廣州市星光之家執(zhí)行狀況報告

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！感謝閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！感謝閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭「兄x閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！廣州市星光老年之家計劃執(zhí)行情況調(diào)查報告一、前言“星光之家”計劃是從2001年開始實施的“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”的簡稱，民政部決定，今后2—3年，從中央到地方，通過發(fā)行福利彩票籌集的福利金，絕大部分(約40一50億元)用于資助城市社區(qū)的老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動場所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)。這項工作命名為“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”民政部決定，今后2—3年，從中央到地方，通過發(fā)行福利彩票籌集的福利金，絕大部分(約40一50億元)用于資助城市社區(qū)的老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動場所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)。這項工作命名為“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”(簡稱“星光計劃”)轉(zhuǎn)引自民政部《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”實施方案》民政部認(rèn)為“盡早建設(shè)一大批立足社區(qū)、面向老人，小型分散、方便實用，星羅棋布、形成網(wǎng)絡(luò)的老年福利服務(wù)設(shè)施和活動場所，建立健全社區(qū)老年福利服務(wù)體系，是貫徹江澤民總書記“三個代表”重要思想的實際行動，是關(guān)系億萬老年人切身利益、關(guān)系“兩個文明”建設(shè)、關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局的一件大事，對于加快老齡事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)，推動社會福利社會化進(jìn)程，具有重要意義?！鞭D(zhuǎn)引自民政部《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”實施方案》據(jù)2006年年底發(fā)表的《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書報道，從2001年起，全國建成“星光老年之家”3.2萬個，總的投資達(dá)到134億元人民幣。按照民政部和省民政廳部署和文件要求，2001年11月13日，廣州市市政府以【2001】49號文件，即《廣州市“社區(qū)老年人福利服務(wù)星光計劃”實施意見》開始推動廣州市的星光計劃?！秾嵤┮庖姟访鞔_、具體地要求廣州市的星光計劃要“以江澤民總書記“三個代表”的重要思想為指導(dǎo)，以滿足社區(qū)老年人的需求為出發(fā)點，以福利金的資助為手段，充分依靠各級政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛動員社會參與，大力挖掘和利用社區(qū)資源，爭取3年內(nèi)在社區(qū)居委會和街道分批新建和擴(kuò)建、改建社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施和活動場所，使我市每個社區(qū)居委會有100至120平方米的服務(wù)站點，每條行政街有300－350平方米的老年人服務(wù)中心；在農(nóng)村，使每個鎮(zhèn)的敬老院都達(dá)到省一級敬老院標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立和完善社區(qū)老年人福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料老年人提供載體，為老年人活動提供場所和設(shè)施?！痹谛枪庵夜δ茉O(shè)置方面，《實施意見》明確提出，“社區(qū)居委會的站、點和街道的中心要相輔相成，互為網(wǎng)絡(luò)。在服務(wù)內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)逐步覆蓋住養(yǎng)（街道中心設(shè)立適當(dāng)?shù)氖震B(yǎng)床位、居委會一般不單獨設(shè)立收養(yǎng)床位）入戶服務(wù)（如家務(wù)料理、生活照料、送餐服務(wù)、陪護(hù)服務(wù)）、緊急援助、日間照料、保健康復(fù)、文體娛樂(如健身房、閱覽室、棋藝室、歌舞廳、書畫室)等多種項目。具體內(nèi)容可視實際情況選擇設(shè)置，并適當(dāng)兼顧服務(wù)殘疾人和孤殘兒童?！辈捎妹裾?、廣東省和廣州市以及區(qū)縣福利金和市、區(qū)、縣三級財政金按比例聯(lián)合投入的方法，截止2005年3月，廣州市分三批建成了1187個星光之家，其中街道（鎮(zhèn)）項目124個，社區(qū)項目1063個，覆蓋全市街道（鎮(zhèn)）社區(qū)率69.6％，總建筑面積28.5萬平方米，總資金投入額為3.35863億元，平均每個項目資助28.6萬元。2006至2007年，全市新建星光之家75個，星光之家總數(shù)達(dá)到1262個，尚未建設(shè)的星光之家429個。有鑒于星光之家項目的重要性2004年星光之家計劃納入廣東省省委省政府2004年星光之家計劃納入廣東省省委省政府“十大民心工程”之一，廣州市成為星光之家項目示范城市之一。由于星光之家計劃實施的時間先后不一樣，按道理，開頭建設(shè)的星光之家的地區(qū)，星光之家的狀況比較有代表性。故此本次調(diào)查選擇實施星光之家計劃比較早，社區(qū)服務(wù)底蘊(yùn)比較厚的越秀、海珠、荔灣、白云、天河5個區(qū)為調(diào)查區(qū)域。調(diào)查方法為服務(wù)機(jī)構(gòu)實地考察、服務(wù)對象和服務(wù)者問卷調(diào)查、服務(wù)管理者訪談以及文獻(xiàn)查閱等。其中實際到點觀察的星光老年之家91家，老人問卷調(diào)查325人，基層服務(wù)人員問卷調(diào)查50人，服務(wù)管理者訪談13人。調(diào)查發(fā)現(xiàn)星光之家?guī)缀趺婺咳潜敬握{(diào)查方法之一是按照抽樣實地觀察星光之家，目的在于了解星光之家到底為老年人提供了哪些服務(wù)。根據(jù)五個區(qū)本次調(diào)查依5區(qū)860家星光老年之家資料抽樣。其中越秀134家，海珠296家，荔灣40家，白云245家，天河145家。星光之家的資料，采取等差抽選10％的樣本的方法，本次實地考察一共抽選了100個星光之家，其中，越秀15家，海珠30家，荔灣5家，白云35家，天河15家，實際到點觀察91家。本次調(diào)查依5區(qū)860家星光老年之家資料抽樣。其中越秀134家，海珠296家，荔灣40家，白云245家，天河145家。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：開門運(yùn)營的星光之家有46家，占調(diào)查總數(shù)的51％(其中沒有掛牌的5家)；原址上沒有星光老年之家或沒有老年人服務(wù)的32家，占總數(shù)的35％；關(guān)門的13家，占總數(shù)的14％（詳見附件1）。調(diào)查證實：尚在開門運(yùn)營的設(shè)施中，主要提供的服務(wù)是麻將、健身和閱讀。由于缺少管理和服務(wù)，除麻將受到老年人的喜愛之外，其他兩類項目運(yùn)作并不成功。在普遍衰敗的現(xiàn)狀中，調(diào)查發(fā)現(xiàn)1家星光之家已經(jīng)改裝成收養(yǎng)托老、入戶服務(wù)（如家務(wù)整理、生活照料、送餐服務(wù)、陪護(hù)服務(wù)）、緊急援助、保健康復(fù)等服務(wù)的設(shè)施。還有1家有志愿者的參與和介入。這種狀況顯示，接近半數(shù)星光之家設(shè)施資源全部浪費(fèi)，尚在運(yùn)營或者勉強(qiáng)運(yùn)營的星光之家，無論街道級別還是社區(qū)級別，服務(wù)功能遠(yuǎn)離民政部和廣州市星光計劃初衷。與此相對應(yīng)，新近出現(xiàn)的，準(zhǔn)備把星光之家改造成收養(yǎng)托老、入戶服務(wù)的設(shè)施的舉措給人一個積極的信號，它使星光之家有可能靠近廣州市高齡、衰弱且無人照顧的老齡人的緊迫需求，為廣州市星光之家項目改造和升級的方向提供了借鑒。(1)有創(chuàng)意的星光之家在廣州市志愿者運(yùn)動發(fā)展和廣州市居家養(yǎng)老服務(wù)試點的時代背景下，少數(shù)星光之家的服務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)現(xiàn)代的服務(wù)元素，比如引進(jìn)志愿服務(wù)、試點衰弱老年人的居家照顧服務(wù)等。這些創(chuàng)新性元素體現(xiàn)了星光之家社區(qū)參與、社區(qū)關(guān)懷和老有所為的宗旨，標(biāo)識著星光之家服務(wù)的發(fā)展方向。除此之外，少數(shù)星光之家仍然是老年人社交、娛樂和休閑的場所。老年人滿意的笑容，表達(dá)了星光之家管理和服務(wù)的成績。下面是調(diào)查員的觀察所見：這個星光之家在一家教堂的旁邊，有三層樓高，共1600平方米，有5個管理員。小樓內(nèi)設(shè)施齊備，環(huán)境干爽。但是沒有空調(diào)。據(jù)管理員介紹，星光之家在我們到達(dá)前半個小時剛搞完一個小型的歌舞聯(lián)誼會。在星光之家里最令我們感興趣的是一個志愿者聯(lián)系室。據(jù)管理員介紹這個是供提供志愿服務(wù)的人員使用的，這些志愿服務(wù)包括有街道來協(xié)助中心搞活動和街道在中心組織老人參加志愿服務(wù)等。（調(diào)查員－16）這個社區(qū)的星光老年人之家已改造成居家養(yǎng)老服務(wù)部，該服務(wù)部有一位中心主任和數(shù)位上門服務(wù)人員。我們?nèi)ツ翘?，服?wù)部剛好重新裝修，環(huán)境很好，并有一些先進(jìn)的鍛煉器材。據(jù)負(fù)責(zé)人介紹該服務(wù)部主要為社區(qū)內(nèi)50位孤寡老人提供包括上門清潔，買菜，接送看病等多項服務(wù)，而且這類型的服務(wù)是免費(fèi)的。提供服務(wù)的人員是從家政公司上有著豐富服務(wù)經(jīng)驗的人員。（調(diào)查員－16）某村的星光老人之家是在某村的一條主要的大街道旁邊，是一幢樓房，有兩層，有50-60平方米，一樓是老人們打牌，捉棋，看報紙的地方，我去到的時候是中午一點半。大約有20位老人，有三桌老人在玩麻將，撲克牌。還有其他一些老人在與其他老人聊天。二樓有音響設(shè)備，有一些老人在唱粵曲，也有老人在玩牌，在二樓放有書架，里面放有一些書籍，提供給老人閱讀。而且老人們還自發(fā)的組織了舞蹈隊，老人們一起跳舞，自愉自樂。在里面的老人給我的總的印象是健康，快樂的，地方雖然不大，但是在老人也很高興的聚在一起。老人中心提供的設(shè)施服務(wù)是免費(fèi)的，以便利老人為目的。（調(diào)查員－9）（2）維持型星光之家本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以麻將為主，一些星光之家正簡單、艱難地維持著為社區(qū)老年人提供休閑、娛樂與社交的公共場所的功能。按說，退老院應(yīng)該是為老年人服務(wù)的地方，但是在私人承包又缺乏監(jiān)管和其他公共資源介入的情況下，這類服務(wù)質(zhì)量堪猶。下面是調(diào)查員的觀察所見：從外面看那是一間祠堂，門口掛著一個星光老年之家的牌子……這家星光老年之家的設(shè)施簡單一點，其中有一大塊地方放了很多雜物。沒有正式的會議室，所有地方都是連通的，老人家能坐的只是幾張舊的椅子，門口坐著好幾個老人家在聊天，旁邊有幾個中年人在打麻將，聲音有點大。聽說這里有一個工作人員，但是只是早上來打掃一下就走，到下午六點又來關(guān)門，是個兼職員，月工資500左右。經(jīng)過詢問，這些老人家一般都是來這里聊聊天，其余的一般都沒怎么做過。(調(diào)查員－2)這家星光老人之家，共有兩個室，一個是用來打麻將用的，有兩張麻將桌；另外一家是用來健身用的，里面的健身的器材和乒乓球桌，不過從健身的器材來看，這里似乎已經(jīng)很久沒人碰過了，已經(jīng)布滿了灰塵。這里負(fù)責(zé)星光老人之家的有兩個所謂的負(fù)責(zé)人，其實也是集多功能于一身的，兼負(fù)其他職責(zé)。（調(diào)查員－14）離開了某某路，我們來到了某某星光之家，奇怪的是這間星光之家的門居然是鎖著的，但里面有人聲，我們喊了幾遍，有個工作人員來開門了，一進(jìn)去就看到了釘在墻上的牌子：廣州xx托養(yǎng)所，我以為走錯了地方，便問那個工作人員，她告訴我們說這里的星光之家已經(jīng)被私人承包了，成為了退老院，老人們到這里住是要收費(fèi)的，而且一般的老人是不會來這邊活動的。走進(jìn)房內(nèi)感覺挺擁擠的，生活設(shè)施也比較簡陋，整個房子只有幾臺吊扇，也沒有什么供老人活動的東西和場地?？匆娖甙藗€目光呆滯的老人在那里孤獨地吃飯，心中不禁一陣難過。（調(diào)查員－21）（3）麻將館現(xiàn)象麻將館是星光之家觀察到的最普遍的現(xiàn)象，指的是星光之家成為中老年人玩麻將的場所。這種場所或者承包給私人，或者主管者派人經(jīng)營，按桌收取牌位費(fèi)，設(shè)施性質(zhì)可能娛樂成分多一些，也可能介于娛樂和賭博之間。下面是調(diào)查員的所見：星光老人之家開門了，我們一看里面跟麻將館沒什么兩樣，墻上還貼著“禁止賭博”的字樣，有些諷刺意味。我們做了幾個老人家的調(diào)查，奇怪的是，他們都對這家簡陋的星光之家感到滿意。其實，認(rèn)真想想，不難發(fā)現(xiàn)其中原因。那里的老人家大多是小學(xué)以下的文化水平，打麻將可能是他們最好的休閑方式，打麻將滿足了他們的休閑要求，因此感到滿足。（調(diào)查員－3）里面有五六臺麻將桌，還有一間閱覽室，但沒開燈，很昏暗，顯然，沒人在里面閱讀。這里打麻將的老人態(tài)度極其惡劣，似乎我們趕走了她們的財神。職員還介紹，來這里打麻將，每個人2元。正如我們通過周邊老人的調(diào)查結(jié)論：這里的老人之家實際上是一個麻將館！而且周邊老人還反映，這里的物業(yè)公司跟居委會相互爭奪這個老人之家的管理權(quán)。我覺得這是一種利益爭奪，并不是真正為老人的福利等著想。（調(diào)查員－12）打開門看里面熱鬧非凡。6張麻將臺一字鋪開，幾十個老人在玩，面積大概有30平方米左右。從管理這里的阿姨口中可以知道，這個星光老年人之家已經(jīng)是租給她管理了，她每個月需要給月租500元，另外水電費(fèi)另給。麻將收費(fèi)是這樣的：平時每桌8元；如果開空調(diào)12元/桌。這里幾乎是成了麻將館了。（調(diào)查員－13）透過老人之家的玻璃門，可以看到里面的彌漫的白煙。推門進(jìn)去，感覺非常涼爽，里面的空調(diào)溫度調(diào)得很低。這里聚集著很多老人，嘴里都刁著煙，忙著搓麻將，有趣的是我們還發(fā)現(xiàn)有一桌還坐著4位年輕的女士。里面地方很擁擠，總面積大約50—60平方米，除了六張麻將桌外什么娛樂設(shè)施也沒有，但負(fù)責(zé)人還口口聲聲說還有健身器材，書籍共老人們享受。已經(jīng)擁擠的房子還有三只狗到處亂竄，顯得更加雜亂，而這些狗有些是老人帶過來的，有一只是負(fù)責(zé)人的。我們在調(diào)查的時候，負(fù)責(zé)人還忙著收臺費(fèi)，手里拿著上百塊的鈔票。負(fù)責(zé)人說,她的主要職能就是滿足老人們娛樂的要求。而我們看到的他所滿足老人的要求就是給老人派塞子和麻將以及收臺費(fèi)。我們訪問社區(qū)的老人是否知道有老人之家這回事的時候，他們都笑著說“麻將館就知道，老人之家就沒聽說過。”據(jù)老人們的意見，他們都對老人之家很埋怨，認(rèn)為這樣導(dǎo)致社區(qū)的賭風(fēng)嚴(yán)重起來。（調(diào)查員－22）（4）多牌現(xiàn)象這種現(xiàn)象指的是星光之家的標(biāo)識混雜在諸多招牌之中，但是仍然是一所提供老年人服務(wù)的設(shè)施。不過，這類設(shè)施的服務(wù)狀況屬于艱難“維持型”。這家星光老年之家的旁邊有間小賣部，它的門開在兩邊，牌匾則掛在正面，我們細(xì)細(xì)數(shù)了一下，有7個牌匾：××社區(qū)支部委員會、××居民委員會、××居委計劃生育協(xié)會、交通安全社區(qū)、防暴御寒庇護(hù)站、勞動和社會保障服務(wù)工作站、其中星光老年之家的紅色牌子是掛在所有牌子的正上方的。這家星光老年之家里面的設(shè)備除了五張麻將臺、幾張殘缺的桌椅、風(fēng)扇就沒有其他的了。地板很臟，到處是煙灰、煙頭。除了打麻將用的長凳之外，其他的座椅都布滿了灰塵。管理人員、服務(wù)人員都沒有，我們?nèi)サ降臅r候，處于二樓的居委會沒有人在值班，據(jù)老人說，他們這個活動點是沒人管的，居委會的人也不管。在場的有8、9個村民在打麻將。但只有2～3位是年齡在60歲以上的老人，其他的均為四五十歲左右的中年人，他們說他們經(jīng)常過來這里打麻將，這里不收費(fèi)…..平時就只有一個老伯負(fù)責(zé)打掃衛(wèi)生。（調(diào)查員－1）（5）換牌現(xiàn)象這種狀況指尚在提供老年人服務(wù)，但是沒有按照民政部的要求統(tǒng)一標(biāo)識和稱謂，而是按照投資主體或者設(shè)施現(xiàn)有的功能來標(biāo)識名稱。比如，退休黨員寒暑庇護(hù)中心、養(yǎng)老院、養(yǎng)老服務(wù)部、獨居老人養(yǎng)護(hù)中心、檢察院退休干部活動中心等。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由企業(yè)事業(yè)單位為主投資或者管理的這類設(shè)施，受體制限制，服務(wù)對象仍然單位退休人員，對外不開放。這種設(shè)施占占尚在經(jīng)運(yùn)營的11%。在靠近宿舍區(qū)時，我們找了近70歲的老伯伯，同樣，他也不知道有“星光老人之家”，但我們問他有沒有老人活動中心時，他笑了，他說，附近有退休老人活動中心。然后我們就帶著疑念跟著他來到一個“退休老人活動中心”為正牌匾的樓下，而里面卻掛著“星光老人之家”的牌匾。（調(diào)查員－12）（6）縮水現(xiàn)象星光之家項目是嚴(yán)格按照民政部項目設(shè)施面積標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)的?？墒潜敬握{(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一些星光之家面積很小，遠(yuǎn)不符合民政部設(shè)立的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)調(diào)查員目測，面積在100平方米以下的占尚開門的星光之家總數(shù)的9%。這個星光老年之家只是一個大概5平方的小小平房！里面擺著大約4臺麻將就滿了，另外墻壁上有些開水杯，還有幾臺風(fēng)扇，僅此而已。據(jù)調(diào)查，有些麻將還是一些常來的人帶來的，風(fēng)扇也是如此！平常時也很少有人會過來玩，只有一些愛打麻將的老人過來打打麻將。平房的管理員是一個70歲以上的老人，他說每天就打掃一下衛(wèi)生跟燒燒開水，也沒什么事干，很悶！（調(diào)查員－7）走進(jìn)某某社區(qū)的星光老人之家，我們發(fā)現(xiàn)這里甚至連星光老人之家的牌子也沒有，這里的活動室加起來大概也就只有幾十平方米。（調(diào)查員－14）（7）空置現(xiàn)象這種現(xiàn)象占考察總數(shù)的14%，指的是有設(shè)施，但沒有服務(wù)，而且平常也很少開門的星光之家。這類無視老年人服務(wù)需求，將設(shè)施閑置的星光之家，其存在的主要功能是的應(yīng)付上級檢查?！靶枪饫先酥摇钡呢遗茠煸趚x居委會辦公室的前面，實際上與其它招牌掛在一起，……其他工作人員告訴我們，這間星光老人之家不是常開的，偶爾搞一下活動。而且，就在辦公室的后面。我們于是走出了辦公室，到星光老人之家看看，可這并不是我想象中的星光老人之家，掛著老人娛樂中心的牌子，門卻是關(guān)著的。我們問了周圍的許多老人，他們都不知道星光老人之家是什么回事，看來這里的星光老人之家還沒真正落實到實處。(調(diào)查員－3)我們找到了，終于看到了星光老年之家的牌子，不過好象真的沒有開過門，因為門已經(jīng)生銹了。我們還向那里的老人家咨詢了一下，他們也說那里是從沒開門。不過二樓好象以前有個地方給他們活動，不知是不是屬于星光老年之家呢？一位老人家說到活動的場地，很激動，說是他們想找個地方帶小孩玩都沒有。（調(diào)查員－2）。我們繼續(xù)找，終于在拐角處見到了星光老年之家。牌子很大，很醒目，也很新，房子占地面積也很大，分為四小間，初步估計每間都有二十平方米以上，但是大門緊鎖，玻璃門墻都粘上了錫紙，無法看到里面的情況，對面鋪子的阿姨說它很少開門，幾乎沒有。（調(diào)查員－24）（8）空牌現(xiàn)象這種現(xiàn)象占調(diào)查總數(shù)的4%，指的是星光之家服務(wù)的管理機(jī)構(gòu)挪用擠占了星光之家的設(shè)施，卻還顧及掛牌的要求。其牌子懸掛在社區(qū)警衛(wèi)室、居委會辦公室或者文化站設(shè)施招牌旁邊的現(xiàn)象。今天真正去到xx社區(qū)居委會作問卷調(diào)查，里面的設(shè)施還可以，但是沒有見到有關(guān)“星光之家”的任何設(shè)施，而當(dāng)我們請求調(diào)查時。他們要向街道請示，后來填的表格中可以看出，他們還是有顧忌，沒有完全按照真實情況填表格。因為社區(qū)里根本沒有任何相關(guān)設(shè)施，也沒有任何專業(yè)人員，只是一個空的牌子。（調(diào)查員－4）在公園有個活動中心，但據(jù)老人反映，那里已經(jīng)變成聚賭的地方。老人們平常可以娛樂的地方，其實就是公園以及赤沙小學(xué)附近的大榕樹下。還有就是本來是星光老人之家的地方，是被居委會占來辦公了，因此根本沒有老人活動的場所。（調(diào)查員－4）（9）空名現(xiàn)象空名意思是原址上找不到星光老年之家，星光之家只是提交給民政局星光之家登記簿上的一個地址。（10）賭場現(xiàn)象賭場現(xiàn)象占總數(shù)的12%，指原地址變成明顯可見的麻將賭場。這種地方敗壞了社會風(fēng)氣，剝奪了社區(qū)老年人享受服務(wù)的權(quán)利，卻能為經(jīng)營者賺錢，為社區(qū)管理機(jī)構(gòu)添加額外收入。下面是調(diào)查員的現(xiàn)場觀察：這個星光之家已經(jīng)變成了完完全全的賭檔。我們進(jìn)去是看到管理員在“抽水”，手中拿著一大沓錢，小樓內(nèi)煙霧彌漫，有重重的煙味。里面除了老人家還有中年人和青年人，麻將桌上放著大沓的一百塊。人們專著于自己的排，中間還有一些流氓穿插其中。（調(diào)查員－16）最后一站是某某街道的星光老人之家。走進(jìn)去，我第一感覺是——一個大賭場！這里面積比較大，里面有幾十張麻將桌，上百人在打麻將，賭錢。我們看到里面還貼著星光老人之家的相關(guān)介紹，可以看出這里的領(lǐng)導(dǎo)對星光老人之家的作用是比較了解的。不過對比現(xiàn)在的情況，真夠諷刺的。在這里的都是四五十歲的人，有的只有三十多，但老年人卻不多，老年人都在外面的空地上玩，我們問他們知不知道星光老人之家還有不少人說沒聽說過的。（調(diào)查員－14）（11）其他營利現(xiàn)象。該類現(xiàn)象占考察總數(shù)的5%，指原地址已經(jīng)沒有老年之家招牌，當(dāng)?shù)刎?zé)任/權(quán)力機(jī)構(gòu)把星光之家承包給私人，經(jīng)營麻將以外的非老年人福利服務(wù)項目，包括保姆公司，盲人按摩等。我們看到很多老人在那里跳舞，我們想采訪工作人員，可是他的態(tài)度很惡劣，總是說不知道，而且還以要下班了拒絕采訪。我們隨機(jī)采訪了在那里跳舞的幾位老人，她們說，這就是星光老人之家，被私人承包了，而且只有跳舞這一項活動，還要收錢的（調(diào)查員－5）。星光之家的上述問題在本次調(diào)查的其他部分得到同樣證實。事實上，這些問題已經(jīng)在2003年第一批星光之家建成后不久就被市民政局發(fā)現(xiàn)。為了防止星光之家資源浪費(fèi)，市民政局曾在2003年8月制定《廣州市星光之家運(yùn)營管理意見》。2005年3月，在星光之家完成第三批建設(shè)建設(shè)項目之后，市民政局再次頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)星光老年之家運(yùn)作管理調(diào)研情況的報告》。報告承認(rèn)了由于運(yùn)作資金難以為繼，“一些星光之家僅靠“打麻將”的項目才能維持運(yùn)作，其他服務(wù)項目的收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以維持管理人員和日常水電費(fèi)的開支。因此，沒有經(jīng)費(fèi)來源的社區(qū)級項目，只好承包給個人經(jīng)營，這樣造成了星光點變成麻將點的被動局面?！笨上У氖?，2006年4月20日，星光之家變成麻將館的情況又被《新快報》記者披露。這說明，這種局面并沒有改善。與上述情況相反，接受本次調(diào)查的老年人對政府和社區(qū)提供各種基本、適切的、多元的社會服務(wù)表達(dá)了強(qiáng)烈的要求。盡管受訪老人中小學(xué)以下受教育程度的占74％，70歲以上老人占54％，當(dāng)調(diào)查員征詢他們對辦好星光之家的意見時，185個老人提了190條建議，提意見的人數(shù)占調(diào)查總?cè)藬?shù)的57％。這些意見反映了老年人對社會服務(wù)項目和設(shè)施的強(qiáng)烈的需要和社會參與的多層面能力，同時說明，恢復(fù)星光之家原有服務(wù)功能的任務(wù)實在十分緊迫（詳見附件：老年人的意見）。2、星光之家的問題星光之家項目不到幾年功夫就面目全非，實在辜負(fù)了項目設(shè)計者、項目推進(jìn)者和老年人的期望，而直接具體負(fù)責(zé)星光之家項目的負(fù)責(zé)人，由于建設(shè)星光之家付出很多，了解情況，更覺心痛。星光之家最大的問題在于沒有經(jīng)費(fèi)，沒有人才，其他問題，包括選址等。這些問題民政局早有認(rèn)識，也被所有的訪談?wù)叻磸?fù)強(qiáng)調(diào)。筆者認(rèn)為，除此之外，沒有專職/專業(yè)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，沒有專職和專業(yè)的服務(wù)和管理也是星光之家迅速衰敗的主要原因。星光之家項目是民政部首次在全國范圍內(nèi)開展的有統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃的老年人社區(qū)福利服務(wù)項目。盡管設(shè)計理念不錯，可是因為沒有先例，存在著一個重大的問題就是項目資金無法落實。盡管民政部強(qiáng)調(diào)各地有條件的地方要把老年人福利服務(wù)事業(yè)費(fèi)用納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算。但是，設(shè)想歸設(shè)想，卻沒有哪個城市做到了。廣州市也不例外。這使得負(fù)責(zé)全市社區(qū)星光計劃推動的民政局沒有項目服務(wù)經(jīng)費(fèi)也無法給在社區(qū)層面實際擔(dān)當(dāng)服務(wù)重任的街道辦事處和居委會支持。這使得星光之家項目一開始就缺少最寶貴的資源。這就是人才資源。在訪談中，所有的人都告知，無論區(qū)民政局還是街道辦事處，或者是居委會，星光之家是“沒有專人”管理的。所有的管理人員都是“兼職”。而這些兼職的管理人員在經(jīng)費(fèi)極端困難的情況下，在資源的確不足，上級卻不斷下命令提要求的狀況下，只好應(yīng)付應(yīng)付。至于如何應(yīng)付，看看管理星光之家的居委會人員如何對付我們的調(diào)查員就可知道。尚在維持的居委會和街道辦事處的設(shè)施一般用每個月幾百塊錢雇用“40-50”人員或者退休人員打理星光之家雜務(wù)。這些人員也多表示喜歡這項工作，但是由于各種原因，比如缺少培訓(xùn)、激勵、管理，他們也缺少新的視野和能力。下面的訪談?wù)浛梢宰寙栴}表現(xiàn)的更明確一些。第一個困難也是主要困難，就是運(yùn)營資金不足。你想想，人工工資、水電費(fèi)、日常衛(wèi)生開消，日常簡單的辦工費(fèi)用（有的寫個通知都沒有錢買筆和紙）。第二是新建的還沒有建好，老的有五六年了，設(shè)施很多破爛了，無錢更新或添置，老年人不愿意來了。個別街道和居委不夠重視。原因是：一重視就要出錢，街道和居委也沒這部分錢。（某區(qū)民政局負(fù)責(zé)人）一是上面有撥款就運(yùn)營，街道要出錢出人，如果街道經(jīng)濟(jì)不是很好的話，街道不干二是當(dāng)初選點不太科學(xué)，如某村的星光老年之家太遠(yuǎn)了，該村的老人不愿意去。（某區(qū)民政局負(fù)責(zé)人）全部都沒有專管人員，因為沒有經(jīng)費(fèi)，都是兼職的，由社區(qū)負(fù)責(zé)人臨時指定完成或委派其他人員來管理，一個點只有一個人，他們文化也不高，高中或中專水平吧，沒有工資，也沒有培訓(xùn)。也沒有（服務(wù)人員），也是因為經(jīng)費(fèi)。一個點只有一個人負(fù)責(zé)開關(guān)門，燒水、搞衛(wèi)生、維護(hù)秩序，是老年人自薦出來的熱心人士或居委直接掌控鑰匙，其他一切無法解決。他們（服務(wù)員）工作熱情都很高，只是憑著個人的責(zé)任感和同情心，根本無法搞什么創(chuàng)新，完成服務(wù)使命難度太大。（某街道辦事處項目負(fù)責(zé)人）管理要素是提供人、財、物的資源和服務(wù)。在這些問題沒有解決前，民政部只能沿用搞行政命令的方式來組織一項政府創(chuàng)新。這導(dǎo)致項目設(shè)計之初就埋下項目失敗的種籽。最典型的問題是各層面政府機(jī)構(gòu)大量參與卻沒有一個部門對問題負(fù)責(zé)。兼職、多頭管理和多層負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀，為各層面上的責(zé)任人逃脫責(zé)任找到了最好的理由。事實上，任何機(jī)構(gòu)和任何部門都有理由不負(fù)責(zé)任。因為人手少，任務(wù)龐大，他們無法超個人極限完成每一件事。由于缺少經(jīng)費(fèi)和管理，特別是專人管理和專業(yè)管理，項目根本無法評估和監(jiān)督。比如說，當(dāng)調(diào)查員對各級別的管理者問道“本地區(qū)的星光之家是否有服務(wù)記錄，是否對服務(wù)人員開展培訓(xùn)等問題時，答案清一色都是“沒有”。星光之家最主要的管理和服務(wù)層面是居委會。我們知道，居委會只有幾個人，卻仍然肩負(fù)著幾十個上級部門布置的任務(wù)。對于管理星光之家這項任務(wù)，他們的確沒有什么好辦法。最實際的辦法是把它們承包或者把服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)交給比他們還弱小的社區(qū)“40－50”人員。而由于無善可告，只好千方百計應(yīng)付上級的檢查。這正是調(diào)查員突如其來的上門調(diào)查，讓居委會人員大多數(shù)緊張的原因。盡管調(diào)查員反復(fù)強(qiáng)調(diào)調(diào)查是匿名的，居委會人員還是千方百計拒絕調(diào)查，或者提出在回答問題前，要打電話請示街道辦事處或者民政科，或者要求年輕的調(diào)查員先去街道民政科獲得調(diào)查的批準(zhǔn)。廣州市星光之家出現(xiàn)的問題是制度層面的。在一個創(chuàng)新尚未被原有制度體系接納的時候，大面積用行政之力推廣難免尷尬。這個時候如果還沒有新的制度支持，行政理想主義很快就會被成堆的問題吞沒。讓人欣慰的是，廣州市的星光之家建設(shè)也在摸索中出現(xiàn)管理創(chuàng)新的跡象。筆者發(fā)現(xiàn)，把星光之家委托給社區(qū)老齡協(xié)會管理，受到一些案例支持，并已經(jīng)寫入《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計劃》，被認(rèn)為是未來的主要發(fā)展模式。所不同的是，我們在探索試驗“老人事業(yè)老人管”的概念，就是發(fā)揮社區(qū)老年協(xié)會的積極性，請有熱心、有能力、組織得好、活動活躍的老年協(xié)會，管理本社區(qū)的星光老年之家。好處是，老年協(xié)會需要場所，星光老年之家需要管理，需要賦予內(nèi)容，二者結(jié)合得好，就能發(fā)揮很好的作用?，F(xiàn)全區(qū)大約有12——15%的星光點是由協(xié)會管理，這些點都不錯。第二點是，我區(qū)從2004年5月份成立了“星光長者聯(lián)誼會”、并且出臺了《社區(qū)星光老年之家評估及資助辦法》，由聯(lián)誼會對星光老年之家進(jìn)行年檢和評估。通過聯(lián)誼會經(jīng)常性的檢查、幫助，指導(dǎo)和年度評估，對星光老年之家的日常運(yùn)作和管理起到了較好的促進(jìn)的規(guī)范作用。聯(lián)誼會的評估比政府去檢查做出“好、中、差”的定性更有說服力，進(jìn)行量化評估比較公正，受檢單位心服口服（某區(qū)項目負(fù)責(zé)人）。的確，星光之家需要強(qiáng)有力的社區(qū)參與！老年人自我服務(wù)的模式是一種社區(qū)參與的好模式。但是，如何把老年人組織起來，如何培育和增強(qiáng)老年人自我管理與服務(wù)的能力，如何為老年人的自我管理提供切實的資源以提高服務(wù)水平，需要進(jìn)行制度層面的研究。而這些需要借助專業(yè)力量和智慧。三、項目評價、建議及人才預(yù)測1．項目評價21世紀(jì)初始，在中國人口老齡化的緊迫壓力下，在20多年來推動中國社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)積累的經(jīng)驗，以及借鑒、研究國際社會各類老年人福利服務(wù)模式的正反經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，民政部推動了全國性的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動，并推出一個企圖造福所有中國老年公民的社區(qū)星光老年福利服務(wù)計劃。項目的動因一方面是提高中國老年人口生活質(zhì)量，一方面期望促進(jìn)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)發(fā)展。這個計劃的偉大之處，第一是概念新，理念新。項目中，中國政府高層福利主管機(jī)構(gòu)第一次完善地表達(dá)了“以老年人為本”的中國老年人社區(qū)福利服務(wù)體系的概念和理念，比如，福利服務(wù)計劃要以社區(qū)為基礎(chǔ)，無歧視地惠及所有需要服務(wù)的老年人，老年人福利服務(wù)計劃要方便、實用、形成網(wǎng)絡(luò)，要為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料老年人提供載體，為老年人活動提供場所和設(shè)施，政府要在老年人福利服務(wù)項目中承擔(dān)重要責(zé)任，同時要動員全社會的力量，特別是社區(qū)力量參與其中，等等；更重要的是，民政部以身作則，通過自己帶頭投入，帶頭承擔(dān)政府主管部門責(zé)任的方法，找到了一個從上之下帶動全國城鄉(xiāng)（主要是城市）地方各級政府，通力建設(shè)星光計劃的辦法。盡管辦法缺陷很多，但是，實踐的勇氣可嘉。由于項目理念的正確，且實踐規(guī)模龐大，項目將為21世紀(jì)中國社會福利服務(wù)體系建設(shè)積累寶貴的經(jīng)驗。由于時代局限帶來的制度局限，民政部的設(shè)計和構(gòu)思也存在一些根本的或者致命的問題。這種問題在于，把星光之家計劃的執(zhí)行重任幾乎全部押在“社區(qū)”身上，也就是“象星星一樣多的”“社區(qū)居委會”和指導(dǎo)(實際上是全面領(lǐng)導(dǎo))居委會的“街道辦事處”身上。在中國社區(qū)的行政化格局尚未改變的大格局下，在社區(qū)尚只是一個行政或者理論概念，遠(yuǎn)沒有被居民認(rèn)可，遠(yuǎn)沒有成為中國社會生活的現(xiàn)實的時候，社區(qū)沒有自治能力，也無能充分考慮不同老年人的不同生活處境以及多樣化的、基本的需要，更沒有能力提供基本的、優(yōu)質(zhì)的、多元的、相互補(bǔ)充的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)型的老年人服務(wù)。這導(dǎo)致本階段星光之家“星光”黯淡，有些地方甚至幾乎看不見光亮。在這樣的環(huán)境中，需要照顧和關(guān)懷的的老年人無法感受“家’的溫暖。2．項目建議星羅棋布的星光之家是廣州市第一批大規(guī)模建設(shè)的老年人社區(qū)服務(wù)設(shè)施，資源及其珍貴。應(yīng)想辦法全面徹底摸清本區(qū)星光之家的底細(xì)，明確產(chǎn)權(quán)歸屬；歸還挪用的星光之家設(shè)施；全面恢復(fù)它的設(shè)計功能。民政部規(guī)定了星光之家建設(shè)的原則民政部規(guī)定了星光之家建設(shè)的原則，包括：(1)方便適用。社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)位于交通便利、環(huán)境良好、方便社區(qū)老人就地；就近享受服務(wù)的地方，讓廣大老年人看得見、摸得著、用得上。(2)小型多樣。建設(shè)社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施必須堅持從本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及老年人實際需求出發(fā)，因地制宜、因陋就簡、形式多樣、小型分散地發(fā)展適應(yīng)當(dāng)?shù)靥攸c的服務(wù)項目。(3)功能配套。社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)從滿足社區(qū)老年人的急需入手，逐步拓展項目，擴(kuò)大服務(wù)內(nèi)容。社區(qū)居委會的站、點和街道的中心要相輔相成，互成網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)內(nèi)容要逐步覆蓋住養(yǎng)、入戶服務(wù)、緊急援助、日問照料、保健康復(fù)、文體娛樂等多種項目。入戶服務(wù)的內(nèi)容要逐步覆蓋家務(wù)整理、生活照料、送餐服務(wù)、陪護(hù)服務(wù)等方面，并通過入戶服務(wù)，為老年人建立福利服務(wù)檔案，為有需求的老年人提供方便快捷的服務(wù)。同時，適當(dāng)兼顧面向殘疾人和孤殘兒童的服務(wù)功能。老年人福利服務(wù)有很多不同種類和類型。從星光老年之家性質(zhì)和布局來看，星光之家屬于社區(qū)“老年人服務(wù)中心”類別按照《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》老年人社區(qū)福利服務(wù)中心是為老年人提供各種綜合性服務(wù)的社區(qū)服務(wù)場所，設(shè)有文化娛樂、康復(fù)訓(xùn)練、醫(yī)療保健等多項或單項服務(wù)設(shè)施和上門服務(wù)項目。”。仔細(xì)研究星光之家的問題和取得的經(jīng)驗，按照《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》老年人社區(qū)福利服務(wù)中心是為老年人提供各種綜合性服務(wù)的社區(qū)服務(wù)場所，設(shè)有文化娛樂、康復(fù)訓(xùn)練、醫(yī)療保健等多項或單項服務(wù)設(shè)施和上門服務(wù)項目?！鄙鐣＠?wù)公共資源總是有限的。為了用好各類現(xiàn)有和潛在的資源，必須建立責(zé)任區(qū)分和合作制度，并在法律保護(hù)下實施。在國家社會福利法出臺之前，廣州市有必要探索如何在法律框架下開展老年人社會福利服務(wù)道路的辦法。建議市民政局的一項重要工作是按照星光之家確立的構(gòu)建老年人社區(qū)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)，在公眾參與討論的基礎(chǔ)上，抓緊組織起草《廣州市老年人社區(qū)福利服務(wù)條例》，爭取明年人大通過。按照國際社會社會福利服務(wù)事業(yè)改革的趨勢，政府在福利服務(wù)角色承擔(dān)上扮演的角色主要是制定政策，提供財政支持和監(jiān)督執(zhí)行。而福利服務(wù)的提供者主要由獨立的、非政府的、專業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。這種模式的好處，首先是高度尊重機(jī)構(gòu)的獨立性，使得機(jī)構(gòu)有可能靈活反映社會需求，激發(fā)探索和創(chuàng)新熱情；其次是激發(fā)新的服務(wù)機(jī)構(gòu)參與福利服務(wù)提供，形成服務(wù)主體多元化格局。多元化的服務(wù)提供者的平等競爭能刺激機(jī)構(gòu)降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率。吸取星光之家計劃第一階段的教訓(xùn)，《廣州市老年人社區(qū)福利服務(wù)條例》重心應(yīng)該放在區(qū)別個人、家庭、社區(qū)，民間專業(yè)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)和從中央到地方各級政府、各級民政部門在本市老年人福利服務(wù)發(fā)展中的責(zé)任上。為了避免星光之家計劃第一階段政府干預(yù)過多又責(zé)任不到位的缺陷，為了避免包括各級地方政府分管部門在內(nèi)的各福利服務(wù)行動主體因缺乏授權(quán)、分工不清導(dǎo)致的責(zé)任缺失或者責(zé)任空泛，《廣州市老年人社區(qū)福利服務(wù)條例》要確立本市各級政府在老年人福利服務(wù)事業(yè)上所扮演的角色。并按照本市老年人社區(qū)福利服務(wù)的項目目標(biāo)，制定各級政府承擔(dān)的責(zé)任份額和本市各級財政支出比例。這樣，可確保公眾參與和公眾監(jiān)督政府角色扮演狀況并確?！罢徺I，福利服務(wù)機(jī)構(gòu)獨立運(yùn)作和向政府交代”的福利服務(wù)供應(yīng)模式的推行。老年人福利服務(wù)事業(yè)發(fā)展的根本在于建構(gòu)一個相互關(guān)懷的和諧社會，社會參與老年人福利服務(wù)事業(yè)的程度是衡量這個事業(yè)成敗或者這個社會是否和諧的重要或者最重要的尺度。為了用好現(xiàn)實的潛在的社會福利服務(wù)公共資源，為了切實推動廣泛的公眾參與，必須嚴(yán)格挑選有公共服務(wù)精神、有專業(yè)資質(zhì)、能勝任的各類社會服務(wù)組織參與。建議市民政局抓緊調(diào)查了解廣州市民間公益組織的現(xiàn)狀。下大力量培育廣州市一代有社會責(zé)任感、有創(chuàng)新精神、獨立的、多元化的、社會工作專業(yè)服務(wù)組織。用政府購買專業(yè)服務(wù)的方法，支持有社會責(zé)任感、有創(chuàng)新精神、有社會工作專業(yè)資源或者社會服務(wù)傳統(tǒng)、有一定社會認(rèn)可度的民間社會工作(服務(wù))專業(yè)組織來承接星光之家的服務(wù)試點。人才是各項事業(yè)成功的關(guān)鍵。社會服務(wù)要達(dá)致公共目標(biāo)，必須重視社會工作專門人才的特殊作用。在中共十六大提出建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍的時代背景下，廣州市民政局已經(jīng)成立了社會工作人才建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并制定了本市社會工作人才隊伍建設(shè)試點方案。這是本市社會福利服務(wù)體系改革的重大決策。建議在試點方案中細(xì)化社會工作人才在廣州市社區(qū)老年人福利服務(wù)體系中使用、培養(yǎng)和評價問題。人才使用關(guān)鍵一環(huán)是工資與責(zé)任相匹配。建議在本市社會工作人才建設(shè)方案中明確提出與政府公務(wù)員掛鉤的工資水平，大量引入并重用社會工作專業(yè)人才，以便我市社會工作人才安心并創(chuàng)造性的工作。星光老年之家的項目設(shè)計要按照老年人急需的服務(wù)優(yōu)先考慮的原則，綜合、彈性設(shè)計，并依照資源狀況逐步發(fā)展。在廣州市獨居衰弱老年人的照顧需要日趨嚴(yán)重的情況下，市民政局2006年開始在越秀、荔灣、海珠、天河、白云、黃埔、蘿崗7個區(qū)的106個街道試點社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。2007年4月市民政局提出“政府主導(dǎo)，社會參與，努力構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)新格局”的口號，決定在全市范圍內(nèi)開展為衰弱老年人提供上門生活起居照顧為主要內(nèi)容的“居家養(yǎng)老”服務(wù)。在此格局下，星光老年之家計劃要融入其中，積極支持這項計劃的實施。當(dāng)前，越秀區(qū)擬投入1.5個億的資金，企圖實現(xiàn)全區(qū)范圍內(nèi)200個老年人配備1位助老員的越秀區(qū)老年人入戶服務(wù)計劃。筆者尚未了解這個計劃的整體，但是，僅就政府承擔(dān)主要財政責(zé)任，以平等無歧視地態(tài)度將服務(wù)送到所有有需要的老年人的家中這四項項目特征，筆者認(rèn)為，這個計劃的實施是對第一期廣州市星光之家