完善我國審計監(jiān)督的法律思考

精品文檔精心整理精品文檔可編輯精品文檔完善我國審計監(jiān)督的法律思考目錄：1、完善我國審計監(jiān)督的法律思考2、完善我國慈善捐助法律制度的幾點思考完善我國審計監(jiān)督的法律思考「內(nèi)容提要」審計是對權(quán)力的制約，審計風暴是一場廉政風暴。如何使審計監(jiān)督真正發(fā)揮職能，公開性是其前提和基礎(chǔ)，獨立性是其保證，完善審計制度、確立審計問責機制是其關(guān)鍵?！戈P(guān)鍵詞」審計風暴國家審計審計監(jiān)督2003年6月，一批違規(guī)大案在審計署向全國人大常委會所作的審計報告中曝光。這是審計署首次全文公布審計報告。其后的每年年中，國家審計署都會向全國人大常委會做年度審計報告，而這份報告每次都刮起一場席卷全國的超級風暴。媒體稱之為“審計風暴”。我們可以看到，所謂的“審計風暴”實質(zhì)是一場廉政風暴。準確地說，是一場以財政監(jiān)督與公開為重點的廉政風暴，這在中國財政法治發(fā)展史上具有非常重要的意義。然而，風暴過后也給我們留下了不少需要深思的問題。審計監(jiān)督作為我國法律規(guī)定的財政收支的主要監(jiān)督途徑，是否僅僅是一場風暴過去就行了？其審計出來的結(jié)果是否能夠落到實處？又如何能夠落到實處？如何加強、完善審計監(jiān)督等等，都是我們要研究和完善的地方。一、審計是對權(quán)力的制約和監(jiān)督審計，根據(jù)實施的主體和作用的范圍，可以分為國家審計（或稱政府審計、財政審計）、內(nèi)部審計（企業(yè)內(nèi)部審計）、社會審計（或稱民間審計、注冊會計師審計）。三者之間雖有聯(lián)系和相似之處，但有著本質(zhì)區(qū)別，并且互相獨立地作用于不同的領(lǐng)域。國家審計從根本上說是國家權(quán)力的體現(xiàn)；內(nèi)部審計是一種機構(gòu)內(nèi)部的自律控制；社會審計是一種中介服務(wù)。本文所研究的審計主要是國家審計。古今中外盡管對國家審計所下的定義不盡一致關(guān)于國家審計的概念，有以下幾種代表性的觀念，即“財政財務(wù)監(jiān)督說”、“會計檢查說”、“經(jīng)濟監(jiān)督說”、“合規(guī)效益評價說”、“過程監(jiān)督說”等等。因為本文的重點不在研究國家審計的概念，因此此處不再詳述，可參見：李季澤：“論國家審計之界定”，載《中國社會科學院研究生院學報》2002年第3期。，具體的制度也千差萬別，但都脫離不了以下幾點：（一）國家審計是一種國家權(quán)力國家審計首先是一種國家權(quán)力，是由審計機關(guān)代表國家行使的。在現(xiàn)代國家，國家的各種權(quán)力由憲法和法律確認并劃分。大多數(shù)國家都設(shè)置了審計權(quán)，只是這種審計權(quán)往往并不是獨立的，而是隸屬于立法權(quán)、行政權(quán)或司法權(quán)，由此也相應(yīng)地形成了下文所述的不同的審計體制，即立法型、行政型或司法型模式。有個別國家實行了獨立型審計，由此確立了審計權(quán)的獨立地位。在我國臺灣地區(qū)，審計權(quán)屬于監(jiān)察權(quán)的范疇，“監(jiān)察院”設(shè)審計長。蓋因我國臺灣實行的是五權(quán)分立的“政體”，審計權(quán)事實上仍沒有脫離國家權(quán)力的范疇。因此，國家審計是一種國家監(jiān)督，是代表國家行使的監(jiān)督權(quán)。（二）國家審計權(quán)來源于人民權(quán)利一切權(quán)力來源于人民，國家審計權(quán)是人民權(quán)利在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的體現(xiàn)。因此，國家審計應(yīng)向人民負責。但歷史和現(xiàn)實存在一個認識誤區(qū)，即國家審計只向國家負責李季澤：“論國家審計之界定”，載《中國社會科學院研究生院學報》2002年第3期。.如果國家審計只向國家負責，而不是向人民負責，那么實際上就會用國家權(quán)力剝奪了人民的權(quán)利。而且，在實踐中，對國家負責往往會流于對國家機關(guān)負責，甚至某個行政機關(guān)負責。中國在2003年之前，審計報告一直是不向社會公開的，或者給公眾看到的和內(nèi)部上報的不是同一個版本。可以說這種做法就是審計向國家負責或國家機關(guān)負責，而不是向人民負責的一種現(xiàn)實表現(xiàn)。2003年審計署開始正式向全社會發(fā)布年度審計報告。2004年開始實行審計結(jié)果公告制度。這是一種制度建設(shè)和改革措施，也是一種審計觀念的轉(zhuǎn)變，即審計對人民負責，由人民來行使監(jiān)督權(quán)利。（三）國家審計是對權(quán)力的制約和監(jiān)督對權(quán)力進行監(jiān)督歷來是古今中外國家審計的主要職責。中國古代審計的一大特色就是把審計作為治吏的工具。審計職能主要是置于御史監(jiān)察中，被審計者是各級官吏，御史監(jiān)察主要是對人審計署科研所課題組：“論國家審計對權(quán)力的監(jiān)督”，載《審計研究》2003年第5期。.而現(xiàn)代國家審計的對象主要是財政和財務(wù)收支。如我國《審計法》第2條的規(guī)定：“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督”。再如日本國《憲法》第90條規(guī)定：“國家的收支決算，每年均須經(jīng)會計檢查院審查”。奧地利《審計法院法》第1條規(guī)定：“審計法院審計國有經(jīng)濟的全部財務(wù)活動”。但無論審計是對人還是對物，都脫離不了一個宗旨，即對權(quán)力的制約和監(jiān)督。這種監(jiān)督來源于人民以憲法和法律形式的授權(quán)，監(jiān)督也依照法律的規(guī)定來進行。國家審計是一種國家監(jiān)督，也是一種法律監(jiān)督。總之，形式上看來，國家審計是有權(quán)機關(guān)對國家財政或財務(wù)收支活動或者公共資金的使用進行審查和監(jiān)督的一種制度；而實際上，國家審計通過其審計活動，以權(quán)力（即審計權(quán)）制約權(quán)力（財權(quán)或財政權(quán)），同時也是以人民權(quán)利制約國家權(quán)力（審計權(quán)和財政權(quán)）。雖然有學者跳出權(quán)力的框架而提出“國家審計本質(zhì)的契約觀”邱軼安、倪輝：“審計本質(zhì)的契約觀與國家審計體制的重構(gòu)”，載《財會月刊》2005年第6期。，而這一契約關(guān)系的雙方卻是公眾和政府，因此這一理論仍然沒有脫離國家權(quán)力和人民權(quán)利這一對博弈關(guān)系。二、審計公開是審計監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)公開性是民主社會對政府透明度的要求，它直接產(chǎn)生于公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。審計公開是政府透明度、尤其是財政透明度的重要組成內(nèi)容之一。政府透明度要求政府將所掌握的個人與公共信息向社會公開，這些信息包括財政信息。而國際貨幣基金組織發(fā)布的《財政透明度手冊》，核心就是要求政府定期向公眾提供全面并且真實的財政信息，并對公開財政信息的內(nèi)容、程序以及確保信息的質(zhì)量進行了規(guī)范。手冊提出了政府財政透明度的四項基本要求，其中對真實性的獨立保證，特別強調(diào)了財政信息應(yīng)受到獨立的檢查，國家審計機構(gòu)應(yīng)向立法當局和公眾及時提供政府賬戶財務(wù)真實性的報告國際貨幣基金組織（編著）：《財政透明度》，財政部財政科學研究所整理，人民出版社2001年版，第81頁。.這實際上就是對審計公開提出了要求。從世界范圍來看，積極有效的審計公告制度已成為國際通行做法，并且已經(jīng)成為審計先進性的標志性特征。例如作為立法型審計模式代表的美國，不僅賦予了公眾查閱審計報告的權(quán)利，而且必要時還由參、眾兩院召開聽眾會，專題報告被審計單位的情況，聽眾會完全公開，任何人均可參加。作為司法型模式代表的法國，審計法院通過向新聞界發(fā)布審計結(jié)果和發(fā)布國家審計公告的形式，將審計結(jié)果公之于眾。再如作為獨立型模式的日本，會計監(jiān)察院將審計報告提交國會，抄報內(nèi)閣和首相，或通過新聞機構(gòu)公開發(fā)表，并且將審計報告改寫成通俗讀物廣為散發(fā)黎四龍：“審計公告制度的國際比較及借鑒”，載《廣東商學院學報》2004年第6期。.而從中國的情況來看，雖然《審計法》第36條規(guī)定，審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。但我們從規(guī)定可以看出審計機關(guān)的這一義務(wù)并不是強制性的而是選擇性的。而且長期以來在實際工作中也沒有采取向社會公布審計結(jié)果的做法。結(jié)果審計實踐中被審計的問題往往“大事化小，小事化了”，有的甚至不了了之，導致審計監(jiān)督嚴重喪失了權(quán)威性和威懾力。在此背景之下，2002年3月審計署頒布并實施了《審計署審計結(jié)果公告試行辦法》，并從2003年開始正式發(fā)布年度審計報告。從2004年開始，審計署又在審計報告公開的基礎(chǔ)上，實行審計結(jié)果公告制度，最終目標是實現(xiàn)所有重大項目的審計結(jié)果都向社會發(fā)布公告。不僅如此，審計署《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》也明確提出，今后五年中國將積極實行審計結(jié)果公告，逐步規(guī)范公告的形式、內(nèi)容和程序，到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，全部對社會公告。而且改進現(xiàn)行審計報告的形式和內(nèi)容要求，建立適合于對外公告的審計報告制度。從審計工作實踐來看，審計署近年來報告的透明度越來越高：2002年的審計報告有30頁，但點名的案件只有1宗；2003年的報告減到16頁，但曝光內(nèi)容大大增加；2004年的審計報告省略了慣有的綜合統(tǒng)計說明，篇幅1.2萬字，大批案件被曝光，10多個部委被點名，透明度進一步增強。王永前：“審計暴露六大體制'軟肋''黑洞'如何彌補”，news.tom2004年7月24日。從2003年開始，除了向全國人大提交年度審計報告外，審計署還不定期向公眾披露專項審計結(jié)果。2003年下半年，關(guān)于防治非典專項資金和社會捐贈款物的審計結(jié)果，已經(jīng)作為審計署第一號審計公告作了正式公布；2004年6月，審計署又連續(xù)發(fā)布了2004年審計署審計結(jié)果第一號、第二號公告，公布了50個縣基礎(chǔ)教育經(jīng)費審計調(diào)查結(jié)果和對全國50個縣財政支農(nóng)資金審計調(diào)查結(jié)果。而且從2004年4月之后每年的審計報告實行“直通車”，不論面對被審計機關(guān)還是向上匯報只采用一個報告，全面反映情況，表達審計機關(guān)的意見，并向社會公布。而往年只是選擇其中的一些事項向社會報告，并且備有“不同版本”?？傊?，我國審計工作正不斷走向公開、透明，它正成為我國公民行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一個重要平臺。需要指出的是，審計報告及審計結(jié)果的公開只是完善審計監(jiān)督的第一步。要實現(xiàn)真正意義上的審計監(jiān)督，還必須明確審計部門的獨立地位。我國作為行政性審計模式的代表，審計經(jīng)費和審計機關(guān)的人事權(quán)都受制于政府，政府對于審計公開的行政干預時有發(fā)生。應(yīng)該說我國目前實踐中妨礙審計公開、透明的很重要的一個因素就是審計的獨立性問題。因此，要真正推行審計公告和審計結(jié)果公開制度，確保審計公開、透明，就要確保審計的獨立性。三、審計獨立性是審計監(jiān)督的保證審計機關(guān)要真正行使其監(jiān)督職能，必須保持其獨立性。獨立性是國家審計的根本特征和靈魂所在。沒有獨立性，審計監(jiān)督只能是流于形式的空談而已。正因為此，世界各國都以憲法或法律的形式確立審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性。有學者甚至認為，20世紀世界政府審計發(fā)展的主要成就之一是，政府審計在國家政治架構(gòu)中的地位得到了巨大提高。與此相聯(lián)，政府審計機關(guān)的獨立性和職權(quán)獲得了很大程度的加強余玉苗：“20世紀世界政府審計發(fā)展的主要成就”，載《財會通訊》1999年第11期。.例如美國，20世紀20年代以前，其審計機關(guān)隸屬于財政部，地位低下，審計不力。為此，國會于1921年制定了《預算與會計法案》，據(jù)此設(shè)置了獨立于政府的審計機構(gòu)——會計總署（GAO）。再如日本，1889年頒布《會計檢查院法》，設(shè)立隸屬于天皇的審計機構(gòu)。二次大戰(zhàn)后，日本通過新憲法，強化了國會對公共財政的控制和監(jiān)督權(quán)，并以此為基礎(chǔ)重構(gòu)了政府審計制度。根據(jù)新憲法和新的《會計檢查院法》，會計檢查院成為一個完全獨立的監(jiān)督機構(gòu)，并由此使日本成為獨立型政府審計的代表。獨立于行政機關(guān)的國家審計機構(gòu)或類似的組織應(yīng)向立法當局和公眾及時提供關(guān)于政府賬戶財務(wù)真實性的報告，這是財政透明度的一項基本要求。大多數(shù)國家都有審計機構(gòu)，國家審計機構(gòu)的一個重要特征是，它們不應(yīng)受到政府的控制。1977年INTOSAI（國際最高審計機構(gòu)組織）《關(guān)于審計規(guī)則指導的利馬宣言》的首要目的是，呼吁獨立的政府審計。該指導原則呼吁在憲法中規(guī)定建立最高審計機關(guān)，并呼吁其獨立性受到最高法院的保護。國際貨幣基金組織（編著）：《財政透明度》，財政部財政科學研究所整理，人民出版社2001年版，第90頁。就中國的情況而言，審計監(jiān)督是一種行政監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督。隸屬于行政機關(guān)的審計部門究竟在對行政機關(guān)的審查監(jiān)督上發(fā)揮多大作用，讓人懷疑。2003年中央電視臺《面對面》記者采訪國家審計署長李金華的時候，曾反復追問，剛剛點了財政部的名，“轉(zhuǎn)手你還得跟財政部要錢，你怎么能保證公正？”這的確代表了人們心中的疑問：在我國現(xiàn)行的體制框架內(nèi)，審計帶有濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，既要監(jiān)督政府又要受政府領(lǐng)導，它的獨立性如何能得到保證？的確，雖然我國《審計法》明確規(guī)定“審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，但是我國目前的審計機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導體制，事實上上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導作用被同級政府弱化。而且，審計機構(gòu)作為隸屬于同級政府的一個部門，其人事任免權(quán)、調(diào)動權(quán)以及財權(quán)等主要掌握在同級政府手中，它在履行職責的過程中就不可避免地受到行政干擾。從目前的現(xiàn)實狀況來看，審計機關(guān)主要是監(jiān)督同級政府管轄的各部門和企事業(yè)單位，而很少監(jiān)督同級政府，即使進行監(jiān)督也往往是流于形式。而且，越是基層的單位，行政部門對審計部門的控制力就越強，而審計的監(jiān)督作用就越弱?？傊?，在現(xiàn)行管理體制之下，我國國家審計的獨立性受到了很大制約，其審計監(jiān)督的職能很難發(fā)揮。考察世界各國的審計模式，一共有立法型、司法型、行政性和獨立性四種。立法型審計模式以英國、美國為主要代表，審計機關(guān)隸屬于立法部門。這一模式產(chǎn)生于三權(quán)分立的政治體制。司法型審計模式以法國為代表，審計機關(guān)雖不隸屬于司法部門，但具有較強的司法權(quán)，可以對違法或造成損失的事件進行審理并處罰。與立法型模式相比，它更注重對具體問題的懲處。行政型模式，審計機關(guān)隸屬國家行政機關(guān)，是國家加強行政管理的重要手段。我國實行的就是這一模式。獨立型模式以德國和日本為代表，審計機關(guān)不隸屬任何部門，而是一個獨立的監(jiān)督機構(gòu)，只對法律負責。在這幾種模式之中，立法型模式由于其體現(xiàn)了民意機關(guān)（立法機關(guān)）對行政機關(guān)的監(jiān)督，成為目前世界審計制度的主流。有人因此提出改我國現(xiàn)行的行政型模式為立法型模式，最高審計機關(guān)由全國人大直接領(lǐng)導，審計署更名為最高人民審計院，全國審計機關(guān)實行垂直管理體制。桂魯：“我國政府審計體制改革的模式”，載《廣西審計》2001年第6期。但審計機關(guān)無論是作為人大的專門委員會還是作為人大的工作機構(gòu)，人大都無法直接領(lǐng)導如此龐大的機構(gòu)，也無法進行實際操作。而且作為立法型模式的國家，其立法機關(guān)在預算管理上的權(quán)力很大，這種情況下審計部門設(shè)立在立法機構(gòu)下，服務(wù)于預算管理的確更容易發(fā)揮作用。而就我國目前情況來看，政府在整個國家經(jīng)濟管理中發(fā)揮著非常強大的作用。在這種特定的經(jīng)濟管理模式下，依賴政府則可能更容易開展工作。從一些國家的做法來看，很多國家的審計機關(guān)對議會負責，向議會報告工作，但并不隸屬于議會。還有些國家的審計機關(guān)隸屬于政府，但并不完全是政府的職能部門，同時要向議會報告工作。李金華：“對當前審計工作的若干思考”，載《審計與經(jīng)濟研究》2003年第3期。因此，筆者認為，我們也可以在不徹底改變（目前徹底改變也不太可能）我國審計管理體制的情況下，進行改革，加強審計機關(guān)的獨立性。首先，我們可以考慮讓審計部門由現(xiàn)在的對行政機構(gòu)、即各級人民政府負責，轉(zhuǎn)為對立法機構(gòu)、即各級人民代表大會負責。事實上，自1999年6月審計長首次直接向全國人大常委會作（1998年）中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，2003年首次向社會公布審計報告，種種舉措對于確立審計機關(guān)在財政監(jiān)督中的核心地位，增強國家審計的獨立性和權(quán)威性，起到了重大作用。其次，要確保審計經(jīng)費的獨立，這是審計獨立的重要保證。從2003年開始我國實行審計經(jīng)費自理，切斷了與被審計單位的經(jīng)濟聯(lián)系，對于保證審計的獨立性、加強審計監(jiān)督起到了重要的作用。但目前審計經(jīng)費列入各級財政預算，由各級政府予以保證，對于審計機關(guān)擺脫行政的干預仍然不利。因此有必要通過法律規(guī)定，將審計經(jīng)費獨立出來。我們可以考慮學習其他國家的做法，由審計機關(guān)根據(jù)職責、任務(wù)、計劃和定員定額標準編制預算，無需政府審批，由財政部門在本級年度預算中單獨列示，報經(jīng)本級人大批準后執(zhí)行。例如日本，其會計檢察院的經(jīng)費預算由國會審定，內(nèi)閣不得隨意削減會計檢察院的經(jīng)費預算。胡帆、李江濤、陳曉紅：“日本的會計檢查院”，載《中國財經(jīng)報》2004年3月12日。再次，在業(yè)務(wù)工作上，我們可以改雙重領(lǐng)導制為單純的垂直領(lǐng)導制；在審計人員上，可以實行審計機關(guān)主要負責人由各級人大或人大常委會決定，下級審計機關(guān)的人事任免、調(diào)動由上級審計機關(guān)決定，等等，以盡量減少政府的牽制。2006年新修訂的《審計法》第15條特增加了一款規(guī)定：“地方各級審計機關(guān)負責人的任免，應(yīng)當事先征求上一級審計機關(guān)的意見?！边@一規(guī)定就是為增強審計機關(guān)人事上的獨立性而采取的舉措?？傊毩⑿允菍徲嫳O(jiān)督的本質(zhì)要求，也是審計監(jiān)督得以實施的重要保證。有了審計公開性和獨立性作為保障，審計監(jiān)督的權(quán)威性和威懾力得以實現(xiàn)。然而，審計監(jiān)督的職能得以真正發(fā)揮，還需要完善各項具體審計制度。四、改革完善我國審計制度，加強審計監(jiān)督職能（一）事前、事中和事后審計并舉審計的作用不容忽視。通過對財政財務(wù)收支真實、合法、效益審計，可以督促被審計單位依法執(zhí)行國家的預算，促進政府依法行政，建設(shè)法治政府。還可以通過審計進一步規(guī)范政府的行政行為，遏制腐敗，促使其公開、公正、公平。但我們也不諱言審計工作自身的局限性，比如事后性，只能在事后監(jiān)督，沒辦法做到事前監(jiān)督。而從實踐中出現(xiàn)的大量問題來看，審計總是在事后才發(fā)現(xiàn)國家財政資金被濫用、被浪費，而此時錢已被花完了，損失也已經(jīng)造成了，很難補救。因此有必要建立一種事前預防、事中控制的監(jiān)督機制。總之，僅僅事后審計是不夠的，我們的審計工作應(yīng)成為事前、事中和事后的全過程、全方位審計。尤其是對于基本建設(shè)投資項目，應(yīng)采取事前、事中審計為主，事后審計為輔，嚴格對工程建設(shè)的主要過程、主要環(huán)節(jié)進行審計監(jiān)督。事前審計主要是作好開工前審計，它是控制項目投資的源頭和前提保證。事前審計要堅持“先審計，后開工”的原則。事中審計主要是作好建設(shè)期間的審計，它是控制項目投資的重中之重。事中審計要堅持“先審計，后付款”的原則。事后審計主要是要作好竣工結(jié)算審計和投資評價，它是控制項目投資的最后手段。事后審計要堅持“先審計，后結(jié)算，再轉(zhuǎn)資”的原則。只有這樣事前、事中、事后進行“全過程、全方位”審計，才能達到事半功倍的效果，真正遏制項目建設(shè)中的違法違規(guī)行為，提高資金和投資效果。在這全過程、全方位的審計中，事前審計尤其要引起重視，這也是我們過去常常忽略的環(huán)節(jié)。事前審計能保證決策的科學化。決策首先應(yīng)該是正確的、科學的，這樣決策之后，才會有效益。但要使決策的科學化成為現(xiàn)實，需要決策的民主化。現(xiàn)實中決策之所以發(fā)生錯誤，并不是沒有人認識到，而是決策沒有民主化，不少負責人搞一言堂，一個人說了算。因此，要搞事前審計，以提高決策水平。而且事前審計決不能搞形式主義，審計部門或相關(guān)主管機關(guān)不能僅僅看看項目建議書或可行性報告就夠了，還應(yīng)該要求提供不可行報告，說明此項目的弊端所在、市場風險、經(jīng)營風險等等。因為我們的可行性研究報告總是為爭取上項目說話的，往往會把該項目說得天花亂墜，諸如全國第一、亞洲第幾或世界一流等等。因此，要全面考慮項目的可性和不可行的因素，以提高決策的科學性和民主性。（二）效益審計是改革的主要方向?qū)徲嬍鹪鴮θ珖?2個重點機場和38個支線機場進行審計，發(fā)現(xiàn)2001年建成的四川綿陽南郊機場耗資8.99億元，但卻因為客、貨流量不足而導致年虧損額高達3800多萬元。其機場航站樓相當豪華、氣派，各種設(shè)施一應(yīng)俱全，卻大都閑置。當?shù)仡I(lǐng)導承認當時頭腦發(fā)熱，就想把機場建成全國一流以至世界一流的機場。央視論壇：“審計風暴揭出漏洞”，央視國際2003年09月18日.如果說在審計風暴里所暴露的主要是使用資金不當、違規(guī)甚至違法的話，那么綿陽機場的建設(shè)過程從表面上看來，沒有什么不當?shù)男袨?，但是沒有效益，而且造成了巨大的虧損，對國家財政資金造成了巨大的浪費。貪污和浪費都是極大的犯罪。我們平常更多地是關(guān)心貪污，而對于浪費關(guān)注的不夠。事實上浪費的后果往往比貪污還要嚴重。而且浪費往往打著為地方、為集體、甚至是為社會的名義，瀆職的隱蔽性更高，負面效應(yīng)更大。正因為如此，我們的審計要從一般審計向效益審計過渡。效益審計以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失為重點，促進提高財政資金管理水平和使用效益，維護國有資產(chǎn)安全。效益審計是一個更高的境界，更能發(fā)揮審計作為國家財產(chǎn)“看門狗”的作用。從我國恢復審計制度近20年來，國家審計一直是以監(jiān)督財政財務(wù)收支的真實性、合法性為主要目標，注重揭露和查處重大違法違紀問題，這是完全正確的，是適應(yīng)時代的要求的。但今后，在解決了大量的真實性、合法性問題后，社會公眾將更多地關(guān)注政府使用和管理國家財政資金的績效，特別是隨著社會主義公共財政基本框架的建立，審計目標的側(cè)重點也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)移。財政財務(wù)收支審計發(fā)展到一定水平，必然向效益審計發(fā)展。從世界審計發(fā)展史看，最初也主要是查錯防弊的財務(wù)合規(guī)性審計，后來發(fā)展到合規(guī)性審計與績效審計并重，如今到以效益性為主的績效審計。葉篤：“試論政府審計在財政監(jiān)督體系中地位和作用的變化趨勢”，載《審計研究》2002年第5期。而20世紀政府審計的范圍和內(nèi)容所發(fā)生的巨大變化就是，越來越重視開展績效審計，這也被學者認為是20世紀世界政府審計發(fā)展的主要成就之一余玉苗：“20世紀世界政府審計發(fā)展的主要成就”，載《財會通訊》1999年第11期。.正因為如此，審計署在其五年規(guī)劃中提出，今后五年審計工作的主要任務(wù)之一是，積極開展效益審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益。而且，在審計內(nèi)容和審計方式上堅持實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。要注意的是，效益審計應(yīng)當有很大發(fā)展，但真實、合法仍應(yīng)是國家審計的重要目標，更何況效益審計仍要以財政財務(wù)收支的真實合法審計為基礎(chǔ)。因此，當前我國國家審計的首要目標正如五年規(guī)劃中所提出的真實合法審計與效益審計并重，并逐年加大效益審計份量。（三）建立完善事后問責制度從歷次審計風暴所揭露的情況來看，很多單位和問題都是“屢查屢犯”、“邊糾邊犯”。造成這一情形的原因在于，審計之后缺乏相應(yīng)的問責制度，在無人問責和責任不清的情況下，使得審計署發(fā)人深省的報告在某些人眼中真的只是“風暴”而已，風暴過后依然為所欲為。因此，審計風暴只能是審計監(jiān)督的第一步，最關(guān)鍵的是其后的責任追究。只有建立起審計問責制度，切實地追究責任，審計監(jiān)督對權(quán)力的制約才會實現(xiàn)。正如李金華審計長所指出的，審計是國家治理的工具，而落實責任則是國家治理的關(guān)鍵李金華：“審計是國家治理的工具”，載《今日中國論壇》2005年第1期。.當然，審計報告中披露的問題一般都會得到落實。有記者對2003年審計報告涉及的一些大案要案的處理狀況進行了追蹤調(diào)查，結(jié)果顯示大部分案件已經(jīng)得到有效處理。例如2003年審計報告曾揭露的建設(shè)銀行及其20個分行隱瞞收入、盈虧不實、私設(shè)“小金庫”以及違規(guī)經(jīng)營的問題；湖北省荊州市長江河道管理局洪湖分局某副局長與他人勾結(jié)，騙取私分國債資金206萬元的問題，相關(guān)部門都已做出處理，而且涉案人員大部也已追究責任。但是，盡管多方努力，記者卻很難得到中央有關(guān)部門對自身存在問題的處理情況?！皩徲嬶L暴——'審計風暴'再追問”，南方報業(yè)網(wǎng)2004年7月1日。2004年審計報告中透露出來的一些大案要案也已經(jīng)開始問責的過程，關(guān)于一些問題的處理情況不斷見諸報端，但這些信息中依然不包括國家有關(guān)部委的處理情況。究竟誰將為這些問題負責，公眾依然不得而知。在審計公開化進程的同時，事后問責已成為審計部門和社會公眾寄予共同期望的發(fā)展方向。在此背景之下，新《審計法》作出了相應(yīng)的修訂，例如第34條第三款、第四款規(guī)定：“審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，有權(quán)予以制止；制止無效的，經(jīng)縣級以上人民政府審計機關(guān)負責人批準，通知財政部門和有關(guān)主管部門暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為直接有關(guān)的款項，已經(jīng)撥付的，暫停使用?！薄皩徲嫏C關(guān)采取前兩款規(guī)定的措施不得影響被審計單位合法的業(yè)務(wù)活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動?！痹偃绲?5條的規(guī)定：“對本級各部門（含直屬單位）和下級政府違反預算的行為或者其他違反國家規(guī)定的財政收支行為，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取下列處理措施：（1）責令限期繳納應(yīng)當上繳的款項；（2）責令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)；（3）責令限期退還違法所得；（4）責令按照國家統(tǒng)一的會計制度的有關(guān)規(guī)定進行處理；（5）其他處理措施?！钡?6條規(guī)定：“對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施，并可以依法給予處罰?！边@些規(guī)定無疑加大了審計機關(guān)的權(quán)限，并且提出了相應(yīng)的處理措施，對于追究被審計單位的責任具有積極意義。但要注意的是，這些規(guī)定的實際操作性有待商榷。例如第34條第四款規(guī)定采取前列制止措施不得影響被審計單位合法的業(yè)務(wù)活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動，但又未明確影響與否的判斷標準，那么在實踐中將導致第三款所賦予的制止權(quán)限事實上不可行。再如第45、46條的規(guī)定，雖然規(guī)定了具體的處理措施，但是把權(quán)力同時授予審計機關(guān)、人民政府或有關(guān)主管部門而又未明確具體程序，那么實踐中會導致各有權(quán)部門之間互相推諉或者爭權(quán)奪利的危險。審計問責，實際是向政府問責，向使用國家財政資金或者說納稅人金錢的政府及其下屬機構(gòu)問責。一些國家采取的是監(jiān)審合一的模式，將對“事”監(jiān)督和對“人”處理的方式結(jié)合起來，如實行司法型模式的國家，審計機關(guān)有處罰權(quán)。而在我國，審計結(jié)果出來后，還必須有紀委、監(jiān)察、司法、公安等部門介入，對披露出來的問題進行處理、落實，這需要多個部門的協(xié)調(diào)和緊密跟進。如果說審計是國家財產(chǎn)的“看門狗”，那么單有一只狗是遠遠不夠的，要有許多只狗，國家財產(chǎn)的安全才會有保障。也就是說，僅僅依靠審計部門“探雷”是不夠的，還必須有紀檢、監(jiān)察、公安等部門“排雷”跟進，檢察、審判機關(guān)、組織人事等部門對“埋雷”者進行責任追究。這些部門與審計部門配合起來，才能形成一個有效的監(jiān)督體系，審計也才能真正發(fā)揮作用。正因為此，2006年新《審計法》增加一條規(guī)定，作為第37條：“審計機關(guān)履行審計監(jiān)督職責，可以提請公安、監(jiān)察、財政、稅務(wù)、海關(guān)、價格、工商行政管理等機關(guān)予以協(xié)助?！比欢@只是一種原則規(guī)定，至于如何開展協(xié)助的具體制度和程序，還需要進一步明確。而且這只是一種提請協(xié)助權(quán)，新《審計法》并沒有明確規(guī)定這些機關(guān)的問責權(quán)限。總之，問責不僅只是審計一個部門的事情，它有賴于責任政府及其問責制的建立。最后要指出的是，何以有些部門敢于屢教不改？官員問責制的缺失可以說是一個重要原因。當前，官員問責制度正在全國逐步確立，并從安全事故問責逐漸擴大到其他領(lǐng)域。但是，審計問責仍是一個盲點，不少部門違法違規(guī)使用資金規(guī)模大、范圍廣、持續(xù)時間長，但受到懲處的高官鮮而有之。有的照樣升遷，更多的大事化小，小事化了，或內(nèi)部從輕處理。審計報告一出，立刻在群眾中引起強烈反響，要求追究有關(guān)人員責任的呼聲愈演愈烈。但是，令人遺憾的是，審計報告“榜上有名”的各大部門卻一片緘默，沒有一個高官站出來承擔責任。這種情況不改變，再多的“審計風暴”，也難以改寫那一張張觸目驚心的審計清單。建立審計問責制度，對責任單位和責任人員進行責任追究，并施以處罰，是保證國家審計真正得到落實的重要舉措。新《審計法》第49條規(guī)定：“被審計單位的財政收支、財務(wù)收支違反國家規(guī)定，審計機關(guān)認為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應(yīng)當給予處分的，應(yīng)當提出給予處分的建議，被審計單位或者其上級機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法及時作出決定，并將結(jié)果書面通知審計機關(guān)?！比欢?，這一規(guī)定還是稍顯單薄。且不論審計機關(guān)給出的建議是什么性質(zhì)、效力如何，相關(guān)部門不遵守又當如何，實踐中往往只會落于一紙空文而已?？傊?，審計只是發(fā)現(xiàn)問題的途徑，而不是解決問題的金鑰匙。審計之后的問責，才是解決問題的良方。只有完善審計問責制度，才能使審計監(jiān)督在對權(quán)力的制約和監(jiān)督中發(fā)揮巨大的作用。其中，責任政府以及官員問責制度的確立也是不可或缺的重要因素。精品文檔精心整理精品文檔可編輯精品文檔完善我國慈善捐助法律制度的幾點思考陳穎（法學，03法本2，03024222）指導老師：方益權(quán)摘要：近年來，我國慈善捐助事業(yè)發(fā)展較快，相關(guān)法律法規(guī)也有出臺。但與發(fā)達國家相比，法律規(guī)范仍不夠完善，特別是存在公民慈善意識淡薄、慈善捐助主體缺位、捐助對象分散、監(jiān)管不到位、現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)原則性過強等問題。本文從分析慈善捐助的概念出發(fā)，分析了我國慈善捐助存在的問題，并結(jié)合國外相關(guān)的理論成果和實踐經(jīng)驗，提出了完善我國慈善捐助法律制度的意見：（1）引導、激發(fā)公民的慈善意識；（2）明確慈善組織獨立法人地位；（3）制定《慈善捐助事業(yè)法》及配套法規(guī)和實施細則，為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境；（4）完善慈善捐助的監(jiān)管機制。關(guān)鍵字：慈善捐助；慈善意識；慈善組織；監(jiān)管機制Abstract：Inrecentyears,theenterpriseofcharitabledonatesdevelopquicklyinourcountry,andtherelatedlawsandregulationshaveappeared.Butcompareswiththedevelopedcountry,ThelegalstandardStillnotperfect,Speciallytherearealotofproblems,suchasthecitizenisweaksenseofcharity,themainbodyofcharitabledonatesisvacancy,theobjectofdonatesisdisperse,thesupervisingandmanagingdoesnotarrive,theprincipleofexistingcorrelationlawsandregulationssenseisexcessivelystrong,andsoon.Thisarticlebeginswithanalyzingtheconceptofcharitabledonates,analyzestheproblemsofcharitabledonatesinourcountry,anduniteoverseascorrelationtheoryandtheexperience,thenproposestheopiniontoconsummatethelegalsystemofcharitabledonateinourcountry:(1)Guidingandstimulatingcitizen'scharitableconsciousness;(2)makingcleartheindependentstatusoflegal-personaboutthecharitableorganization;(3)enacting"EnterpriseofCharitableDonatesLaw"andthenecessarylawsandregulationsandtheimplementationregulations,inordertocreategoodlegalsystemenvironmentforphilanthropydevelopment;(4)consummatingsupervisingandmanagingmechanismofdonatescharitableKeyword：Charitabledonates;Charitableconsciousness;Charitableorganization;Supervisingandmanagingmechanism 目錄摘要………………（1）關(guān)鍵詞……………（1）英文摘要和關(guān)鍵詞………………（1）一、慈善捐助概述………………（3）（一）慈善捐助的概念及特點…………………（3）（二）慈善捐助的法律屬性……………………（3）二、我國慈善捐助事業(yè)存在的問題……………（3）（一）我國公民慈善意識淡薄…………………（3）（二）慈善捐助主體缺位，政府充當運動員、裁判的雙重角色……………（3）（三）捐助實施主體多、對象分散，善款利用率低…………（4）（四）善款流向監(jiān)管制度缺失，物非其用……（4）（五）現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)原則性強，可執(zhí)行性弱…………（5）三、國內(nèi)外慈善捐助體制的比較………………（5）（一）國內(nèi)外慈善組織的發(fā)展現(xiàn)狀……………（5）（二）國內(nèi)外慈善組織的監(jiān)督管理……………（5）（三）國內(nèi)外慈善捐助優(yōu)惠政策比較…………（6）四、完善我國慈善捐助制度的構(gòu)想……………（7）（一）加強慈善捐助宣傳，引導、激發(fā)公民慈善意識………（7）（二）完善慈善捐助的優(yōu)惠政策………………（7）（三）明確慈善組織獨立法人地位……………（7）（四）制定《慈善捐助事業(yè)法》及配套法規(guī)和實施細則為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境………（8）（五）完善慈善捐助的監(jiān)管機制………………（9）致謝……………（9）注釋………………（10）參考文獻…………（10）一、慈善捐助概述（一）慈善捐助的概念及特點慈善捐助是個人或群體基于人道主義精神通過某種途徑自愿地向特定組織機構(gòu)及個人提供無償?shù)木戎霸男袨?。這些援助包括資金、勞務(wù)和實物等。中華慈善總會會長崔乃夫認為，慈善捐助就是互助，就是人幫人的活動，即一部份人幫助另一部分人，反過來又是那一部分人幫助這一部分人的活動。鄭功成鄭功成．論慈善事業(yè)[J].中國社會工作,1997,03．慈善捐助有三個特點：自愿性和無償性，慈善捐助應(yīng)出于捐助人自己的意愿，而不得攤派或變相攤派；其無償性表現(xiàn)在捐助人不能通過捐助行為而獲得利益，受助人也無需為其接受幫助而負有任何義務(wù)。公益性，慈善捐助的目的是用于公益事業(yè)，其受益人是不特定的人。（二）慈善捐助的法律屬性現(xiàn)實生活中存在著“一對一”的捐助，這種行為的屬性與贈與行為相類似，可以視為特殊的捐助行為。然而慈善捐助并不同于民法上的一般贈與行為。一般的贈與行為是贈與人有贈與的意思表示和贈與行為，受助人接受贈與即可發(fā)生法律效力，它是一種個別人私下的進行的民事法律行為。慈善捐助則是捐助人為了特定的目的，向不特定的群體發(fā)起募捐，并由受助人接受捐助的行為。由于慈善捐助有發(fā)起人這一中介方的介入，使得其具有某種“公行為”色彩，本質(zhì)上屬于一種社會性的“公民事行為”。而且，慈善捐助存在著多重法律關(guān)系，如發(fā)起人與捐助人，捐助人與受助人，發(fā)起人與受助人等。因此，慈善捐助很難完全用民法中的一般贈與法律規(guī)范來調(diào)整，必須通過進一步立法，使慈善捐助納入法律的規(guī)范，從而使慈善事業(yè)更好更健康地發(fā)展。二、我國慈善捐助事業(yè)存在的問題中華民族素有樂善好施、濟世為懷的美德。改革開放以來，慈善作為一項事業(yè)在當代中國發(fā)展起來，并發(fā)揮著獨特的功能和作用。但是我國慈善捐助事業(yè)的發(fā)展還處于起步階段，和西方發(fā)達國家相比，還存在許多問題，主要表現(xiàn)在以下幾點：（一）我國公民慈善意識淡薄據(jù)統(tǒng)計，我國每年有近6000萬以上的災(zāi)民需要救濟，有2200多萬城市人口生活在低保線上，有7500多萬農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人口需要救助。而且有6000萬殘疾人需要社會提供特別的幫助。面對如此巨大的慈善需求，我國富人卻少有善舉。資料顯示，2003年的100位“福布斯”中國富豪，七成沒上2004年“慈善榜”。國內(nèi)工商注冊登記的企業(yè)超過1000萬家，有過捐助記錄的不超過10萬家，即只有1%的企業(yè)曾經(jīng)參與慈善捐助。截至2004年底，我國慈善機構(gòu)獲得捐助總額約50億元，僅相當于中國同年GDP的0.05%，而美國同類數(shù)字為2.17%，英國為0.88%，加拿大為0.77%。王金濤、張澤偉、季明．慈善業(yè)何時跳出窘境[J]．瞭望新聞周刊,2006,11,02．在我國，很多人不了解慈善捐助，更不了解其對社會民生的重要性，對慈善組織的運行等具體問題更是沒有一點認知。在許多人看來，慈善捐助是政府的事，與普通百姓無關(guān)，更有人認為慈善捐助是富人應(yīng)做的事。這樣的基本理解促使很多人不會也不愿參與到慈善捐助這項事業(yè)中來，阻礙了我國慈善捐助事業(yè)的發(fā)展。美國人均收入是我們的38倍，其人均捐助金額卻相當于我們的1000倍。據(jù)統(tǒng)計，美國約有85%的捐款來自普通百姓，約有10%的捐款來自公司企業(yè)，另有5%來自大型基金會。這些數(shù)字就很客觀地說明了這個問題。（二）慈善捐助主體缺位，政府充當運動員、裁判的雙重角色隨著我國慈善捐助事業(yè)的不斷發(fā)展，慈善組織逐漸在慈善捐助中發(fā)揮重要的中介作用。但是，由于我國的慈善捐助事業(yè)起步較晚，并且其發(fā)展初期正處于我國社會形態(tài)從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，出于快速地推動其發(fā)展的角度考慮，政府支持投入力度大或者說是全盤操控、拔苗助長，及政府角色轉(zhuǎn)換與經(jīng)濟發(fā)展趨勢的滯后，導致政府盲目的在慈善捐助中充當主要角色，沖淡了慈善捐助事業(yè)的社會公益性：既組織、參與慈善捐助，又管理慈善捐助事業(yè)。成立于1994年的中華慈善總會就是一個具有政府背景的慈善組織，各級慈善機構(gòu)是事業(yè)性編制，專職工作人員的編制和工資由國家編委核定國家財政負擔，同時在基層縣(市)、鄉(xiāng)(區(qū)、鎮(zhèn)、街道)的慈善組織完全依附于行政機構(gòu)“它與政府部門一套人馬，兩塊牌子，其行政化或官方性占主導地位”"于學廉．中國慈善事業(yè)研究報告[J],中華慈善年鑒,2001：30．據(jù)不完全統(tǒng)計，慈善總會在全國各地分設(shè)了各級慈善機構(gòu)，截至2001年底，全國共建立各級慈善組織413個"其中，省級慈善會(基金會)41個，地級慈善會61個，縣級慈善會71個，鄉(xiāng)級慈善會240個?！爸腥A慈善總會自成立至2001年年底，累計募集財于學廉．中國慈善事業(yè)研究報告[J],中華慈善年鑒,2001：30．于學廉．中國慈善事業(yè)研究報告[J],中華慈善年鑒,2001：1．賽拉蒙(萊斯特·賽拉蒙,1998),指出了6個鑒定非營利組織的特征,從而成為該領(lǐng)域較為權(quán)威的定義：1、正規(guī)性2、私立性3、非利潤分配性4、自我控制性5、志愿性6、公共利益性．吉利集團控股集團董事長李書福從事慈善活動中就遭遇過許多令人生氣的事。有些受資助的學生竟是地方領(lǐng)導之子，有些家里根本不窮。為了避免出現(xiàn)這種情況，他決定繞過地方政府，親自去證實窮孩子，再決定資助，結(jié)果，尋1000個窮孩子就花掉了200萬（見4月16日《人民日報·華東新聞》）。為何做善事都要花如此昂貴的成本呢？本來這筆錢完全可以省下來去幫助更多需要幫助的人！排在胡潤榜首位的余彭年至今仍對當年捐助給某地醫(yī)院的救護車輛被當作領(lǐng)導“座駕”而耿耿于懷，無奈之下，年過八旬的他只好事必躬親。（見4月16日《南方都市報》）。慈善捐助本是一件讓人欣喜的事，然而在現(xiàn)實生活中卻出現(xiàn)了如此尷尬的局面，很容易地就挫傷了大眾的公益積極性。再者，我國的慈善資金大部分來自政府，這就無法達到“眾人拾柴火焰高”的社會效果，限制了慈善公益作用的發(fā)揮。中華慈善總會副會長徐永光披露過一組數(shù)據(jù)：“我國國內(nèi)工商注冊登記的企業(yè)超過1000萬家，但有過捐助記錄的不超過10萬家，99%的企業(yè)從來沒有參與過捐助；2002年，中國私人捐助人均只有0.92元人民幣，不到當年GDP的萬分之一?！倍鞣絿壹敖?jīng)濟發(fā)達地區(qū)慈善資金的絕大部分來自私人，如美國捐款的88%來自個人，中國香港則占到70%。因此，為了促進我國慈善捐助事業(yè)的發(fā)展，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)換自己的角色。(三)捐助實施主體多，對象分散，善款利用率低 目前，我國接受捐助的主體除了民政部門外，還有一些相關(guān)政府機構(gòu)、各種公益社會性團體、基層組織、報刊雜志或個人等。如此繁多的捐助主體，既沒有相應(yīng)的法律政策進行規(guī)范，也沒有一個統(tǒng)一的主管單位進行管理，這使得慈善捐助所得的資金過于分散，不利于資金的有效利用。而且，慈善資金分散于多個部門，增加了流通環(huán)節(jié)，為資金的流失提供了條件，加大了監(jiān)管難度。在現(xiàn)實生活中，我們經(jīng)常可以看到媒體報道某某得了嚴重的疾病而無錢治療或生活極其貧困，然后號召大家捐助，于是媒體就成了實施慈善的機構(gòu)。當媒體籌集了資金之后，關(guān)于這筆捐助資金的實施情況就沒有后文了，因而公眾無法有效地實施監(jiān)督，對于多出的錢如何處理也無從知曉。曾經(jīng)有位大學生在論壇上貼了“賣身救母”的帖子后，其人民幣賬號得到至少10萬元的捐款，還不算外幣和郵匯。結(jié)果，對于其家庭背景、對捐款的利用問題引發(fā)了一場揪辯。中央電視臺就報道過兩起事件：一是某姑娘的疑難病癥治好了后還剩幾萬塊錢，跟保管所捐款項的醫(yī)院打官司；二是三個成績優(yōu)秀的姐妹母亡父病不得不輟學，得了捐款之后不但她們都能夠上學了，而且吃穿比同學好，她們的父親還有錢打麻將。這些現(xiàn)象都嚴重挫傷了一般大眾的社會公益心，反映出我國慈善捐助對象缺乏統(tǒng)一性的弊端。慈善捐助對象繁多，對象選擇沒有組織目的性，促使慈善捐助不能實現(xiàn)預期的目的，缺少對捐助資金的有效監(jiān)管，使慈善捐助事業(yè)出現(xiàn)亂局。（四）善款流向監(jiān)管制度缺失，物非其用慈善捐助通常有慈善組織的介入，他們扮演著勸捐人的角色，通過各種方式向社會發(fā)起募捐。但是，由于我國目前還缺乏相關(guān)監(jiān)督機制，對慈善組織監(jiān)督不到位，使得部分捐助資金沒有發(fā)放到符合捐助人意愿的受助人手中，而作他用。中國社會科學院法學研究所研究員吳玉章講述了最近發(fā)生的一件事，某個慈善組織捐助給復旦大學哲學系的一筆款項，經(jīng)過某些環(huán)節(jié)，被轉(zhuǎn)給了該大學法學院。王亦君王亦君.我國慈善事業(yè)法律亟待完善.中國青年報,2005-11-22(003)．（五）現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)原則性強，可執(zhí)行性弱法律滯后是制約我國慈善事業(yè)發(fā)展的根本原因。目前,我國與慈善捐助事業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)主要有：《公益事業(yè)捐助法》、《紅十字會法》、《社團登記管理條例》、《基金會登記管理條例》、《企業(yè)所得稅法》以及《個人所得稅條例實施細則》。雖然我國也試圖用法律來規(guī)范慈善捐助事業(yè)，但是由于這些法律中大部分都是原則性的規(guī)定，很難在實踐中予以實施。而且我國還缺少一部關(guān)于慈善捐助的基礎(chǔ)性法律，現(xiàn)存法律還尚未形成一個完整的法律體系，所以我國的慈善捐助法律體制有待完善與發(fā)展。上述問題已經(jīng)嚴重阻礙了我國慈善捐助事業(yè)的發(fā)展。因此，我們必須通過對法律進行創(chuàng)立、修改來完善慈善捐助制度，進而使更多的人參與到這項陽光事業(yè)中來，使慈善捐助事業(yè)真正成為社會的第三次分配，使更多的人得到這項事業(yè)的幫助。三、國內(nèi)外慈善捐助體制的比較（一）國內(nèi)外慈善組織的發(fā)展現(xiàn)狀慈善組織在慈善捐助中是一個非常重要的主體，是慈善捐助活動的策劃者、實施者、協(xié)調(diào)者。慈善捐助行為的起止點是捐助人和受助人，而慈善組織則在這兩者之間起著橋梁的作用?，F(xiàn)代意義上的慈善捐助事業(yè)應(yīng)該由專門的慈善組織進行組織、協(xié)調(diào)，只有這樣才能促進慈善捐助事業(yè)的發(fā)展，使其制度化、規(guī)范化。NGO(“Non-governmentalorganization”的首字母縮寫)是慈善事業(yè)的主體，成為溝通政府與捐助人、受捐助人之間的橋梁，如美國的聯(lián)合勸募者協(xié)會、基金組織，香港的香港公益金等。發(fā)達的NGO不僅能彌補政府功能的不足，完善官方已經(jīng)建立的救助體系，還能發(fā)揮政府所不能起的作用。在美國，非營利慈善組織致力的一些專項領(lǐng)域可以不需要向任何政府部門登記或由政府批準，而政府的監(jiān)督也不得干擾慈善組織的管理方式、人員編制及財務(wù)運作等，正體現(xiàn)了美國的慈善機構(gòu)獨立于政府之外。這種獨立性表明慈善機構(gòu)可以根據(jù)自己制定的規(guī)章制度進行運作，而不受政府的影響。與其形成鮮明對比的是，在我國，慈善組織的建立、運作、管理，無不受到政府的干涉和制約，這嚴重阻礙了我國慈善捐助事業(yè)的發(fā)展。美國是世界上慈善捐助事業(yè)最發(fā)達的國家，其慈善組織的相關(guān)制度亦相當完善。全美國有各類基金會近4萬個，擁有資產(chǎn)約1,900億元，其中1,740億美元為7,300家較大的基金會所有。而根據(jù)我國民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告，截止2004年底，全國共登記的基金會936個，其中，在國家民政部門登記的基金會僅有84個。徐麟．中國慈善事業(yè)發(fā)展研究[M].北京,中國社會出版社,2005．另一方面，美國非營利性慈善組織掌握的資金總額僅在1998年就達到6214億美元，相當于美國國內(nèi)GDP的9%。相比之下，我國的慈善組織獲得的捐助總額截止2004年底約50徐麟．中國慈善事業(yè)發(fā)展研究[M].北京,中國社會出版社,2005．（二）國內(nèi)外慈善組織的監(jiān)督管理1、國內(nèi)外監(jiān)管機制比較監(jiān)督管理是一種約束，有約束、有限制的自由才是真正的自由，才能使權(quán)利、義務(wù)更為明確。任何組織或企業(yè)，只有在完善的自律和他律的情況下，才能不斷地發(fā)展。慈善組織作為一個社會的公共組織，關(guān)系著很多人的利益，更需要有完善的監(jiān)督機制。我國的《社團登記管理條例》規(guī)定，民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、行政部門、審計機關(guān)為社團的官方監(jiān)督部門。但是由于監(jiān)督主體多元化，職責分工不明確，結(jié)果導致監(jiān)督主體互相扯皮、互相推諉，產(chǎn)生形式上大家集體監(jiān)督，而實踐中無人監(jiān)督的局面。再加上我國的慈善組織與政府之間存在著千絲萬縷的關(guān)系，以致監(jiān)管部門想監(jiān)管也無法監(jiān)管。美國的慈善組織則有著一套完善的監(jiān)管機制。美國的基金會有著悠久的歷史，其之所以能不斷地發(fā)展和完善，并在慈善捐助事業(yè)中發(fā)揮著巨大的作用，正是因為美國建立了完善的監(jiān)管機制。這種機制主要包括五方面：(1)法律保證。美國法律確立了基金會非營利機構(gòu)的資格，并可享受免稅的優(yōu)惠，因而基金會一成立，其資產(chǎn)就具有公共性質(zhì)。在美國，州政府慈善事業(yè)募集基金的法律規(guī)定了兩個目的：一是保證募集到的資金根據(jù)捐助者的意向用于慈善目的；二是保證公眾能夠?qū)κ褂镁柚囊恍Q定得到準確和可靠的信息。(2)政府監(jiān)管。政府有關(guān)部門(主要是國稅局、州檢察長辦公室等)依法對基金會進行管理。(3)社會監(jiān)督。包括社會輿論、民間評估機構(gòu)及公民個人監(jiān)督等。美國的基金會受到公眾的廣泛關(guān)注和嚴格監(jiān)督。(4)內(nèi)部監(jiān)控。美國基金會大多由高層次的專業(yè)人員管理，其內(nèi)部有較完善的制度，特別是資助的申請、撥付及運營費用的預算、核銷都有一套嚴格的程序。(5)服務(wù)體系。美國基金會發(fā)展時間長、數(shù)量多，因而形成了較完善的服務(wù)體系。如各種基金會的聯(lián)合組織、專門研究機構(gòu)，免費向需要者提供有關(guān)基金會的各類信息和資料等。姚儉建.JanetCollin.美國慈善事業(yè)的現(xiàn)狀分析:一種比較視角.上海交通大學學報(哲學社會科學版),2003,1．除以上一般監(jiān)管外，美國的稅務(wù)局還通過三種方式來監(jiān)督慈善機構(gòu)的動作，一是慈善機構(gòu)提供的年度報表，包括年度收支明細賬，其付給董事、執(zhí)行官、骨干雇員和五個收入最高的員工的薪酬等等；二是通過審計慈善機構(gòu)的財務(wù)和經(jīng)營狀況，審計對象每年會有不同側(cè)重；三是通過評估對違規(guī)的慈善機構(gòu)給予處罰或罰金，最嚴厲的處罰為取消一個組織的免稅資格。2、國內(nèi)外財務(wù)管理制度比較廣州的龍輝先生準備給希望工程捐款20萬元，在西藏那木措天湖旁邊建立一座希望小學。他對希望工程提供的捐款范本提出質(zhì)疑，認為原有協(xié)議沒有保護捐款人的權(quán)益。龍輝說，他主要是想監(jiān)督捐款的使用。2003年5月28日，龍輝與廣東省青基會雙方到市公證處簽訂協(xié)議，并作了法律公證。這是我國實施希望工程有史以來的第一次。那么他為什么要公證呢？原因就在于我國的慈善組織存在著信息不透明、善款運作的不規(guī)范、公眾不了解慈善組織的各種相關(guān)信息等問題。慈善組織的財務(wù)非公開性，很容易使善款不能善用。在美國大多數(shù)州，首席檢察官有權(quán)監(jiān)督和管理慈善機構(gòu)，對其活動進行規(guī)范，而慈善機構(gòu)必須經(jīng)常性地報告其業(yè)務(wù)活動和財務(wù)狀況，如果慈善機構(gòu)的董事未能履行其職責，州首席檢察官有權(quán)迫使該董事從他們的私人資產(chǎn)中劃撥出足夠的資金對慈善機構(gòu)遭受的損失給予賠償。美國的法律還規(guī)定基金會每年只能用去當年資產(chǎn)的5%，所以，他們要經(jīng)常向國會去報賬。1969年的稅法規(guī)定他們每年要向稅務(wù)局作報告，陳述他們要做哪些項目，需要多少錢，資產(chǎn)是多少。因此他們每年都有年鑒，在網(wǎng)上也可以查到，所以任何一個公民都可以去查賬。許琳、張暉許琳、張暉.關(guān)于我國公民慈善意識的調(diào)查[J].南京社會科學,2004,5：92．（三）國內(nèi)外慈善捐助優(yōu)惠政策比較在很多西方國家，政府都會通過免稅政策鼓勵捐助。在美國，以現(xiàn)金及產(chǎn)生一般收入或短期資本所得的財產(chǎn)進行捐助的，最大扣除限額為納稅人調(diào)整后毛所得的50%；以產(chǎn)生長期資本所得的財產(chǎn)進行捐助且以捐助時的公平市價作為捐助數(shù)額的，最大扣除限額為調(diào)整后毛所得的30%，選擇把捐助額減少為財產(chǎn)調(diào)整基值的，最大扣除限額為調(diào)整后毛所得的50%。美國聯(lián)邦公司所得稅法對公司捐助的限制規(guī)定與對個人捐助的限制規(guī)定原理基本相同。公司每年可以扣除的慈善捐助額為按不考慮慈善捐助扣除、凈經(jīng)營虧損結(jié)轉(zhuǎn)、資本利虧結(jié)轉(zhuǎn)或收受股息的扣除時所計算的應(yīng)稅所得的10%，超過限額部分的捐助可以向前結(jié)轉(zhuǎn)5年，結(jié)轉(zhuǎn)來的捐助要優(yōu)先于當年捐助的扣除。英國個人所得稅按應(yīng)稅所得乘以相應(yīng)年度的法定稅率來確定，實行超額累進稅率制。2002到2003年度個人所得稅率就分成三個等級，按照收人水平分別為10%的起始稅率、22%的基本稅率和40%的較高稅率。個人捐助的稅收優(yōu)惠就是捐助款項按照較低的所得稅基本稅率納稅，并且慈善團體可以從國內(nèi)稅務(wù)局獲得這部分稅收返還。另外，進一步的修改還使得捐助人獲得了按10%的起始稅率納稅的稅收優(yōu)惠。而且，慈善團體從免稅納稅人的捐助款中獲得的稅收返還，免稅的納稅人可以要求慈善團體償還這些稅款。如果捐助人是企業(yè)，可以將向慈善團體捐助的全部款項從應(yīng)稅所得中扣除利昂·E·愛力合、靳東升、卡拉·W·利昂·E·愛力合、靳東升、卡拉·W·西蒙.世界銀行報告：中國非贏利組適用稅法研究.//C.CTI,2005-l1-25．和這些國家相比，我國的稅收扣除標準明顯偏低。我國現(xiàn)行的《企業(yè)所得稅暫行條例》規(guī)定，企業(yè)所得稅的納稅人用于公益、救濟性的捐助，在年度納稅所得額3%以內(nèi)的部分，才準予免除；《個人所得稅法》也規(guī)定，個人向慈善公益組織的捐助，沒有超過應(yīng)納稅額的30%的部分，可以免除。結(jié)果，捐的款越多，納的稅也就越多。再者，慈善捐助免稅程序太過復雜。民政部司長王振耀曾做過一次試驗，他通過中華慈善總會為慈善事業(yè)捐款500元，按規(guī)定可以享受稅收抵扣款50元，但是為此卻需要辦理十道手續(xù)，耗費約兩個月。做好事還要多納稅，外加繁瑣的程序，這都挫傷了公眾的積極性。通過以上幾點比較，可見我國現(xiàn)行的法律制度構(gòu)架明顯抑制人們參與慈善捐助的積極性，因此改革和完善慈善捐助事業(yè)的法制環(huán)境必須盡快提上議事日程。四、完善我國慈善捐助制度的構(gòu)想（一）加強慈善捐助宣傳，引導、激發(fā)公民慈善意識公民的慈善意識是發(fā)展我國慈善捐助事業(yè)的內(nèi)在因素，對其是否參與慈善捐助活動起著決定性的作用。所以，國家應(yīng)通過各種方式來提高公民的慈善意識。筆者認為，立法機關(guān)可以制定一部《慈善捐助宣傳法》，通過法律來規(guī)范慈善捐助的各項宣傳活動并保證其有效實行。在這部法律中規(guī)定開展慈善捐助宣傳活動的預期目的、活動的形式以及具體實施活動的一系列步驟，包括活動的策劃、向有關(guān)部門申請的手續(xù)等，從而使各項宣傳活動有計劃、有規(guī)范地進行。1、美德需要引導，沒有出生就高尚的人，這就需要政府進行積極地引導，重新喚起人們內(nèi)心深處的那份善心。我們可以建立這樣的激勵方式，如記錄每個公民或企業(yè)參與慈善捐助的金額，并按照金額來劃分等級，對達到一定等級的捐助者予以公布（當然要經(jīng)過捐助者的同意）。2、我們還應(yīng)充分發(fā)揮媒體的宣傳、教育作用。通過媒體可以報道慈善家的在慈善在慈善事業(yè)中作出的貢獻、成功舉辦的慈善活動以及慈善捐助中的一些典型的感人故事，向公民宣傳慈善捐助的意義。并且，國家應(yīng)當規(guī)定商業(yè)廣告與公益廣告的比例，提倡盡可能多的公益宣傳，盡量遏止趨利性因素。（二）完善慈善捐助的優(yōu)惠政策2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《企業(yè)所得稅法》第九條對慈善捐助的免稅制度作了重大修改，規(guī)定“企業(yè)發(fā)生的公益性捐助支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。”和原來的規(guī)定相比，這無疑極大地鼓勵了企業(yè)參與慈善活動的積極性，為慈善捐助事業(yè)的發(fā)展提供了更廣闊的空間。但是，該法律沒有規(guī)定關(guān)于慈善組織應(yīng)當享有的免稅政策。雖然財政部、國家稅務(wù)總局曾下發(fā)文件，批準企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量通過中華慈善總會、中國紅十字會等社會團體進行公益、救濟性捐助，可以在所得稅稅前全額扣除。但是對于這項事業(yè)來說，僅僅只有向幾個慈善組織捐助才享有免稅政策是遠遠不夠的。要想發(fā)展慈善捐助事業(yè)，就必須擴大免稅的范圍，使更多的企業(yè)享受優(yōu)惠政策，使更多的企業(yè)參與到這項事業(yè)中來。除此之外，這部法律沒有涉及個人慈善捐助的稅收優(yōu)惠問題。筆者認為，對于個人的慈善捐助，法律規(guī)定給予免稅更有利于提高公眾參加慈善捐助的積極性。在這些的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當充分簡化免稅程序，從事實上讓人們感受到慈善捐助不單單是一個我為人人的過程。（三）明確慈善組織獨立法人地位在現(xiàn)代慈善捐助事業(yè)中，政府起的作用只是通過立法和稅收優(yōu)惠政策來保護、監(jiān)督和促進慈善組織的發(fā)展。因此，要發(fā)展我國的慈善捐助事業(yè)，我們必需轉(zhuǎn)換政府的角色，使慈善組織脫離政府的管理，確立獨立的法人地位。首先，政府應(yīng)逐漸淡出組織、參與慈善捐助的活動，作出適當?shù)恼{(diào)整，讓慈善捐助事業(yè)成為一項真正的社會性事業(yè)。對于慈善組織的人員編制問題，政府不應(yīng)當委派人員任職。慈善機構(gòu)的董事應(yīng)由有選舉權(quán)的會員投票選舉，得票多者當選。慈善機構(gòu)的其他職員則通過招聘的方式予以選用。其次，政府應(yīng)從宏觀上管理慈善捐助事。政府應(yīng)從微觀具體操作換到宏觀監(jiān)管，并建立相關(guān)的監(jiān)督體制等等，以促進慈善捐助事業(yè)的發(fā)展。最后，確立慈善組織的獨立法人地位。“Non-governmentalorganization”翻譯為中文是“非政府組織”，是指獨立于政府之外，不以營利為目的的組織。慈善機構(gòu)要走向市場化、國際化，則必須建立NGO式樣的慈善機構(gòu)，脫離政府的主管。許多國家的法律都將法人分為社團法人和財團法人，公司屬于社團法人，而慈善組織則屬于財團法人。由于我國現(xiàn)行法律只有“非營利法人”，而沒有財團法人，致使慈善組織的獨立法人地位難以得到確立。因而，立法機關(guān)應(yīng)加快法律的修改，規(guī)定財團法人的相關(guān)問題明確其法律屬性，為慈善組織確立獨立法人地位提供法律上的依據(jù)。（四）制定《慈善捐助事業(yè)法》及配套法規(guī)和實施細則為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境1、制定《慈善捐助事業(yè)法》制定《慈善捐助事業(yè)法》作為慈善捐助事業(yè)的基礎(chǔ)性法律。這部法律應(yīng)系統(tǒng)地規(guī)定慈善捐助事業(yè)的立法宗旨、立法依據(jù)、基本原則；慈善組織設(shè)立的條件及法律地位；慈善業(yè)務(wù)的范圍、種類、運作程序、救助的條件；捐助人的權(quán)利與義務(wù)；慈善財務(wù)管理制度；監(jiān)督管理機制；法律責任，等等，使慈善捐助的各項問題都有法可依，促進慈善捐助事業(yè)法律體制更加系統(tǒng)化，更加規(guī)范地發(fā)展這項事業(yè)。《慈善捐助事業(yè)法》應(yīng)吸取我國已有的法律經(jīng)驗，既有原則性規(guī)范，又能在微觀上具體實施。比如，《中華人民共和國公益事業(yè)捐助法》第七條規(guī)定，公益性社會團體受贈的財產(chǎn)