第四講 地方政府的類型

第四講

地方政府的類型前言：地方政府體制回顧地方政府體制簡稱地方政體。指依照各國行政區(qū)劃設立的地方各級政府的職能、機構、類型、組織形式等一系列制度。

主要涉及地方政府如何構建和如何運行的問題。（一）地方政府職能地方政府職能是達成地方政體的首要內容。指的是地方政府管理地方國家、社會公共事務的職責和功能。具體包括干什么，怎么干的問題。

（三）地方政府的權力地方政府職能的履行需要相應的權力配備，地方政府權力由哪幾部分構成，權力來源如何，不同配置產生什么不同的后果。（二）地方政府構成地方政府的構成是地方政府體制的主要內容。地方政府機構是各級地方政府行使職能的主體，地方政府職能主要是通過地方政府機構來表現(xiàn)。

（三）地方政府類型地方政府體制的一個重要內容還包括地方政府類型。地方政府類型不同，表現(xiàn)方式有別，承擔和履行的職能及其方式就有所不同。

（四）地方政府組織形態(tài)地方政府組織形態(tài)是地方政體的不可缺少的內容。一級政府內部一般是官僚制，跨層級則不一定是層級節(jié)制體系。

一、

地方政府的分類方法地方政府類型的劃分，無疑也可因需要和目的的不同，而有多種劃分的方法：

從歷史角度考察分為：古代、近代、現(xiàn)代地方政府；從地方政府管轄的地域、居民規(guī)模出發(fā)分為：大、中、小地方政府；從社會制度角度分：奴隸、封建、資本主義與社會主義國家地方地方政府。此外以層級、目的等均有不同分類。影響地方政府體制的因素主要有：第一，設置目的不同。

第二，地方制度。即處理中央與地方關系的制度，反應地方政府在國家政治體系中的地位。

第三，在行政層級中所居的位置。

一地方政府依不同標準歸入不同類型。

二、按設置目的分類的地方政府按設置目的劃分的地方政府也分為四個類型；一般地域型地方政府；

市鎮(zhèn)型地方政府；

民族區(qū)域型地方政府；

特殊型地方政府。

（一）一般地域型地方政府基于按地域進行管理的一般需要組成的國家結構單元所設置的政府。它是地方政府中的主導類型。特征：

第一，純粹出于地域治理的需要設置。第二，所轄包括城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)。

第三，設置無特殊要求。

我國的省、縣、鄉(xiāng)政府即是一般地域型政府。

?。?3）

縣（1463）

鄉(xiāng)（14119）

（二）城鎮(zhèn)型的地方政府國家基于市鎮(zhèn)地區(qū)專門管理的需要組成的國家結構單元所設旨的政府，稱為城鎮(zhèn)型地方政府。在我國主要指市、市轄區(qū)和鎮(zhèn)。市；

井；

城；

鎮(zhèn)；

1、設置出于兩方面考慮：第一，非農業(yè)居民為主，生活高度社會化，差生了不同于農業(yè)自然經濟的公共管理需求。

第二，經濟發(fā)展，在國家中的地位日益重要，影響擴大，需加強管理。

2、設置標準。設置城鎮(zhèn)政府大都包括兩個因素：要有一定數(shù)量的城鎮(zhèn)居民，具體數(shù)量或人口密度；

城鎮(zhèn)本身具有某種重要的地位，政治、經濟、文化。

3、我國現(xiàn)行市鎮(zhèn)設置的人口標準（1）設立鎮(zhèn)的標準鏈接\我國現(xiàn)行建鎮(zhèn)標準.doc（2）設立縣級市的標準鏈接\設立縣級市的標準.doc（3）設立地級市的標準鏈接\設立地級市的標準.doc（4）設立直轄市的標準：區(qū)位、人口、經濟4、數(shù)量：2006年，直轄市（4）、地級市（283）、縣級市（369）、鎮(zhèn)（19369）（三）民族區(qū)域型地方政府多民族單一制國家為解決少數(shù)民族問題，在民族聚居區(qū)域組成的國家結構單元中，設置并賦予一定自主權的政府，稱為民族區(qū)域型地方政府。

1、目的：落實國家民族政策，維護少數(shù)民族權益，促進少數(shù)民族發(fā)展，增進民族團結，保持社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一。

2、標準：民族構成比例。3、2006年為止，中國民族區(qū)域型地方政府數(shù)量：內蒙民族區(qū)域自治由來.flv自治區(qū)（5）；

自治州（30）；自治縣（120，包括3個自治旗）（四）特殊型地方政府國家基于各種特定政治需要或行政需要，設置的少量各式各樣的國家結構單元，為此所設置的政府，總稱為特殊型地方政府。

1、這類地方政府通常有如下特點：第一，有特定的設置目的；

第二，一國同一時間里，數(shù)量總是很少的；

第三，存在時間相對較短，設置的原因消失，就可能被其他類型地方政府取代。

第四，通常在體制都有某種特殊安排。

2、特殊型地方政府設置的具體目的，一般有兩種：第一，基于政治上的考慮。與中央政府關系或政治體制上特殊，或者兼有之。

第二，主要基于行政管理上的考慮。大都基于某種經濟上的原因。

此外，在美國還存在為管理某一單項職能而設的特殊型地方政府。

3、民族自治區(qū)與特別行政區(qū)的異同點：共同點：第一，都享有自治權。第二，與中央都是地方與中央的關系。不同點：第一，二者設置目的不同。第二，地方制度、自治程度不同。第三，社會制度不同。三、按地方制度分類的地方政府地方制度指處理一個國家的中央與地方政治、行政關系的制度安排。反映地方政府在國家政治體系中的地位，地方政府作為一個獨立法人的程度。按照地方制度的不同，地方政府可分為三類：行政體地方政府、自治體地方政府和混合體地方政府。（一）行政體地方政府行政體地方政府是完全由中央政府或上級政府任命產生，完全隸屬于中央政府，服從其指揮，對其負責的地方政府。

1、基本特征是：第一，是中央和上級政府的下級行政機關，沒有獨立的法人資格。第二，沒有代表當?shù)毓窭娴拇h機關，實質上是集政治統(tǒng)治權、行政管理權于一身的實體。

第三，行政體地方政府的權限來源于中央，不確定，易走極端。

2、行政體地方政府的優(yōu)點主要表現(xiàn)在：第一，政令統(tǒng)一，行政效率高，有助于增進國家的統(tǒng)一和政治統(tǒng)治。

第二，中央政府能從大局出發(fā)，全面統(tǒng)籌，克服地方保護主義。

第三，地方事務由中央政府的代表主持、全國政策統(tǒng)一，同一方式施行于全國，避免畸輕畸重，發(fā)展不均衡。

3、行政體地方政府的弊病主要為：第一，廣大居民被排除在外，不符合政治民主原則。第二，各地的情況有關異，整齊劃一政策難收到實效。

第三，天高皇帝遠，易受地方官員蒙蔽。

第四，地方正常積極性無從發(fā)揮。

4、行政體地方政府的存在情形及表現(xiàn)：存在：典型,傳統(tǒng)中央集權制國家—中國仍維持傳統(tǒng)中央集權制的國家—沙特地方自治國家部分高層地方—挪威

聯(lián)邦制國家中直屬聯(lián)邦地區(qū)的政府—加拿大西北地區(qū)和育空地區(qū)表現(xiàn)：一般國家越大、社會發(fā)展水平越高，其弊病表現(xiàn)越突出。反之，則易顯示出其某些優(yōu)點。

總體上講，已不適合現(xiàn)代社會的需要，因而很少存在，仍然采用的國家，也都采取了相應的改善措施，如成立一個反映當?shù)鼐用褚庵镜淖勺h機構。

（二）自治體地方政府地方政府由本地域居民選舉產生，只對當?shù)鼐用褙撠煟趪覒椃ê头傻姆秶鷥?，它擁有大小不等、程度不同的地方自治權?、基本特征：第一，權力依法由當?shù)鼐用袷谟琛?/p>

第二，是擁有獨立法人資格的公共團體。

第三，同中央及上級政府不存在直接的上下命令與服從關系。

第四，地方自治體制是公共權力在政治層面上的縱向分權。

2、優(yōu)點：(1)增進地方政治民主，保障自由，能有效地監(jiān)督政府的行為。(2)能更好地發(fā)揮地方的積極性，從實際出發(fā)，辦好本地的各項事務。

(3)經費由地方自籌資金解決，其使用效果居民最易切身體受，利于對政府費用使用的監(jiān)督。4、弊端：第一，中央政令難以得到完全貫徹。

其二，容易造成保護主義，增加了地方政府之間的矛盾等等。

其三，由于資源不同，容易造成區(qū)域發(fā)展不平衡。

（三）混合體地方政府（民主集中制）產生過程與自治體同，行政機關與上級關系與行政體同，故稱混合體地方政府。1、基本特征是：其一，地方存在代議機構，并由代議機構選出執(zhí)行機關和行政機關。其二，行政集權，地方行政機關是中央和上級行政機關在當?shù)氐拇?，是它們的下級機關。其三，政治分權，各級權力機關非上下隸屬關系，只存在法律監(jiān)督和指導關系。

2優(yōu)點：其一，它有政治上的分權，既體現(xiàn)全局利益，又體現(xiàn)地方利益，兼顧兩個積極性。其二，它有行政上的集權，保證執(zhí)行上的高效。3、缺點：其一，大多取代行政體地方政府而創(chuàng)建，易出現(xiàn)地方行政體政府的弊端。

其二，缺乏成功的經驗，特別是在地方國家權力機關的體制和職權行使方面需完善。四、按行政層級分類的地方政府依照地方政府在行政層級中所居的位置對地方政府進行的類型劃分。一般可作如下分類：(1)直接與地方居民發(fā)生關系的地方政府，稱為基層地方政府。(2)直接與中央發(fā)生關系的地方政府，稱為最高層級地力政府。（3）介于基層與最高層之間的地方政府，稱為中間層級地方政府。（一）基層地方政府指對所轄地域承擔直接管理與服務職責的地方政府最低層級，直接面向地方居民，是國家的政治基礎。1、基層地方政府的特點：從類型看，基層地方政府易采用自治體制。

從體制看，基層地方政府適立采用議行合一制。

從組織看，基層地方政府組織較簡單，行政部門設置也不太多。

2、與其他層級相比，其承擔的職能的特點是：(1)職能數(shù)量相對地要少；(2)內容同居民日常生活密切相關；

(3)性質多呈現(xiàn)社會管理的特性。

3、中國基層地方政府：鄉(xiāng)（14119）、民族鄉(xiāng)（1088）、鎮(zhèn)（19369）。（二）最高層地方政府最高層地方政府是指在國家結構體系中，位居中央政府之下，是最高層級的地方政府。1、特點：其一，設置特點。中央分支，地方上級，顯示出明顯的政治性。

其二，權限劃分。既擁有中央政府賦予的較大的權限，又受中央政府的嚴厲控制。

其三，職能的履行。以間接方式為主。2、中國高層地方政府：省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)。（三）中間層地方政府介于基層地方政府和最高層地方政府之間的地方政府。

1、特點：第一，設置特點。中間層級地方政府的設置，更多出于管理上的需要。影響其設置的因素大致有：(1)國土面積的大小和人口的多少；(2)基層地方政府單位的數(shù)量；(3)有效管理可能達到的幅度；(4)國家的政治體制。

第二，設置發(fā)展變化持點。隨著社會發(fā)展出現(xiàn)合并趨勢，而減少了基層政府單位的設置數(shù)。

第三，其他方面的特點，具有介乎基層與最高層兩者之間的性質。

五、不同類型地方政府的區(qū)別（一）設置目的目的標準一般市鎮(zhèn)民族管理市鎮(zhèn)一般政策公共物品權限民族特區(qū)地方制度社會制度按設置目的分類的地方政府的區(qū)別設置目的設置標準權限社會制度一般地域型純出于地域治理需要而設

無特殊要求一般權限社會主義城鎮(zhèn)型滿足城市社會公共管理的需要非農居民需達到一定數(shù)量，具有特殊重要的作用較大的市擁有立法權，計劃單列市還擁有省一級財政權限社會主義民族區(qū)域型落實國家的民族政策，維護少數(shù)民族的權益，增進民族團結轄區(qū)內少數(shù)民族需達一定比例擁有部分自治權社會主義特殊型政治需要、行政管理需要著眼于未來所應發(fā)揮的職責和功能擁有高度自治權資本主義（二）地方制度與中央關系產生構成權力按地方制度分類的地方政府之間的區(qū)別不同點類型產生方式權力來源與中央政府關系構成職權范圍行政體地方政府由中央或上級政府任命產生直接來源：中央或上級政府根本來源：暴力完全隸屬于中央不存在決議機關，只存在行政機關行使治理本地域的權力，不具備獨立的法人資格自治體地方政府當?shù)鼐用裰苯舆x舉產生直接來源：居民間接來源：中央政府根本來源：人民不存在命令、指揮與服從的關系（不存在行政隸屬關系）由權力機關和行政機關構成擁有法定的獨立處置權力（組織權、財政權、地方立法權、制裁權等）

混合體地方政府當?shù)鼐用裰苯踊蜷g接選舉產生存在不同形式的上下級關系存在代議機構，并由代議機構選出執(zhí)行機