公共政策問題的認(rèn)定

第三章公共政策問題認(rèn)定公共政策問題認(rèn)定包含公共政策問題分析的過程和公共政策問題認(rèn)定的政治過程。前者，可以稱之為公共政策問題認(rèn)定的技術(shù)分析，即公共政策問題構(gòu)建；后者，可以稱之為公共政策問題認(rèn)定的政治分析，即公共政策議程建立。引導(dǎo)案例甘肅特大校車事故與校車安全條例的出臺(tái)過程2011年11月16日甘肅省正寧縣榆林子鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)某幼兒園一輛載有64人的校車與一輛大翻斗運(yùn)煤車迎面相撞，18名幼兒、一名司機(jī)及一名陪護(hù)教師死亡，44名幼兒受傷。據(jù)悉，該校車核載9人實(shí)載64人，這并不是個(gè)例，還有很多地方存在校車事故，該事故迅速引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。當(dāng)天，教育部、省教育廳接連下發(fā)文件，要求各地教育部門和中小學(xué)幼兒園立即開展對(duì)中小學(xué)生和幼兒上下學(xué)乘車安全情況排查，并要求各學(xué)校加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的交通安全教育。11月27日國(guó)務(wù)院總理溫家寶國(guó)務(wù)院總理溫家寶出席第五次全國(guó)婦女兒童工作會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)責(zé)成有關(guān)部門迅速制定《校車安全條例》，抓緊完善校車標(biāo)準(zhǔn)，要求國(guó)務(wù)院法制辦在一個(gè)月內(nèi)制定出《校車安全條例》。2011年12月11日,《校車安全條例(草案征求意見稿)》(簡(jiǎn)稱《校車安全條例(草案)》)及其說明全文公布，廣泛征求社會(huì)各界意見--共八章五十九條，對(duì)校車服務(wù)提供單位、校車使用許可、校車駕駛?cè)?、校車通行安全、校車乘車安全和法律?zé)任等方面作出了詳細(xì)規(guī)定。2012年4月10日國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《校車安全管理?xiàng)l例》并實(shí)施。在如此短的時(shí)間內(nèi)就得以發(fā)布，速度之快國(guó)內(nèi)公共政策領(lǐng)域中較為少見，因此該案例具備研究的典型性。第1節(jié)公共政策問題概述1、定義

公共政策問題是指基于特定的社會(huì)問題，由政府列入政策議程并采取行動(dòng)，通過公共行為希望實(shí)現(xiàn)或解決的問題。2.公共政策問題的特點(diǎn)（1）關(guān)聯(lián)性：

政策問題并非單獨(dú)孤立地存在，事實(shí)上，某一領(lǐng)域的政策問題，往往會(huì)影響到其他領(lǐng)域的政策問題。（2）主觀性：

有些社會(huì)問題已存在，但公眾對(duì)此的訴求卻未得到重視，一些并不是最普遍性和急迫性的問題，卻被政策制定者確定為政策問題，這與人對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)和選擇有關(guān)；

在對(duì)政策問題認(rèn)識(shí)的正確程度和深刻程度上，也取決于主觀性，和政策制定者的認(rèn)知能力和價(jià)值觀有關(guān)。（3）人為性：

政策問題是基于人們的社會(huì)需求而構(gòu)建、維持、改變的，因此，政策問題是人類主觀判斷的產(chǎn)物，不能脫離試圖界定該問題的厲害關(guān)系人。（4）動(dòng)態(tài)性

3.公共政策問題的類型

（1）按層次劃分

1）

元政策：

是“關(guān)于政策的政策”，是“用以指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的一套理念和方法的總稱”，其基本用途在于“如何正確地制定和有效地執(zhí)行公共政策”。

價(jià)值性的元政策----例如：民主、自由、公正

方向性的元政策----例如：以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、改革開放

程序性的元政策----例如：民主集中制2）基本政策

通常是高層次的、大型的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、帶有戰(zhàn)略性的政策方案。

元政策側(cè)重于價(jià)值陳述，它為所有的政策提供價(jià)值評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)；基本政策則側(cè)重于目標(biāo)陳述，為相關(guān)范疇內(nèi)的所有具體政策規(guī)定總目標(biāo)。

3）具體政策

凡在元政策和基本政策的范疇以外的政策，都可歸入具體政策。

它的具體性表現(xiàn)在以下四方面：

具體政策是針對(duì)特定而具體的公共政策問題作出的政策規(guī)定。

具體政策表現(xiàn)為一系列的行動(dòng)步驟和行動(dòng)方案。

具體政策必然要求有對(duì)應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)來具體實(shí)施。

具體政策的實(shí)施效果是在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上可以直接觀察到并可以評(píng)價(jià)的。（2）按性質(zhì)劃分

可以分為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題等。

一般而言，按性質(zhì)認(rèn)識(shí)問題的界限，是清晰而明確的，但在一些情況下，各種性質(zhì)不同的問題之間又是交叉的。

（3）按作用范圍劃分

可分為全國(guó)性、區(qū)域性、地區(qū)性政策。

我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)狀況、文化水平、民族特點(diǎn)不同造成了各地區(qū)發(fā)展的不平衡。除全國(guó)性的政策以外，區(qū)域間的政策存在一些差異，各地區(qū)之間的實(shí)際政策間也存在一些差異。在一個(gè)區(qū)域或地區(qū)是政策問題的，在其他區(qū)域或地區(qū)就可能不是個(gè)問題。例如在貧困地區(qū)普及九年制義務(wù)教育是個(gè)政策問題，但是在東部沿海地區(qū)就不是政策問題。（4）從公共政策問題的結(jié)構(gòu)劃分鄧恩從公共政策問題的結(jié)構(gòu)角度，把公共政策問題劃分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度和結(jié)構(gòu)不良三種類型。1）結(jié)構(gòu)優(yōu)良的政策問題

涉及涉及一個(gè)或幾個(gè)決策者，較少的幾個(gè)解決方案；決策者在政策方案的效用或價(jià)值方面，能夠達(dá)成一致；決策者也能夠確定每一種備選方案所能夠產(chǎn)生的結(jié)果，若存在風(fēng)險(xiǎn)，也可以通過計(jì)算確定其可能存在的范圍。這一類問題通常發(fā)生在公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的較低層次。

2）結(jié)構(gòu)適度的政策問題

涉及一個(gè)或幾個(gè)決策者；有限的替代方案；方案的效用一致能夠反映目標(biāo)的一致性；但結(jié)果是不確定的，也無法加以計(jì)算，從而誤差的概率也無法估計(jì)。3）結(jié)構(gòu)不良的政策問題涉及許多決策者，效用相互沖突或末知，各種替代方案末知或不能漸進(jìn)排序，結(jié)果也末知。涉及許多的利益相關(guān)者，他們之間由于利益上的相互沖突，很難在價(jià)值方面達(dá)成一致。

第2節(jié)政策議程政策議程的建立是社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。政策議程就是將社會(huì)提上政府議事日程，納入決策領(lǐng)域的過程。公眾議程（也稱系統(tǒng)化議程）和政府議程（也稱制度化議程）是兩種最基本的形式，同時(shí)也是政策議程的兩個(gè)不同階段。1、公眾議程與政府議程

公眾議程是指某個(gè)社會(huì)問題已引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣一種政策議程。一個(gè)問題要想達(dá)到公眾議程的程度，必須具備以下三個(gè)條件：（1）該問題必須在社會(huì)上廣泛流傳并受到廣泛注意，或至少也必須為公眾所感覺。（2）大多數(shù)人都認(rèn)為有采取行動(dòng)的必要。（3）公眾普遍認(rèn)為，這個(gè)問題是某個(gè)政府機(jī)關(guān)權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)，而且應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)年P(guān)注。政府議程是指某些社會(huì)問題已引起決策者的深入關(guān)切，感到有必要采取行動(dòng)，并把這些社會(huì)問題列入政策范圍的這樣一種政策議程。公眾議程和政府議程的區(qū)別：是政策議程的兩個(gè)不同階段，二者有著本質(zhì)區(qū)別。系統(tǒng)議程一般由一些較抽象的項(xiàng)目所組成，其概念和范圍都很模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決辦法，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點(diǎn)。政府議程則較系統(tǒng)議程來得特定而且具體，它是對(duì)政策問題進(jìn)行界定或陳述的最后階段。

一般情況，社會(huì)問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}，先要經(jīng)過公眾議程，然后政府議程。但有并非所有社會(huì)問題必須經(jīng)過公眾議程。2、影響社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的因素

1）公民個(gè)人的作用2）利益集團(tuán)的作用3）政治領(lǐng)袖的作用4）政府體制的作用5）大眾傳媒的作用6）專家學(xué)者的作用7）問題自身的作用3、進(jìn)入政策議程的障礙

第一，政治原則的偏離。第二，價(jià)值體系的排斥。第三，政府體系的封閉。第四，承受能力不足。第五，表達(dá)方式失當(dāng)。4、政府議程的觸發(fā)機(jī)制（1）美國(guó)學(xué)者科布在區(qū)分為公眾議程與政府議程的基礎(chǔ)上，以政策訴求的主體為標(biāo)準(zhǔn)，提出了建立政策議程的三種模型：外在創(chuàng)始型--政策訴求由政府系統(tǒng)以外的公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提出，經(jīng)闡釋（對(duì)政策訴求進(jìn)行解釋和說明）和擴(kuò)散（通過一定方式把政策訴求傳遞給相關(guān)群體），首先進(jìn)入公眾議程，然后通過對(duì)政府施加壓力，使之進(jìn)入政府議程。

內(nèi)在創(chuàng)始型—政府系統(tǒng)內(nèi)部的人員或部門為解決純粹的內(nèi)部事務(wù)而提出政策問題，且問題擴(kuò)散對(duì)象僅限于“體制內(nèi)”的相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人。政治動(dòng)員型—具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)導(dǎo)人主動(dòng)提出其政策意向，并使其進(jìn)入政府議程。

（2）金登的多源流模型美國(guó)著名的公共政策學(xué)家金登建立了多源流理論，該理論最早出現(xiàn)于1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》。他認(rèn)為，“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！边@種共同作用就是多源流理論所講的問題源流、政策源流和政治源流三者交匯。1、問題流、政策流、政治流1）問題流

是指對(duì)那些需要政府行動(dòng)來解決的問題的覺察，闡釋問題是如何引起相關(guān)方注意的。

之所以能夠引起人們的重視首先在于指標(biāo)，正是指標(biāo)表明了問題的重大意義。其次，焦點(diǎn)事件、危機(jī)使得問題被凸現(xiàn)出來。最后，根據(jù)現(xiàn)行反饋，問題可能被意識(shí)到。2）政策流在多源流模型里，政策源流產(chǎn)生于政策共同體——一個(gè)包含著官僚、國(guó)會(huì)委員會(huì)成員、學(xué)者和思想庫(kù)中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，他們共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域的問題。雖然不同的政策共同體在人員構(gòu)成與分布上表現(xiàn)出差異性，但政策共同體中的成員都會(huì)圍繞政策問題提出主張，希望自己的政策建議得到重視。

3）政治溪流：政治流是指對(duì)問題解決產(chǎn)生影響的政治過程。它主要由國(guó)民情緒、利益集團(tuán)、政府的變更、國(guó)會(huì)議席的重大變化、行政機(jī)構(gòu)的重大人事調(diào)整等因素構(gòu)成。國(guó)民情緒可以讓某些問題登上政策議程、甚至可以讓這些問題居于議程的顯著位置。

政策之窗的含義：是指政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。政策之窗的作用：把政策溪流匯合在一起，政策問題被識(shí)別，政策建議被提出，政治的變動(dòng)給政策變革提供一個(gè)良好的時(shí)機(jī)，而且潛在的約束條件也不嚴(yán)格。政策之窗的短暫性：窗口的打開是短暫的，并不經(jīng)常打開，等待下一次打開需要時(shí)間。

政策之窗打開的原因：一般來說，議程更多的受問題溪流和政治溪流的影響，而備選方案更多地受政策溪流的影響。

在根本上，政策窗口打開的原因在于政治溪流的變化：行政當(dāng)局的變更、政治人事的調(diào)整、意識(shí)形態(tài)的重新分布等。某一問題的緊迫也可以為政策建議打開政策的窗口。政策之窗關(guān)閉的原因：1）參與者認(rèn)為已經(jīng)通過決策把問題解決了。2）參與者可能沒有爭(zhēng)取到行動(dòng)，不再愿意投入更多的時(shí)間、精力和政治資源。3）促使政策之窗打開的事件可能會(huì)消失。危機(jī)和焦點(diǎn)事件可能是短暫的。4）人事變化。5）沒有備選方案，機(jī)會(huì)消失。案例分析：1、簡(jiǎn)述該公共政策問題的構(gòu)建過程？在去年校車安全問題引起社會(huì)廣泛關(guān)注之前，2009開始各地就已經(jīng)發(fā)生多起校車安全事故。但政府當(dāng)時(shí)并沒有感知到校車事故涉及到的范圍，因此校車安全問題尚未納入政策議程。正寧校車事件發(fā)生，事故暴露了諸多嚴(yán)重問題：學(xué)校使用非法改裝的黑車：放任嚴(yán)重的超載現(xiàn)象，原本9座的改造后“校車”竟然擠進(jìn)了64名學(xué)生，事故最終造成21死43傷。因事故的嚴(yán)重后果，促使公眾感知的形成，進(jìn)而對(duì)政府感知的形成起了推動(dòng)作用，政府有關(guān)部門經(jīng)過多方信息整合，對(duì)政策問題的情境有較為清晰、明確的感知。校車安全問題屬于長(zhǎng)期積累而形成的一類社會(huì)問題，其原因既有政策制度設(shè)計(jì)的缺失，也有政府在基礎(chǔ)教育中投入不足等因素的影響。這一問題在現(xiàn)階段顯得尤為突出，由于城市化進(jìn)程的加快，城區(qū)一擴(kuò)再擴(kuò)。許多居民的居住地距學(xué)校集聚的中心城區(qū)越來越遠(yuǎn)，越來越多的學(xué)生面臨上下學(xué)交通難的問題，校車無疑是學(xué)生交通安全的重要保障。為了優(yōu)化教育資源，中國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的中小學(xué)布局調(diào)整，其重要措施是“撤點(diǎn)并校”（撤銷教學(xué)點(diǎn)，合并學(xué)校）。教育資源雖然集中了，但也間接導(dǎo)致了安全隱患。“撤點(diǎn)并?！贝呱恕靶＼嚒?，但與此相配套的校車管理制度卻沒能得到足夠的重視，校車運(yùn)營(yíng)過程中存在的這樣或那樣的問題又催生了“校車事故”。該事件引起多方主體的關(guān)注，外部民意表達(dá)自下而上對(duì)政府產(chǎn)生了巨大壓力，從而促使這一政策問題得以界定。案例分析：2、結(jié)合該案例，分析影響該社會(huì)問題進(jìn)入政府議程的因素？

1）公眾個(gè)體

對(duì)于廣大民眾而言，主張政策制定完善的個(gè)人或群體會(huì)充分利用突發(fā)事件提供的機(jī)會(huì)，運(yùn)作突發(fā)事件的影響，采取和平或激烈的方式表達(dá)愿望和需求。2）大眾媒體的作用，使得政府決策系統(tǒng)能夠及時(shí)了解和掌握社會(huì)信息。以網(wǎng)絡(luò)、電視為代表的大眾傳媒使得校車安全問題廣泛傳播，它制造的強(qiáng)大輿論壓力，促使政府決策系統(tǒng)接受來自公眾的愿望和要求。特別是以微博為代表的新型傳媒形式對(duì)校車事件報(bào)道傳播，暴露了現(xiàn)有政策缺陷，對(duì)政府政策應(yīng)對(duì)形成了壓力。

3）政治領(lǐng)袖在政治舞臺(tái)上，政治領(lǐng)袖作為決策系統(tǒng)的核心，其對(duì)政策議程的影響力往往來自制度的授權(quán)，常常扮演政策議程主要決定者的角色，其政策建議加速問題提上政府議程。針對(duì)多個(gè)地方出現(xiàn)的校車安全問題，在2011年11月27日第五次全國(guó)婦女兒童工作會(huì)上，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理溫家寶強(qiáng)調(diào)，要預(yù)防和避免兒童各種意外傷害，特別要加強(qiáng)校園治安、消防安全和校車交通安全工作。溫家寶提到：“近來，一些地方連續(xù)出現(xiàn)令人痛心疾首的重大校車安