公共管理學(xué)第三章課件

第三章公共組織公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)非營(yíng)利組織第三章公共組織公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)1第一節(jié)公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)一、公共組織的內(nèi)涵1、組織與公共組織組織是社會(huì)的細(xì)胞，是人們實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的工具。從社會(huì)發(fā)展史來(lái)看，組織產(chǎn)生于人類(lèi)的生產(chǎn)斗爭(zhēng)和社會(huì)斗爭(zhēng)之中。早期組織：家庭、氏族、部落、階級(jí)、國(guó)家。從人類(lèi)社會(huì)群體角度來(lái)看，組織由兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群關(guān)系。第一節(jié)公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)一、公共組織的內(nèi)涵2在現(xiàn)代社會(huì)中，組織所追求的目標(biāo)有公共目標(biāo)與非公共目標(biāo)之分。據(jù)此，人們可以把組織劃分為公共組織和非公共組織。這兩類(lèi)組織在基本目標(biāo)、結(jié)構(gòu)模式、運(yùn)行方式等方面都有很大的差異，表現(xiàn)出各自不同的特征。公共組織是指不以營(yíng)利為目的，以追求公共利益為其價(jià)值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序?yàn)榛韭毮艿慕M織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任。政府行政組織是最重要的公共組織。公共利益是公共組織發(fā)展的邏輯起點(diǎn)和終點(diǎn)，公共性是公共組織的本質(zhì)。在現(xiàn)代社會(huì)中，組織所追求的目標(biāo)有公共目標(biāo)與非公共目標(biāo)之分。據(jù)32、公共組織的基本要素物質(zhì)要素人員經(jīng)費(fèi)物資設(shè)備精神要素目標(biāo)責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)人際關(guān)系2、公共組織的基本要素物質(zhì)要素精神要素43、公共組織的特征以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)公共組織的活動(dòng)受法律的明確限制并具有權(quán)威性公共組織受到高度的公共監(jiān)督公共組織的活動(dòng)具有政治性公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實(shí)際中模糊，且行為績(jī)效評(píng)估比較困難公共組織具有一定的獨(dú)占性3、公共組織的特征以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)5二、公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各種要素的一種特定安排，即公共組織各要素的排列組合方式。良好的公共組織結(jié)構(gòu)是完成公共組織目標(biāo)、提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)，具有重要的功能。合理的公共組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該是以職能為中心，在數(shù)量上保持合理的比例關(guān)系，在運(yùn)行上相互協(xié)調(diào)適應(yīng)，呈現(xiàn)出一個(gè)有機(jī)的、充滿(mǎn)活力的網(wǎng)絡(luò)整體。二、公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各種要素的一種特定6公共組織結(jié)構(gòu)有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)：縱向結(jié)構(gòu)形成公共組織的層級(jí)制，橫向結(jié)構(gòu)形成公共組織的職能制。它們之間各有優(yōu)缺點(diǎn)，互相制約，互相補(bǔ)充，缺一不可。所以，各個(gè)國(guó)家的公共組織都將層級(jí)制和職能制結(jié)合起來(lái)，既設(shè)有層級(jí)的公共組織，又將各個(gè)層級(jí)的公共組織分設(shè)為平行的若干部門(mén)，力圖使它們互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮它們的優(yōu)點(diǎn)，避免它們的缺點(diǎn)。公共組織結(jié)構(gòu)有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)：縱向結(jié)構(gòu)形成公共組織的層級(jí)71、公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

決策層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層1、公共組織的縱向結(jié)構(gòu)決策層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層8公共組織層級(jí)制的優(yōu)缺點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展工作；（4）各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點(diǎn)：（1）各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易犯地方主義的錯(cuò)誤，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。公共組織層級(jí)制的優(yōu)缺點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各92、公共組織的橫向結(jié)構(gòu)（1）按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。這是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位。例如：財(cái)政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。

（2）按管理程序分工。這是指按公共管理工作過(guò)程的程序不同來(lái)分別設(shè)置公共組織部門(mén)。如各級(jí)政府的首腦機(jī)構(gòu)就是決策部門(mén)，各級(jí)政府的政策研究室就是各級(jí)政府的咨詢(xún)部門(mén)，一般的業(yè)務(wù)部門(mén)就是執(zhí)行部門(mén)，統(tǒng)計(jì)局就是信息部門(mén)，監(jiān)察部就是負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門(mén)。2、公共組織的橫向結(jié)構(gòu)（1）按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。這是指按公共管理10（3）按管理對(duì)象分工。這是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行的部門(mén)設(shè)置。這一分工方式最常見(jiàn)的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門(mén)的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對(duì)象類(lèi)別實(shí)行分部管理。（4）按地區(qū)分工。指按一定的政治、經(jīng)濟(jì)、地理環(huán)境等要素，在不同的地區(qū)，設(shè)置不同的部門(mén)。如公路局，就是以地區(qū)為單位來(lái)劃分管理范圍。（3）按管理對(duì)象分工。這是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象113、公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式（1）直線制（2）職能制（3）直線——職能制（4）矩陣制3、公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式（1）直線制12直線制部長(zhǎng)A局長(zhǎng)B局長(zhǎng)C局長(zhǎng)處長(zhǎng)科長(zhǎng)科員處長(zhǎng)科長(zhǎng)科員處長(zhǎng)科長(zhǎng)科員又叫軍隊(duì)式組織，按照垂直系統(tǒng)建立組織形式，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行統(tǒng)一的指揮和管理職能，不設(shè)專(zhuān)門(mén)的職能機(jī)構(gòu)。直線制部長(zhǎng)A局長(zhǎng)B局長(zhǎng)C局長(zhǎng)處長(zhǎng)科長(zhǎng)科員處長(zhǎng)科長(zhǎng)科員處長(zhǎng)科長(zhǎng)13職能制又稱(chēng)“參謀型組織”，是在行政主管的領(lǐng)導(dǎo)之下，按專(zhuān)業(yè)分工設(shè)置管理職能部門(mén)，各職能部門(mén)直接對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，并在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對(duì)下級(jí)有指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的權(quán)力的組織形式。縣長(zhǎng)省長(zhǎng)局長(zhǎng)廳長(zhǎng)廳長(zhǎng)廳長(zhǎng)廳長(zhǎng)縣長(zhǎng)縣長(zhǎng)鄉(xiāng)長(zhǎng)鄉(xiāng)長(zhǎng)局長(zhǎng)局長(zhǎng)局長(zhǎng)鄉(xiāng)長(zhǎng)職能制又稱(chēng)“參謀型組織”，是在行政主管的領(lǐng)導(dǎo)之下，按專(zhuān)業(yè)分工14財(cái)務(wù)處直線——職能制以直線為基礎(chǔ)，在行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)之下設(shè)立相應(yīng)的職能部門(mén)，分別從事專(zhuān)業(yè)管理，作為該領(lǐng)導(dǎo)的參謀的組織形式。校長(zhǎng)人事處教務(wù)處院院院總務(wù)處系系系系系系財(cái)務(wù)處直線——職能制以直線為基礎(chǔ)，在行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)之下設(shè)立相應(yīng)15矩陣制又稱(chēng)“專(zhuān)案組織”，是由縱向的職能系統(tǒng)和橫向的項(xiàng)目系統(tǒng)交叉形成的組織形式，它是由專(zhuān)門(mén)從事某項(xiàng)工作的項(xiàng)目組形式發(fā)展而來(lái)的。A部門(mén)B部門(mén)C部門(mén)科員科員科員科員科員科員科員科員科員甲工作部乙工作部丙工作部矩陣制又稱(chēng)“專(zhuān)案組織”，是由縱向的職能系統(tǒng)和橫向的項(xiàng)目系統(tǒng)交16三、公共組織的類(lèi)型公共組織本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，雖然在其本質(zhì)上都是以增進(jìn)公共利益作為目標(biāo)，但各自由于所依靠的資源（權(quán)力）、在社會(huì)中所處的地位、具體的組織目標(biāo)并不完全相同，以及其行為方式也不完全一致，因而公共組織就具有了不同的類(lèi)型。以公共組織是否擁有行政權(quán)力以及這一權(quán)力的大小來(lái)進(jìn)行劃分，相對(duì)其他標(biāo)準(zhǔn)而言，更能反映出公共組織的本質(zhì)特征，以及不同類(lèi)型公共組織的活動(dòng)特點(diǎn)。按此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，公共組織主要可以分為政府組織、準(zhǔn)政府組織和非營(yíng)利組織。三、公共組織的類(lèi)型公共組織本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，雖然在其本質(zhì)171、政府組織廣義的政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的組織，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系。在廣義層面，政府組織包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)。狹義的政府僅僅是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的，行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國(guó)家事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系?；咎攸c(diǎn)：（1）政府組織的基本職能是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理；（2）政府組織從事公共管理的手段是行政權(quán)力；（3）政府組織有權(quán)支配和運(yùn)用公共資源；（4）政府組織提供的產(chǎn)品是公共物品；（5）政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。1、政府組織廣義的政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的組織，18政府是公共管理的核心主體（1）政府決定著整個(gè)公共管理的基本范圍、基本性質(zhì)和基本方向。（2）政府決定著整個(gè)公共管理的體制和運(yùn)行。（3）政府是公共管理中其他管理主體的管理者。

政府是公共管理的核心主體（1）政府決定著整個(gè)公共管理的基本范192、準(zhǔn)政府組織在國(guó)家承擔(dān)公共管理職能的組織中，還有一類(lèi)比較特殊的組織，它們不是行政組織，但實(shí)際承擔(dān)著部分行政組織的公共管理職能，被稱(chēng)為準(zhǔn)政府組織。準(zhǔn)政府組織是介于政府組織和非營(yíng)利組織之間的一種過(guò)渡型公共組織，即非營(yíng)利的以增進(jìn)公共利益為組織目標(biāo)，但通過(guò)授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過(guò)所具有的公共權(quán)威，其對(duì)公共事務(wù)的管理具有一定強(qiáng)制性的公共組織。2、準(zhǔn)政府組織在國(guó)家承擔(dān)公共管理職能的組織中，還有一類(lèi)比較特20第二節(jié)非營(yíng)利組織作為一種組織形式，非營(yíng)利組織已經(jīng)存在幾個(gè)世紀(jì)。但是一般認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的非營(yíng)利組織出現(xiàn)于二戰(zhàn)前后，并以1942年英國(guó)牛津樂(lè)施會(huì)（TheOxfordCommitteeforFamineRelief，簡(jiǎn)稱(chēng)Oxfam）的創(chuàng)立為標(biāo)志。作為一個(gè)概念，非營(yíng)利組織最早見(jiàn)于1945年簽署的聯(lián)合國(guó)憲章。第二節(jié)非營(yíng)利組織作為一種組織形式，非營(yíng)利組織已經(jīng)存在幾個(gè)世21對(duì)非營(yíng)利組織常用的界定第一種是給出法律上的界定。第二種是依據(jù)組織的資金來(lái)源加以界定。第三種是依據(jù)組織的“結(jié)構(gòu)與運(yùn)作”界定。對(duì)非營(yíng)利組織常用的界定22與非營(yíng)利組織類(lèi)似的詞匯還有非政府組織（non-governmentalorganization）、志愿組織（volunteerorganization）、公民社會(huì)組織（civilsocietyorganization）、免稅組織（tax-exemptorganization）等等。非營(yíng)利組織：是以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。與政府組織相比，非營(yíng)利組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性。美國(guó)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利.漢斯曼（HenryHansmann）把非營(yíng)利性組織的利潤(rùn)不得進(jìn)行分配這一特征進(jìn)一步提煉成非盈利組織的“非分配性約束”。與非營(yíng)利組織類(lèi)似的詞匯還有非政府組織（non-governm23國(guó)外非營(yíng)利組織分類(lèi)從國(guó)外非營(yíng)利組織分類(lèi)來(lái)看，目前比較普遍采用是亨利.漢斯曼的按照組織收入的來(lái)源方式和管理方式進(jìn)行分類(lèi)：（1）從收入來(lái)源分類(lèi)，如果組織收入的大部分來(lái)自外界公眾的捐贈(zèng)，則稱(chēng)為“贊助型”組織，如紅十字會(huì)；如果組織通過(guò)銷(xiāo)售產(chǎn)品或者服務(wù)來(lái)籌集大部分資金，則稱(chēng)為“商業(yè)型”組織，如醫(yī)院。（2）從管理的方式分類(lèi)，如果組織是由自己的顧客來(lái)進(jìn)行管理，就稱(chēng)為“自理型”，如鄉(xiāng)村俱樂(lè)部；如果組織成立專(zhuān)門(mén)的董事會(huì)，然后聘請(qǐng)總經(jīng)理來(lái)管理，稱(chēng)為“企業(yè)型”組織。在美國(guó)還有更簡(jiǎn)單的分類(lèi)方法，即將非營(yíng)利組織劃分為會(huì)員制組織和非會(huì)員制組織兩大類(lèi)，再將非會(huì)員制組織分為服務(wù)型組織和資助型組織。國(guó)外非營(yíng)利組織分類(lèi)從國(guó)外非營(yíng)利組織分類(lèi)來(lái)看，目前比較普遍采用24按照非營(yíng)利組織承擔(dān)的功能進(jìn)行分類(lèi)，主要分為：（1）宗教性組織：包括教會(huì)、教會(huì)的聯(lián)合組織、協(xié)會(huì)，福音傳道運(yùn)動(dòng)。（2）社會(huì)性組織：包括奉獻(xiàn)俱樂(lè)部、友愛(ài)團(tuán)體。（3）文化性組織：包括美術(shù)館、博物館、交響樂(lè)團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動(dòng)物園。（4）學(xué)術(shù)性組織：包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。（5）保護(hù)性組織：包括同行業(yè)者聯(lián)合會(huì)、工會(huì)。（6）政治性組織：包括政黨、政治后援集團(tuán)。（7）慈善性組織：包括私立福利團(tuán)體、私立財(cái)團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。（8）社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織：包括和平運(yùn)動(dòng)集團(tuán)、家族計(jì)劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動(dòng)組織、消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)組織、女權(quán)運(yùn)動(dòng)組織，犯罪撲滅運(yùn)動(dòng)組織。按照非營(yíng)利組織承擔(dān)的功能進(jìn)行分類(lèi)，主要分為：（1）宗教性組織25中國(guó)非營(yíng)利組織分類(lèi)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)和管理體制，非營(yíng)利組織要在民政部門(mén)登記注冊(cè)后才能成為合法的民間組織，因此，各種形式的非營(yíng)利組織首先可以分為兩個(gè)大類(lèi)：

（1）在民政部門(mén)登記注冊(cè)的非營(yíng)利組織，可以稱(chēng)為已登記非營(yíng)利組織。社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)。（2）未在民政部門(mén)登記或者轉(zhuǎn)登記的非營(yíng)利組織，可以統(tǒng)稱(chēng)為未登記非營(yíng)利組織。中國(guó)非營(yíng)利組織分類(lèi)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)和管理體制，非營(yíng)利組織262、非營(yíng)利組織的特征組織性民間性非營(yíng)利性自治性志愿性公益性2、非營(yíng)利組織的特征組織性273、非營(yíng)利組織是公共管理主體的必要組成部分（1）非營(yíng)利組織是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者（2）非營(yíng)利組織能提高公共物品的供給效率（3）非營(yíng)利組織能較好地滿(mǎn)足社會(huì)多元化的需求（4）非營(yíng)利組織是當(dāng)代公共管理社會(huì)化和市場(chǎng)化的必然要求3、非營(yíng)利組織是公共管理主體的必要組成部分（1）非營(yíng)利組284、當(dāng)代中國(guó)管理中的非營(yíng)利組織我國(guó)非營(yíng)利性組織的興起：中國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)中、建國(guó)后直到改革開(kāi)放之前，我國(guó)都不存在真正的非營(yíng)利組織。當(dāng)代中國(guó)的非盈利組織主要是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革展開(kāi)后逐步形成和發(fā)展起來(lái)的。產(chǎn)生原因：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的出現(xiàn)和發(fā)展，為非營(yíng)利組織的成長(zhǎng)打下了必須的基礎(chǔ)。

二是轉(zhuǎn)變政府職能改革的不斷發(fā)展，也對(duì)非營(yíng)利組織的建立提出了需求，開(kāi)拓了發(fā)展空間。4、當(dāng)代中國(guó)管理中的非營(yíng)利組織我國(guó)非營(yíng)利性組織的興起：29

我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展存在的問(wèn)題

（1）非營(yíng)利組織自身存在的問(wèn)題一是身份不清。這集中的表現(xiàn)在不少非營(yíng)利組織具有亦官亦民或以非營(yíng)利的身份從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)。二是非營(yíng)利組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展存在的問(wèn)題（1）非營(yíng)利組織自身存在的30（2）與非營(yíng)利組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境問(wèn)題一是對(duì)非營(yíng)利組織基本政策的實(shí)施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視過(guò)程監(jiān)督的現(xiàn)象。二是法制薄弱。與非營(yíng)利組織相關(guān)的法律過(guò)于簡(jiǎn)略、薄弱。（2）與非營(yíng)利組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境問(wèn)題31

我國(guó)非營(yíng)利組織改革發(fā)展的基本取向（1）大力培育非營(yíng)利組織。在大力培育非營(yíng)利組織方面，主要抓好兩項(xiàng)工作：第一，在社會(huì)領(lǐng)域推進(jìn)“政社分開(kāi)”改革。第二，重點(diǎn)在資金方面進(jìn)行必要的資助。（2）加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理。加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理，重點(diǎn)要抓好兩方面的工作：第一，逐步完善有關(guān)非營(yíng)利組織的尤其是其活動(dòng)的法律法規(guī)。第二，在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過(guò)程中，通過(guò)依法行政和強(qiáng)化法律追懲的制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理、強(qiáng)化各種法律規(guī)范的實(shí)施和監(jiān)督，特別是對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)行的規(guī)范化及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、政府資金的使用進(jìn)行監(jiān)督。

我國(guó)非營(yíng)利組織改革發(fā)展的基本取向（1）大力培育非營(yíng)利組織。32聚焦：中國(guó)慈善捐款截至2010年底，全國(guó)共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站、點(diǎn)和慈善超市3.2萬(wàn)個(gè)（其中：慈善超市8640個(gè)）。全年各級(jí)直接接收社會(huì)捐贈(zèng)款物601.7億元，其中：民政部門(mén)直接接收社會(huì)各界捐款179.8億元，捐贈(zèng)物資折款4.9億元，各類(lèi)社會(huì)組織接收捐款417.0億元。全年有2514.7萬(wàn)人（次）困難群眾受益。然而，2010年美國(guó)人均慈善捐款706美元，總額2909億美元。聚焦：中國(guó)慈善捐款截至2010年底，全國(guó)共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助33謝謝！謝謝！34第三章公共組織公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)非營(yíng)利組織第三章公共組織公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)35第一節(jié)公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)一、公共組織的內(nèi)涵1、組織與公共組織組織是社會(huì)的細(xì)胞，是人們實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的工具。從社會(huì)發(fā)展史來(lái)看，組織產(chǎn)生于人類(lèi)的生產(chǎn)斗爭(zhēng)和社會(huì)斗爭(zhēng)之中。早期組織：家庭、氏族、部落、階級(jí)、國(guó)家。從人類(lèi)社會(huì)群體角度來(lái)看，組織由兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群關(guān)系。第一節(jié)公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)一、公共組織的內(nèi)涵36在現(xiàn)代社會(huì)中，組織所追求的目標(biāo)有公共目標(biāo)與非公共目標(biāo)之分。據(jù)此，人們可以把組織劃分為公共組織和非公共組織。這兩類(lèi)組織在基本目標(biāo)、結(jié)構(gòu)模式、運(yùn)行方式等方面都有很大的差異，表現(xiàn)出各自不同的特征。公共組織是指不以營(yíng)利為目的，以追求公共利益為其價(jià)值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序?yàn)榛韭毮艿慕M織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任。政府行政組織是最重要的公共組織。公共利益是公共組織發(fā)展的邏輯起點(diǎn)和終點(diǎn)，公共性是公共組織的本質(zhì)。在現(xiàn)代社會(huì)中，組織所追求的目標(biāo)有公共目標(biāo)與非公共目標(biāo)之分。據(jù)372、公共組織的基本要素物質(zhì)要素人員經(jīng)費(fèi)物資設(shè)備精神要素目標(biāo)責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)人際關(guān)系2、公共組織的基本要素物質(zhì)要素精神要素383、公共組織的特征以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)公共組織的活動(dòng)受法律的明確限制并具有權(quán)威性公共組織受到高度的公共監(jiān)督公共組織的活動(dòng)具有政治性公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實(shí)際中模糊，且行為績(jī)效評(píng)估比較困難公共組織具有一定的獨(dú)占性3、公共組織的特征以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)39二、公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各種要素的一種特定安排，即公共組織各要素的排列組合方式。良好的公共組織結(jié)構(gòu)是完成公共組織目標(biāo)、提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)，具有重要的功能。合理的公共組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該是以職能為中心，在數(shù)量上保持合理的比例關(guān)系，在運(yùn)行上相互協(xié)調(diào)適應(yīng)，呈現(xiàn)出一個(gè)有機(jī)的、充滿(mǎn)活力的網(wǎng)絡(luò)整體。二、公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各種要素的一種特定40公共組織結(jié)構(gòu)有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)：縱向結(jié)構(gòu)形成公共組織的層級(jí)制，橫向結(jié)構(gòu)形成公共組織的職能制。它們之間各有優(yōu)缺點(diǎn)，互相制約，互相補(bǔ)充，缺一不可。所以，各個(gè)國(guó)家的公共組織都將層級(jí)制和職能制結(jié)合起來(lái)，既設(shè)有層級(jí)的公共組織，又將各個(gè)層級(jí)的公共組織分設(shè)為平行的若干部門(mén)，力圖使它們互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮它們的優(yōu)點(diǎn)，避免它們的缺點(diǎn)。公共組織結(jié)構(gòu)有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)：縱向結(jié)構(gòu)形成公共組織的層級(jí)411、公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

決策層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層1、公共組織的縱向結(jié)構(gòu)決策層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層42公共組織層級(jí)制的優(yōu)缺點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展工作；（4）各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點(diǎn)：（1）各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易犯地方主義的錯(cuò)誤，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。公共組織層級(jí)制的優(yōu)缺點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各432、公共組織的橫向結(jié)構(gòu)（1）按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。這是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位。例如：財(cái)政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。

（2）按管理程序分工。這是指按公共管理工作過(guò)程的程序不同來(lái)分別設(shè)置公共組織部門(mén)。如各級(jí)政府的首腦機(jī)構(gòu)就是決策部門(mén)，各級(jí)政府的政策研究室就是各級(jí)政府的咨詢(xún)部門(mén)，一般的業(yè)務(wù)部門(mén)就是執(zhí)行部門(mén)，統(tǒng)計(jì)局就是信息部門(mén)，監(jiān)察部就是負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門(mén)。2、公共組織的橫向結(jié)構(gòu)（1）按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。這是指按公共管理44（3）按管理對(duì)象分工。這是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行的部門(mén)設(shè)置。這一分工方式最常見(jiàn)的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門(mén)的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對(duì)象類(lèi)別實(shí)行分部管理。（4）按地區(qū)分工。指按一定的政治、經(jīng)濟(jì)、地理環(huán)境等要素，在不同的地區(qū)，設(shè)置不同的部門(mén)。如公路局，就是以地區(qū)為單位來(lái)劃分管理范圍。（3）按管理對(duì)象分工。這是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象453、公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式（1）直線制（2）職能制（3）直線——職能制（4）矩陣制3、公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式（1）直線制46直線制部長(zhǎng)A局長(zhǎng)B局長(zhǎng)C局長(zhǎng)處長(zhǎng)科長(zhǎng)科員處長(zhǎng)科長(zhǎng)科員處長(zhǎng)科長(zhǎng)科員又叫軍隊(duì)式組織，按照垂直系統(tǒng)建立組織形式，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行統(tǒng)一的指揮和管理職能，不設(shè)專(zhuān)門(mén)的職能機(jī)構(gòu)。直線制部長(zhǎng)A局長(zhǎng)B局長(zhǎng)C局長(zhǎng)處長(zhǎng)科長(zhǎng)科員處長(zhǎng)科長(zhǎng)科員處長(zhǎng)科長(zhǎng)47職能制又稱(chēng)“參謀型組織”，是在行政主管的領(lǐng)導(dǎo)之下，按專(zhuān)業(yè)分工設(shè)置管理職能部門(mén)，各職能部門(mén)直接對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，并在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對(duì)下級(jí)有指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的權(quán)力的組織形式?？h長(zhǎng)省長(zhǎng)局長(zhǎng)廳長(zhǎng)廳長(zhǎng)廳長(zhǎng)廳長(zhǎng)縣長(zhǎng)縣長(zhǎng)鄉(xiāng)長(zhǎng)鄉(xiāng)長(zhǎng)局長(zhǎng)局長(zhǎng)局長(zhǎng)鄉(xiāng)長(zhǎng)職能制又稱(chēng)“參謀型組織”，是在行政主管的領(lǐng)導(dǎo)之下，按專(zhuān)業(yè)分工48財(cái)務(wù)處直線——職能制以直線為基礎(chǔ)，在行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)之下設(shè)立相應(yīng)的職能部門(mén)，分別從事專(zhuān)業(yè)管理，作為該領(lǐng)導(dǎo)的參謀的組織形式。校長(zhǎng)人事處教務(wù)處院院院總務(wù)處系系系系系系財(cái)務(wù)處直線——職能制以直線為基礎(chǔ)，在行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)之下設(shè)立相應(yīng)49矩陣制又稱(chēng)“專(zhuān)案組織”，是由縱向的職能系統(tǒng)和橫向的項(xiàng)目系統(tǒng)交叉形成的組織形式，它是由專(zhuān)門(mén)從事某項(xiàng)工作的項(xiàng)目組形式發(fā)展而來(lái)的。A部門(mén)B部門(mén)C部門(mén)科員科員科員科員科員科員科員科員科員甲工作部乙工作部丙工作部矩陣制又稱(chēng)“專(zhuān)案組織”，是由縱向的職能系統(tǒng)和橫向的項(xiàng)目系統(tǒng)交50三、公共組織的類(lèi)型公共組織本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，雖然在其本質(zhì)上都是以增進(jìn)公共利益作為目標(biāo)，但各自由于所依靠的資源（權(quán)力）、在社會(huì)中所處的地位、具體的組織目標(biāo)并不完全相同，以及其行為方式也不完全一致，因而公共組織就具有了不同的類(lèi)型。以公共組織是否擁有行政權(quán)力以及這一權(quán)力的大小來(lái)進(jìn)行劃分，相對(duì)其他標(biāo)準(zhǔn)而言，更能反映出公共組織的本質(zhì)特征，以及不同類(lèi)型公共組織的活動(dòng)特點(diǎn)。按此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，公共組織主要可以分為政府組織、準(zhǔn)政府組織和非營(yíng)利組織。三、公共組織的類(lèi)型公共組織本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，雖然在其本質(zhì)511、政府組織廣義的政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的組織，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系。在廣義層面，政府組織包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)。狹義的政府僅僅是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的，行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國(guó)家事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系。基本特點(diǎn)：（1）政府組織的基本職能是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理；（2）政府組織從事公共管理的手段是行政權(quán)力；（3）政府組織有權(quán)支配和運(yùn)用公共資源；（4）政府組織提供的產(chǎn)品是公共物品；（5）政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。1、政府組織廣義的政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的組織，52政府是公共管理的核心主體（1）政府決定著整個(gè)公共管理的基本范圍、基本性質(zhì)和基本方向。（2）政府決定著整個(gè)公共管理的體制和運(yùn)行。（3）政府是公共管理中其他管理主體的管理者。

政府是公共管理的核心主體（1）政府決定著整個(gè)公共管理的基本范532、準(zhǔn)政府組織在國(guó)家承擔(dān)公共管理職能的組織中，還有一類(lèi)比較特殊的組織，它們不是行政組織，但實(shí)際承擔(dān)著部分行政組織的公共管理職能，被稱(chēng)為準(zhǔn)政府組織。準(zhǔn)政府組織是介于政府組織和非營(yíng)利組織之間的一種過(guò)渡型公共組織，即非營(yíng)利的以增進(jìn)公共利益為組織目標(biāo)，但通過(guò)授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過(guò)所具有的公共權(quán)威，其對(duì)公共事務(wù)的管理具有一定強(qiáng)制性的公共組織。2、準(zhǔn)政府組織在國(guó)家承擔(dān)公共管理職能的組織中，還有一類(lèi)比較特54第二節(jié)非營(yíng)利組織作為一種組織形式，非營(yíng)利組織已經(jīng)存在幾個(gè)世紀(jì)。但是一般認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的非營(yíng)利組織出現(xiàn)于二戰(zhàn)前后，并以1942年英國(guó)牛津樂(lè)施會(huì)（TheOxfordCommitteeforFamineRelief，簡(jiǎn)稱(chēng)Oxfam）的創(chuàng)立為標(biāo)志。作為一個(gè)概念，非營(yíng)利組織最早見(jiàn)于1945年簽署的聯(lián)合國(guó)憲章。第二節(jié)非營(yíng)利組織作為一種組織形式，非營(yíng)利組織已經(jīng)存在幾個(gè)世55對(duì)非營(yíng)利組織常用的界定第一種是給出法律上的界定。第二種是依據(jù)組織的資金來(lái)源加以界定。第三種是依據(jù)組織的“結(jié)構(gòu)與運(yùn)作”界定。對(duì)非營(yíng)利組織常用的界定56與非營(yíng)利組織類(lèi)似的詞匯還有非政府組織（non-governmentalorganization）、志愿組織（volunteerorganization）、公民社會(huì)組織（civilsocietyorganization）、免稅組織（tax-exemptorganization）等等。非營(yíng)利組織：是以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。與政府組織相比，非營(yíng)利組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性。美國(guó)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利.漢斯曼（HenryHansmann）把非營(yíng)利性組織的利潤(rùn)不得進(jìn)行分配這一特征進(jìn)一步提煉成非盈利組織的“非分配性約束”。與非營(yíng)利組織類(lèi)似的詞匯還有非政府組織（non-governm57國(guó)外非營(yíng)利組織分類(lèi)從國(guó)外非營(yíng)利組織分類(lèi)來(lái)看，目前比較普遍采用是亨利.漢斯曼的按照組織收入的來(lái)源方式和管理方式進(jìn)行分類(lèi)：（1）從收入來(lái)源分類(lèi)，如果組織收入的大部分來(lái)自外界公眾的捐贈(zèng)，則稱(chēng)為“贊助型”組織，如紅十字會(huì)；如果組織通過(guò)銷(xiāo)售產(chǎn)品或者服務(wù)來(lái)籌集大部分資金，則稱(chēng)為“商業(yè)型”組織，如醫(yī)院。（2）從管理的方式分類(lèi)，如果組織是由自己的顧客來(lái)進(jìn)行管理，就稱(chēng)為“自理型”，如鄉(xiāng)村俱樂(lè)部；如果組織成立專(zhuān)門(mén)的董事會(huì)，然后聘請(qǐng)總經(jīng)理來(lái)管理，稱(chēng)為“企業(yè)型”組織。在美國(guó)還有更簡(jiǎn)單的分類(lèi)方法，即將非營(yíng)利組織劃分為會(huì)員制組織和非會(huì)員制組織兩大類(lèi)，再將非會(huì)員制組織分為服務(wù)型組織和資助型組織。國(guó)外非營(yíng)利組織分類(lèi)從國(guó)外非營(yíng)利組織分類(lèi)來(lái)看，目前比較普遍采用58按照非營(yíng)利組織承擔(dān)的功能進(jìn)行分類(lèi)，主要分為：（1）宗教性組織：包括教會(huì)、教會(huì)的聯(lián)合組織、協(xié)會(huì)，福音傳道運(yùn)動(dòng)。（2）社會(huì)性組織：包括奉獻(xiàn)俱樂(lè)部、友愛(ài)團(tuán)體。（3）文化性組織：包括美術(shù)館、博物館、交響樂(lè)團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動(dòng)物園。（4）學(xué)術(shù)性組織：包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。（5）保護(hù)性組織：包括同行業(yè)者聯(lián)合會(huì)、工會(huì)。（6）政治性組織：包括政黨、政治后援集團(tuán)。（7）慈善性組織：包括私立福利團(tuán)體、私立財(cái)團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。（8）社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織：包括和平運(yùn)動(dòng)集團(tuán)、家族計(jì)劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動(dòng)組織、消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)組織、女權(quán)運(yùn)動(dòng)組織，犯罪撲滅運(yùn)動(dòng)組織。按照非營(yíng)利組織承擔(dān)的功能進(jìn)行分類(lèi)，主要分為：（1）宗教性組織59中國(guó)非營(yíng)利組織分類(lèi)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)和管理體制，非營(yíng)利組織要在民政部門(mén)登記注冊(cè)后才能成為合法的民間組織，因此，各種形式的非營(yíng)利組織首先可以分為兩個(gè)大類(lèi)：

（1）在民政部門(mén)登記注冊(cè)的非營(yíng)利組織，可以稱(chēng)為已登記非營(yíng)利組織。社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)。（2）未在民政部門(mén)登記或者轉(zhuǎn)登記的非營(yíng)利組織，可以統(tǒng)稱(chēng)為未登記非營(yíng)利組織。中國(guó)非營(yíng)利組織分類(lèi)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)和管理體制，非營(yíng)利組織602、非營(yíng)利組織的特征組織性民間性非營(yíng)利性自治性志愿性公益性2、非營(yíng)利組織的