論我國(guó)土地征用補(bǔ)償法律制度的完善

我國(guó)土地征用補(bǔ)償法律制度的完善內(nèi)容摘要：本文首先從土地征用引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題出發(fā)指出農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硎菍?dǎo)致農(nóng)民和關(guān)系緊張的要害。此本文首先闡述了在當(dāng)下土地征用正當(dāng)性的前提是合理的征地補(bǔ)償。圍繞征地補(bǔ)償問(wèn)題本文闡述了農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)睦砀鶕?jù)和補(bǔ)償原那么指出非凡犧牲理對(duì)征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇宰髁撕芎玫脑忈?。理的視角用公平正義的法理念來(lái)審閱我國(guó)的土地征用補(bǔ)償法律制度發(fā)現(xiàn)我國(guó)的征地補(bǔ)償法律制度非常得不完善。表如今很多方面：一是征地補(bǔ)償未區(qū)分“公益性征地〞和“非公益性征地〞；二是征地補(bǔ)償不合理征地補(bǔ)償方式單一補(bǔ)償分配不合理；三是征地補(bǔ)償法律程序不完善的等等。正因?yàn)檫@些原因所以在征地過(guò)程中濫用公權(quán)利謀取私利使農(nóng)民的合法權(quán)益受到極大地?fù)p害。因此要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和間關(guān)系和諧促進(jìn)農(nóng)村和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)必須完善我國(guó)的農(nóng)民土地征用法律制度。要害詞：土地征用；公共利益；征地補(bǔ)償土地是一切消費(fèi)和一切存在的源泉是人類(lèi)賴以生存和開(kāi)展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關(guān)涉到社會(huì)的安寧和開(kāi)展與社稷的興衰與人民的福祉息息相關(guān)。在當(dāng)下隨著我國(guó)城化步伐的大大加快城向郊區(qū)迅速擴(kuò)張以及各地掀起了建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的熱潮農(nóng)民的土地被大量征用出現(xiàn)了大量的種地?zé)o土地、進(jìn)城無(wú)工作、拆遷園、“非農(nóng)〞無(wú)保障、告狀無(wú)路徑的“五無(wú)農(nóng)民〞群體[1]。從而引發(fā)了大量群體性和上訪。一組統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示2002年僅上半年反映征地糾紛占地等問(wèn)題的占信訪接待部門(mén)受理總量的73。其中40的上訪訴說(shuō)的是征地糾紛問(wèn)題這其中87是征地補(bǔ)償安置問(wèn)題而在反映征地問(wèn)題的上訪中又有一多半是。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償問(wèn)題是導(dǎo)致和農(nóng)民關(guān)系緊張的要害問(wèn)題。這一問(wèn)題不僅關(guān)涉到的公信力以及農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)而且也關(guān)系到我國(guó)和諧社會(huì)的建立。的十六屆四中指出“要適應(yīng)我國(guó)社會(huì)的深入變化把和諧社會(huì)的建立擺在重要位置〞。但是農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)農(nóng)民的生存權(quán)、開(kāi)展權(quán)未能得到有效保障。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K農(nóng)村和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)的一大障礙。一、

征用補(bǔ)償?shù)睦砀鶕?jù)和補(bǔ)償原那么所謂農(nóng)地征用補(bǔ)償是指為了社會(huì)公共利益的需要按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人補(bǔ)償后強(qiáng)迫性的變更農(nóng)村土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政行為[2]。從理上講“征用〞本身僅僅指使用權(quán)的轉(zhuǎn)移而征收是指所有權(quán)的變更。而且我國(guó)2004年的修正案也明確了這一點(diǎn)。但是在以往的法制理以及理研究中大多使用“土地征用〞這一概念因此為了與以往的理研究相銜接防止不必要的費(fèi)事本文也使用土地征用這一概念。但是在此土地征用的內(nèi)涵既包括所有權(quán)也包括使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移。土地征用是公共利益的需要而限制或剝奪私益而且是對(duì)人賴以生存和開(kāi)展的最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)的克減。那么實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。在強(qiáng)調(diào)“私有財(cái)產(chǎn)不可進(jìn)犯〞的權(quán)利本位時(shí)代土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)義務(wù)性的社會(huì)本位時(shí)代的到來(lái)公共利益的需要而對(duì)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制和剝奪逐漸被人們所承受。但是公平正義的觀念“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理無(wú)它多么精致和簡(jiǎn)潔只要它不就必須加以回絕或修正；同樣某些法律和制度不它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理只要它們不正義就必須加以改造或廢除。每個(gè)人都擁有一種正義的不可進(jìn)犯性這種不可進(jìn)犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。因此正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的是正當(dāng)?shù)牟怀烧J(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。所以在一個(gè)正義的社會(huì)里平等的公民是確定不移的由正義所保障的權(quán)利決不受制于的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡。[3]〞土地征用作為一種土地公共獲得制度對(duì)于個(gè)人因?yàn)楣怖嫠馐艿膿p失必須給予補(bǔ)償。圍繞土地征用補(bǔ)償問(wèn)題形成了眾多的學(xué)說(shuō)通過(guò)分析這些學(xué)說(shuō)可以把握征地補(bǔ)償合理性的根據(jù)。〔一〕農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)睦砀鶕?jù)1、既得權(quán)說(shuō)。此說(shuō)以自然法思想作為根底認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是人民的天賦是合法獲得的既得權(quán)因此應(yīng)該得到絕對(duì)的保障即使是公共利益的需要使其遭受經(jīng)濟(jì)上的非凡損失也應(yīng)當(dāng)公平的原那么給予補(bǔ)償。2、恩惠說(shuō)。此說(shuō)強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的權(quán)利認(rèn)為土地征用權(quán)是與生俱來(lái)的權(quán)利主張公益至上和法律萬(wàn)能。此說(shuō)認(rèn)為個(gè)人沒(méi)有與相對(duì)抗的理由甚至完全否認(rèn)對(duì)私人有提供補(bǔ)償?shù)谋匾＿M(jìn)犯?jìng)€(gè)利給予補(bǔ)償那完全是出于的恩惠。3社會(huì)職務(wù)說(shuō)。此說(shuō)摒棄了權(quán)利天賦的觀念認(rèn)為為了使個(gè)人盡其社會(huì)一份子的責(zé)任首先應(yīng)該成認(rèn)個(gè)人的權(quán)利這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)職務(wù)的手段因?yàn)闄?quán)利的本質(zhì)具有義務(wù)性人民的財(cái)產(chǎn)被征用后酌量給予補(bǔ)償才能使得社會(huì)職務(wù)得以繼續(xù)履行。4、社會(huì)協(xié)作說(shuō)。該說(shuō)法國(guó)狄驥的社會(huì)連帶理認(rèn)為社會(huì)作為一整體系統(tǒng)其存在和運(yùn)轉(zhuǎn)依靠社會(huì)成員的互相協(xié)作因此社會(huì)成員為保證社會(huì)的存在和開(kāi)展只能犧牲部權(quán)利和而社會(huì)那么以其整體的力量保障社會(huì)成員的生存和開(kāi)展對(duì)其利益所受損失和損害給予救濟(jì)。5、公共負(fù)擔(dān)說(shuō)。由于行為的受益者是社會(huì)全體故當(dāng)一部人或個(gè)別人因?yàn)樾袨槎挟?dāng)?shù)牧x務(wù)超出其因該承當(dāng)?shù)姆蓊~時(shí)就應(yīng)該平等原那么將其平均分擔(dān)給社會(huì)全體實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡。6、非凡犧牲說(shuō)。該說(shuō)由德國(guó)奧托·麥耶提出認(rèn)為的合法征地行為對(duì)人民權(quán)益所造成的損失與課以人民的一般的負(fù)擔(dān)不同它是使無(wú)義務(wù)的特定人對(duì)所做得非凡犧牲這種非凡犧牲應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體人民共同分擔(dān)給其以補(bǔ)償才符合公平正義的精實(shí)現(xiàn)私人利益與公共利益的協(xié)調(diào)。[4]上述第一種以及第二種學(xué)說(shuō)前者強(qiáng)調(diào)權(quán)利的絕對(duì)保障而后者強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的權(quán)利在當(dāng)下都無(wú)法得到社會(huì)一般觀念的認(rèn)同因此均被摒棄。社會(huì)職務(wù)說(shuō)、社會(huì)協(xié)作說(shuō)以及公共負(fù)擔(dān)說(shuō)都從一個(gè)側(cè)面反映了征用補(bǔ)償?shù)暮侠硇缘嵌伎梢员环欠矤奚硭w所以非凡犧牲說(shuō)成為當(dāng)下的主流學(xué)說(shuō)也極輕易被廣闊的民眾所理解和承受。因?yàn)樵诋?dāng)今社會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)被視為一項(xiàng)重要的原那么。財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然有社會(huì)義務(wù)性但是也應(yīng)該適用平等保護(hù)原那么。一般情況下對(duì)于法律明文規(guī)定的公法上的義務(wù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)因?yàn)槌挟?dāng)該義務(wù)所遭受的損失。但是土地征用那么不然其權(quán)利人只有等到詳細(xì)的征用行為后才能得悉自己的財(cái)產(chǎn)因?yàn)檎饔枚馐艿膿p失。這對(duì)于權(quán)利人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種非常不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此種少數(shù)人為了公共利益所做得非凡犧牲假設(shè)不給予補(bǔ)償是違背平等原那么的因此補(bǔ)償義務(wù)得以確立。補(bǔ)償?shù)哪康脑谟趯?shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。征用必須建立在補(bǔ)償根底上也為世界各國(guó)的所明文規(guī)定。17年法國(guó)的?宣言?就已經(jīng)規(guī)定“財(cái)產(chǎn)是不可進(jìn)犯的權(quán)利除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時(shí)且在公平且預(yù)先賠償?shù)臈l件下任何人的財(cái)產(chǎn)不受剝奪。〞第5條修正案規(guī)定“沒(méi)有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、和財(cái)產(chǎn)；沒(méi)有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。〞我國(guó)??0條：“為了公共利益的需要可以按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償〞。征用補(bǔ)償原那么根本上成為各國(guó)法律的一項(xiàng)重要原那么但是如何補(bǔ)償各國(guó)法律規(guī)定得并不一致。有的采用完全補(bǔ)償原那么有的那么采用不完全補(bǔ)償原那么還有的采用相當(dāng)補(bǔ)償原那么?！捕痴饔醚a(bǔ)償?shù)脑敲?、完全補(bǔ)償原那么。該原那么認(rèn)為土地征用的受益者是全體人民對(duì)于土地征用而遭受非凡犧牲的人理應(yīng)由公眾受益人負(fù)完全補(bǔ)償責(zé)任才符合平等原那么的精。而且確保權(quán)利人不因土地征用而處于財(cái)產(chǎn)狀況惡化的狀態(tài)也是保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的宗旨所在。從生存權(quán)的保障來(lái)看土地作為人民尤其是農(nóng)民的生活依靠不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補(bǔ)償不應(yīng)該僅僅限于征用的客體而且還應(yīng)包括與該客體直接或間接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益。2、不完全補(bǔ)償原那么。該原那么從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性〞觀念出發(fā)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性可以公共利益的需要而依法加以限制但是應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償僅僅限于財(cái)產(chǎn)上的損失對(duì)于精上的損失應(yīng)該被視為非凡犧牲個(gè)人有忍受的義務(wù)。3、相當(dāng)補(bǔ)償原那么。該原那么認(rèn)為由于“非凡犧牲〞的是相對(duì)的、活動(dòng)的因此征地補(bǔ)償應(yīng)斟酌征用的目的及必要程度等各種要素并結(jié)合社會(huì)的現(xiàn)實(shí)選擇采用完全補(bǔ)償原那么或者不完全補(bǔ)償原那么。一般說(shuō)來(lái)平等原那么對(duì)于非凡財(cái)產(chǎn)的征用損害應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償?shù)欠欠睬闆r下可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。[5]目前我國(guó)土地征用過(guò)程中采用的以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償?shù)牟煌耆a(bǔ)償原那么。這一補(bǔ)償原那么未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且根本未考慮土地開(kāi)展權(quán)價(jià)格而只是一種生活補(bǔ)貼性的補(bǔ)償而在現(xiàn)實(shí)生活中那些非公益性的征地在征地前對(duì)于被征用農(nóng)地并不享有所有權(quán)征地后一般對(duì)農(nóng)地也沒(méi)絲毫的投入僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與地批租價(jià)之間的宏大利益據(jù)為己有無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民開(kāi)展權(quán)的剝奪。在當(dāng)下的價(jià)值取向正開(kāi)場(chǎng)轉(zhuǎn)變2004年的修正案明確規(guī)定了“尊重和保障〞“公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)不可進(jìn)犯〞。在注重保障的價(jià)值觀下個(gè)人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)權(quán)利個(gè)人是一個(gè)目的性存在個(gè)利的保障應(yīng)該是社會(huì)的價(jià)值。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)土地關(guān)系到其生存權(quán)和開(kāi)展權(quán)因此對(duì)于土地征用制度我們應(yīng)該從保障的角度進(jìn)展重新審閱探究當(dāng)前農(nóng)民和關(guān)系緊張的法律制度層面的原因。二、我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度透析土地作為一種稀缺性的資源各個(gè)都有嚴(yán)格保護(hù)土地資源的規(guī)定。從“非常珍惜和合理利用每一寸土地〞的根本國(guó)策出發(fā)我法在1998年修改?土地治理法?時(shí)旨在建立世界上最嚴(yán)格的土地治理制度。這一宗旨我國(guó)土地征用法律制度幾乎完全行政化建立了嚴(yán)格的土地征用審批制度。但是嚴(yán)格的制度并不等于是完善的制度尤其是在經(jīng)濟(jì)條件下城開(kāi)展對(duì)土地需求日益增大客觀上要求土地的利用和流轉(zhuǎn)化。征地補(bǔ)償工作中存在的一系列問(wèn)題折射出現(xiàn)行征地補(bǔ)償法律制度的不完善?！惨弧痴鞯匮a(bǔ)償未區(qū)分“公益性征地〞和“非公益性征地〞

在現(xiàn)代對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能公共利益已為世界各國(guó)的法律所明文規(guī)定作為行政主體其行為必須以公共利益為依歸?！霸诜ㄖ巍⑸鐣?huì)和環(huán)境公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者福祉這是任何公共行政的一個(gè)不成文的根本原那么以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的根底。〞[6]我國(guó)0條也規(guī)定為了公共利益的需要可以按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是?土地治理法?在將詳細(xì)化的過(guò)程中對(duì)于征地的前提規(guī)定的卻不一致。?土地治理法?第2條：“為公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用〞。但是?土地治理法?43條規(guī)定任何和個(gè)人進(jìn)展建立需要使用土地的必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。根據(jù)?土地治理法施行?“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建立的由土地使用者向土地所在地的級(jí)人民土地行政主部門(mén)提出土地登記申請(qǐng)由級(jí)人民登記造冊(cè)核發(fā)集體土地使用權(quán)證書(shū)確認(rèn)建立用地使用權(quán)。〞可見(jiàn)將公益性征地和非公益性建立用地都納入統(tǒng)一的征地工作中均按照統(tǒng)一的補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民進(jìn)展補(bǔ)償。?土地治理法?將非公益性用地納入征地工作中本身就是違背我國(guó)的。假設(shè)不考慮其違憲性因素僅從這一征地補(bǔ)償規(guī)定來(lái)看也是非常不合理的。因?yàn)樵诜枪嫘哉鞯剡^(guò)程中農(nóng)地有很大的增值空間尤其是城郊區(qū)的土地土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)2002年全國(guó)土地使用權(quán)拍賣(mài)收入平均每畝為35.67萬(wàn)元而對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.5萬(wàn)-3.5萬(wàn)元。我國(guó)現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來(lái)的土地增值收益未考慮土地開(kāi)展權(quán)的價(jià)格。土地開(kāi)展權(quán)的收益本來(lái)應(yīng)該歸農(nóng)民所有如今的現(xiàn)實(shí)卻是僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與地批租價(jià)之間的宏大利益據(jù)為己有不僅是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪而且激發(fā)了征地的內(nèi)在沖動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)自改革至今中國(guó)利用方案經(jīng)濟(jì)的征地方式和經(jīng)濟(jì)的賣(mài)地方式從農(nóng)民手中拿走的土地出讓和補(bǔ)償安置差價(jià)超過(guò)了2億人民幣有人稱之為“請(qǐng)客農(nóng)民買(mǎi)單〞。[7]因此公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地開(kāi)展權(quán)的價(jià)格還有一定的合理性但是非公益性征地也剝奪農(nóng)民的土地的增值收益無(wú)從理上講還是從社會(huì)公平正義的角度考慮都是不合理的。因此征地補(bǔ)償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度的一大缺陷?！捕痴鞯匮a(bǔ)償不合理1、按土地原用處給予補(bǔ)償違背公平正義原那么土地作為一種稀缺性的資源具有宏大的增值空間尤其是城郊區(qū)的土地由于具備開(kāi)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)土地用處的改變可以帶來(lái)宏大的增值收益。按照的地租理由于區(qū)位不同可以產(chǎn)生級(jí)差地租這部土地收益由于并非是土地權(quán)利人形成的所里理應(yīng)在土地的所有者、和用地之間合理分配。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定征用土地再出讓時(shí)不同地價(jià)的級(jí)差地租是形成的原那么上這項(xiàng)收益應(yīng)當(dāng)屬于。作為被征地農(nóng)民的利益被剝奪了因此是違背法律的公平正義理念的。2、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補(bǔ)償不科學(xué)按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額雖然簡(jiǎn)便易行但是在經(jīng)濟(jì)高度開(kāi)展的今天土地價(jià)格確實(shí)定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)展?fàn)顩r嚴(yán)相關(guān)而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展程度、交易價(jià)格以均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素也不能表達(dá)同一宗土地在不同情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差異的價(jià)值。尤其值得注重的是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)價(jià)格普遍偏低以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅也就幾萬(wàn)元無(wú)法保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。3、確立征地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償限額不合理我國(guó)?土地治理法?47條規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。〞按照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活程度的經(jīng)、自治區(qū)、直轄人民批準(zhǔn)可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。〞根據(jù)2006年?加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的?征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活程度不降低長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原那么。因此在征地補(bǔ)償中設(shè)定一個(gè)征地補(bǔ)償?shù)淖畹拖揞~有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益但是設(shè)定一個(gè)不超過(guò)30倍的限額卻是不合理的。因?yàn)樵诋?dāng)前我國(guó)農(nóng)村尚未建立有效的社會(huì)保障體系因此土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅僅是生活之源而且具有生存保障的社會(huì)功能。所以規(guī)定一個(gè)補(bǔ)償?shù)南揞~很有可能使得失地農(nóng)民生活無(wú)保障所以這一規(guī)定是不合理的。〔三〕征地補(bǔ)償方式單一補(bǔ)償分配不合理1、征地補(bǔ)償方式單一根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定征地補(bǔ)償以金錢(qián)補(bǔ)償為主。對(duì)于安置補(bǔ)助費(fèi)征得被安置人員同意后可用于支付被安置人員的費(fèi)用。采用金錢(qián)補(bǔ)償?shù)姆绞綄⒏黜?xiàng)費(fèi)用一次性的支付給農(nóng)民可以防止采用其他方式所帶來(lái)的費(fèi)事?，F(xiàn)實(shí)的情況卻是當(dāng)前農(nóng)民的意識(shí)還比擬差除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補(bǔ)償費(fèi)用于長(zhǎng)遠(yuǎn)外大多數(shù)的農(nóng)民得到補(bǔ)償費(fèi)后用來(lái)建立房屋等因此本來(lái)就不多的補(bǔ)償費(fèi)很快就被花光進(jìn)而成為生活無(wú)保障的邊緣人。在此種情況下失地農(nóng)民有的再向要錢(qián)有的甚至走向極端施行犯罪活動(dòng)。因此單一的金錢(qián)補(bǔ)償方式雖然簡(jiǎn)便易行但是卻無(wú)視了現(xiàn)實(shí)不利于社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)開(kāi)展。在此我們可以借鑒國(guó)外的有益做法采用多種補(bǔ)償方式。2、補(bǔ)償分配不合理根據(jù)?土地治理法施行?26條“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ貌坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理和使用；由其他安置的安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置；不需要統(tǒng)一安置的安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的費(fèi)用。〞但是人民公社制度取消后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在而且很多村組沒(méi)有章程辦事所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的安置補(bǔ)助費(fèi)缺乏有效的監(jiān)視控制。而且從目前中國(guó)農(nóng)村基層組織體制看村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處于“職能代表〞和“自治代表〞的沖突之中無(wú)法真正代表農(nóng)民的利益。作為農(nóng)民集體代表的農(nóng)村勢(shì)力階層受自身利益的驅(qū)動(dòng)又往往有著與農(nóng)民集體不一致的個(gè)人利益他們往往利用非凡的身份和地位擴(kuò)大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補(bǔ)償費(fèi)比例過(guò)大而且留存在村集體的征地補(bǔ)償費(fèi)使用和治理缺乏有效的監(jiān)視。而土地收益中的主要成分是土地補(bǔ)償費(fèi)至少應(yīng)當(dāng)占到土地收益總額的70以上土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有以后由于集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)戶的利益并不完全一致因此對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民僅能得到5-10?！菜摹痴鞯匮a(bǔ)償法律程序不完善在我國(guó)這樣一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國(guó)度數(shù)千年的人治傳統(tǒng)已經(jīng)深深地影響了人們的思維方式和行為形式在君主與父母官的支配下子民永遠(yuǎn)都是受政者他們只有服從和安排的義務(wù)而沒(méi)有所謂的權(quán)利因此在這樣一個(gè)缺乏權(quán)利意識(shí)的社會(huì)法律權(quán)威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因?yàn)椤叭魏螌?shí)體目的的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實(shí)也就是說(shuō)法律上實(shí)體性目的的追求只能被置于程序性的邏輯框架中才能真正表達(dá)其現(xiàn)實(shí)意義。〞[9]但是在我國(guó)土地征用程序在限制公權(quán)利運(yùn)作方面卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。1、程序性法律本身有破綻許多征地法律法規(guī)僅僅有原那么性的規(guī)定缺乏操作的詳細(xì)為濫用裁量權(quán)翻開(kāi)了方便之門(mén)。例如?土地治理法施行條理?25條規(guī)定假設(shè)對(duì)征用補(bǔ)償?shù)挠幸闪x最終將由批準(zhǔn)征地的裁量。但是對(duì)裁量的程序和未做出詳細(xì)的規(guī)定。再如我國(guó)雖然對(duì)土地征用聽(tīng)證作了規(guī)定但是在聽(tīng)證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定?？傊恋氐姆杀旧泶嬖谠S多的破綻和缺乏需要進(jìn)一步完善。2、農(nóng)民的程序性權(quán)利無(wú)保障缺乏有效的法律救濟(jì)機(jī)制現(xiàn)行法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由、人民土地行政主部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定補(bǔ)償方案制定后農(nóng)民新出臺(tái)的?征用土地?、?國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定?賦予了被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償方案有提出不同和要求聽(tīng)證的權(quán)利對(duì)農(nóng)民提出的確需修改的時(shí)候土地行政主部門(mén)應(yīng)當(dāng)修訂并在報(bào)同級(jí)人民批準(zhǔn)的時(shí)候附上相關(guān)和聽(tīng)證筆錄。但是程序的法律約束力缺乏。我國(guó)的?征地?、?國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定?等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門(mén)規(guī)章。在我國(guó)的土地征用過(guò)程中往往追求效率而無(wú)視程序但是農(nóng)民的權(quán)益卻與程序親相關(guān)。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理由級(jí)以上協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)不成的由批地裁決對(duì)土地征用的不服申請(qǐng)行政復(fù)議且復(fù)議為終裁決。這樣一來(lái)農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)假設(shè)得不到行政救濟(jì)也就失去了救濟(jì)的途徑。而且理中自身在權(quán)利體系中的地位往往對(duì)涉及征地的案件回絕致使農(nóng)民的訴訟權(quán)得不到保障更使得肆無(wú)忌憚。三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度完善之路〔一〕實(shí)現(xiàn)“非公益性用地〞化通過(guò)上面的分析我們知道非公益性征地剝奪了農(nóng)民的開(kāi)展權(quán)違背社會(huì)的公平正義法理念最重要的是土地治理法規(guī)定的非公益性征地是違背的破壞了以為根底的法制秩序。因此應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)實(shí)現(xiàn)非公益性用地化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看由來(lái)配置土地資源也有利于進(jìn)步土地資源的利用效率。認(rèn)為“不是造物它并不具有無(wú)所不在和正確無(wú)誤的天賦。因?yàn)槟耸且环N人類(lèi)的組織它并不一定比其他任何社會(huì)組織的規(guī)那么和構(gòu)造更加正確無(wú)誤因?yàn)樵谶@里作的人—家和與其別人沒(méi)有差異既不更好也不更壞這些人也一樣會(huì)犯錯(cuò)誤。〞[10]因此試圖憑借公權(quán)利對(duì)土地資源進(jìn)展嚴(yán)格控制的做法往往不能實(shí)現(xiàn)其最初的愿望恰恰相反反而降低了土地資源的利用率而且極易導(dǎo)致權(quán)利尋租現(xiàn)象。因?yàn)樵谕恋乩谜呖磥?lái)用較低的賄賂本錢(qián)可以獲取較高的收益。同樣也可以憑借公權(quán)利謀私利。因此雖然調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈但是這并不是把問(wèn)題交給處理的充分條件調(diào)節(jié)不好的問(wèn)題未必解決得好甚至?xí)咽虑樘幚淼酶?。為了保證以為根底的法制秩序的統(tǒng)一也為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義保證土地資源的有效配置我國(guó)法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)實(shí)現(xiàn)非公益性用地化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價(jià)格等問(wèn)題直接磋商達(dá)成協(xié)議后經(jīng)土地治理部門(mén)確認(rèn)后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。由于農(nóng)民在信息方面處于優(yōu)勢(shì)所以應(yīng)建立土地價(jià)格的信息公布機(jī)制克制單純依靠調(diào)節(jié)所帶來(lái)的弊端。因此實(shí)現(xiàn)非公益性用地化可以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一有利于土地資源的有效利用也有利于公權(quán)利的合法運(yùn)行?！捕尺M(jìn)步補(bǔ)償實(shí)行完全補(bǔ)償原那么在方案經(jīng)濟(jì)體制下包括土地在內(nèi)的一切消費(fèi)要素均實(shí)行非的配置方式。土地被征用以后農(nóng)民轉(zhuǎn)為城戶口可以享受城戶口所帶來(lái)的福利待遇因此失地農(nóng)民的生活程度在當(dāng)時(shí)是進(jìn)步了而非下降了。征地所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有分散給農(nóng)民個(gè)人家庭。但是在經(jīng)濟(jì)條件下失地農(nóng)民必須考慮就業(yè)問(wèn)題。但是由于農(nóng)民缺乏生存技能因此失地農(nóng)民的再就業(yè)非常困難。而且在當(dāng)下農(nóng)村沒(méi)有建立起完善的社會(huì)保障機(jī)制對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)失去土地實(shí)際上失去一筆家庭財(cái)富失去根本的就業(yè)崗位失去一種低本錢(qián)的生活方式失去一種低本錢(qián)的開(kāi)展方式失去生存和開(kāi)展的保障根底[11]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)而且意味著生計(jì)沒(méi)有保障。所以征地補(bǔ)償必須著眼于農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)采取完全補(bǔ)償原那么。完全補(bǔ)償原那么在詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該細(xì)化補(bǔ)償工程擴(kuò)大補(bǔ)償范圍?？梢越梃b國(guó)外補(bǔ)償范圍的規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失因征地而發(fā)生的可預(yù)利益的損失剩余地分割損害征用發(fā)生的必要費(fèi)用損失等。另外農(nóng)民生存權(quán)和開(kāi)展權(quán)保障的考慮被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用應(yīng)該納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)的范圍。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)問(wèn)題的研究我國(guó)的土地征用完全補(bǔ)償費(fèi)用=地價(jià)+青苗等地上附著物價(jià)格+由征地外部不經(jīng)濟(jì)引起的損害連帶補(bǔ)償價(jià)格+土地開(kāi)展價(jià)格。其中地價(jià)以地租理為根底地價(jià)=地租/資本化率=[農(nóng)地級(jí)差地租Ⅰ+農(nóng)地級(jí)差地租Ⅱ+絕對(duì)地租〔農(nóng)用〕+壟斷地租〔農(nóng)用〕]/資本化率。[12]〔三〕采取多種補(bǔ)償方式健全征地補(bǔ)償分配機(jī)制首先要改變單一的補(bǔ)償方式以金錢(qián)補(bǔ)償為主多種補(bǔ)償方式并存。目前我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X(qián)貨幣補(bǔ)償。但是土地是農(nóng)民的生存之本失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下僅憑土地補(bǔ)償費(fèi)難以維持其長(zhǎng)久的生存加上我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善無(wú)疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。因此我應(yīng)該借鑒國(guó)外的做法實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多樣化。的征地補(bǔ)償方式除現(xiàn)金補(bǔ)償外還有替代地補(bǔ)償、遷移和工程補(bǔ)償〔即被征地由物件時(shí)在土地被征用人的懇求下由需用地人遷移改物件以替代遷移費(fèi)的補(bǔ)償〕。德國(guó)的土地征用補(bǔ)償方式除金錢(qián)補(bǔ)償外還有代償?shù)氐难a(bǔ)償代償權(quán)利的補(bǔ)償?shù)鹊取Ｎ覈?guó)的征地補(bǔ)償方式應(yīng)該在借鑒外國(guó)有益經(jīng)歷的根底上結(jié)合我國(guó)的詳細(xì)理經(jīng)歷例如咸嘉“三集中、三統(tǒng)一〞的安置形式南海形式以及蕪湖形式等等?？梢钥紤]征地補(bǔ)償費(fèi)入股社會(huì)方式留地方式債券方式以及其他方式。其次、要完善我國(guó)的土地補(bǔ)償分配方式。由于我國(guó)的征地補(bǔ)償分配不合理占土地收益總額的70以上土地補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)法律規(guī)定歸屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織但是在當(dāng)下村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處于“職能代表〞和“自治代表〞的沖突之中無(wú)法真正代表農(nóng)民的利益。甚至犧牲農(nóng)民的利益換取資本或者牟取個(gè)人私利?，F(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放環(huán)節(jié)過(guò)多時(shí)限不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民缺乏統(tǒng)一的可操作的分配?！霸趯?shí)地調(diào)查現(xiàn)集體公布的土地補(bǔ)償金額為每畝600～40000元但絕大多數(shù)公布的土地補(bǔ)償金為每畝12000元以下甚至還有征地補(bǔ)償全部付給了村里村里一分錢(qián)都沒(méi)有給村民組的情況發(fā)生。〞2004年1月18日?中國(guó)建立報(bào)?報(bào)道有關(guān)資料顯示我國(guó)目前在土地征用時(shí)許多地方在實(shí)際操作中采取法定的最低限有的甚至低于法定；在土地轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲械胤酱蠹s獲得60-70；村級(jí)集體組織25-30；真正到農(nóng)民手里的缺乏10。因此為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益必須健全征地補(bǔ)償?shù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