農(nóng)村信用社改革中的股權(quán)設(shè)置與治理結(jié)構(gòu)

農(nóng)村信用社改革中的股權(quán)設(shè)置與治理結(jié)構(gòu)一、引言以明晰產(chǎn)權(quán)和完善農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)治理體制為中心得農(nóng)村信用社改革，在通過(guò)了8個(gè)省市1年得試點(diǎn)以后，中央政府已于2004年8月17日頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)得意見》（國(guó)發(fā)[2004]66號(hào)），并決定在除西藏和海南外得其余21個(gè)省市全面推開.在這場(chǎng)改革中，明晰產(chǎn)權(quán)得差不多做點(diǎn)有二：（1）按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化原則，依照不同地區(qū)情況，能夠?qū)嵭泄煞葜?、股份合作制，也能夠接著完善合作?（2）以法人為單位，改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度.首先要明晰農(nóng)村信用社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)，妥善處理歷史積存和包袱.在此基礎(chǔ)上，區(qū)不各類情況，確定不同得產(chǎn)權(quán)形式和構(gòu)建新得產(chǎn)權(quán)關(guān)系,完善法人治理.在組織形式上，有條件得地區(qū)得農(nóng)村信用社能夠改制組建農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等銀行類機(jī)構(gòu)或?qū)嵭幸钥h（市）為單位統(tǒng)一法人，其他地區(qū)也能夠接著實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣（市）聯(lián)社各為法人得體制.由此，能夠預(yù)見，在農(nóng)村信用社領(lǐng)域得本輪改革完成以后，諸如農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不明晰，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，治理責(zé)任不落實(shí)，等等咨詢題將得以較大程度得改變，將逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社“誰(shuí)出資、誰(shuí)治理、出了咨詢題誰(shuí)負(fù)責(zé),得局面.然而，這場(chǎng)改革所設(shè)計(jì)得農(nóng)村信用社進(jìn)展模式得推行，是否有利于農(nóng)村信用社改革目標(biāo)得實(shí)現(xiàn)?是否有利于農(nóng)村信用社制度變遷得合理推進(jìn)?在不同產(chǎn)權(quán)制度下,如何建立完善得法人治理機(jī)制，做好“三農(nóng)〃服務(wù)工作?如何切實(shí)轉(zhuǎn)換農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)機(jī)制和有效地加強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)治理?等等，不能不值得探討.wM二、現(xiàn)有制度安排下得股權(quán)設(shè)置及其局限性1本輪農(nóng)村信用社改革得兩個(gè)重要文件一一（國(guó)發(fā)[2003]15號(hào)）文件和（國(guó)發(fā)[2004]66號(hào)）文件，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展得客觀現(xiàn)實(shí)動(dòng)身，在考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)展得區(qū)域性特征得基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出了不同得農(nóng)村信用社改革得產(chǎn)權(quán)組織形式安排，習(xí)慣了農(nóng)村居民和農(nóng)村企業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展區(qū)域差異狀況和他們得監(jiān)管意識(shí)和能力狀況（圖1）.2農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革中得股權(quán)設(shè)置得局限性.本輪農(nóng)村信用社改革，以明晰產(chǎn)權(quán)為動(dòng)身點(diǎn),以增資擴(kuò)股為改革得第一步.在改革先行得8個(gè)省市，增資擴(kuò)股方面得總體進(jìn)展比較順利.在增資擴(kuò)股過(guò)程中表現(xiàn)出兩大特征：一是股東來(lái)源得廣泛性；農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)工商企業(yè)職工、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)村信用社職工、鄉(xiāng)村干部等等，均有入股.二是實(shí)現(xiàn)了股權(quán)得相對(duì)集中性；改變了過(guò)去股權(quán)過(guò)于分散得局面，戶均股金有了較大提高，形成了股權(quán)相對(duì)集中得格局，一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)得部分股東入股份額相對(duì)還較高.如江蘇丹陽(yáng)市信用合作聯(lián)社在明晰產(chǎn)權(quán)時(shí),首先對(duì)2000年末6890萬(wàn)元所有者權(quán)益進(jìn)行了處理.本著自愿得原則，首先對(duì)往常得小額個(gè)人和企業(yè)法人股金進(jìn)行了清退[1]原有股東110504戶，戶均股金盡117元.丹陽(yáng)聯(lián)社在對(duì)原有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新清理得基礎(chǔ)上，進(jìn)行了增資擴(kuò)股.新增擴(kuò)股金1785戶，一共4209萬(wàn)元，其中法人股55戶，其他基本上自然人.新增擴(kuò)股金戶戶均股金236萬(wàn)元.從現(xiàn)有得制度安排和差不多實(shí)現(xiàn)增資擴(kuò)股得地區(qū)得操作而言，現(xiàn)有股權(quán)設(shè)置得制度安排是排斥小股東得.依照銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范向農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)入股得若干意見》及其他一些相關(guān)規(guī)定和安排，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社縣聯(lián)社及農(nóng)村合作銀行得股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置安排得起點(diǎn)相對(duì)較高，顯然不利于中等收入及中等收入以下農(nóng)戶入股得（表1）.注：依照中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督治理委員會(huì)《關(guān)于規(guī)范向農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)入股得若干意見》（銀監(jiān)發(fā)[2004]23號(hào)）、《農(nóng)村商業(yè)銀行治理暫行規(guī)定》和《農(nóng)村合作銀行治理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2003]10號(hào)）這是一個(gè)受到非議得股權(quán)集中過(guò)程.那個(gè)過(guò)程,與國(guó)有銀行和國(guó)有工商企業(yè)明晰產(chǎn)權(quán)改革所要解決得股權(quán)集中咨詢題剛好相反.農(nóng)村信用社明晰產(chǎn)權(quán)得改革過(guò)程，現(xiàn)實(shí)地變成了一個(gè)清理和排擠農(nóng)戶小股東、拉攏工商企業(yè)股東和城鎮(zhèn)居民股東得過(guò)程，農(nóng)戶在那個(gè)過(guò)程中被進(jìn)一步邊緣化，大量得小額農(nóng)戶股東被非農(nóng)戶股東排擠出局，農(nóng)村信用社股東非農(nóng)化趨勢(shì)異常突出.三、聯(lián)社操縱與完善法人治理機(jī)制得矛盾與沖突事實(shí)上，早在1996年農(nóng)村信用社從農(nóng)業(yè)銀行脫鉤后，全國(guó)各地（除西藏外）農(nóng)村信用社按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革得決定》要求，就進(jìn)行了以建立“三會(huì)〃制度、形成農(nóng)村信用社理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層（主任）三者之間責(zé)權(quán)分明、合理分工、各司其職、相互制約為要緊內(nèi)容得改革，建立和完善農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu).從農(nóng)村信用社組織構(gòu)架得角度看，法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上是關(guān)于農(nóng)村信用社股東、由股東托付得理事機(jī)構(gòu)和由理事機(jī)構(gòu)所聘任得經(jīng)營(yíng)治理者之間，對(duì)不同層次得權(quán)力與功能得配置方式.這種配置方式能夠稱為“農(nóng)村信用社三權(quán)分立〃模式.法人治理結(jié)構(gòu)能夠非常好地解決政府與農(nóng)村信用社、農(nóng)村信用社股東與農(nóng)村信用社一一所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期糾纏不清得矛盾.然而，與往常得歷次改革不同，本輪改革還在明晰產(chǎn)權(quán)得同時(shí)，中央政府把對(duì)農(nóng)村信用社得治理權(quán)限下放給省政府，先行推進(jìn)農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)得8個(gè)省市，均毫無(wú)例外地選擇了成立省級(jí)聯(lián)社得體制，中央政府于2004年8月17日《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)得意見》（國(guó)發(fā)[2004]66號(hào)）頒布后，農(nóng)村信用社領(lǐng)域類似得改革將在除西藏和海南外得其余21個(gè)省市全面推開.建立省級(jí)聯(lián)社，大概已成為各省市得集體行動(dòng).由此，能夠預(yù)見,我國(guó)農(nóng)村信用社行業(yè)在本輪改革完成以后，最終將在全國(guó)范圍內(nèi)形成一種由各?。ㄊ校┞?lián)社操縱得格局.依照《農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯(lián)合社治理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2003]14號(hào)），省聯(lián)社是由所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)得農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成實(shí)行民主治理，要緊履行行業(yè)自律治理和服務(wù)職能,具有獨(dú)立企業(yè)法人資格得地點(diǎn)性金融機(jī)構(gòu).農(nóng)村商業(yè)銀行在自愿得前提下可向省聯(lián)社入股，并取得有關(guān)服務(wù).然而，在我國(guó)現(xiàn)有治理體制下,所有省級(jí)以下農(nóng)村信用社聯(lián)合社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行，不論自愿與否，實(shí)際上均是在一種無(wú)形得政治壓力面前而強(qiáng)制性地入股省級(jí)聯(lián)社了.由此在我國(guó)形成了一種新型得農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)框架（圖2）.農(nóng)村信用社改革得過(guò)程，應(yīng)以市場(chǎng)為要緊進(jìn)展方向，并逐漸完善治理機(jī)制，是一個(gè)進(jìn)展市場(chǎng)力量、減少打算操縱和政府干預(yù)得過(guò)程.由于我國(guó)金融處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，還不具備完善得農(nóng)村金融市場(chǎng)體系，因此，對(duì)政府而言，農(nóng)村金融改革得要緊任務(wù)是要培育和進(jìn)展與市場(chǎng)有關(guān)得機(jī)制,如明晰所有權(quán)、制定經(jīng)濟(jì)法規(guī)、鼓舞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等對(duì)農(nóng)村金融企業(yè)而言,確實(shí)是要不斷深化市場(chǎng)機(jī)制得利用，減少政府干預(yù)；在提高所有權(quán)結(jié)構(gòu)得多元性基礎(chǔ)上建立完善得產(chǎn)權(quán)制度.與我國(guó)工商體制改革得路徑相同，我國(guó)金融企業(yè)得改革歷程，也是沿著企業(yè)治理機(jī)制變革這一主線推進(jìn)得，在經(jīng)歷了下放決策權(quán)、轉(zhuǎn)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制之后,目前已進(jìn)入到以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心得現(xiàn)代金融企業(yè)制度建設(shè)時(shí)期.盡管大大滯后于我國(guó)工商企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)但怎么說(shuō)是差不多開始了.建立現(xiàn)代企業(yè)制度，首先解決治理體制咨詢題，我國(guó)國(guó)有銀行差不多早已完成治理體制得構(gòu)造，進(jìn)入了完善產(chǎn)權(quán)制度得時(shí)期，而農(nóng)村信用社得改革目前還在體制構(gòu)造與試錯(cuò)時(shí)期,好在政府把體制改革與產(chǎn)權(quán)改革同步推進(jìn)，能夠大大縮短國(guó)有銀行改革得差距，然而農(nóng)村信用社治理權(quán)下放到省政府，卻與市場(chǎng)化得方向不符,為地點(diǎn)政府操縱農(nóng)村信用社、操縱金融資源提供了機(jī)遇，盡管改革設(shè)計(jì)者得本意不在強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村信用社得干預(yù)然而現(xiàn)有改革方案執(zhí)行得結(jié)果卻存在強(qiáng)化政府干預(yù)和操縱得必定，在中央政府決定農(nóng)村信用社治理權(quán)限下放給省政府得決定做出后，一些省市成立金融治理辦公室專司關(guān)于農(nóng)村金融得治理、并在成立省級(jí)聯(lián)社過(guò)程中向省聯(lián)社派遣理事長(zhǎng)確實(shí)是最好得證明.不僅如此，在那個(gè)過(guò)程中，省市政府還通過(guò)向省聯(lián)社派遣行政官員就任理事長(zhǎng)得方式，給具有獨(dú)立企業(yè)法人資格得地點(diǎn)性金融機(jī)構(gòu)一一農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社給予了行政級(jí)不，給農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社打上行政化得烙印.在農(nóng)村信用社領(lǐng)域，至下而上得入股以形成一定得聯(lián)合體，是絕對(duì)必要得，德國(guó)合作金融部門得聯(lián)合與合作為此樹立了成功得典范（何廣文,2001）.在德國(guó)合作金融領(lǐng)域，各級(jí)合作金融組織獨(dú)立運(yùn)作,自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)信用合作組織是服務(wù)于基層信用合作組織得，可不能形成對(duì)下級(jí)合作金融組織得操縱和干預(yù)，上下級(jí)合作金融組織共享業(yè)務(wù)上得收益.而在我國(guó)建立得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社玲縣級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)社玲省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)社框架（圖2）下，從下向上得操縱變成上對(duì)下得操縱，省級(jí)聯(lián)社對(duì)縣級(jí)聯(lián)社卻有著較多得行政操縱,縣級(jí)聯(lián)社不但失去應(yīng)該有得對(duì)省級(jí)聯(lián)社機(jī)構(gòu)得操縱權(quán)，而且還要以收入得05%交納治理費(fèi)[2],增加了運(yùn)營(yíng)成本.在這種模式下，省級(jí)聯(lián)社對(duì)縣聯(lián)社得操縱，實(shí)際上沿襲得是原有縣聯(lián)社對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社得操縱模式，縣聯(lián)社得權(quán)力有限（見表2）.不但可能將在我國(guó)長(zhǎng)期存在得中央政府對(duì)農(nóng)村信用社得隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)移成省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社得隱性擔(dān)保，農(nóng)村信用社產(chǎn)生了省政府對(duì)經(jīng)營(yíng)失敗后拯救得預(yù)期，進(jìn)而增大了道德風(fēng)險(xiǎn)，而且削弱了農(nóng)村信用社通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)所建立起來(lái)得治理機(jī)制作用得發(fā)揮.農(nóng)村信用社得股份所有權(quán)結(jié)構(gòu)得調(diào)整，盡管在一定程度上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)計(jì)意義上得穩(wěn)定狀態(tài)，具有了青木昌彥、鈔票穎一（1995）所認(rèn)為得實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型得條件之一，但農(nóng)村信用社得治理層得選擇不是通過(guò)一個(gè)由公司法規(guī)定得過(guò)程來(lái)進(jìn)行得，人們不可能期望有一種可操作得機(jī)制來(lái)更換表現(xiàn)不佳得治理層.其全然緣故在于農(nóng)村信用聯(lián)社得治理層得選擇受制于政府.這時(shí)，縣聯(lián)社得經(jīng)理人員對(duì)信用社得操縱權(quán)得取得，并不取決于理事會(huì)和股東，也不取決職工，而是取決于他與政府主管部門和省聯(lián)社一對(duì)一談判之后取得得授權(quán).這種狀況持續(xù)得結(jié)果是能夠預(yù)料得：（1）在縣聯(lián)社與省聯(lián)社和政府部門之間形成一種操縱與擺脫操縱得博弈關(guān)系縣聯(lián)社總是在為拓展其自身福利而獲得更大得自主權(quán)而抗?fàn)?，由于省?lián)社與縣聯(lián)社之間存在信息得不對(duì)稱，省聯(lián)社在擔(dān)心失去對(duì)縣聯(lián)社得操縱得意識(shí)支配下，而日益強(qiáng)化對(duì)縣聯(lián)社得操縱.由于省聯(lián)社與政府間天然得親情關(guān)系得存在，省聯(lián)社成為這場(chǎng)博弈得天然得勝出者，對(duì)縣聯(lián)社操縱得進(jìn)一步強(qiáng)化也將是必定得結(jié)果.（2）縣聯(lián)社范圍內(nèi)得“內(nèi)部人操縱〃不可幸免.盡管縣聯(lián)社及其范圍內(nèi)得職工均是農(nóng)村信用社得股東，但他們不擁有全部股權(quán)得實(shí)事是存在得，同時(shí)農(nóng)村信用社內(nèi)部職工占理事會(huì)成員總數(shù)得比例一般均占多數(shù)，也確實(shí)是講內(nèi)部人處于絕對(duì)操縱得地位，現(xiàn)實(shí)地掌握著資產(chǎn)得運(yùn)用.“內(nèi)部人操縱〃得要緊表現(xiàn)：一是經(jīng)理人員過(guò)分得在職消費(fèi)，包括公款吃喝、公費(fèi)旅游、公費(fèi)出國(guó)等；二是關(guān)系人貸款；三是短期行為不考慮或是較少考慮農(nóng)村信用社得長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,僅考慮近期績(jī)效、地位和集團(tuán)利益；四是全然沒(méi)有信息披露制度或是信息披露制度不健全、不完善、不規(guī)范、不及時(shí)和不真實(shí)；五是工資、獎(jiǎng)金和集體福利等收入得增長(zhǎng)過(guò)快,侵占利潤(rùn)；六是損害小股東得利益,不分紅或是少分紅；等等.公司治理包括市場(chǎng)操縱和組織操縱兩種途徑，其能否有效發(fā)揮作用得關(guān)鍵在于組織資源或市場(chǎng)資源得良好發(fā)育.盡管農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)育不充分、不規(guī)范，但比較而言，組織資源依然相對(duì)更為豐富，因此農(nóng)村信用社改革對(duì)通過(guò)內(nèi)部機(jī)制進(jìn)行治理和市場(chǎng)治理機(jī)制外在化得制度環(huán)境得要求更為迫切.按照公司治理得機(jī)制，股東會(huì)、理事會(huì)和經(jīng)理層之間形成三權(quán)制衡得格局，經(jīng)理層決策應(yīng)當(dāng)受到股東會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)得監(jiān)督和約束.但目前農(nóng)村信用社得股東會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)所形成得治理結(jié)構(gòu)，與規(guī)范化得公司治理機(jī)制相差太遠(yuǎn).股東會(huì)得咨詢題要緊表現(xiàn)在：（1）盡管在明晰產(chǎn)權(quán)得旗幟下大多數(shù)農(nóng)村信用社在明晰產(chǎn)權(quán)過(guò)程中采取了先清退后增資擴(kuò)股得方法，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)構(gòu)成上得較大程度得集中，完全改變了20世紀(jì)五十年代“一戶一股〃得產(chǎn)權(quán)分散狀況，然而仍然較為分散.江陰市農(nóng)村商業(yè)銀行在組建過(guò)程中，原信用社對(duì)20多萬(wàn)戶股東得1329萬(wàn)元得原股金進(jìn)行了清退，對(duì)1436戶自然人股東實(shí)行了增資擴(kuò)股,股本達(dá)80181萬(wàn)元，最大股東220萬(wàn)元.其中職工股2446萬(wàn)元，社會(huì)自然人股55721萬(wàn)元.還汲取了法人股7家,總股本2000萬(wàn)元，最大一家500萬(wàn)元.但最大得股東只持股5%,較多小股東不關(guān)懷監(jiān)管咨詢題廠搭便車〃現(xiàn)象不可幸免.在股權(quán)極其分散得情況下，經(jīng)理層也最容易掌握對(duì)企業(yè)得操縱權(quán).（2）較多農(nóng)村信用社股東大會(huì)召開得頻率較低或是全然沒(méi)有召開過(guò)股東大會(huì)；（3）較多股東不熟悉股東得權(quán)利和義務(wù)；（4）農(nóng)村信用社信息披露制度不健全有得全然不對(duì)外進(jìn)行信息披露，股東與農(nóng)村信用社之間信息阻隔，信息不對(duì)稱咨詢題嚴(yán)峻無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村信用社治理得參與；（5）作為股東得農(nóng)村信用社內(nèi)部職工，盡管擁有比外部股東更多得信息，但他們或者是表現(xiàn)出理性無(wú)知,“搭便車〃，或者是礙于人情和面子而自愿放棄權(quán)力.（6）是否分紅和分紅得多少，也是妨礙股東參與治理積極性得重要因素.因?yàn)橹挥挟?dāng)監(jiān)督者能夠獲得剩余索取權(quán)作為監(jiān)督得酬勞，并被授予支付其他成員酬勞得權(quán)利時(shí)，他才有了參與治理得動(dòng)力.我國(guó)較多地區(qū)得農(nóng)村信用社多年以來(lái)一直虧損，全然沒(méi)有分過(guò)紅,農(nóng)村信用社股東多年積存起來(lái)得這方面得現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，削弱了其參與治理得積極性.因?yàn)閰⑴c監(jiān)管是有成本得,承受這種成本還不能得到報(bào)償.理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)存在得咨詢題：（1）有些農(nóng)村信用社理事人數(shù)為偶數(shù)規(guī)模不當(dāng)，不便于投票決策，妨礙決策效率；（2）股東構(gòu)成不合理；一是在那些經(jīng)濟(jì)進(jìn)展較好地區(qū)得農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社股東中職工及其關(guān)系人占多數(shù),外部人偏少；二是理事和監(jiān)事素養(yǎng)參差不齊,很多理事和監(jiān)事不明白如何去行使職責(zé)；（3）縣農(nóng)村信用社聯(lián)社得理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)要緊成員得任命受制于政府在“三會(huì)〃矛盾突出時(shí)，黨委會(huì)決定一切.現(xiàn)行縣級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)社治理機(jī)構(gòu)存在得目得不在于滿足治理得需要，而是為了滿足中國(guó)人民銀行《農(nóng)村信用合作社治理規(guī)定》和《農(nóng)村信用合作社縣級(jí)聯(lián)合社治理規(guī)定》得要求,無(wú)法形成有效得公司治理機(jī)制.同時(shí)，有一個(gè)許多人均不情愿承認(rèn)但卻普遍存在得事實(shí)：農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)安排中權(quán)力安排和職能分配上得沖突制度、機(jī)制和文化得變遷總是緩慢得，具有滯后性，農(nóng)村信用社改制而不轉(zhuǎn)制，機(jī)制落后于產(chǎn)權(quán)構(gòu)造、組織安排.四、逐步建立和完善農(nóng)村信用社有效得內(nèi)部治理與約束機(jī)制1逐步建立和完善農(nóng)村信用社利益相關(guān)者治理模式依照公司治理理論，農(nóng)村信用社得治理模式，實(shí)際上有兩種：一是利益相關(guān)者治理模式;二是以農(nóng)村信用社股東為中心得治理模式（圖3）.就本輪農(nóng)村信用社改革對(duì)治理機(jī)制得貢獻(xiàn)而言，這場(chǎng)改革得過(guò)程是在著力構(gòu)建一種基于新古典企業(yè)理論得股東中心治理模式.該模式隱含得假定是股東利益得至高無(wú)上.從現(xiàn)代企業(yè)制度演進(jìn)得歷史邏輯角度考察，利益相關(guān)者模式早已對(duì)股東治理中心模式進(jìn)行了修正，因?yàn)槠髽I(yè)得行為后果滋生非常多相關(guān)社會(huì)咨詢題企業(yè)理應(yīng)負(fù)起解決相關(guān)社會(huì)咨詢題得義務(wù)，而不僅僅是對(duì)股東負(fù)責(zé)（華錦陽(yáng),2003）.作為正在向現(xiàn)代金融企業(yè)逼近得金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社除了向股東負(fù)責(zé)以外，還應(yīng)該向農(nóng)村信用社得所有職員、存款人、借款人、農(nóng)村信用社存貸款以外得其他金融服務(wù)得需求者、社區(qū)居民、政府等農(nóng)村信用社得利益相關(guān)者負(fù)責(zé)[3]因此，我國(guó)政府在農(nóng)村信用社得改制過(guò)程中實(shí)際上是在極力樹立其利益相關(guān)者得地位，并給予農(nóng)村信用社多元化得目標(biāo).我國(guó)政府得這些行為，從利益相關(guān)者治理模式理論動(dòng)身是能夠得到解釋.為此：（1）要逐步樹立農(nóng)村信用社利益相關(guān)者概念；如此農(nóng)村信用社得目標(biāo)不僅僅是考慮股東利益，還要考慮利益相關(guān)者得利益.往常之因此出現(xiàn)農(nóng)村信用社資金非農(nóng)化和農(nóng)村資金外流確實(shí)是農(nóng)村信用社片面追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效得負(fù)外部性[4],在追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效、關(guān)注股東利益得同時(shí)，忽視了利益相關(guān)者得利益[5],損害了社會(huì)利益和農(nóng)村區(qū)域進(jìn)展利益.（2）作為一種制度安排農(nóng)村信用社得治理結(jié)構(gòu)要受到歷史文化、法律規(guī)章、產(chǎn)業(yè)規(guī)則等制度環(huán)境因素得妨礙,這些因素對(duì)利益相關(guān)者在治理中得作用具有重要妨礙.（3）要充分界定政府在農(nóng)村信用社進(jìn)展中得作用.農(nóng)村信用社改革得過(guò)程，應(yīng)以市場(chǎng)為要緊進(jìn)展方向，并逐漸完善治理機(jī)制，是一個(gè)進(jìn)展市場(chǎng)力量、減少打算操縱和政府干預(yù)得過(guò)程.由于我國(guó)金融處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，還不具備完善得農(nóng)村金融市場(chǎng)體系，因此，對(duì)政府而言，農(nóng)村金融改革得要緊任務(wù)是要培育和進(jìn)展和市場(chǎng)有關(guān)得機(jī)制，如：明晰所有權(quán)、制定經(jīng)濟(jì)法規(guī)、鼓舞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等，對(duì)農(nóng)村金融企業(yè)而言,確實(shí)是要不斷深化市場(chǎng)機(jī)制得利用，減少政府干預(yù)；在提高所有權(quán)結(jié)構(gòu)得多元性基礎(chǔ)上建立完善得產(chǎn)權(quán)制度.農(nóng)村信用社得行為必須受到政府得監(jiān)管和法規(guī)得約束然而政府必須認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村信用社內(nèi)部得行為不是政府干預(yù)得行為.也確實(shí)是講，政府要發(fā)揮主導(dǎo)得作用，但并不是決定農(nóng)村信用社要進(jìn)入哪個(gè)市場(chǎng)，給誰(shuí)貸款,開展什么業(yè)務(wù)，支持那些項(xiàng)目，政府得宏觀調(diào)控是要調(diào)控宏觀,最大得妨礙力是它所設(shè)計(jì)得體制框架和環(huán)境而不是介入競(jìng)爭(zhēng)得過(guò)程操縱.（4）在農(nóng)村信用社得治理結(jié)構(gòu)中，所以也沒(méi)有必要和也不可能考慮所有相關(guān)者參與如要考慮眾多得存款者和貸款者得現(xiàn)實(shí)參與,在操作上是有難度得.一是組織工作上得難度；二是難以幸免眾多小額存款者和貸款者得“搭便車〃行為；三是選誰(shuí)做代表上存在難度（什么標(biāo)準(zhǔn)?）.因此，這些利益相關(guān)者合法權(quán)益得維護(hù)，最有效得、成本更低得方法，確實(shí)是通過(guò)一種制度性得合約或市場(chǎng)性合約來(lái)維護(hù).政府出面通過(guò)法律形式界定一個(gè)框架建立某種市場(chǎng)秩序,并通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)得優(yōu)勝劣汰機(jī)制激勵(lì)和約束農(nóng)村信用社及其經(jīng)營(yíng)者發(fā)揮外部治理得作用.農(nóng)村信用社治理機(jī)制改革與完善與法制得完善同時(shí)開展.2農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)股東參與意識(shí)得普遍得提高，是推動(dòng)農(nóng)村信用社治理狀況改善得要緊因素,因此要構(gòu)建一個(gè)有行權(quán)能力⑹得股東大會(huì)，要通過(guò)培訓(xùn)使有操縱權(quán)得股東具有專業(yè)水準(zhǔn)得行權(quán)能力，只有如此其行權(quán)才有理性.理性或?qū)＜倚詰?yīng)是農(nóng)村信用社構(gòu)建有行權(quán)能力得股東大會(huì)得差不多目標(biāo).3培育有理性得操縱權(quán)代表一一農(nóng)村信用社分散股東得代理者一一機(jī)構(gòu)投資者.從全然上講,“華爾街法則〃，即用足投票得法則,是所有者或股東之間得游戲，股東并未參與到公司治理中，它盡管可能會(huì)使股票得市場(chǎng)價(jià)格下落，但不能將經(jīng)營(yíng)者驅(qū)逐出局，是一種低效率得制約方式.機(jī)構(gòu)投資者是一個(gè)專家化得群體，代表農(nóng)村信用社得自然人投資者行使資本經(jīng)營(yíng)權(quán)或所有權(quán)，一是有能力參與公司治理，能夠克服農(nóng)村信用社眾多單個(gè)自然人股東行權(quán)能力不足或無(wú)