第一章地方政府概論

第三章地方政府權(quán)力基本問題地方政府權(quán)力和權(quán)限概述地方政府權(quán)力的來源和配置不同權(quán)力結(jié)構(gòu)體制的地方政府中國地方政府的權(quán)力案例2-1黑龍江強(qiáng)制婚檢

伴隨著一陣激烈的爭吵聲，一對青年男女跨進(jìn)哈爾濱市婦保健院的大門。男子排隊(duì)掛號，女子在一旁壓低了聲音嘟囔著：“國務(wù)院都說婚檢自愿了，憑什么你要強(qiáng)迫我？”“怎么是我強(qiáng)迫你，明明是省里下了文件嘛。”男答?！暗降资菄鴦?wù)院大，還是省大？”“較這個(gè)真兒有什么用？再說，檢查一下也沒什么壞處！”“要是查出毛病，是不是就不能結(jié)婚了？”“當(dāng)然不是。報(bào)上不是說艾滋病人都結(jié)婚了嘛。”“那結(jié)婚登記憑什么要出示醫(yī)學(xué)檢查證明？”女子反問道。一旁打掃衛(wèi)生的醫(yī)院清潔員見狀，撲哧一聲樂了，扭頭對一個(gè)“白大褂”說，“這幾天凈看見打著架來婚檢的了?！?/p>

案例3-1黑龍江強(qiáng)制婚檢

2005年6月，黑龍江省第十屆人大常委會第十五次會議通過了修改的《黑龍江省母嬰保健條例》，其中明確規(guī)定：“黑龍江省實(shí)行婚前醫(yī)學(xué)檢查制度”，“準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方，應(yīng)當(dāng)接受婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理結(jié)婚登記”，“婚姻登記機(jī)關(guān)在辦理結(jié)婚登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)并留存男女雙方婚前醫(yī)學(xué)檢查證明。沒有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明的不予辦理結(jié)婚登記”。它的公布施行意味著黑龍江省成為自2003年10月1日實(shí)行自愿婚檢以來，我國第一個(gè)恢復(fù)強(qiáng)制婚檢制度的省份。同時(shí)它也引起人們對于我國的法律法規(guī)之間沖突的關(guān)注。2003年10月1日，國務(wù)院頒布的婚姻登記條例廢除了強(qiáng)制婚檢，實(shí)行自愿婚檢制度；而全國人大常委會制定的母嬰保健法則明確規(guī)定：準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方，應(yīng)當(dāng)接受婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理結(jié)婚登記。黑龍江的《條例》違背了國務(wù)院的行政法規(guī)，但卻具有法律的依據(jù)。

討論：政府強(qiáng)制婚檢行為是否正當(dāng)？如何才能正當(dāng)？第一節(jié)地方政府權(quán)力概述一、權(quán)力及地方政府權(quán)力的內(nèi)涵（一）什么是“權(quán)力”權(quán)力是指特定主體因某種優(yōu)勢而擁有的對社會或他人的強(qiáng)制力量和支配力量。

不同人對權(quán)力的理解權(quán)力是指一個(gè)人或一群人按照他所愿意的方式去改變其他人或群體的行為以防止他自己的行為按照一種他不愿意的方式被改變的能力。權(quán)力指影響或控制他人行為的力量?？偠灾?，權(quán)力包含有“支配”和“強(qiáng)制”之意。權(quán)力同獎勵(lì)、法律、道德等是人類社會人文管理體系的標(biāo)志之一。權(quán)力是“一個(gè)人或一些人在某一社會活動中，甚至是在不顧其他參與這種行動的人進(jìn)行抵抗的情況下實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性”。

馬克斯·韋伯（MaxWeber，1864年4月21日－1920年6月14日）是德國的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會學(xué)家，他被公認(rèn)是現(xiàn)代社會學(xué)和公共行政學(xué)最重要的創(chuàng)始人之一）權(quán)力是“獲得未來任何明顯利益的當(dāng)前手段.”

托馬斯?霍布斯（ThomasHobbes，1588年4月5日－1679年12月4日），是英國的政治哲學(xué)家，創(chuàng)立了機(jī)械唯物主義的完整體系，認(rèn)為宇宙是所有機(jī)械地運(yùn)動著的廣延物體的總和。提出“自然狀態(tài)”和國家起源說，認(rèn)為國家是人們?yōu)榱俗袷亍白匀环ā倍喠⑵跫s所形成的，是一部人造的機(jī)器人，當(dāng)君主可以履行該契約所約定的保證人民安全的職責(zé)時(shí)，人民應(yīng)該對君主完全忠誠。

伯特蘭?羅素（BertrandRussell）：權(quán)力是“預(yù)期效果的產(chǎn)生”。尼斯?朗：“權(quán)力是某些人對他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力”。

以上幾種對權(quán)力的解釋雖然著眼點(diǎn)不同，但都從不同角度揭示了“權(quán)力”的特性，即：權(quán)力是一種力量，借助這種力量可以或可能產(chǎn)生某種特定的預(yù)期局面和結(jié)果。所謂地方政府權(quán)力，是指“國家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級政府部門通過一定程序，授予地方政府在地方性公共事務(wù)的管理與協(xié)調(diào)過程中執(zhí)行法律，履行政府職能，對自然人、法人和非法人組織直接施加強(qiáng)制性、支配性的影響，最終實(shí)現(xiàn)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的強(qiáng)制性力量”。（三）地方政府權(quán)力的內(nèi)涵地方政府權(quán)力的來源是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級政府部門。這就是說，地方政府的權(quán)力存在權(quán)限，一方面必須通過一定程序由國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級政府部門授予，另一方面明確界定了權(quán)力的適用范圍，這就有效阻止了權(quán)力的濫造濫用。地方政府權(quán)力的作用方式是強(qiáng)制性地推行命令。權(quán)力的強(qiáng)制性或權(quán)威性，在于它是社會公認(rèn)和法定的，并有強(qiáng)大的國家機(jī)器做后盾，因而它的政令是權(quán)力作用對象必須接受的。地方政府權(quán)力的客體是地方區(qū)域范圍內(nèi)的社會。在地方政府所管轄的區(qū)域內(nèi)，其權(quán)力具有普遍性，不僅關(guān)注地方性公共事務(wù)，而且致力于整個(gè)社會的和諧全面發(fā)展，它的作用對象是區(qū)域內(nèi)全體公民、全部社會組織。

二、地方政府權(quán)力的內(nèi)涵和配置（一）地方政府權(quán)力的內(nèi)涵地方政府權(quán)限范圍管轄的事務(wù)在內(nèi)容上可分為兩種：1、固有事務(wù)，2、委任事務(wù)地方政府行駛權(quán)限的權(quán)力，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：該如何治理地方、如何實(shí)現(xiàn)地方的治理、怎樣通過具體的管理來完成對地方的治理。即議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)。地方政府權(quán)力內(nèi)容決議權(quán)，是指地方政府對于本行政區(qū)域內(nèi)的地方性公共事務(wù)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃以及地方政府發(fā)展目標(biāo)，充分運(yùn)用國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級政府部門授予的權(quán)力，通過科學(xué)決策以維護(hù)和保障既定利益實(shí)現(xiàn)所進(jìn)行的行政決策的政府過程，決策結(jié)果以決議、命令等方式體現(xiàn)。

地方政府權(quán)力的內(nèi)容

執(zhí)行權(quán)是在明確居民意愿和利益后，通過具體的行動，采取相應(yīng)措施以實(shí)現(xiàn)這種意愿與利益的權(quán)力，在這一政府過程中，會涉及到以政府決策為指導(dǎo)、以決策實(shí)施過程中的實(shí)際情況為落腳點(diǎn)的操作層面的方案、措施等等的制定和運(yùn)行。

行政權(quán)是對公共事務(wù)管理的權(quán)力。

三、地方政府的權(quán)限1、權(quán)限定義權(quán)限是指權(quán)力主體行使權(quán)力的范圍。它包括權(quán)力可行使的地域范圍和事務(wù)范圍；它的確定意味著權(quán)力主體自由裁量權(quán)行使的限度。國家權(quán)力的權(quán)限是指國家行使權(quán)力的范圍，這種范圍在現(xiàn)代國家是通過法律規(guī)定的。討論：地方政府權(quán)力的有限性？2、地方政府權(quán)限的特點(diǎn) 相對于中央政府權(quán)限而言，地方政府權(quán)限涉及的法定范圍是地方政府管轄的地域范圍和地方政府管理的事務(wù)范圍。地方政府行使權(quán)力時(shí)，不能超越法定的地域范圍和事務(wù)范圍。地方政府權(quán)限有三個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，地方政府的權(quán)限由中央政府劃定。地方政府是由中央政府設(shè)置的，地方政府的權(quán)力不具有主權(quán)性，存在、變更都由中央政府決定，無需地方政府的同意或認(rèn)可，中央政府擁有最高、最終的決定權(quán)。中華人民共和國憲法規(guī)定：全國人民代表大會批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的建制，國務(wù)院批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建制和區(qū)域劃分。變更通過憲法和法律的制定和修改，而憲法和法律的制定和修改，是由代表全國人民意愿的國家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行的，不需要征得地方政府的同意或認(rèn)可。第二，地方政府權(quán)限限于法定的地域范圍。地方政府是治理法定范圍的政府單位，無論它是高層，中間層，還是基層，它治理的地域范圍都只能是法定的行政區(qū)域，它的治理權(quán)限都只能在它所管轄的法定行政區(qū)域內(nèi)存在，不能超越中央政府劃定或認(rèn)可的行政區(qū)域。地方政府制定的地方性法規(guī)只在地方政府所轄行政區(qū)域內(nèi)具有效力，對其他行政區(qū)域不產(chǎn)生效力。第三，地方政府權(quán)限限于社會公共事務(wù)中的部分事務(wù)。地方政府不可能包攬全部社會公共事務(wù)，只能是一部分。社會公共事務(wù)——中央政府、地方政府、非政府公共組織分別承擔(dān)。國家事務(wù)（社會公共事務(wù)的一部分）——中央政府和地方政府分別承擔(dān)。地方政府事務(wù)一般不包括有可能直接危及國家統(tǒng)一和政治統(tǒng)治的國家事務(wù)。對于何種事務(wù)屬于地方政府的權(quán)限范圍，國家通常以憲法、法律等方式進(jìn)行規(guī)定。規(guī)定時(shí)考慮的因素各不相同，不過有一些主要的原則是都需要考慮的：社會公共事務(wù)利益所涉及的范圍；社會公共事務(wù)所涉及的地域；處理社會公共事務(wù)所導(dǎo)致的結(jié)果和影響?？傊?，在具體規(guī)定地方政府權(quán)限時(shí)，需要考慮許多因素。如效率因素：哪種事務(wù)由哪級政府執(zhí)行最能發(fā)揮效率；民主因素：職務(wù)的執(zhí)行要和公民的距離較為接近，以便于接受公民的監(jiān)督；歷史因素：某些事務(wù)傳統(tǒng)上一向由某級政府執(zhí)行，等等。至于某個(gè)地方政府單位實(shí)際擁有的權(quán)限，在特定情況下還受另外一些因素的影響。例如，該地方政府單位是否向中央政府取得了特別權(quán)力，地方政府是否擁有對于任意執(zhí)法的自由裁量，各級地方政府之間是否相互委托執(zhí)行某些事務(wù)等等。具體來說，地方政府權(quán)限范圍內(nèi)的社會公共事務(wù)在內(nèi)容上可以分為兩種：一種是固有事務(wù)，也就是地方政府必然要承擔(dān)管理職責(zé)的事務(wù)（地方政府設(shè)置的目的）。一種是委任事務(wù)，也就是國家以法律或其他形式，將本屬于中央或上級政府管理的社會公共事務(wù)，因?yàn)樾枰诘胤綀?zhí)行，而委任地方政府代表執(zhí)行。第二節(jié)地方政府權(quán)力的來源和配置一、地方政府權(quán)力的來源1、行政體地方政府不存在代議機(jī)關(guān)，是中央政府或上級政府的下級行政組織。在民主政體下，中央政府作為國家主權(quán)的代表者，代表全體人民授予行政體地方政府治理本行政區(qū)域的權(quán)力。在專制政體下，行政體地方政府的權(quán)力來自于代表皇權(quán)或?qū)Ｖ平y(tǒng)治者的中央政府。權(quán)力來自于本行政區(qū)域的全體居民。全體居民組成法人社團(tuán)＞自治體地方政府自治體地方政府只對法律和自治團(tuán)體居民負(fù)責(zé)，其同中央或上級政府之間不存在行政隸屬的上下級關(guān)系，中央依法對自治體地方政府進(jìn)行監(jiān)督

2、自治體地方政府權(quán)力來自于本行政區(qū)居民選舉產(chǎn)生的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)以及中央政府或上級國家行政機(jī)關(guān)對地方政府行政權(quán)的授予?；旌象w地方政府的權(quán)力來源，兼具有行政體和自治體地方政府權(quán)力來源的某些特征。3、混合體地方政府二、地方政府權(quán)力的形成對于行政體地方政府，由中央政府直接以行政方式分配和配置，或者由中央政府立法間接地以法定方式規(guī)定。對于自治體和混合體地方政府，主要通過當(dāng)?shù)鼐用竦倪x舉授予而產(chǎn)生。在選舉過程中，有直接選舉和間接選舉，一般較低層級的地方政府是直選，高層地方政府為間接選舉。二、地方政府權(quán)力的配置地方政府權(quán)力由議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)構(gòu)成。地方政府權(quán)力的配置是指這三種權(quán)力在政府各機(jī)關(guān)如何分配，由何種機(jī)關(guān)行使何種權(quán)力。不同國家、不同體制的地方政府因考慮因素的不同，形成不同的地方政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。1、考慮因素：一般而言，最主要的考慮因素有兩個(gè)：一個(gè)是三種權(quán)力行使上的不同特性，一個(gè)是政治理念上的差異。就權(quán)力的不同特性而言。議決權(quán)是由全體居民依法選舉產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)承擔(dān)的，要求在充分討論、協(xié)商的基礎(chǔ)上通過會議作出決定的方式由全體代表集體行使。執(zhí)行權(quán)要執(zhí)行議決機(jī)關(guān)的決定，其承擔(dān)者適宜是一個(gè)人或少數(shù)人，其行使要求及時(shí)、高效。行政權(quán)是對社會公共事務(wù)的管理權(quán)力，其行使要求在統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)下，在行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下層層授權(quán)，職權(quán)明確、權(quán)責(zé)一致、追求效率，其承擔(dān)者大多是行政首長個(gè)人。由于執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)在行使上存在著共同的要求，兩者常常由同一機(jī)關(guān)行使，即由執(zhí)行機(jī)關(guān)承擔(dān)行政職責(zé)。就政治理念的差異而言，議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)都屬于政治性權(quán)力，都涉及公民意愿和利益的表達(dá)與維護(hù)，對它們的歸屬，不同理念有著不同的看法。強(qiáng)調(diào)“人民主權(quán)”的理論認(rèn)為，主權(quán)屬于人民，主權(quán)是不可分割的，因此，表達(dá)與實(shí)現(xiàn)人民意愿和利益的權(quán)力應(yīng)由一個(gè)權(quán)力中心行使。從這種認(rèn)識出發(fā)，地方政府的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)應(yīng)由一個(gè)機(jī)關(guān)行使，如果議決機(jī)關(guān)的規(guī)模過大，代表人數(shù)過多，則可以由議決機(jī)關(guān)產(chǎn)生另一機(jī)關(guān)，在議決機(jī)關(guān)的授權(quán)下行使執(zhí)行權(quán)，后者對前者負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)“權(quán)力制衡”的理論認(rèn)為，權(quán)力具有為“惡”的本性，由于現(xiàn)實(shí)中難以真正實(shí)現(xiàn)人民對所授權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，如果只有一個(gè)權(quán)力中心，權(quán)力必然被濫用，甚至可能會導(dǎo)致專制?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”——阿克頓勛爵。因此，有必要在權(quán)力行使上形成一種制約機(jī)制來防止權(quán)力的濫用。從這種認(rèn)識出發(fā)，地方政府的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)分別由兩個(gè)權(quán)力中心行使。選民可以通過兩次投票分別把兩種權(quán)力授給兩個(gè)機(jī)關(guān)，兩個(gè)機(jī)關(guān)彼此獨(dú)立行使權(quán)力，各自對選民負(fù)責(zé)。有的國家出于避免多次選舉造成的浪費(fèi)和其他考慮，國家通過立法將兩種權(quán)力明確劃分給兩個(gè)機(jī)關(guān)分別承擔(dān)，但由選舉產(chǎn)生的議決機(jī)關(guān)依法代表選民選舉產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)關(guān)。在這種情況下，執(zhí)行機(jī)關(guān)行使的權(quán)力并不來自于議決機(jī)關(guān)的授予，執(zhí)行機(jī)關(guān)并不從屬于議決機(jī)關(guān)。2、配置類型世界各國地方政府權(quán)力的配置，就是圍繞議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)是由一個(gè)權(quán)力中心還是兩個(gè)權(quán)力中心行使而形成各種具體的類型。凡兩種權(quán)力歸屬一個(gè)中心的體制稱為“議行合一”體制，凡兩種權(quán)力分屬兩個(gè)中心的體制稱為“議行分立”體制。地方政府權(quán)力配置體制議行合一議行分立在“議行合一”體制下，議決機(jī)關(guān)可以由自己行使議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)，也可以另外產(chǎn)生一個(gè)機(jī)關(guān)承擔(dān)執(zhí)行職責(zé)。在前一種情況下，議決機(jī)關(guān)同時(shí)也承擔(dān)了地方行政職責(zé)，稱為“絕對議行合一”體制。在后一種情況下，由執(zhí)行機(jī)關(guān)承擔(dān)地方行政職責(zé)，稱為“相對議行合一”體制。

在“議行分立”體制下，由選民通過兩次選舉，分別產(chǎn)生各自獨(dú)立對選民負(fù)責(zé)的議決機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，由它們分別行使議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)的地方政府體制，稱為“絕對議行分立”體制。由議決機(jī)關(guān)依法選舉產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)產(chǎn)生后依法獨(dú)立行使職權(quán)的地方政府體制，稱為“相對議行分立”體制。在這些地方政府權(quán)力配置體制之外，在一些具有中央集權(quán)傳統(tǒng)而又實(shí)行地方自治的單一制國家里，還存在另一種類型的地方政府權(quán)力配置體制。即在自治體地方政府之外，同一行政區(qū)域還存在由中央政府任命產(chǎn)生的行政體地方政府。它們或者與自治體地方政府并立，代表中央政府在地方行使職權(quán)，或者其行政長官與自治體地方政府首長合二為一。這種可稱為“雙軌制”體制。第三節(jié)不同權(quán)力結(jié)構(gòu)體制的地方政府地方政府由于權(quán)力配置不同而形成不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)體制，具有以下特點(diǎn)：

1、它不一定同國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)體制相同。如美國聯(lián)邦政府是議行分離的總統(tǒng)制，而大量基礎(chǔ)地方政府卻是議行合一的委員會制或議會經(jīng)理制。

2、同一個(gè)國家的地方政府，其權(quán)力結(jié)構(gòu)可能并不相同。這在聯(lián)邦制國家中最為明顯。因?yàn)榈胤秸聞?wù)屬聯(lián)邦成員政府的權(quán)限。

3、基礎(chǔ)地方政府當(dāng)其規(guī)模不大時(shí)，大都采用議行合一體制甚至是絕對的議行合一體制。這便于地方居民直接管理和提高行政效率。一、議行合一體制的地方政府（一）絕對議行合一體制的地方政府這種地方政府只存在一個(gè)由選民選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)（議會或委員會）。這種體制的地方政府所管轄的地域和居民規(guī)模大多比較小。較典型的是英國的議會委員會制和美國的委員會制。

1、英國的議會委員會制

2、美國的委員會制

絕對議行合一

選舉議決權(quán)選民委員會執(zhí)行權(quán)行政權(quán)地方行政首長：禮儀性的職責(zé)英國議會委員會制委員會1供水委員會2住房委員會3衛(wèi)生主席（市長）選民…………1、英國的議會委員會制英國地方政府分為英格蘭、威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭四個(gè)部分，它們在行政層級、區(qū)劃和地方制度上略有差異，但基本上都采用了議會委員會制。地方政府在英格蘭、威爾士指的是郡議會、區(qū)議會、社會或教區(qū)議會，在蘇格蘭指的是行政區(qū)議會、區(qū)議會和社區(qū)議會，在北愛爾蘭指的是區(qū)議會。地方議會是執(zhí)掌議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)的機(jī)關(guān)。議會由本行政區(qū)域選民依法選舉議員，集體行使議決權(quán)。議會內(nèi)設(shè)各種委員會，由人數(shù)不等的議員組成，這些委員會作為議會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行議會的決議和相應(yīng)領(lǐng)域的社會公共事務(wù)的管理。在委員會下依法設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)，由議會任命各種常任官員并雇用相應(yīng)的工作人員，根據(jù)議會的決議，在委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下實(shí)施對社會公共事務(wù)的管理。在議會委員制下，不存在單獨(dú)設(shè)立的地方行政機(jī)關(guān)，也不存在專設(shè)的地方行政首長。地方行政首長的某些禮儀性的職責(zé)，由議會的主持人承擔(dān)。議會主持人由議會選舉產(chǎn)生，通常從議會議員中產(chǎn)生，也可在符合議會候選人資格的當(dāng)?shù)鼐用裰挟a(chǎn)生。在郡、區(qū)、社區(qū)或教區(qū)稱為主席，在具有城市地位的地方稱為市長。主席或市長主持議會會議，對外代表地方政府，但不得介入政黨政治，不得從事地方議員的工作。美國委員會制立法—行政合一適合小城市和縣采用

全體選民委員會成員1成員4成員5成員2成員3理事會行政長官業(yè)務(wù)工作人事部門計(jì)劃委員會公園計(jì)劃衛(wèi)生住房供水公用事業(yè)街道預(yù)算2、美國的委員會制委員會制是在美國的小城市和縣采用的一種地方政府權(quán)力配置體制。委員會制下，委員會是地方政府單位中最主要的機(jī)關(guān)，同時(shí)執(zhí)掌議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)，實(shí)行立法與行政合一。委員會委員具有雙重身份，他們既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者。委員會通常由3到7人組成，由選民直接選舉產(chǎn)生，任期2年或4年。每名委員分別擔(dān)任一個(gè)行政部門的首長，主管相應(yīng)事務(wù)。委員會舉行會議時(shí)行使議決權(quán)，會議結(jié)束后，委員作為執(zhí)行權(quán)的行使者，依據(jù)會議的決議，直接領(lǐng)導(dǎo)所屬行政部門的工作，實(shí)施對社會公共事務(wù)的管理。在委員會制下，不存在單一的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各行政部門的行政長官，委員會統(tǒng)一行使議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)。委員會中的一個(gè)委員作為委員會主席，被稱為“市長”或“縣長”，對外代表本市或本縣，他不是地方行政長官，他的職權(quán)與其他委員相同。他或者由委員會委員互選產(chǎn)生，或者在選民選舉委員時(shí)由選民選出。（二）相對議行合一體制的地方政府在這種體制下，選民選舉產(chǎn)生一個(gè)決議機(jī)關(guān)，同時(shí)統(tǒng)一行使決議權(quán)和執(zhí)行權(quán)；還存在一個(gè)負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方行政事務(wù)的機(jī)關(guān)，行使行政權(quán)。

地方政府的權(quán)力由兩個(gè)機(jī)關(guān)分別行使。該體制的具體模式有美國的議會經(jīng)理制和德國的市行政主任制。

1、美國的議會經(jīng)理制

2、德國的市行政主任制相對議行合一

議決權(quán)

選舉執(zhí)行權(quán)選民議會市政管理專家管理權(quán)美國議會經(jīng)理制全體選民議會成員1成員4成員3成員2理事會行政長官業(yè)務(wù)工作人事部門計(jì)劃委員會公園計(jì)劃衛(wèi)生住房供水公用事業(yè)街道預(yù)算市政經(jīng)理1、美國的議會經(jīng)理制議會經(jīng)理制是美國一些市、縣地方政府權(quán)力配置的一種體制。在這種體制下，選民選舉產(chǎn)生議會，多由5-12人組成，任期2年或4年，集體行使議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)。議會聘請一名管理專家擔(dān)任經(jīng)理，作為首席行政官，指揮、管理各行政部門工作，行使行政權(quán)。這種體制下，市經(jīng)理必須是市政管理專家，由市議會依據(jù)一定條件聘任，可以不是本市居民。市經(jīng)理沒有固定任期，也不隨議會的換屆而去職，由議會決定其去留。市經(jīng)理只對聘任他的議會負(fù)責(zé)，而不直接對選民負(fù)責(zé)。市經(jīng)理對行政事務(wù)有最后決定權(quán)，議會不得干涉市的行政事務(wù)。市經(jīng)理無權(quán)否決和拒絕執(zhí)行議會通過的決定，他的全部職責(zé)和活動，只限于行政事務(wù)，而不涉及政治事務(wù)。這種體制下，地方政府設(shè)有地方首長（市長或縣議會主席）的職位，該職位或者由選民直接選舉，或者由議會從議員中互選產(chǎn)生。這一職位是地方政府在禮儀上的代表，主持議會會議并與議會議員享有同樣權(quán)力，沒有行政權(quán)。例：美國佛羅里達(dá)州aventura市

政府結(jié)構(gòu)圖市委員會（CityCommission）市書記（clerk）市經(jīng)理(manager)市檢查官（police）公共安全社區(qū)發(fā)展財(cái)政社區(qū)服務(wù)德國市行政主任制議會專委會2專委會3專委會1建議管委會議長任命行政主任部門1部門2部門n2、德國的市行政主任制德國城市地方政府中，有些市采用議行合一的市行政主任制。在這一體制下，選民直接選舉產(chǎn)生議會，行使議決權(quán)。議會選出議長、副議長，也稱為市長、副市長，市長是本市名譽(yù)上和禮儀上的最高領(lǐng)導(dǎo)人。議會內(nèi)設(shè)立專門委員會。各專門委員會依據(jù)各自分工的領(lǐng)域，就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行準(zhǔn)備，向市管理委員會提出建議。專門委員會舉行會議時(shí)，應(yīng)邀請行政部門的負(fù)責(zé)人列席，以供咨詢。議會選出管理委員會承擔(dān)執(zhí)行權(quán)，市長擔(dān)任管理委員會主席。管理委員會審議各專門委員會提交的各項(xiàng)建議，經(jīng)討論后向議會提出意見，由議會作出決議。管理委員會任命一名行政主任為市行政首長，該行政首長在管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下工作，承擔(dān)行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、管理各行政部門，負(fù)責(zé)議會決議在各行政部門得到落實(shí)。簡單點(diǎn)講，在這種體制下，市政府的權(quán)力配置和運(yùn)作是：專門委員會在行政部門協(xié)助下向管理委員會提出建議，管理委員會討論后做出決定交議會審議，議會做出決定后，由管理委員會交行政主任組織實(shí)施。議決權(quán)屬議會，執(zhí)行權(quán)屬管理委員會，行政權(quán)由行政主任承擔(dān)。二、議行分離體制的地方政府（一）絕對議行分離體制的地方政府絕對議行分離體制下的地方?jīng)Q議機(jī)關(guān)與地方執(zhí)行長官（行政首長）之間的關(guān)系，由于權(quán)力制衡程度的差異，形成若干不同模式，如美國的強(qiáng)市長議會制和日本地方政府的權(quán)力配置。

1、美國的強(qiáng)市長議會制2、日本地方政府的權(quán)力配置絕對議行分立

選舉議會議決權(quán)選民市長執(zhí)行權(quán)行政權(quán)

美國強(qiáng)市長議會制市長與議會制衡適用于大城市選民議會成員1成員4成員3成員2理事會行政長官業(yè)務(wù)工作人事部門計(jì)劃委員會公園計(jì)劃衛(wèi)生住房供水公用事業(yè)街道預(yù)算市長1、美國的強(qiáng)市長議會制市長議會制是美國歷史悠久，實(shí)行最普遍的城市政府體制。市長和議會都由選民直接選舉產(chǎn)生，市長和議會分別對選民負(fù)責(zé)，互不統(tǒng)屬，議員不得兼任市長和行政部門的職位，市長和行政部門也不得兼任議員職位。議會行使議決權(quán)，市長行使執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)，是行政首長，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市行政機(jī)關(guān)，對外代表本市。市議會實(shí)行一院制，一般由5-9人組成，行使議決權(quán)。市長行使執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)，擁有廣泛的任命權(quán)，按市憲章規(guī)定的程序（一般是市長提名經(jīng)市議會同意后）任命各部門的長官和某些委員會的成員及下級官員，并擁有罷免權(quán)。市長有權(quán)向議會提出立法建議，并對議會通過的法案行使否決權(quán)，但在議會以絕大多數(shù)（2/3或3/4多數(shù)）再次通過同一法案時(shí)，市長必須簽署公布并予以執(zhí)行。2、日本地方政府的權(quán)力配置日本地方政府實(shí)行地方自治。地方居民依法組成地方自治體，地方自治體組織地方自治機(jī)關(guān)——地方議會和地方執(zhí)行機(jī)關(guān)。地方政府分兩個(gè)層級：都、道、府、縣和市、町、村。這些地方政府都設(shè)有一院制議會和地方執(zhí)行機(jī)關(guān)分別行使議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)，地方執(zhí)行機(jī)關(guān)首長為地方行政長官，行使行政權(quán)。以日本的市為例。日本的城市政府大多數(shù)實(shí)行市長議會制。市議會和市長是分立與制衡的兩個(gè)權(quán)力中心，都由選民按相對多數(shù)代表制直接選舉產(chǎn)生，各自對選民負(fù)責(zé)，任期4年。市議會依法行使議決權(quán)，享有地方法案的審議、決定權(quán)、地方行政監(jiān)督、對市政機(jī)構(gòu)工作的建議權(quán)、公務(wù)調(diào)查權(quán)及管理地方選舉、參與人事決定等。市長是地方執(zhí)行機(jī)關(guān)的首長和地方最高行政長官，依法行使執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)，經(jīng)市議會的同意有權(quán)任命地方行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)各行政部門的工作，協(xié)調(diào)和監(jiān)督具有獨(dú)立地位的各行政委員會，調(diào)整所屬各行政部門與行政委員會的關(guān)系。市長有權(quán)召集議會，向議會提交立法議案。對于市議會通過的法案和預(yù)算，市長如有異議，有權(quán)要求議會復(fù)議，經(jīng)議會復(fù)議，若仍以出席議會議員2/3多數(shù)通過，還可以向法院提出訴訟。市議會有權(quán)通過對市長的不信任案，要求市長辭職。市長對此必須在10內(nèi)做出決定，若不辭職，可以解散議會。只有在新議會再次通過不信任案時(shí)，市長才必須辭職。（二）相對議行分離體制的地方政府選民只投票產(chǎn)生地方議會，由議會依法選舉產(chǎn)生一位行使執(zhí)行權(quán)的地方長官。地方長官負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)地方行政部門的工作，依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受議會干預(yù)，議會也無權(quán)罷免他。在這種體制下，決議全由議會議會行使，執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)由地方長官行使。如法國城市政府采用的市長議會制。相對議行分立選民議會議決權(quán)執(zhí)行權(quán)市長行政權(quán)法國市政府法國的市政府由市議會和市長構(gòu)成。市議會由選民直接選舉產(chǎn)生，市議員任期6年，期滿后全部改選。市議會依法行使議決權(quán)。市長由市議會在成員中選舉產(chǎn)生，任期與議會相同。作為自治社團(tuán)的地方首長，市長兼任市議會的主席，主持市議會會議，有權(quán)召集議會特別會議，對議會的議決施加影響；作為國家代表，市長負(fù)有行政和司法方面的責(zé)任。議會無權(quán)罷免市長，也無權(quán)取消市長的決定，無權(quán)干涉屬于市長的事務(wù)。在市議會與市長之間出現(xiàn)紛爭時(shí)，雙方可以通過法律途徑解決，也可要求中央政府、大區(qū)或省政府干預(yù)。（三）雙軌體制的地方政府其主要特征是在同一行政區(qū)域內(nèi)存在兩個(gè)依法行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，一個(gè)是經(jīng)由行政區(qū)域地方政府決議機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)，另一個(gè)是由國家在該行政區(qū)域設(shè)置的國家行政機(jī)關(guān)。雙軌體制的地方政府主要有行政并立制、國家代表制和雙重領(lǐng)導(dǎo)制等模式。法國的國家代表制民眾中央政府（總統(tǒng)+總理）大區(qū)議會（議會主席）省議會（議會主席）市議會市長區(qū)長省長2796365681、法國的國家代表制地方政府自1982年《權(quán)力下放法案》實(shí)施后，法國地方政府分為大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級，實(shí)行地方自治。省省自治政府設(shè)有省議會，享有議決權(quán)，由選民直接選舉議員產(chǎn)生，議員任期6年，每3年改選1/2。省議會主席由省議會在議員中選舉產(chǎn)生，他既是省議會主席，又是省政府的行政首腦，領(lǐng)導(dǎo)省的行政工作，掌握省政府的執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)。作為省政府的行政首腦，省議會主席對省議會不負(fù)政治上的責(zé)任，但每年要向省議會報(bào)告工作。省長是國家和中央政府在省內(nèi)的代表，掌握著省內(nèi)的全部國家權(quán)力。省長由內(nèi)政部長和總理提名，經(jīng)部長會議討論通過，由總統(tǒng)頒布法令任命。省長的職務(wù)具有政治性，政府可隨時(shí)任免。省長負(fù)責(zé)維護(hù)省內(nèi)的國家利益，監(jiān)督國家法律法規(guī)的執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域內(nèi)的國家行政管理工作。作為國家的代表，為國家辯護(hù)，以國家的名義簽訂契約，代表國家提起訴訟，為執(zhí)行法律和中央政府的決定采取必要措施，向中央政府提供情況，對地方行政單位和地方公共機(jī)構(gòu)實(shí)施行政監(jiān)督，組織和監(jiān)督選舉等等。大區(qū)大區(qū)自治政府設(shè)有大區(qū)議會，議會的議員由直接普選產(chǎn)生，任期6年。大區(qū)議會行使議決權(quán)。大區(qū)議會主席由大區(qū)議會在議員中選舉產(chǎn)生，任期6年。他既是議決機(jī)關(guān)的主席，又是大區(qū)的行政首長，領(lǐng)導(dǎo)大區(qū)各行政部門，總攬大區(qū)政府的執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)。大區(qū)長是國家在大區(qū)的代表，是地方上的國家行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行大區(qū)中的國家事務(wù)。大區(qū)長由大區(qū)首府所在地的省長擔(dān)任。大區(qū)長沒有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，大區(qū)首府所在地的省級地方國家機(jī)關(guān)同時(shí)也是大區(qū)地方國家行政機(jī)關(guān)?！_切地說，就是一套機(jī)構(gòu)兩塊牌子，行使兩種不同的職能。大區(qū)長是國家政府在大區(qū)的代表，負(fù)責(zé)在大區(qū)監(jiān)督國家法律法規(guī)的執(zhí)行，維護(hù)國家利益，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的國家行政管理工作，處理本區(qū)域內(nèi)一切涉及國家利益的事務(wù)，管轄中央各部派駐在本地區(qū)的機(jī)構(gòu)，監(jiān)督本區(qū)域內(nèi)的行政和財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)和協(xié)調(diào)大區(qū)內(nèi)其它省長的行動。但大區(qū)長不是省長的上級行政領(lǐng)導(dǎo)，不能向省長發(fā)布指示。第四節(jié)中國地方政府的權(quán)力

研究中國地方政府權(quán)力，要注意的幾個(gè)問題：地方政府的類型地方政府權(quán)力的分工地方政府權(quán)力的客體地方政府權(quán)力的動作方式、途徑、效果中國地方政府權(quán)力的淵源憲法地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)單項(xiàng)法律的授權(quán)專門法律的特殊授權(quán)中央政府或上級政府的府際授權(quán)地方政府自身的創(chuàng)設(shè)地方政府的“惡性招商”內(nèi)蒙古烏蘭察布市，一個(gè)被稱為招商引資的“香港商貿(mào)城”項(xiàng)目，地方政府不僅超低價(jià)出讓土地，而且還與香港開發(fā)商簽訂了一份更離譜的“送錢”協(xié)議：免除土地增值稅、房產(chǎn)稅等7項(xiàng)稅和人防費(fèi)、水電增容費(fèi)等9項(xiàng)費(fèi)用。

72

我國地方政府行政權(quán)力的法律淵源：以省政府為例

1、我國地方政府法律地位的基本淵源

憲政結(jié)構(gòu)中關(guān)于地方政府產(chǎn)生和組成的規(guī)定是地方政府法律地位的基本淵源——我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，各級人民政府是本級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是本級政權(quán)的行政機(jī)關(guān)。省長、副省長由本級人大決定，在本級人大換屆的第一次會議上舉行選舉。

其程序是：

一是提出候選人。由省人大根據(jù)各代表團(tuán)的醞釀提名、各民主黨派協(xié)商一致意見，由大會主席團(tuán)提出候選人名單；如果各方面意見趨于一致，可以不經(jīng)預(yù)選，直接舉行正式選舉。

二是進(jìn)行選舉。在大會主席團(tuán)的主持下，與會代表進(jìn)行無記名投票。選舉人對于確定的候選人可以投贊成票或反對票，也可以另選他人，也可以棄權(quán)。每一候選人均以超過全體代表的半數(shù)為當(dāng)選。如果得票超過全體代表半數(shù)的候選人名額多余應(yīng)選人數(shù)，則以得票多者為當(dāng)選；若票數(shù)相等，則對票數(shù)相等的人重新投票；如果獲得過半數(shù)票的候選人名額少于應(yīng)選名額時(shí)，對不足的名額另行選舉。

三是提名省長、副省長產(chǎn)生之后，省政府序列各部門負(fù)責(zé)人由省長提名，省人大常委會決定，并分別發(fā)出任命通知書。省政府由省長、副省長及列入政府序列的工作部門負(fù)責(zé)人組成，任期五年。省長、副省長直接向人大及其常委會負(fù)責(zé)。

2，我國地方政府法律地位的現(xiàn)實(shí)分析

從憲政規(guī)定的條文來看，省政府的法律地位可以歸為政治分權(quán)型。因?yàn)檎畽?quán)力的淵源完全來自地方代議機(jī)關(guān)，也就是省人民代表大會和常務(wù)委員會，省政府的領(lǐng)導(dǎo)均是由選舉產(chǎn)生的。

省人民代表大會省政府

但是，根據(jù)憲法及地方各級政府組織法的其他條文，省政府的法律地位并不是