我國最低生活保障制度的歷史演進(jìn)(一)

我國最低生活保障制度的歷史演進(jìn)（一）摘要］我國最低生活保障制度發(fā)展由最初的救急型舉措經(jīng)由道義性扶貧最后達(dá)到制度性救助，由片面的城市低保制度向農(nóng)村低保制度擴(kuò)展進(jìn)而實現(xiàn)全社會的最低保障。在這種制度變遷的背后，反映著社會理念和制度水平的提升。特別是全社會最低生活保障制度的正式建立，為構(gòu)筑國民公平底線，分享社會發(fā)展成果，穩(wěn)定百姓預(yù)期，消除二元社會結(jié)構(gòu)，建立共享社會提供了堅實的基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞］社會救助，道義性救濟(jì)，制度性救助，最低保障制度社會救助制度是國家和社會為保障公民基本的生存權(quán)利和維護(hù)其最低生活需要所建立的扶貧制度，是社會保護(hù)體系最后一道安全網(wǎng)，它的變遷和演進(jìn)，從基礎(chǔ)層面反映出社會理念與制度水平的提升。我國的救助制度從建立到現(xiàn)在，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，由最初的殘補性舉措發(fā)展成一項重要的現(xiàn)代社會制度，并且推動社會發(fā)生重大變化。一、由救急型舉措向扶貧型救濟(jì)的轉(zhuǎn)變改革開放前，因左的思想影響，導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，國家財力匱乏，無法對普遍貧困者予以施救，只能扶危救難，所以，救急性的舉措成為當(dāng)時的主要保障形式。這種“救急”主要表現(xiàn)在兩方面：一是救災(zāi)，二是救危。救災(zāi)是對災(zāi)民的救助。我國是個多災(zāi)害國家，每年發(fā)生大的自然災(zāi)害約在數(shù)十起，其中尤以水災(zāi)、旱災(zāi)為甚。每當(dāng)災(zāi)害來臨，人民生命和財產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅，因此國家動用有限財力扶助災(zāi)民度過災(zāi)荒。救危是指對社會中那些無勞動能力、無任何生活來源、又無任何依靠的特困人員的救助。這些人大都是孤老殘幼，無任何生活出路，屬于特殊危難人群，只能依靠國家扶助。這兩類群體是急需救助的人員，通常以實物救助為主，如糧食、衣物、煤柴等，以解決生存危機(jī)。急救型救助的特點是，以少量的物資解救特殊群體的燃眉之急，并不是對一般性貧困進(jìn)行常規(guī)性救助，救濟(jì)的水平非常低下，缺乏操作的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，危機(jī)一旦過去，救濟(jì)立即解除，即常說的“救急不救貧”由于這種措施并沒有涉及到常規(guī)性貧困，所以我國改革前的貧困現(xiàn)象普遍存在。由救急型舉措向普遍扶貧型救濟(jì)轉(zhuǎn)變是在改革開放以后。所謂扶貧型救濟(jì)是指救濟(jì)對象不單單是那些危急群體，而是對達(dá)到一定貧困程度的群體開展普遍性救助。這種轉(zhuǎn)變的前提是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使國家有了一定財力，同時，由于我國引入市場經(jīng)濟(jì)體制，社會競爭加劇，社會貧富差距不斷擴(kuò)大，社會結(jié)構(gòu)性貧困所帶來的危機(jī)感已經(jīng)超過災(zāi)害性貧困，社會穩(wěn)定受到威脅。當(dāng)時我國在城市和農(nóng)村采取了不同的助困形式，城市開展補貼式救濟(jì)，農(nóng)村開展了開發(fā)式扶貧。我國城市的扶貧緣于新貧困群體的產(chǎn)生。改革后，國有企業(yè)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)大面積虧損、停產(chǎn)、甚至倒閉，職工停業(yè)待崗，收入銳減。加之企業(yè)改制，減員增效，大量職工被辭退和提前退休，失去生活來源。當(dāng)時，舊的保障體制已不復(fù)存在，新的保障制度還未建立，這使那些在職、失業(yè)和退休職工的生活受到極大影響，成為中國轉(zhuǎn)型期新的貧困群體，對社會的安全和穩(wěn)定構(gòu)成巨大威脅。針對這種情況，國家開展了大面積的城市助困活動，采取的方式是，一方面通過扶植企業(yè)達(dá)到救助困難職工生活的目的；另一方面是對下崗職工進(jìn)行補貼。國家通過直接撥款、銀行貸款的方式給困難企業(yè)職工發(fā)放工資、生活補貼等，其救濟(jì)的范圍之廣是歷史罕見的。對于農(nóng)村的貧困救助主要是從1985年開始的。改革初期，農(nóng)村率先進(jìn)行了土地承包制度的改革，從人民公社制向聯(lián)產(chǎn)責(zé)任包干制轉(zhuǎn)變，農(nóng)村的生產(chǎn)力一下子進(jìn)發(fā)出來，廣大農(nóng)民的收入也隨之提高，貧困人口大幅度降低。從1978年的2.5億減少到1985年的1.25億。然而，1985年以后，農(nóng)村的發(fā)展明顯落后于城市的發(fā)展，農(nóng)民收入增長緩慢，特別是各種物價的輪番上漲，使農(nóng)民的實際收入呈下降趨勢，貧困現(xiàn)象又開始大幅度回潮。為此，國家開始發(fā)起農(nóng)村扶貧攻堅計劃。經(jīng)過大力扶貧，從1985年的1.25億減少到2000年的3000多萬。農(nóng)村的扶貧主要是開發(fā)式扶貧，除了救濟(jì)款外，還包括提供生產(chǎn)資料，技術(shù)、發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款、提供各項優(yōu)惠政策等，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)，提高收入，改善生活。由救急型舉措向扶貧型救濟(jì)的轉(zhuǎn)變反映出社會觀念上的重大轉(zhuǎn)變：即民生價值帶有根本性的提升。過去在左的思想影響下，人道主義被認(rèn)為是資產(chǎn)階級腐朽思想受到批判，民生價值受到極大貶值，導(dǎo)致生活服從生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)服從政治、因而出現(xiàn)了GDP與貧困同步增長的狀況。體制的改革促進(jìn)了思想的轉(zhuǎn)變，市場機(jī)制內(nèi)部所蘊涵的平等、民主原則，推動新的社會關(guān)系產(chǎn)生，個體地位與民生價值隨著這種民主和平等氛圍得到提升，階層分化的沖突和社會穩(wěn)定要求進(jìn)一步促進(jìn)了對貧困群體的關(guān)照，因而普遍性的扶貧救助成為時代訴求。但是，這種從人道出發(fā)的社會救助存在著先天的缺陷，即它是從同情心理出發(fā)產(chǎn)生的人際關(guān)照，沒有上升到社會責(zé)任和民生權(quán)利的制度安排層面，因而與現(xiàn)代公民理念的國家治理原則還有差距。二、從道義性救濟(jì)向制度性救助轉(zhuǎn)變在最低保障制度建立以前，不論是救急型舉措，還是扶貧型救助，都屬于道義性救濟(jì)。所謂道義性救濟(jì)是指救濟(jì)的思想基礎(chǔ)還是人道主義和同情心理，還沒有真正從權(quán)利角度來規(guī)定政府的責(zé)任。救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)并未進(jìn)行科學(xué)考量，全憑主觀估算。救濟(jì)的實施過程也無統(tǒng)一的操作規(guī)范。指示和經(jīng)驗成為主要的依據(jù)。比較典型的道義性救濟(jì)是“送溫暖工程”。這項活動是1992年由全國總工會發(fā)起，一直延續(xù)了十余年，到2001年，累計籌集慰問款104.2億元，走訪了3975萬個貧困家庭。送溫暖工程是一項依托原有體制，具有本土色彩，由民間主持，黨政贊助的扶貧活動。它的基本理念是“關(guān)心”“支持”“做好事”，而不是保障公民的基本權(quán)利，沒有真正體現(xiàn)政府依法對貧困人口盡責(zé)。這種助困方式不可能適應(yīng)市場條件下的常規(guī)性的扶貧要求，因此，制度性的救助成為歷史的必然。從道義性的救濟(jì)轉(zhuǎn)向制度性救助的真正實現(xiàn)是最低生活保障制度的建立。我國最低生活保障制度首先由城市起步。1996年，民政部在總結(jié)上海等城市開展低保工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，號召全國各城市建立最低生活保障制度。1997年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著我國城市低保制度正式建立，1999年9月，國務(wù)院頒布了《城市最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國低保制度進(jìn)入正規(guī)化渠道。制度性救助體系的產(chǎn)生帶來以下社會效應(yīng)：首先，它標(biāo)志著城市最后的安全網(wǎng)的正式構(gòu)成。低保制度可以看作一個城市的安全底線，當(dāng)一個社會沒有最低保障制度時，就意味著人們對最差生存境況無法預(yù)期，抵御社會風(fēng)險除個人能力外沒有任何其他依靠。最低保障制度的建立預(yù)示著人們生存在某一水平上得到穩(wěn)固的支持，從而形成國民最低收入的供給，起碼的生存條件得到維護(hù)。其次，最低保障制度的建立，使人的基本權(quán)利保護(hù)有了制度上的實施依據(jù)。我國憲法中明文規(guī)定，國家有責(zé)任保障公民的基本權(quán)利。但是，在具體的法規(guī)出臺之前，這種權(quán)利保障只是形式上的承諾，在實踐上無法落實，很容易陷入“制度空殼”。即使人們出于道義對貧困者相助，但因缺乏規(guī)制約束而使救助成為一種臨時性、隨意的恩典而可有可無。最低保障制度在救助標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等方面提供了規(guī)范的制度安排。再次，最低保障制度的建立，使社會的波動具有一定限度的可控性。社會發(fā)展變化是一種常態(tài)，動態(tài)的變化是社會創(chuàng)新的表現(xiàn)，但是社會的波動必須有一個度，即在一定的幅度內(nèi)波動，超過這個范圍和幅度，社會結(jié)構(gòu)將受到破壞，社會秩序會受到威脅。最低保障制度為人們的生存提供基本保障，保障人們在法律許可的范圍內(nèi)解決自己生存問題，實際上就是在物質(zhì)上為社會波動預(yù)設(shè)了最大的變動幅度邊際，從而保障了社會的安全和穩(wěn)定。三、從城市低保制度向全國性低保制度轉(zhuǎn)變城市低保制度的建立，對于解決城市新貧困群體生活、維護(hù)改革成果、穩(wěn)定社會秩序發(fā)揮了重要的作用。但是，從全國來看，這種保障又是一種片面的，區(qū)域性的保障，更大范圍、更貧困地區(qū)的人民貧困問題還沒有真正解決，廣大農(nóng)民的社會保護(hù)基本是空白。從整體上看，這是極大的制度失衡狀態(tài)。我國農(nóng)村貧困是一種制度缺失造成的。在工業(yè)化初期，國家為了加速工業(yè)化所必需的資金積累，采用“剪刀差”的方式從農(nóng)業(yè)抽取了大量資金導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，同時，嚴(yán)格的戶籍管制