我國土壤污染修復(fù)治理長效機(jī)制的建設(shè)研究,土壤污染論文

我們國家土壤污染修復(fù)治理長效機(jī)制的建設(shè)研究,土壤污染論文我們國家土壤環(huán)境狀況不容樂觀，根據(jù)全國土壤污染狀況調(diào)查，全國土壤總超標(biāo)率達(dá)16.1%,耕地點位超標(biāo)率達(dá)19.4%,土壤鎘超標(biāo)率達(dá)7.0%,重污染企業(yè)及周邊土壤超標(biāo)點位超標(biāo)準(zhǔn)達(dá)36.3%,固體廢物集中處理處置場地土壤超標(biāo)點位超標(biāo)準(zhǔn)達(dá)21.3%;耕地、林地、草地超標(biāo)率分別到達(dá)19.4%、10.0%、10.4%;長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等重點地區(qū)問題尤為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大。隨著資源能源消耗和人為活動強(qiáng)度的持續(xù)增加，土壤環(huán)境保衛(wèi)面臨的壓力有增無減。土壤本身的特性決定了其污染易、修復(fù)難、投入大、見效慢。能夠預(yù)見土壤污染防控必然是我們國家向污染宣戰(zhàn)面臨的重大挑戰(zhàn)，必須重視建立長效政策機(jī)制，積極削減存量、嚴(yán)格管控增量，強(qiáng)化標(biāo)本兼治，加快推進(jìn)土壤污染持續(xù)修復(fù)治理工作。土壤污染修復(fù)治理的國際經(jīng)歷體驗從國際上看，土壤污染與工業(yè)化進(jìn)程嚴(yán)密關(guān)聯(lián)，美國、英國、日本等很多國家在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)過中，對土壤不合理地開發(fā)利用均產(chǎn)生了嚴(yán)重的土壤污染問題，這些國家為了做好土壤修復(fù)治理工作，在強(qiáng)化立法、創(chuàng)新市場手段、利用投融資政策等方面都進(jìn)行了深切進(jìn)入探尋求索，系統(tǒng)梳理國際有效經(jīng)歷體驗對我們國家開展建立土壤污染修復(fù)治理長效機(jī)制工作具有重要借鑒意義。重視立法與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)基本上所有的國家在其土壤污染修復(fù)治理中均重視立法與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。日本早在20世紀(jì)70年代就出臺了(農(nóng)用地土壤污染防止法〕，90年代出臺了(二惡英類物質(zhì)對策十分措施法〕，2002年出臺了(土壤污染對策法〕，并公布了(土壤污染對策法施行令〕、(土壤污染對策法施行規(guī)則〕等一系列法律法規(guī)來細(xì)化落實。除此之外，日本還制定施行了(土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)〕以及土壤污染及地下水污染等的監(jiān)測和基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)。為專門針對土壤污染防治，美國公布施行了(超級基金法〕，隨后又出臺了(超級基金增補和再受權(quán)法案〕、(棕色地塊法〕、(小型企業(yè)責(zé)任免除和棕色地塊振興法案〕來進(jìn)一步落實和完善該法。德國出臺了(聯(lián)邦土壤保衛(wèi)法〕，荷蘭公布了專門性的(荷蘭土壤質(zhì)量法令〕，歐盟專門制定了(土壤框架指令〕。重視污染者付費機(jī)制構(gòu)建盡管在土壤污染修復(fù)與治理中責(zé)任劃分難度較大，但美國、英國等很多國家都在土壤污染防治有關(guān)法律中對污染者付費原則予以規(guī)定，明確土壤污染行為者等利益相關(guān)方的法律責(zé)任，推進(jìn)構(gòu)建公平合理的土壤污染責(zé)任者付費機(jī)制。美國和德國的做法較為典型，美國環(huán)境保衛(wèi)署責(zé)令污染場地的潛在責(zé)任方要支付全部的修復(fù)費用，使責(zé)任追償成為土壤修復(fù)的重要資金來源。德國要求責(zé)任主體企業(yè)可直接修復(fù)治理，可以由第三方代為修復(fù)治理而事后由責(zé)任主體企業(yè)付費；對于無法明確責(zé)任主體的土地，則先由投入資金修復(fù)治理，而后通過調(diào)查來落實土壤污染治理費的責(zé)任主體；對于沒有在限期內(nèi)完成治理要求的責(zé)任主體，則會施行罰款。對于歷史遺留的土壤污染治理問題，則通過財政資金施行治理。重視投融資機(jī)制創(chuàng)新很多國家都重視創(chuàng)新投融資機(jī)制來推進(jìn)土壤污染修復(fù)治理。美國通過(超級基金法案〕建立了超級基金場地管理制度，通過基金為土壤環(huán)境監(jiān)測、風(fēng)險防控和場地修復(fù)等提供穩(wěn)定資金渠道，用于解決歷史遺留土壤污染問題，支持責(zé)任難以認(rèn)定的受污染土壤修復(fù)。基金渠道多源，不僅來自聯(lián)邦州財政預(yù)算，國內(nèi)生產(chǎn)石油和進(jìn)口石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品原料稅收入以及有關(guān)環(huán)保財政預(yù)算等，還有違法罰款所得。英國積極出臺政策鼓勵私營部門進(jìn)入土壤修復(fù)行業(yè)，60%的修復(fù)資金來自社會資本。巴西建立了專門面向高風(fēng)險污染場地修復(fù)的國家基金，對污染風(fēng)險場地進(jìn)行調(diào)查、分級評估、建立系統(tǒng)、修復(fù)治理等，也鼓勵成立私人基金，用來修復(fù)、銷售或再開發(fā)那些具備較高經(jīng)濟(jì)價值的地塊；央行也積極施行綠色信貸，將環(huán)境風(fēng)險因素納入場地評估的必要因素，對有潛在土壤污染的商業(yè)、工業(yè)場地建設(shè)需限制貸款。墨西哥將一些問題重、影響大的土壤污染確以為優(yōu)先治理場地，由財政投資來解決，同時大力鼓勵成立私人基金來治理和開發(fā)高經(jīng)濟(jì)價值土地。重視社會治理機(jī)制的完善由于土壤污染防治與公眾健康密不可分，很多國家以為土壤環(huán)境安全是公眾的基本環(huán)境權(quán)益，在土壤污染防控經(jīng)過中非常重視社會公眾的介入，并通過公眾利益訴求表示出，來進(jìn)一步推動土壤污染修復(fù)治理。美國十分注重土壤環(huán)境信息的公開以及社會公眾、非組織的廣泛介入，在立法中明確指出污染地塊的治理是各級及私人機(jī)構(gòu)、非組織以及地方社區(qū)的共同任務(wù)，在土壤污染修復(fù)與治理經(jīng)過中，其法律標(biāo)準(zhǔn)制定、場地風(fēng)險評估、環(huán)境信息監(jiān)測監(jiān)察、企業(yè)修復(fù)治理工作以及有關(guān)規(guī)劃等，均需要利益相關(guān)方，十分是社會公眾、專家的介入。有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃政策、修復(fù)治理工作可否施行，均需要社會公眾、非組織以及專家代表等利益相關(guān)方的意向同意。在美國、德國等不少國家，也很重視公眾介入的便利性以及介入實效，如要求對土壤污染場地調(diào)查分析后，將相關(guān)企業(yè)信息、環(huán)境信息、居民環(huán)境健康風(fēng)險信息等遞送到社區(qū)居民，征詢居民的意見，也會重點走訪有關(guān)居民以及召開社區(qū)圓桌會議聽詢公眾意見等。我們國家建立土壤污染修復(fù)治理長效機(jī)制存在六大問題需系統(tǒng)解決從國際經(jīng)歷體驗分析能夠看出，深切進(jìn)入推進(jìn)土壤修復(fù)治理必須重視建立有效的長期機(jī)制。盡管造成當(dāng)下我們國家嚴(yán)重的土壤污染態(tài)勢具有多方面的原因，但是缺乏長效機(jī)制一直是土壤污染修復(fù)治理工作的短板，總體來看，我們國家土壤污染修復(fù)治理長效機(jī)制建設(shè)尚面臨六大問題，需要盡快系統(tǒng)考慮予以突破。投入資金缺乏土壤污染治理情況復(fù)雜，從國際經(jīng)歷體驗來看，與水、大氣污染治理相比，土壤污染治理的資金需求往往更大，如美國在20世紀(jì)90年代用于污染場地修復(fù)方面的投資就達(dá)1000億美元；歐美國家經(jīng)歷體驗還顯示，土壤保衛(wèi)成本、土地可持續(xù)管理成本〔重點是防控風(fēng)險〕與場地修復(fù)成本基本上是1∶10∶100的關(guān)系。我們國家因歷史原因遺留下來的土壤污染問題特別嚴(yán)重，所以無論是削減存量、控制增量，還是防備風(fēng)險等都需要大量投入，土壤治理的投入規(guī)?？赡軙_(dá)10萬億元。我們國家正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，怎樣保證土壤污染防控的財源供應(yīng)是一個宏大挑戰(zhàn)。責(zé)任體系未建立土壤修復(fù)既有存量修復(fù)治理問題，也有增量風(fēng)險評估、管控與治理問題，情況比擬復(fù)雜，責(zé)任主體不明確，歸責(zé)范圍不清楚明晰，污染修復(fù)治理責(zé)任難以分工落實，損害求償機(jī)制和污染收費機(jī)制無法確立。土壤污染修復(fù)治理責(zé)任體系不健全問題嚴(yán)重阻礙了土壤污染修復(fù)治理工作的深切進(jìn)入開展，將來的土壤環(huán)境管理體系機(jī)制改革要作為重中之重來對待。鼓勵機(jī)制不完善固然加強(qiáng)土壤污染治理已經(jīng)刻不容緩，但是不解決基本的政策機(jī)制問題就很難有所突破。修復(fù)治理的融資機(jī)制缺失，無法有效調(diào)動和發(fā)揮社會資本氣力；污染治理責(zé)任分擔(dān)機(jī)制沒有構(gòu)成，治理費用和渠道問題就難以解決；修復(fù)治理市場機(jī)制不到位，土壤修復(fù)治理的產(chǎn)業(yè)化、市場化、專業(yè)化將無法實現(xiàn)。法制標(biāo)準(zhǔn)不健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)是土壤污染治理的基礎(chǔ)工作，而我們國家仍未出臺土壤污染防治專項立法，盡管立法工作已經(jīng)進(jìn)入議程，但是法律法規(guī)體系健全尚需時日。土壤污染治理修復(fù)有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指引等還存在缺項和短板，需要加強(qiáng)法制建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)導(dǎo)則體系的系統(tǒng)化建設(shè)。社會治理不得力我們國家土壤污染修復(fù)與治理工作中的公眾介入不夠廣泛、不夠深切進(jìn)入、不夠本質(zhì)，監(jiān)督制約作用發(fā)揮缺乏，因土壤污染發(fā)生的環(huán)境權(quán)益損害事件時有發(fā)生，健康和財產(chǎn)損害救濟(jì)機(jī)制還不完善，公益訴訟機(jī)制尚不健全，公眾介入土壤污染防控的積極性、主動性和宏大能量沒有得到充分發(fā)揮。這一方面與我們國家公眾環(huán)境意識覺悟不夠有關(guān)，另一方面，也與環(huán)境信息公開、公眾介入機(jī)制建設(shè)不到位有很大關(guān)系。配套能力不到位土壤修復(fù)治理效果評估技術(shù)方式方法未建立，治理技術(shù)清單，十分是BAT〔最佳適用技術(shù)〕技術(shù)清單需要盡快研制；土壤污染治理調(diào)查、評估和修復(fù)治理的從業(yè)人員少，修復(fù)治理企業(yè)資質(zhì)管理和招投標(biāo)機(jī)制還不健全；土壤環(huán)境質(zhì)量本底不清楚明晰、污染場地風(fēng)險評估關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)還缺乏，污染場地修復(fù)治理的監(jiān)測、評價、治理技術(shù)裝備也比擬缺乏。建立土壤污染治理修復(fù)長效機(jī)制的總體思路建立土壤污染治理修復(fù)長效機(jī)制需要綜合考慮、系統(tǒng)調(diào)控、厘清重點、明確方向。建議四管齊下推動機(jī)制建設(shè)。法制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是根本我們國家土壤污染修復(fù)治理必須建立在完善的法律法規(guī)體系基礎(chǔ)上，注重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和基準(zhǔn)制定等基礎(chǔ)性工作，解決土壤污染防治法律法規(guī)過于分散、缺乏系統(tǒng)框架、地方立法空白等問題，構(gòu)成法律法規(guī)-基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)-導(dǎo)則指南-政策措施鏈條體系，逐步實現(xiàn)土壤污染修復(fù)治理控制增量、消化存量.責(zé)任公平分擔(dān)是基礎(chǔ)土壤污染治理要堅持污染者付費原則，對于造成的損害責(zé)任，無論是財產(chǎn)性、精神性還是其他生態(tài)環(huán)境損害都應(yīng)明確。修復(fù)治理責(zé)任主體要明確，責(zé)任范圍能夠逐步擴(kuò)大，盡快由財產(chǎn)、健康損害向涵蓋生態(tài)環(huán)境損害轉(zhuǎn)變。對于歷史性遺留的污染性土壤修復(fù)治理要一分為二，要發(fā)揮主導(dǎo)和引導(dǎo)功能。構(gòu)成有效鼓勵是關(guān)鍵不僅要加大土壤污染修復(fù)治理的資金投入水平，更要積極創(chuàng)新投融資政策，建立有效的融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本氣力，逐步由主導(dǎo)、市場為輔向財政引導(dǎo)、企業(yè)施治、市場為主、社會介入的格局轉(zhuǎn)變，構(gòu)成健全的土壤污染修復(fù)治理市場化機(jī)制，解決土壤修復(fù)治理資金缺口過大問題，推進(jìn)建立完善的專業(yè)化、市場化的土壤修復(fù)治理產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。健全社會治理是核心要重視加強(qiáng)涉土環(huán)境信息公開，保障社會公眾的知情權(quán)；創(chuàng)新公眾介入方式，構(gòu)成便利的公眾介入渠道和靈敏的介入機(jī)制，充分發(fā)揮社會公眾在土壤污染修復(fù)治理中的決策介入、監(jiān)管監(jiān)督作用，推進(jìn)土壤污染損害公益訴訟，保障公眾環(huán)境健康權(quán)益。重點推進(jìn)土壤修復(fù)治理六大長效機(jī)制建設(shè)土壤污染修復(fù)治理形勢嚴(yán)峻，任務(wù)艱巨，需要加快長效機(jī)制建設(shè)，從根本和長遠(yuǎn)上為土壤環(huán)境質(zhì)量改善與維護(hù)發(fā)揮作用，切實保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和寓居環(huán)境健康。開創(chuàng)建立公平合理的政、企責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和企業(yè)要合理分擔(dān)責(zé)任，主責(zé)無主或者難以認(rèn)定責(zé)任人的土壤污染修復(fù)治理，推進(jìn)典型治理技術(shù)的試點示范；除了直接投資施行修復(fù)治理工作外，更主要的是要重視通過政策機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)利益相關(guān)者的共同介入；對于能夠明確責(zé)任歸屬的使用者、產(chǎn)生者、運輸者的，則按污染者付費原則落實這些企業(yè)的土壤污染治理與修復(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。建立土壤污染損害賠償機(jī)制很有必要，要嚴(yán)格落實和追查土壤污染責(zé)任，推進(jìn)污染責(zé)任者自覺開展場地調(diào)查和治理修復(fù)，并承當(dāng)與其污染損害行為等量的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這是世界各國的通常做法，也是環(huán)境權(quán)益公平的具體表現(xiàn)出。我們國家要改變過去污染修復(fù)治理責(zé)任多由承當(dāng)這一有悖于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原則的現(xiàn)象，盡快在最近幾年環(huán)境污染損害賠償?shù)胤皆圏c的基礎(chǔ)上，建立土壤污染損害賠償制度。構(gòu)成穩(wěn)健的修復(fù)治理投入機(jī)制建立土壤污染治理修復(fù)的預(yù)算保障機(jī)制?，F(xiàn)行的環(huán)境保衛(wèi)專項資金、主要污染物減排專項資金、農(nóng)村環(huán)保專項資金、重金屬污染防治專項資金等牽涉土壤環(huán)境保衛(wèi)的資金規(guī)模非常有限，且多集中在重點源治理，難以知足土壤污染治理任務(wù)的宏大需求，建議將土壤環(huán)境保衛(wèi)各類必要費用整合進(jìn)環(huán)保預(yù)算科目，并納入各級財政預(yù)算予以保障。提取部分土地出讓收益用于土壤環(huán)境保衛(wèi)，建議從各地土地出讓收益中提取10%的資金用于土壤環(huán)境保衛(wèi)和污染治理，和地方根據(jù)2:8的比例分成使用。設(shè)立兩個層級的土壤污染治理基金，國家土壤污染治理基金主要由財政資金、各地提取的部分土地出讓收益、環(huán)境稅費等構(gòu)成；地方土壤污染治理基金主要由本級財政資金、提取的部分土地出讓收益、市場融資構(gòu)成?；鹗┬袑ｉT用處管理，可委托專門的職業(yè)化理財公司來管理基金，使其良性運作并保值增值。建立有效的治理融資機(jī)制對涉土行業(yè)嚴(yán)格施行綠色信貸，加大對土壤污染修復(fù)治理工作的信貸支持，對污染場地修復(fù)提供低息或無息貸款，提供擔(dān)保來負(fù)責(zé)降低貸方的風(fēng)險。推進(jìn)將環(huán)境風(fēng)險管理納入綠色信貸評估技術(shù)體系中，開發(fā)促進(jìn)棕地物業(yè)發(fā)展項目的融資產(chǎn)品，嚴(yán)格限制造成土壤嚴(yán)重污染的企業(yè)貸款和上市融資。推開土壤污染保險，實行強(qiáng)迫和自愿相結(jié)合的原則，在有色金屬、化工醫(yī)藥、電鍍等重點行業(yè)施行土壤環(huán)境污染強(qiáng)迫責(zé)任險，對企業(yè)部分保費進(jìn)行補貼，鼓勵企業(yè)投保，建立并逐步完善環(huán)境責(zé)任險制度，構(gòu)成土壤污染風(fēng)險分散的社會化機(jī)制。構(gòu)建完善的土壤污染修復(fù)治理市場機(jī)制完善價格、財稅、金融、土地等政策，創(chuàng)新債券、股票、創(chuàng)業(yè)板塊等資本市場融資方式，建立吸引社會資本投入土壤環(huán)境保衛(wèi)和污染治理的市場化機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)，對創(chuàng)新能力強(qiáng)、技術(shù)水平先進(jìn)且具有示范意義的企業(yè)，在固定資產(chǎn)投資等方面優(yōu)先予以扶持。根據(jù)誰投資、誰受益的原則，創(chuàng)新市場經(jīng)濟(jì)政策機(jī)制，鼓勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大對中小企業(yè)環(huán)境保衛(wèi)項目融資擔(dān)保及擔(dān)保方式的創(chuàng)新，加強(qiáng)財政資金與金融資金等的聯(lián)合使用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)環(huán)境保衛(wèi)投入力度；鼓勵有條件的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券。嚴(yán)格限制造成土壤嚴(yán)重污染的環(huán)境違法企業(yè)貸款和上市融資，推行土壤污染第三方治理，建立反映市場供求和資源稀缺程度、土壤環(huán)境損害和修復(fù)成本以及具體表現(xiàn)出生態(tài)價值的土壤資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，逐步發(fā)揮市場在土壤污染修復(fù)治理中的決定性作用。構(gòu)成有效的多方社會治理機(jī)制構(gòu)成平衡有效的土壤污染修復(fù)社會治理體系。要重點做好土壤污染修復(fù)治理的法規(guī)政策出臺、施行、監(jiān)管、引導(dǎo)、財政投入等工作；要充分發(fā)揮土壤污染企業(yè)的主體責(zé)任，積極建立公眾介入的鼓勵機(jī)制，實現(xiàn)公眾本質(zhì)性介入。將涉土企業(yè)的環(huán)境信譽作為新時期我們國家社會信譽體系建設(shè)的重要內(nèi)容，對重點行業(yè)涉土企業(yè)施行環(huán)境信譽評價機(jī)制，建立企業(yè)環(huán)境信譽賬戶，假如企業(yè)違規(guī)造成污染性問題或者環(huán)境事故的，則將其影響納入環(huán)境信譽賬戶備案，通過信譽評價及管理體系建設(shè)，對企業(yè)的環(huán)境行為及其表現(xiàn)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管和調(diào)控；可以以通過和信貸政策工具聯(lián)動，如對信譽低下的企業(yè)不予貸款等，強(qiáng)化涉土企業(yè)的環(huán)境信譽管理效果。(企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公創(chuàng)辦法〕已于2020年12月15日出臺施行，應(yīng)加強(qiáng)該辦法的施行落實，確保一切不涉密的土壤環(huán)境信息、土壤環(huán)境規(guī)劃、治理方案等均應(yīng)如實和及時向社會公眾公開，如采取聽證會、論證會、問卷調(diào)查、專家咨詢、座談會、社區(qū)圓桌會、媒體發(fā)布等形式；重視建立環(huán)境公益訴訟制，對因土壤污染造成的利益相關(guān)方實現(xiàn)救濟(jì)；建議制定出臺(土壤污染修復(fù)治理公眾介入指導(dǎo)手冊〕，為公眾介入提供基本指引。建設(shè)強(qiáng)有力的施行保障機(jī)制土壤污染防治法正在編制經(jīng)過中，新法的制定要充分反映土壤污染修復(fù)治理的客觀需求，以保障人群環(huán)境健康和生態(tài)安全為基本導(dǎo)向，強(qiáng)化責(zé)任歸屬和責(zé)任追查，建立污染收費和市場化治理機(jī)制，推進(jìn)社會廣泛介入和保證公眾環(huán)境權(quán)益，重視利用財稅、金融等經(jīng)濟(jì)鼓勵手段施