中國的社會養(yǎng)老保障制度改革

中國的社會養(yǎng)老保障制度改革

社會養(yǎng)老保障制度改革對中國的企業(yè)改革、健全的公共財政、當前和今后退休的健康發(fā)展都具有關(guān)鍵的作用。中國已經(jīng)開始為城市職工、特別是那些國有企業(yè)的職工建立一種個人賬戶式的以投資為基礎(chǔ)的制度。從長遠看，中國仍舊面臨著兩方面的重要問題：既要對這種制度的設(shè)計和推廣加以改進，又要將這種現(xiàn)存的非基金式的制度逐步過渡到一種新的安排。一社會養(yǎng)老保障制度設(shè)計的原則對于養(yǎng)老問題的任何學(xué)術(shù)討論的一個有用的起點是保羅·薩繆爾遜的著名文章，他在文中證明，在均衡的狀態(tài)中，完全非基金的現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度的正實際回報率等于實際工資總額的增長率，即人口增長率和生產(chǎn)增長率的總和。薩繆爾遜的理論分析是假定一種經(jīng)濟是沒有資本存量的，并且表明在這種條件下現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度是某種合理的政策。但是，現(xiàn)實經(jīng)濟是有資本存量的，并且資本的邊際產(chǎn)出大于工資總額的增長率。這就意味著一國用養(yǎng)老金的基金購買的退休收入的長期成本可以低于現(xiàn)收現(xiàn)付制，也就是說，為了提供同樣水平的收益，基金制中的存款要少于現(xiàn)收現(xiàn)付制中所需要交納的稅金。不過，在任何國家，采用現(xiàn)收現(xiàn)付制都具有某種政治上的誘惑，因為這樣做可以給予現(xiàn)在和即將退休的人員一份意外的收益，而把這份意外收益的成本轉(zhuǎn)到未來的納稅人身上。自從19世紀俾斯麥首次將正式的養(yǎng)老金制度引入德國以來，許多國家都經(jīng)不住這種誘惑。那些采用現(xiàn)收現(xiàn)付制度的國家通過提高收益和擴大覆蓋面的辦法一次次地產(chǎn)生著新的意外收益，從而使現(xiàn)收現(xiàn)付制度得以普及，并得到政治支持。但是，目前在世界范圍內(nèi)采用現(xiàn)收現(xiàn)付制的國家日益認識到已不存在增加意外收益的空間了?，F(xiàn)實的情況是，不論何地居民壽命的增加都意味著未來稅率將不得不提高，以維持退休者受益和退休前工資之間的現(xiàn)存比例。結(jié)果，我們正在看到不少國家從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向基金制，另外一些國家對這種改革也有了積極的態(tài)度。中國已經(jīng)開始在國有企業(yè)的職工中從其獨特的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向以個人賬戶為基礎(chǔ)的部分的基金制。為了在更大程度上使現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制的過渡獲得成功，中國將來的稅收必須低于現(xiàn)行的稅收，發(fā)展一個更有效率的資本市場，并促進現(xiàn)有國有企業(yè)的管理體制的改革。在現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制之間進行選擇，只是設(shè)計養(yǎng)老金制度中的兩個關(guān)鍵問題之一。第二個關(guān)鍵問題是在定額給付方案中，退休者是根據(jù)其工齡和過去的工資水平來領(lǐng)取養(yǎng)老金的。相反，在定額繳款方案中，雇員（和/或他們的雇主）在他們工作的年份里向個人賬戶繳費。這些賬戶的平衡可以取得以基金投資為基礎(chǔ)形成的資產(chǎn)的回報率。退休者則根據(jù)其賬戶上資金積累的總數(shù)來獲得他們的養(yǎng)老金。當然，可以采取一種混合的制度，即把定額給付制和定額繳款制結(jié)合起來。1995年，中國就采用了這兩者相結(jié)合的制度。參加者將可以通過現(xiàn)收現(xiàn)付的收費從財政中得到定額給付，并且也可以參加雇主和雇員共同繳費形成的定額繳款計劃。下面我們將討論這一制度的兩個方面。也可以采取一種有條件的定額給付制。在這種制度中，個人有定額繳款的賬戶，但也可以保證得到最低的定額給付的數(shù)額。由定額繳款賬戶提供的養(yǎng)老金與保證得到的定額給付數(shù)額之間的任何虧空將由政府來補足?，F(xiàn)在，世界各國的社會保障制度改革一般都從現(xiàn)收現(xiàn)付的定額給付制向以投資為基礎(chǔ)的基金式的定額繳款制轉(zhuǎn)變，經(jīng)常還伴隨著一些有條件的定額給付保證的形式。也可以采取其他混合的做法。政府的定額給付計劃能夠從中央政府積累的基金投入新資本中得到財政支持。一些政府還采取別的方法，引入了帶有個人賬戶的定額繳款計劃，但卻把它當作現(xiàn)收現(xiàn)付制來運作。這種非基金式的定額繳款制提供一種象征性的回報率，即一種沒有任何現(xiàn)實資本積累的會計上的回報率。這種象征性的非基金式的定額繳款制提供的回報率比基金制低；為了能夠維持下去，這種非基金式的制度所允諾的回報率不能超過工資總額的增長率。二中國從以投資為基礎(chǔ)的制度中可能得到的利益在討論當前的中國制度的特點之前，我將用有關(guān)中國的一些估計的數(shù)字來討論以投資為基礎(chǔ)的制度的好處究竟有多大，以及以投資為基礎(chǔ)的制度在提供給定的退休收益水平方面能在多大程度上減少長期成本?？匆幌乱韵逻@個現(xiàn)收現(xiàn)付的例子。假定3名職工就有1名退休者，給予退休者的收益是平均工資的60%。這就意味著稅率必須是工資的20%。在基金制下提供同樣60%的收益的成本是多少呢？這就要根據(jù)未來工資總額的增長和未來資本投資的生產(chǎn)率而定。世界銀行估計，在未來數(shù)十年里，中國實際的工資總額將每年增長大約7%或略少一點（世界銀行，1997）。我不知道中國未來的資本邊際產(chǎn)出是多少。但是1993年葛里高利·周（GregoryChow）估計，中國工業(yè)資本的邊際產(chǎn)出是17%，其中建筑業(yè)回報較高，住宅和零售資本的回報較低。我采用非常保守的估計，假定未來中國實際的資本邊際回報將只有12%。如果回報率更高，那么基金制會更有吸引力。這兩組數(shù)字意味著什么？在現(xiàn)收現(xiàn)付制中，稅收“繳費”所賺取的是一種等于工資總額增長率的隱含的回報率，聯(lián)系到上面提到的中國，就大約能確定為7%。假定一個人從25～64歲向現(xiàn)收現(xiàn)付制繳費，那么他從65～85歲可以得到收益。簡化計算，可以使結(jié)果看得更清楚。我們假定繳費發(fā)生在工作年限的中間，即45歲，受益也發(fā)生在退休年限的中間，即75歲。那么，養(yǎng)老基金掙到的7%隱含著從45～75歲30年的回報率。在7%的水平上，45歲存入的1美元到75歲時就變成了7.6美元。在這些計算中，當然所有的數(shù)字都是按同一價格水平來計算的?，F(xiàn)在可以同有12%的回報率的基金制的儲蓄效益做比較。45歲存入的1美元到75歲時就增長為30美元，大概是實際工資總額增長率為7%的經(jīng)濟中的現(xiàn)收現(xiàn)付制的4倍。這樣就意味著基金制能夠在儲蓄率僅僅等于現(xiàn)收現(xiàn)付制所要求的稅率的1/4的情況下提供相同水平的受益。如果現(xiàn)收現(xiàn)付制為提供一個確定的受益水平要求的稅收等于工資的20%（例如受益等于與此共存的工資的60%），那么擁有12%資本回報率的基金制（與之相比較工資總額的實際增長率為7%）則能在儲蓄率等于工資的5%的條件下提供相同的受益水平。這是一種巨大的長遠的“稅收”節(jié)省，它要求每個人在他們的每個工作年份里將其工資的5%留出，而不是20%。這不僅增加了雇員未來的可支配收入，而且減少了扭曲效應(yīng)和高邊際稅率的沉重損失。這是一種長期的計算。那么如何從現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到基金制呢？批評這種轉(zhuǎn)軌的學(xué)者指出，它將要求現(xiàn)在的雇員“雙倍的付出”。這似乎隱含著，如果現(xiàn)在存在著稅收等于工資的20%的情況，那么在向基金制轉(zhuǎn)軌的過程中，要求為即期受益提供資金的稅收和要求為未來受益進行儲蓄的基金相結(jié)合，將使職工雙倍付出，即40%。這種表述在兩方面都是錯誤的。最重要的是，未來基金受益的成本要遠低于現(xiàn)收現(xiàn)付制的成本，在前面的例子中我已經(jīng)將5%的儲蓄率與20%的稅率進行了比較。所以，對于當前職工的最大成本就是將所要求的5%存入基金，以便使自己在將來獲得退休金。其次，隨著新的退休者從他們的個人基金賬戶中提取養(yǎng)老金作為其退休收入的來源的情況越來越多，至少20%的現(xiàn)收現(xiàn)付稅金也將在轉(zhuǎn)軌過程中逐漸地下降。結(jié)果，轉(zhuǎn)軌是可行的，因為它僅僅伴隨著稅率與儲蓄率兩者結(jié)合在早期略有提高，而這種結(jié)合的重負將逐漸下降，最后變得低于開始的現(xiàn)收現(xiàn)付制的稅率。三中國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保障制度自1995年以來，中國大多數(shù)省市對國有企業(yè)職工采取了兩部分結(jié)合的計劃。這個計劃的第一部分規(guī)定，未來的退休者將從現(xiàn)收現(xiàn)付制提供的資金中獲得定額給付。對于特殊的工作了40年的職工，將可以得到相當于本地平均工資25%的受益，在那些國有企業(yè)中，工齡稍短的職工，比例則有所下降。這種受益將由職工的工資稅來提供資金，行政當局估計這種工資稅將達到工資的9%。這就隱含地假定大約3個職工養(yǎng)1名退休者（確切地說，是25名職工養(yǎng)9名退休者）。這個計劃的第二部分是定額繳款制。在職職工和他們的企業(yè)要把工資的10%繳給由省市行政部門管理的個人賬戶中。政府的計算隱含著逐漸導(dǎo)致受益養(yǎng)老金將取代個人最后一年收入的大約35%。這個計劃的官方方針規(guī)定，積累的基金80%可以投資于政府債券，另外20%存入銀行。實踐中，一些基金據(jù)說已轉(zhuǎn)而投資于地方項目以獲得更高的收益。政府債券和銀行儲蓄的真實回報是相當?shù)偷?，在最近幾年實際上是負的。隨著人們對這個新計劃認識的加深，一個重要的問題是，定額繳款的基金部分是否真的能成為一種新的追加資本？或者名義上的現(xiàn)收現(xiàn)付計劃真的對國家資本的積累沒有影響（正如世界銀行在其1997年報告中所暗示的）？這個問題不能靠觀察個人退休金賬戶基本投資于政府債券來解決，而要靠觀察個人退休賬戶購買的這些債券是否賣給公共部門（包括銀行），從而排擠企業(yè)的其他借款來研究。如果這些定額繳款的賬戶的存在造成了中國政府同期大量的預(yù)算赤字，那么資本積累就不能增加，定額繳款賬戶也會像任何其他現(xiàn)收現(xiàn)付制那樣純粹是一種名義上的投資。如果政府不得不增加未來的稅收，以支付這些追加的政府債券的利息（甚至包括本金），那么情況確實會這樣。但是只要這種情況是一種邏輯的可能性，我就沒有理由相信這些現(xiàn)存的定額繳款賬戶確實造成了（或者將要造成）中國政府大量的財政赤字。如果我的推論是正確的，那么，這些定額繳款賬戶積累的增加的儲蓄將增加國民的股本。那些個人和金融機構(gòu)過去購買由定額繳款買進的政府債券，現(xiàn)在也可以購買其他私人市場上的證券。在新增加的儲蓄中能夠掙得什么回報率呢？如果我認為定額繳款儲蓄將提高國民的儲蓄水平，并且不需要用增加政府財政赤字來進行補償?shù)倪@種觀點是正確的，那么，這些增長的儲蓄的真實回報率將是資本邊際產(chǎn)出的10%以上（假定資本市場的不完善和配置不合理并沒有造成實際回報率的大幅度下降）。即使政府有了財政赤字，并且使用了一些定額繳款基金去填補這些赤字，但只要填補赤字的總額沒有增長，而定額繳款基金的總額在增長，那么在定額繳款儲蓄中的這種邊際的變化就仍然是正值。定額繳款賬戶的真實利率大大低于12%的資本邊際產(chǎn)出，反映了政府要求這些規(guī)定繳費只能投資于政府債券和利率較低的銀行存款而征收的隱含的稅收，在最近幾年，當實際利率趨向于0時，這種稅收達到了100%。隨著將來放松對投資的限制，這些定額繳款賬戶將投資于一些非政府的證券，即企業(yè)股票和債券，以賺取較高的回報。根據(jù)中國官方的設(shè)計，10%的定額繳款率將可望提供相當于退休前工資35%的養(yǎng)老金。如果實際工資的增長率是7%，那么，定額繳款回報率和替代工資增長率之間的這種比例隱含著真實的回報率僅僅只有大約4%。如果定額繳款賬戶能夠掙到相當于12%的資本邊際產(chǎn)出的回報率，那么計劃存款的4%真實回報率等于對定額繳款征收了大約65%的實際稅率[1]。最后，如果允許擴大多種投資選擇以獲得更高的回報率，那么較低的繳費率或者同樣10%的繳費率就可以獲得更高水平的收益。例如，當替代率從35%上升到60%的時候，回報將增加1倍，從4%增加到8%這樣就可以使繳費率從10%減至5%。社會養(yǎng)老保障收益的發(fā)展前景能夠?qū)е录彝p少他們的直接儲蓄。盡管這種替代率究竟有多大尚不明確，但是相當于超過60%退休前工資的可靠收益已經(jīng)大大減少了個人可感知的對其他退休收入的需求。當然，除非個人有較高的儲蓄率，才會減少其他儲蓄。根據(jù)我對中國官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的理解，當前中國家庭收入的儲蓄水平很高，平均超過了25%。我不知道這個平均值在中國城鄉(xiāng)勞動力之間的不同職工中是如何分布的。但是由于有如此之高的儲蓄水平，那么自然可以認為社會保障的發(fā)展將大大地減少家庭的其他儲蓄是可能的。說到底，固定的基金繳費計劃能夠替代相同數(shù)量的現(xiàn)存儲蓄，而不改變國民的凈儲蓄。同樣，現(xiàn)收現(xiàn)付制的收益的發(fā)展將減少個人的儲蓄，但不會增加政府或養(yǎng)老金的儲蓄，從而不會造成國民儲蓄的凈減少。這里提到的關(guān)鍵一點是，即使導(dǎo)致其他儲蓄的減少，基金計劃仍舊能夠造成比非基金的現(xiàn)收現(xiàn)付計劃更高的國民儲蓄回報率。為了取得相同的收益，現(xiàn)收現(xiàn)付計劃要替代相同數(shù)量的家庭儲蓄，但是，與此不同，基金計劃卻無需替代這部分養(yǎng)老金儲蓄。四中國實施定額給付計劃的各種方案我們現(xiàn)在來討論中國新的社會養(yǎng)老保障制度的第一層次：對于那些工齡滿40年的職工，其一般受益率等于地區(qū)平均工資的25%。在定額繳款所取得的養(yǎng)老金之外還能受益之所以合理，其原因是很明顯的，如果僅僅靠固定的繳費計劃，那么，某些人工作年限較短，就只能享有不太滿意的較低的退休收入。統(tǒng)一規(guī)定的養(yǎng)老金受益部分將提高養(yǎng)老收入的總額，并保證在一個地區(qū)至少等于平均工資的25%。然而，可以采用下列兩種辦法之一（或同時采用這兩種辦法），對養(yǎng)老金制度的這個部分進行修改，以便大大減少達到這個目標所花的成本。第一種可能的方案是用基金制去替代現(xiàn)行計劃中的現(xiàn)收現(xiàn)付的財政開支。根據(jù)官方計算，現(xiàn)收現(xiàn)付的財政開支可望達到職工工資稅的9%，這已是其他稅收和強制繳費的最高點。以投資于現(xiàn)存政府債券或者非政府企業(yè)證券為基礎(chǔ)的基金計劃，替代現(xiàn)收現(xiàn)付制使成本可以降為原來的1/3或1/4，使9%的稅收降至3%或者更低。這就可以大幅度減少由整個中國稅制所造成的扭曲。第二個可能的方案是集中于第二層次，即對那些在繳費養(yǎng)老金制中收益太低的人實行定額給付養(yǎng)老金，以替代對所有退休者實行全部規(guī)定的受益養(yǎng)老金，換句話說，就是全面養(yǎng)老金中的這部分可以是有條件的定額給付，以彌補固定繳納的養(yǎng)老金和可以被接受的退休收入水平之間的差額。如果這種改革能使一半的低收入養(yǎng)老金獲取者受益，那么財政開支的成本就將下降50%以上。有條件的定額給付養(yǎng)老金制并不是普遍試驗的方案，只是注意克服同定額繳款計劃相聯(lián)系的不足。因此，它對工作或其他儲蓄并沒有不良的作用。這兩種選擇的有效結(jié)合，將使所需要的稅收從預(yù)期的9%降到低于2%。五轉(zhuǎn)軌的路徑現(xiàn)在，中國除了要處理好將來退休者的長期問題外，還必須處理好現(xiàn)有的退休者和那些即將到來的退休者的問題。在中國，對現(xiàn)有的退休職工的巨大的非基金的債務(wù)總額是很難進行估價的。過去，退休金由職工所在企業(yè)支付，而沒有任何明晰的養(yǎng)老基金或者養(yǎng)老儲蓄賬戶。當職工到退休年齡而不再工作時，企業(yè)經(jīng)常只是簡單地繼續(xù)把其退休前的工資付給退休職工。付給退休職工的退休費自動地減去了企業(yè)另外掙得的任何盈余。如果它將導(dǎo)致企業(yè)凈虧損，那么這個虧空將由中央政府或不歸還銀行貸款來填補。事實上，為國有企業(yè)提供退休金的舊體制是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制，這種制度的定額給付同職工的最后工資相聯(lián)系，并且由退休職工的工作單位來管理。中國正在改革企業(yè)的所有制和終身工作制。甚至國有企業(yè)也必須面對更為嚴峻的市場考驗和意想不到的虧損。作為轉(zhuǎn)向更多的以市場為基礎(chǔ)的體制的一部分，企業(yè)現(xiàn)行的養(yǎng)老責任已經(jīng)轉(zhuǎn)給了省市政府。企業(yè)作為整體仍舊要為傳統(tǒng)的責任繳納稅收，但是這種稅收已不再建立在特定企業(yè)承擔特殊退休責任的基礎(chǔ)上。盡管這種從企業(yè)到政府的責任的轉(zhuǎn)移可以對更多地以市場為基礎(chǔ)的公司管理制度的轉(zhuǎn)軌有所幫助，并且極大地便利了職工的流動，但是公司管理和職工并不必然轉(zhuǎn)向以市場為基礎(chǔ)。在美國，當公司對私人養(yǎng)老負有非基金的責任時，這就會以較低的股票價格反映出來（表明未來的凈收益降低）。如果非基金的養(yǎng)老責任很重，以致在今后的所有年份里都意味著虧損和公司未來收益現(xiàn)在已表現(xiàn)為負值，那么公司從技術(shù)的角度看已破產(chǎn)。股東沒有剩余值。然后，養(yǎng)老金要由政府保險基金（養(yǎng)老受益保險公司）支付。當然，這只是一個極端的例子。通常，非基金的養(yǎng)老責任并不是那么大，所以未來收益仍會增加，股票仍會增值，但增值程度會遞減。在德國和某些歐洲國家，不存在私人養(yǎng)老的外部基金，非基金的公司養(yǎng)老責任會反映在收益和股票價值上。原則上，中國可以采用這種方法，讓中國企業(yè)承擔起非基金的養(yǎng)老責任。然而在實踐中，這樣做在中國比在美國和德國更困難，因為國有企業(yè)不受股票價格紀律束縛，又缺乏有經(jīng)驗的保持距離的銀行，很難加強對其贏利情況的考核。即使養(yǎng)老責任從企業(yè)轉(zhuǎn)移到了政府的代理機構(gòu)，但在中國仍舊存在著大量關(guān)于為這些責任提供間接擔保方法的討論。盡管清晰的政府債券對于保證未來養(yǎng)老受益人的收入源泉是一種有用的方法，但是討論一般仍然圍繞著提供作為間接擔保的真實資本的某些形式展開。建議中包括向養(yǎng)老基金轉(zhuǎn)軌必須明確要求對土地租金的權(quán)利或由其他國有企業(yè)擔保的收入。根據(jù)我的判斷，間接擔?，F(xiàn)存養(yǎng)老責任與轉(zhuǎn)移現(xiàn)有的國有資產(chǎn)是完全不相干的。如果地方和省級政府現(xiàn)在擁有資產(chǎn)，那么在與例如土地和現(xiàn)存房產(chǎn)租金相