是安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)和保障，若照章執(zhí)行，定能把企業(yè)的安全生產(chǎn)管理工作推向新水平，從源頭杜絕生產(chǎn)事故類(lèi)公共危機(jī)的發(fā)生。其次，要提高企業(yè)的安全意識(shí)和道德水平。通過(guò)宣傳、教育、激勵(lì)等方法，利用影像、文字、聲音等傳播途徑，強(qiáng)化員工的安全意識(shí)，使之逐漸成為日常生活中的自覺(jué)行動(dòng)。把企業(yè)崇尚的思想意識(shí)，員工踐行的行為準(zhǔn)則，通過(guò)規(guī)范和引導(dǎo)，逐漸內(nèi)化為安全態(tài)度和職業(yè)道德，最終在生產(chǎn)場(chǎng)所和設(shè)備的選用、設(shè)備的維護(hù)，以及員工工作態(tài)度等呈現(xiàn)出來(lái)。先進(jìn)的安全文化建設(shè)，非一朝一夕可成，而是一個(gè)雙管齊下、不斷深入的系統(tǒng)過(guò)程，并且要隨著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展而不斷進(jìn)行更新和完善。2.樹(shù)立企業(yè)社會(huì)責(zé)任價(jià)值理念。企業(yè)是社會(huì)的一個(gè)主要部分，是國(guó)家的公民之一，有權(quán)利、也有責(zé)任為社會(huì)的一般發(fā)展做貢獻(xiàn)。作為公民的企業(yè)需要認(rèn)識(shí)到以下兩點(diǎn)：（1）促進(jìn)社會(huì)的和諧與發(fā)展，是企業(yè)必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)?！耙粋€(gè)好的企業(yè)應(yīng)該根據(jù)多種收益人群體來(lái)決定自己的企業(yè)行為”⑤。企業(yè)公民責(zé)任價(jià)值理念強(qiáng)調(diào)企業(yè)的自律責(zé)任，是企業(yè)內(nèi)在的、自愿的、主動(dòng)的責(zé)任選擇。因此，企業(yè)自律機(jī)制的建設(shè)尤為重要。（2）履行社會(huì)責(zé)任，可以達(dá)成企業(yè)與社會(huì)的雙贏。從短期來(lái)看，企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任是一種成本，與追求利潤(rùn)最大化的本質(zhì)相矛盾。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可謂“一本萬(wàn)利”。首先，企業(yè)將公眾利益和社會(huì)整體利益放在首位，是展示自身實(shí)力、產(chǎn)生廣告效應(yīng)的絕佳手段。根據(jù)一份調(diào)查顯示，企業(yè)在重大危機(jī)中表現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任行為，直接影響到消費(fèi)者對(duì)其購(gòu)買(mǎi)意向的變化。73%的被調(diào)查者表示“我更愿意選擇購(gòu)買(mǎi)在這次事件中積極履行社會(huì)責(zé)任的品牌”⑥。其次，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任可以為企業(yè)贏得長(zhǎng)久的聲譽(yù)和公信力。隨著市場(chǎng)化改革的深入和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，良好的聲譽(yù)和公眾形象是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志，也是其不斷做大做強(qiáng)的前提。因此，自覺(jué)履行社會(huì)責(zé)任，既是社會(huì)的客觀要求，也是企業(yè)自身發(fā)展的需要，必定能為企業(yè)帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益。3.為企業(yè)履行公民責(zé)任創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。推進(jìn)企業(yè)履行公民責(zé)任的法制化進(jìn)程。首先，建議在《公司法》的總則中突出強(qiáng)調(diào)企業(yè)必須承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。除了強(qiáng)調(diào)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中要嚴(yán)格遵守勞動(dòng)保護(hù)法、生產(chǎn)安全法和環(huán)境保護(hù)法之外，還要規(guī)定在社會(huì)面臨重大公共危機(jī)時(shí)，企業(yè)有義務(wù)盡其所能幫助減少危機(jī)所帶來(lái)的社會(huì)損失。其次，完善公益捐贈(zèng)立法。立法中要明確捐贈(zèng)人的權(quán)利，包括稅收優(yōu)惠待遇的具體規(guī)定、對(duì)款項(xiàng)用途的知情權(quán)等等，維護(hù)捐贈(zèng)人的合法權(quán)益。建議適當(dāng)提高國(guó)內(nèi)企業(yè)的免稅標(biāo)準(zhǔn)，以放大慈善捐贈(zèng)的免稅功能，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)捐贈(zèng)的積極性。五、建立政府與媒體間的良性互動(dòng)機(jī)制媒體作為“社會(huì)之公器”，在應(yīng)急管理中起著舉足輕重的作用。在新興媒體不斷涌現(xiàn)、各類(lèi)信息無(wú)孔不入的今天，政府與媒體已不再是原來(lái)命令與服從的關(guān)系。政府在提升信息主導(dǎo)能力的同時(shí)，與媒體的相處方式也要進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。1.完善政府的信息公開(kāi)機(jī)制。從歷次的危機(jī)事件處理情況來(lái)看，我國(guó)政府的信息公開(kāi)工作取得了很大的進(jìn)步，但要杜絕目前仍然頻繁的瞞報(bào)、謊報(bào)、誤報(bào)等現(xiàn)象，仍有很長(zhǎng)的路要走。首先，要樹(shù)立信息公開(kāi)理念，做責(zé)任型政府。上個(gè)世紀(jì)“喉舌說(shuō)”、“工具說(shuō)”的媒體屬性已如今不再適用，對(duì)危機(jī)的遮掩、瞞報(bào)只會(huì)使其欲蓋彌彰。政府要遵從“以人為本、尊重民生”的信念，及時(shí)發(fā)布公眾迫切需要了解的信息，引導(dǎo)公眾提前預(yù)防，遏制危機(jī)的蔓延。其次，要保障信息的全面、客觀與真實(shí)。要知道報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)是非常不可取的行為，這樣做只會(huì)失信于民，加大恐慌。政府要相信社會(huì)的承載能力，相信公眾會(huì)選擇理性的行為。最后，要進(jìn)一步完善政府的信息公開(kāi)機(jī)制，從發(fā)布主體、操作流程、糾錯(cuò)機(jī)制等各環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān)，最大程度地追求信息傳播的正向功能。2.妥善處理政府與媒體的關(guān)系。學(xué)者喻國(guó)明曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，政府和媒體最理想化的關(guān)系不應(yīng)該簡(jiǎn)單到誰(shuí)是誰(shuí)的胳膊或大腿，應(yīng)該是朋友，而且是諍友。在公共危機(jī)中，媒體是信息傳播的主體，政府是應(yīng)急管理的主體，二者之間應(yīng)該是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。政府要加強(qiáng)對(duì)媒體的管理，促進(jìn)媒體公益性的充分發(fā)揮。政府對(duì)媒體的管理主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：第一是選擇性信息發(fā)布，決定哪些信息需要由媒體傳達(dá)給公眾，哪些不可以。信息的篩選要以有效的危機(jī)管理理論為指導(dǎo)。第二是監(jiān)視媒體是否將信息進(jìn)行準(zhǔn)確的報(bào)道，如果出現(xiàn)偏差，就要及時(shí)采取補(bǔ)救措施。第三是通過(guò)媒體搜集公眾的反饋信息，以此對(duì)危機(jī)決策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。除此之外，政府還要防止媒體的權(quán)利異化，避免媒體的市場(chǎng)化帶來(lái)的權(quán)力尋租，減少有償新聞、虛假新聞、關(guān)系新聞的產(chǎn)生，監(jiān)督媒體維護(hù)公共利益的功能。媒體要充分發(fā)揮對(duì)政府的監(jiān)督作用。長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府對(duì)行政信息的管理是以自上而下、內(nèi)部層層傳達(dá)的方式運(yùn)作，忽視與外界的交流