第五章：公共危機管理的預防機制

第五章公共危機管理的預防機制

學習目標——公共危機管理的預防（1）公共危機管理的預防類型（2）公共危機管理的預防過程（3）公共危機管理預防的基本策略公共危機管理的預案（1）公共危機管理預案制定的原則與作用（2）公共危機管理預案制定的內容與類型（3）公共危機管理預案制定應注意的問題諸葛亮的危機預案——錦囊妙計諸葛亮在臨終之時，給了楊義一個錦囊，并判斷：“我死魏延必反；待其反時汝與臨陣，方開此囊。那時自有斬魏延之人也?！焙髞?，魏延果真造反。楊義依記行事，魏延被馬岱殺死?！爸T葛亮先機識魏延，已知日后反西川。錦囊遺計人難料，卻見成功在馬前?！钡谝还?jié)公共危機管理的不同預防類型不同類型預先預防再發(fā)預防預見預防案例一：北川新縣城的規(guī)劃四川大地震后，北川羌族自治縣政府駐地曲山鎮(zhèn)遭遇滅頂之災，震后治理難度極大，地質條件已決定了北川縣城無法就地重建。2008年5月22日，溫家寶總理重返北川考察時稱“一定要在造一個新北川”。異地選址的北川新縣城位于安昌鎮(zhèn)東南2公里處，處于永安鎮(zhèn)與安昌鎮(zhèn)之間，距離老縣城23公里。北川新縣城緊鄰安昌河，依山傍水，自然條件優(yōu)越，可建設用地8平方公里左右，為城市的重建和長遠發(fā)展提供了充足的空間。同時，新縣城地址條件好，遠離地震斷裂帶，可利用建設用地充足，有利于推進北川城鎮(zhèn)化進程，促進人口疏解。北川新縣城的規(guī)劃體現(xiàn)了風險減緩的要求。第二節(jié)公共危機管理的預防過程1.公共危機的監(jiān)測（1）自然因素引發(fā)的危機：通過觀察儀器、裝備和技術獲取有關災害資料數(shù)據(jù)。（2）人為因素引發(fā)的危機：通過對社會現(xiàn)象的分析、調查等收集分析資料。例如：評定一個國家與地區(qū)的貧富差距的方法，基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)。2.公共危機的預警（1）獲取預警信息（2）評估預警信息（3）上報預警信息（4）決策者的預警反應3.公共危機的預控（1）自然因素引發(fā)的危機事件：采用一些直接的控制或防范措施。案例二：1975年8月河南板橋石漫灘水庫垮壩事故及教訓

1975年8月上旬，受3號臺風的影響，河南省洪汝河、沙穎河、唐白河流域以駐馬店為中心的廣大地區(qū)，遭遇了一場特大暴雨的襲擊，造成板橋、石漫灘兩座大型水庫潰壩，并引發(fā)竹溝、田崗兩座中型水庫及58座小型水庫相繼跨壩，致使2.6萬人死亡的慘劇。大雨過后，鳥蟲絕跡，死雀遍地。在這次特大洪水襲擊下，河南省駐馬店、許昌、周口、南陽和舞陽工區(qū)5個地區(qū)的30個市縣受災，受災人口1015.5萬人，死亡2.6萬人，沖毀京廣鐵路102公里，中斷行車16天，影響南北正常行車46天，河道堤防漫決810多公里，決口2100余處，長340多公里，直接經濟損失近百億元。

據(jù)事后調查分析，板橋、石漫灘水庫垮壩失事的主要原因：一是水庫設計洪水偏小，防洪能力嚴重不足，而實際發(fā)生的洪水遠大于設計洪水。二是防汛指揮機構不健全，通訊等非工程措施薄弱。三是重興利、輕除害，沒有備用通訊工具和備用電源，防汛物資、搶險隊伍嚴重不足，無應對超標準洪水措施和預案。

在認真吸取“75.8”慘痛教訓后，國家分別于1992年和1998年完成了對板橋、石漫灘兩座水庫的復建，復建后水庫防洪庫容比原來分別增加了20％和50％，泄洪能力增大了7.6倍和9.0倍。兩座水庫大壩，失事前均為土壩，復建后，板橋水庫大壩河床段改為混凝土溢流壩，石漫灘水庫大壩改為碾壓混凝土壩，大大提高了水庫工程的安全度，可以充分發(fā)揮兩座水庫的防洪興利效益，為人民造福。（2）人為因素引發(fā)的危機：采取間接的控制或者防范措施。（例如：對貧富差距的預控與預防，采取政策調整等間接手段來實現(xiàn)。）（3）自然因素與人為因素交互作用引發(fā)的危機：采取直接與間接相結合的措施。（例如：非典，直接措施：找病源、開發(fā)預防藥品、購置相關的醫(yī)療設備；間接措施：疏散人群等。）第三節(jié)公共危機管理預案的制定危機管理預案的制定就是通過調查與情報分析，確定潛在的危機問題；設計解決問題的可能性方法和選擇；在制定戰(zhàn)略決策的基礎上，進一步研究與確定危機發(fā)生時的行動計劃等。1.公共危機管理預案制定的原則（1）完整性（2）預見性（3）主動性（4）可操作性（5）時間性案例三:預案啟動的尷尬（思考：案例中預案遵循了預案制定的那些原則或沒有遵循哪些原則）

2008年年初暴風雪襲擊了江西省。1月13日，贛北地區(qū)降下了大雪，九江市兩天內降雪量達10.6厘米、積雪深度達八厘米。江西境內一些高速公路因路面結冰而封閉，導致交通擁堵、車輛積壓。截止17日，福銀高速南昌至九江段車輛擁堵嚴重，僅經由九江前往九江長江大橋的車輛就滯留了5000多輛，連綿30余公里。1月26日15時，江西省宣布啟動冰凍災害天氣應急預案，全力以赴做好“九保一平”，即“保安全、保食品供應、保電通、保氣通、保水通、保路通、保通信、保救災、保生產生活秩序正常。確保旅客平安回家”。但是，江西高速公路業(yè)主總共就只有一臺鏟雪車，而且位于贛南。不僅如此，江西境內一些高速公路養(yǎng)護基地還沒有儲備除冰用的工業(yè)鹽。由于鹽屬于專營產品、購買手續(xù)復雜，高速公里管護部門難以及時買到工業(yè)用鹽。2.公共危機管理預案的內容（1）確定危機的等級一般危機情況。低度危機情況高度危機情況④重大危機情況思考：為什么要確定危機等級？（2）確定目標與任務確定處理的總目標總目標下細分目標細分目標的領域確定關鍵目標及領域的確定可供選擇的多種目標方案選擇與確定目標，規(guī)定欲達到的效果（3）明確方案執(zhí)行規(guī)劃制定實現(xiàn)目標的一系列行動制定紀律、頒布法令，以確保目標的實施。（4）確定預算范圍該等級危機事件處理工作的內容及人員分配調動。該等級事件處理過程特別是現(xiàn)場部分可能動用的物資裝備。計算每一步行動需要的時間及完成目標所需要的時間總量。災后重建所需要的大概資金。安徽省森林火災應急預案1總則

1.1編制目的;1.2編制依據(jù);1.3適用范圍;1.4工作原則;1.5分級標準2組織指揮體系

2.1森林防火指揮機構;2.2撲火指揮;2.3專家?guī)?預警和信息報告

3.1預警;3.2信息報告

安徽省森林火災應急預案4應急響應

4.1分級響應;4.2響應措施;4.3響應等級5后期處置

5.1火災評估;5.2工作總結;5.3獎勵與責任追究6綜合保障

6.1隊伍保障;6.2交通運輸保障;6.3通信保障;6.4物資保障;6.5資金保障3.公共危機管理預案的作用（1）能夠增強危機決策的科學性（2）能夠增強應對危機決策的時效性（3）能夠增強危機指揮的規(guī)范性（4）能夠增強危機指揮的權威性4.公共危機管理預案的類型（1）危機管理總體預案從總體上處理的原則、機構、程序、應急指揮、應急防范、應急保障的體系建設作出規(guī)定，為不同危機類型的單項預案的編制提供依據(jù)。（2）危機管理的單項預案就某一種類的危機發(fā)生時的指揮機構、處理程序等作出的規(guī)定。5.制定公共危機管理預案應注意的問題（1）預案需要彈性（2）制定不同的危機處理備選方案（3）充分利用外部資源（4）預案應避輕就重（5）信息要全面（6）權變性預案與部分性預案相結合（7）預案要不斷的調整6.我國應急預案的問題我國應急預案的框架：“橫向到邊、縱向到底”的框架。主要有六大預案組成：危機總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案、重大活動應急預案。到2007年底，全國已制定各級各類應急預案130萬件，覆蓋了常見的各類危機。所有省級政府、97.9%的市級政府、92.8%的縣級政府都以編制了總體應急預案。（1）應急預案的針對性不強

地方或部門預案編制的“模板”：《國務院有關部門和單位制定突發(fā)事件應急預案框架指南》和《省（區(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南》。

鄭人買履鄭人有欲買履者，先自度其足，而置之其坐。至之市，而忘操之。已得履，乃曰：“吾忘持度?！狈礆w取之。及反，市罷，遂不得履。人曰：“何不試之以足?”曰：“寧信度,無自信也?！彼伎迹亨嵢速I履給我們什么啟示？（2）應急預案的具體性不強層次高的應急預案：原則性與總括性強層次低的應急預案：具體性強應急預案應力求簡略（避免“博士買驢”的現(xiàn)象）通常情況下，越詳細的預案可能空想成分越大：人們不可能對每種突發(fā)事件都進行規(guī)劃。事件的情況經常變化，過于具體的細節(jié)很快就會過時。過多的細節(jié)會給人一個印象，即所有的事情都是同等重要的。④復雜、煩瑣的預案使?jié)撛诘氖褂谜咄鴧s步。（3）應急預案的操作性不強（4）應急預案的兼容性不強（5）應急預案的公眾參與度不強第四節(jié)：應急預案演練案例四：庖丁解牛的啟示

“庖丁為文惠君解牛，手之所觸，肩之所倚，足之所履，膝之所踦，砉然響然，奏刀騞然，莫不中音。合于《桑林》之舞，乃中《經首》之會?！扁叶≈阅軌虺蔀椤敖馀＿_人”，其主要原因之一就是通過反復演練而達到的熟練。同樣，在危機管理中，重復是演練之母，只有通過演練，預案中存在的問題在能被發(fā)現(xiàn)，利益相關者才能在短時間內有效反應并密切配合。四川安縣桑棗中學，葉志平校長利用課間操時間對學生進行疏散演練，這種重復性的活動使得遵守秩序、臨危不亂成為全校師生的行為習慣。在汶川地震中，全校無一人傷亡的奇跡說明了演練的重要性。1.應急預案演練的含義應急演練是指各級政府部門、企事業(yè)單位、社會團體,組織相關應急人員與群眾，針對特定的突發(fā)事件假想情景，按照應急預案所規(guī)定的職責和程序，在特定的時間和地域，執(zhí)行應急響應任務的訓練活動。2.應急預案演練的目的（1）檢驗預案（2）完善準備（3）鍛煉隊伍（4）磨合機制（5）科普宣教3.預案演練的分類（1）桌面演練（也叫討論演練）是指圍繞特定的場景有關人員展開討論。優(yōu)點：成本低廉，參加的人數(shù)較少，具有探索性。缺點：缺少真實性，不能對應急管理系統(tǒng)的能力進行真正的檢驗。（2）功能性演練（也稱無軍隊的戰(zhàn)術演練）在假定外部發(fā)生危機的情況下，相關人員按照特定的角色，履行自己的職責。在此過程中，由導演人員向參演者提供有關信息。功能性演練一般只是盡可能真實的模仿緊急情況，而不需要實際調動人員及裝備到現(xiàn)場。其目的是檢驗危機發(fā)生時一項或多項功能的運行情況。如：美國聯(lián)邦管理署需要檢驗13項應急功能：公眾預警、溝通、協(xié)調與控制、應急公共信息、損失評估、衛(wèi)生與醫(yī)療、個人或家庭救助、公眾安全、公共工程、運輸、資源管理、政府運轉的持續(xù)性。功能性演練的特點（1）互動性演練，可以對應急管理系統(tǒng)進行全面的檢驗。（2）能夠如全面演練一樣，檢驗某些功能機響應，但成本低、可規(guī)避安全風險。（3）全面演練能最為真實的描述一種緊急情況，屬于實地演練，在模擬危機現(xiàn)場中部署人員與裝備。優(yōu)點：現(xiàn)場真實感較強缺點：成本相對較高4.演練過程（1）需求確定（2）分析（3）設計（4）實施（5）總結（6）改進演練設計中需要考慮的問題理念：確定需求；指定演練管理團隊；明確目標；爭取社會支持；制定演練計劃，等等。時間：演練起始時間；持續(xù)的時段；白天或夜間演練？等等。地點：演練在哪舉行？占據(jù)多大空間？等等。規(guī)模：多少人及機構參加演練及管理？等等。人員：誰參加演練？誰控制演練進程?等等。機構：哪些機構參與？是否需要支持機構？組織限制是什么？等等。費用：準備預算。裝備：例如，特殊效果裝備。后勤狀態(tài)：確保所有參演單位處于勤奮狀態(tài)、有能力處置演練期間發(fā)生的危機等。天氣狀況：制定天氣應付方案，防止天氣狀況對演練造成的負面影響。管理：提供管理支持；提供公共信息。后勤：食宿、交通；衛(wèi)生間；消費品等等。法律：法律要求。設計：確定演練類型、場景，選擇導演人員等。傷亡模擬：確定傷亡人數(shù)。文件：導演須知、手機使用政策、媒體發(fā)布消息、會議記錄等。演練實施：溝通檢查；跟蹤演練進程等。演練結束：損失控