各級(jí)各類文化遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)體制機(jī)制詳情

各級(jí)各類文化遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)體制機(jī)制詳情

藍(lán)皮書(shū)對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制機(jī)制的研究已經(jīng)進(jìn)行到第四年，積累頗豐。今年圍繞這個(gè)主題的研究，依托前三本藍(lán)皮書(shū)的成果、相關(guān)法律法規(guī)總結(jié)、2010年中國(guó)文物信息咨詢中心完成的《文物保護(hù)單位管理體制調(diào)研報(bào)告》[1]和2011年關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)的統(tǒng)計(jì)資料[2]，更有理有據(jù)地描述了文物管理體制機(jī)制的現(xiàn)狀和問(wèn)題，以使研究更具有針對(duì)性：一方面針對(duì)文物行政管理機(jī)構(gòu)的“力不從心”，另一方面針對(duì)管理熱點(diǎn)——大遺址。主題報(bào)告第三章中關(guān)于這個(gè)部分的描述是提綱挈領(lǐng)的，很多地方只有結(jié)論。而本部分則在主題報(bào)告的基礎(chǔ)上深化：首先基于調(diào)查結(jié)果，按“成員—規(guī)則—機(jī)制”框架，對(duì)我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)相關(guān)體制機(jī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)描述；在此基礎(chǔ)上，找出文物保護(hù)單位管理的面上問(wèn)題，對(duì)此進(jìn)行定性和定量的分析；之后繼續(xù)對(duì)大遺址保護(hù)項(xiàng)目的管理體制機(jī)制進(jìn)行概述，并輔以案例說(shuō)明；最后借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)對(duì)美國(guó)、日本的大遺址管理體制機(jī)制介紹，提出符合我國(guó)國(guó)情的政策建議。另外，本章還有以“法律法規(guī)角度的文化與自然遺產(chǎn)地管理體制機(jī)制異同”為題的附錄，其中對(duì)我國(guó)文物保護(hù)單位管理、自然保護(hù)區(qū)管理的法律法規(guī)進(jìn)行了對(duì)比研究，以明了相關(guān)差距的細(xì)節(jié)，使文化遺產(chǎn)事業(yè)的體制機(jī)制建設(shè)能有更明確的仿效目標(biāo)。1文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制機(jī)制現(xiàn)狀——基于調(diào)查各項(xiàng)事業(yè)的管理都最終需要通過(guò)管理單位的行為才能得以實(shí)現(xiàn)。就我國(guó)的公益事業(yè)管理而言，管理單位通常包括兩類：行政管理機(jī)構(gòu)和承擔(dān)更具體的管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位，作為文化遺產(chǎn)事業(yè)主體的文物系統(tǒng)（由各層級(jí)的文物行政管理機(jī)構(gòu)及其下屬事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織等構(gòu)成）也概莫能外。不過(guò)，由于文物工作在各層級(jí)政府中受重視程度都不高，很難獲得與其職能相匹配的行政編制，因此較低層級(jí)的文物行政管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上是事業(yè)單位，這使文化遺產(chǎn)事業(yè)的管理具有了“個(gè)性”——整個(gè)系統(tǒng)的管理行政色彩較淡，且一般“一級(jí)不如一級(jí)”，諸多事務(wù)的執(zhí)行常常“有心無(wú)力”。從研究角度而言，僅僅泛泛的描述對(duì)提出改善管理的具體措施是無(wú)濟(jì)于事的。要服務(wù)于行業(yè)的精細(xì)化管理，應(yīng)該有數(shù)據(jù)支持，才能使我們對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制機(jī)制的描述深入下去、有用起來(lái)。從2008年藍(lán)皮書(shū)開(kāi)始，我們嘗試性地主要從應(yīng)然角度描述和分析我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制機(jī)制的全貌：2008年藍(lán)皮書(shū)側(cè)重對(duì)文物保護(hù)單位[3]進(jìn)行描述，2009年藍(lán)皮書(shū)側(cè)重對(duì)博物館進(jìn)行描述，2010年藍(lán)皮書(shū)則通過(guò)具體的案例分析展現(xiàn)體制機(jī)制細(xì)節(jié)。通過(guò)這三本藍(lán)皮書(shū)的努力，我們有層次地勾勒了物質(zhì)文化遺產(chǎn)管理體制機(jī)制的概貌——既描述了事業(yè)體制，也描述了具體的管理單位體制和工作機(jī)制。但這些描述和分析基本只停留在定性層面。2010年年底，作為本書(shū)主要數(shù)據(jù)支持單位的國(guó)家文物局?jǐn)?shù)據(jù)中心（中國(guó)文物信息咨詢中心）在調(diào)查基礎(chǔ)上完成了《文物保護(hù)單位管理體制調(diào)研報(bào)告》，并開(kāi)始建立“全國(guó)文物保護(hù)單位及管理機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)庫(kù)”，這使今年藍(lán)皮書(shū)的相關(guān)分析能從實(shí)然角度定量進(jìn)行，能更準(zhǔn)確地從體制機(jī)制角度發(fā)現(xiàn)文化遺產(chǎn)事業(yè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并提出制度性對(duì)策。基于此，本章結(jié)合調(diào)查結(jié)果，對(duì)我國(guó)文化遺產(chǎn)管理體制進(jìn)行實(shí)然分析。實(shí)然層面的管理體制情況仍按“成員—規(guī)則—機(jī)制”框架來(lái)描述，且專門分析前三本藍(lán)皮書(shū)中涉及較少的文物行政管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀?？紤]到公立博物館也都屬于事業(yè)單位，與文物保護(hù)單位的管理單位的體制類似，且《文物保護(hù)單位管理體制調(diào)研報(bào)告》僅限于文物保護(hù)單位，因此本章的相關(guān)分析只簡(jiǎn)單涉及博物館[4]。1.1管理成員按照主題報(bào)告第三章中提出的“成員—規(guī)則—機(jī)制”框架，本章首先對(duì)參與文化遺產(chǎn)事業(yè)管理的“成員”進(jìn)行分類，之后根據(jù)調(diào)查結(jié)果按分類進(jìn)行量化比較分析。前三本藍(lán)皮書(shū)已經(jīng)較為詳細(xì)地總結(jié)了我國(guó)文物保護(hù)單位和博物館“條塊分割，多頭管理”的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，管理成員多元化是我國(guó)物質(zhì)文化遺產(chǎn)管理體系的特點(diǎn)也是相關(guān)管理問(wèn)題重要的體制成因。因此，對(duì)直接參與物質(zhì)文化遺產(chǎn)管理的“成員”進(jìn)行分類分析，利于明確“多元”的管理成員并理順物質(zhì)文化遺產(chǎn)管理的成員體系。1.1.1行政管理機(jī)構(gòu)的情況物質(zhì)文化遺產(chǎn)管理，涉及諸多社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)，需要依托文物行政管理機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位等來(lái)承擔(dān)。但我國(guó)常見(jiàn)的情況是“機(jī)構(gòu)編制情況與事權(quán)不對(duì)稱”，這使相關(guān)管理和服務(wù)工作出現(xiàn)“沒(méi)單位管、沒(méi)人管或者沒(méi)能力管”的現(xiàn)象。具體可從兩方面描述。第一，中央政府層面，文化遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別相對(duì)較低，難以勝任全方位管理高價(jià)值文化遺產(chǎn)的任務(wù)。比如，我國(guó)現(xiàn)在擁有世界遺產(chǎn)的數(shù)量位居世界第三位，是世界遺產(chǎn)大國(guó)。但是從國(guó)家層面上，沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的世界遺產(chǎn)行政管理部門（目前世界自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)、混合遺產(chǎn)以及文化景觀在名義上由分別歸屬于住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)家文物局的一個(gè)“處”來(lái)協(xié)調(diào)管理）。而且，各個(gè)世界遺產(chǎn)單位，實(shí)行屬地化管理，即真正的日常管理權(quán)由較低層級(jí)的地方政府掌握（通常為地市一級(jí)政府，世界遺產(chǎn)具體管理單位通常為該級(jí)政府的下屬事業(yè)單位）。又如，我國(guó)的歷史文化名城由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家文物局共同管理，但這種管理基本只能在規(guī)劃制定和審批層面體現(xiàn)。由于日常管理缺少控制手段，加之人員有限，連規(guī)劃的管理也只能委托下屬事業(yè)單位承擔(dān)。[5]第二，地方政府層面的問(wèn)題更多，主要體現(xiàn)在三方面（各省份文物行政管理機(jī)構(gòu)的情況可參見(jiàn)表技3-1）。[6]表技3-1全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)文物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置概況續(xù)表續(xù)表續(xù)表①省級(jí)文物行政管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別較低，且不統(tǒng)一。理論而言，一個(gè)區(qū)域某一方面事務(wù)的行政管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)該與該省份這方面事務(wù)的影響大小、工作量大小相稱[7]。但即便像河南這樣的文物大省，負(fù)責(zé)管理全省文化遺產(chǎn)事業(yè)的行政管理機(jī)構(gòu)，還是“副廳級(jí)”行政機(jī)構(gòu)，這與其文物工作的重要性、文物管理工作的量都是很不相稱的。同時(shí)，需要指出的是，還有相當(dāng)數(shù)量的省份文物局只是正處級(jí)機(jī)構(gòu)（或事業(yè)單位），其行政權(quán)力和地位顯然影響省級(jí)層面上的文物管理和相關(guān)工作協(xié)調(diào)。另外，國(guó)家文物局2009年成立督察司后，全國(guó)31個(gè)省份名義上均成立了專兼職省級(jí)文物行政執(zhí)法與安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但真正專設(shè)文物安全督察工作相關(guān)業(yè)務(wù)處的，只有7個(gè)省份，這使當(dāng)前文物保護(hù)中最重要的文物安全工作也缺乏機(jī)構(gòu)編制的保障。②基層文物行政管理機(jī)構(gòu)數(shù)量嚴(yán)重不足，行政資源配置少。比如，河北省大部分文物分布在縣（市、區(qū)），而縣（市、區(qū)）又是文物保護(hù)的薄弱環(huán)節(jié)。文物管理部門作為文物保護(hù)和監(jiān)督管理的主體，目前存在著管理系統(tǒng)機(jī)構(gòu)不全、隊(duì)伍薄弱、經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題。從機(jī)構(gòu)看，河北省全省縣級(jí)行政區(qū)設(shè)有文物管理專門機(jī)構(gòu)（含文物旅游局）的不到10%[8]（河北全省有縣級(jí)行政區(qū)172個(gè)），且多數(shù)職能局（如文物旅游局）其工作重點(diǎn)并不在文物保護(hù)上[9]。全國(guó)只有少數(shù)省份，這方面有政策法規(guī)的支持，機(jī)構(gòu)設(shè)立情況較好[10]。另外，即便設(shè)置了行政管理機(jī)構(gòu)，許多縣級(jí)文物局也存在管理專職人員缺乏、專業(yè)水平不高、文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)緊張、文物保管條件簡(jiǎn)陋等現(xiàn)象。③基層地方政府文物行政管理機(jī)構(gòu)編制混亂，缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)絕大多數(shù)縣級(jí)文物局是事業(yè)單位，工作人員是事業(yè)編制，工作經(jīng)費(fèi)不一定納入財(cái)政預(yù)算（盡管《文物保護(hù)法》中的“五納入”在這方面已經(jīng)有明確規(guī)定）。這樣的行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，也與我國(guó)的分層級(jí)保護(hù)文物的管理體制明顯不對(duì)稱：我國(guó)采用分層級(jí)的文物保護(hù)體制，國(guó)務(wù)院公布全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，省級(jí)政府公布省級(jí)文物保護(hù)單位，市、縣級(jí)政府公布市、縣級(jí)文物保護(hù)單位。這種情況下，每一個(gè)層級(jí)的文物行政管理機(jī)構(gòu)都要對(duì)所管轄的文保單位負(fù)責(zé)。但基層政府的文物行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、力量弱，這使其不僅難以和其他政府部門溝通協(xié)調(diào)，也難以對(duì)法人進(jìn)行嚴(yán)格的執(zhí)法。這樣，現(xiàn)實(shí)管理中難免呈現(xiàn)級(jí)別越低的文物保護(hù)單位破壞越嚴(yán)重的現(xiàn)象，大多數(shù)破壞文物的事件和案件發(fā)生在非中心城市不是偶然的。1.1.2文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)情況（1）文物保護(hù)單位的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬及管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況我國(guó)不可移動(dòng)文物的直接管理機(jī)構(gòu)情況比較復(fù)雜，這在相當(dāng)程度上是因?yàn)槲奈锏臋?quán)屬關(guān)系復(fù)雜，所以相關(guān)研究需要首先從文物所有權(quán)和文物使用權(quán)兩方面進(jìn)行分類。根據(jù)文物所有權(quán)（即文物資源的歸屬性質(zhì)），可以分為國(guó)家所有、集體所有與私人所有三種類型[11]；根據(jù)文物使用權(quán)（即文物資源保護(hù)和日常管理權(quán)），也可分為國(guó)家所有、集體所有與私人所有三種類型。而根據(jù)不可移動(dòng)文物所有權(quán)和使用權(quán)的不同屬性，可將不可移動(dòng)文物管理的參與成員分為三大類（如主題報(bào)告第三章表主3-2的分類）。在現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中，使用權(quán)中的集體所有又可分為事業(yè)單位管理和國(guó)有企業(yè)管理；私人所有又可分為私營(yíng)企業(yè)管理和非營(yíng)利社會(huì)組織管理。由于歷史原因，文物保護(hù)單位的所有權(quán)、使用權(quán)呈現(xiàn)多樣化的情況，這種情況使得文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置也難免多樣化，表技3-2和圖技3-1根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行了分類。表技3-2文物保護(hù)單位所有權(quán)分級(jí)統(tǒng)計(jì)表圖技3-1我國(guó)文物保護(hù)單位所有權(quán)狀況不難看出，文物保護(hù)單位以“國(guó)家所有”為主，“集體所有”也占一定比例，而“私人所有”比例較小。國(guó)有比例又與遺產(chǎn)保護(hù)單位的級(jí)別有關(guān)，保護(hù)單位級(jí)別越高，國(guó)家所有的比例越大。另外，文物保護(hù)單位所有權(quán)的地方差異很大，“國(guó)家所有”比例較大的有新疆、黑龍江、西藏、重慶、遼寧等省份，均超過(guò)90%；比例較小的有廣東、海南、青海等省份，都在50%以下，青海的比例甚至在20%以下。“集體所有”比例較大的有青海、海南、廣東、山西、江西、吉林、云南等省份，均在30%以上?！皞€(gè)人所有”比例較大的有江西和廣東省，都超過(guò)了10%。由此可見(jiàn)，在所有權(quán)層面，以“國(guó)家所有”和“集體所有”為主，“私人所有”比例較小。在使用權(quán)層面，隨著我國(guó)行政管理體制改革與事業(yè)單位改革的不斷深化，使用權(quán)集體所有與私人所有的比例也有增加的趨勢(shì)。使用權(quán)集體所有中，比較常見(jiàn)的形式是事業(yè)單位擁有使用權(quán)，對(duì)遺產(chǎn)進(jìn)行專業(yè)化的管理，兼顧利用。使用權(quán)集體所有的另一種形式是國(guó)有企業(yè)參與管理。隨著我國(guó)文物管理體制改革的不斷深化，眾多管理單位轉(zhuǎn)變?cè)鹊男姓芾砗褪聵I(yè)單位管理體制，紛紛成立國(guó)有企業(yè)，通過(guò)企業(yè)型的管理方式，提高遺產(chǎn)保護(hù)和利用的效率。[12]使用權(quán)私人所有也分為兩種具體形式，即私營(yíng)企業(yè)管理以及非營(yíng)利組織管理。私營(yíng)企業(yè)管理類的成員，更重視市場(chǎng)力量，通過(guò)市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)模式管理文物，利用效率較高，但存在忽視公益性價(jià)值和不注重保護(hù)的潛在弊端；非營(yíng)利組織管理文物，能體現(xiàn)文物的公益性價(jià)值，但該類管理成員的資金來(lái)源以社會(huì)渠道以及經(jīng)營(yíng)收入為主，保障日常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金壓力較大，尤其在我國(guó)的公益捐贈(zèng)機(jī)制存在諸多障礙的情況下[13]。表技3-3文物保護(hù)單位管理狀態(tài)分級(jí)統(tǒng)計(jì)表根據(jù)調(diào)查到的情況，超過(guò)80%的國(guó)保單位、省保單位和市保單位歸文物部門管理，少部分文保單位歸其他系統(tǒng)管理。但即使在文物系統(tǒng)內(nèi)部，仍有10.97%的國(guó)保單位、20.37%的省保單位和26.34%的市、縣保單位沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)管理，《文物保護(hù)法》規(guī)定的不可移動(dòng)文物管理的“四有”要求仍然不能完全落實(shí)。（2）文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)的分類在遺產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)高度分離且屬性不同的條件下，可將目前不可移動(dòng)文物管理的參與者（即管理成員）劃分為行政管理成員、事業(yè)單位管理成員以及企業(yè)型管理成員三種類型。其中事業(yè)管理是“大頭”，而行政管理和企業(yè)型管理是“小頭”。即我國(guó)的不可移動(dòng)文物，被掛牌為文物保護(hù)單位的，大多數(shù)由事業(yè)單位性質(zhì)的文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，部分不可移動(dòng)文物的直接管理機(jī)構(gòu)是地方文物行政機(jī)構(gòu)或者是地方政府[14]，所以不可移動(dòng)文物的管理存在行政管理體制。可以將這三種文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)類型準(zhǔn)確定義如下：①行政管理體制主要指所有權(quán)歸國(guó)家或者集體所有，而使用權(quán)歸國(guó)家所有的管理模式。行政管理模式是政府主導(dǎo)下的管理模式，行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)文物單位的保護(hù)與管理，有的行政管理機(jī)構(gòu)還在一定范圍內(nèi)代行地方政府的大多數(shù)職能；②事業(yè)單位管理體制指文物資源所有權(quán)歸國(guó)家所有，而以事業(yè)單位形式存在的管理單位受政府委托行使日常管理權(quán)的管理形式。事業(yè)單位管理體制是我國(guó)文物管理的主要形式；③企業(yè)型管理體制指文物資源所有權(quán)歸國(guó)家、集體或者私人所有，而使用權(quán)歸私人或者獨(dú)立的企業(yè)法人所有。企業(yè)型管理是遺產(chǎn)管理單位完全面向市場(chǎng)的一種管理形式，負(fù)責(zé)文物資源的保護(hù)和利用，自收自支，自負(fù)盈虧。這三種管理機(jī)構(gòu)類型與三種文物所有權(quán)、三種文物使用權(quán)類型之間并非一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，具體關(guān)系比較復(fù)雜，三種類型從管理效果來(lái)看也各有利弊（參見(jiàn)表技3-4）。表技3-4我國(guó)文物保護(hù)單位三種管理體制利弊比較1.1.3文物保護(hù)單位管理體制分類的案例說(shuō)明上文指出，我國(guó)文物保護(hù)單位管理成員呈現(xiàn)出事業(yè)單位管理為主、行政管理和企業(yè)管理為輔的局面。然而這種管理單位體制是否合理，其各自的特點(diǎn)和適用范圍何在？針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，本小節(jié)通過(guò)案例對(duì)三類單位體制進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。（1）行政管理體制權(quán)限角度，行政管理體制的管理成員擁有一定行政權(quán)力，行政協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)：對(duì)文物的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、資金用途、經(jīng)營(yíng)機(jī)制選擇等方面具有相對(duì)較大的自主權(quán)力，在管理過(guò)程中更利于執(zhí)法。資金角度，行政管理單位通常有固定資金來(lái)源（以財(cái)政撥款為主），可謂相對(duì)“衣食無(wú)憂”；而自籌資金相對(duì)較少，資金渠道也相對(duì)單一。另外，單位收入也要上繳上級(jí)單位和財(cái)政部門，是典型的“收支兩條線”運(yùn)作模式。管理效果角度，政府主導(dǎo)文物單位的管理事項(xiàng)，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，政令統(tǒng)一、執(zhí)行有力。同時(shí)，文保單位有一定行政級(jí)別，便于在文物管理中協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)外資源，促進(jìn)文物單位實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。[15]適用范圍角度，行政管理體制的國(guó)家控制力、橫向協(xié)調(diào)力較強(qiáng)，適合用于高品質(zhì)、體量大、周邊環(huán)境復(fù)雜的不可移動(dòng)文物管理。這類文物，由于涉及諸多利益相關(guān)者（包括不同的行政單位），通過(guò)較高級(jí)別的行政單位（如“文物特區(qū)”政府）來(lái)全面統(tǒng)籌，能較好地協(xié)調(diào)各方利益，在充分保護(hù)和管理好不可移動(dòng)文物的同時(shí)，促進(jìn)地區(qū)整體發(fā)展。這種體制的優(yōu)點(diǎn)，已在一些自然遺產(chǎn)管理中得到體現(xiàn)。[16]另外，需要說(shuō)明的是，作為我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)重要平臺(tái)之一的風(fēng)景名勝區(qū)管理體系，大多數(shù)采用的是行政管理體制，即成立風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)，在相當(dāng)多的方面代行地方政府職能，且這種職能范圍比目前各地以不可移動(dòng)文物為核心（主要指大遺址）建立起來(lái)的“文物特區(qū)”政府更廣。例如，武漢市東湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)，就下設(shè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展局、財(cái)政局、風(fēng)景園林管理局等，其職能不僅有通常管理委員會(huì)都有的規(guī)劃、監(jiān)管等，還包括風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)建設(shè)的建設(shè)市場(chǎng)和建筑行業(yè)管理，風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)的市容環(huán)衛(wèi)、戶外廣告、市政設(shè)施維護(hù)管理等城市管理工作和綜合執(zhí)法工作。這些方面的職能，與目前大遺址類型的文物保護(hù)單位的行政管理體制相比，更加豐富。下面以浙江杭州良渚遺址管理區(qū)管理委員會(huì)為例介紹文物保護(hù)單位行政管理體制的特點(diǎn)?！ぐ咐鳛閲?guó)家首批12個(gè)國(guó)家考古遺址公園之一，良渚遺址率先建立了比較典型的行政管理體制。2011年，統(tǒng)一管理良渚大遺址的副廳級(jí)行政機(jī)構(gòu)——杭州良渚遺址管理區(qū)管理委員會(huì)（加掛浙江省杭州良渚遺址管理局牌子）[17]正式成立。杭州良渚遺址管理區(qū)在杭州市的領(lǐng)導(dǎo)下，由余杭區(qū)負(fù)責(zé)管理，其范圍為良渚、瓶窯兩鎮(zhèn)，區(qū)域面積242平方公里。其管理職能是：負(fù)責(zé)管理區(qū)范圍的文物保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、社會(huì)管理及其他工作協(xié)調(diào)與監(jiān)督等，并受余杭區(qū)委托，對(duì)良渚、瓶窯兩鎮(zhèn)實(shí)施管理。被納入行政管理體制且有較高的行政級(jí)別，為良渚大遺址的統(tǒng)籌管理打下了較好的體制基礎(chǔ)。良渚遺址管理區(qū)的具體機(jī)構(gòu)組成如圖技3-2。圖技3-2浙江良渚遺址管理區(qū)管理委員會(huì)機(jī)構(gòu)框架圖2012年頒布的《杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》，不僅明確了行政管理體制，也對(duì)重要的管理機(jī)制（如資金機(jī)制）有詳細(xì)說(shuō)明：“杭州市、余杭區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將良渚遺址保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)分別列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。良渚遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)多渠道籌集資金，設(shè)立良渚遺址保護(hù)專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金應(yīng)專款專用于良渚遺址的保護(hù)，并接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外社會(huì)力量捐助良渚遺址保護(hù)事業(yè)?！蹦壳皝?lái)看，良渚“特區(qū)”式的行政管理模式在遺址保護(hù)和利用中取得了一定的成績(jī)，相對(duì)較好地實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一”與“規(guī)范”[18]。不過(guò)，相對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的行政管理體制，良渚遺址管理區(qū)管理委員會(huì)的權(quán)限仍然較小，在城市管理和建設(shè)市場(chǎng)行業(yè)管理上仍然需要拓權(quán)（參見(jiàn)良渚管委會(huì)反映的第二方面的管理困難），這樣才能確保遺址區(qū)范圍內(nèi)所有可能與文物保護(hù)和利用發(fā)生關(guān)系的活動(dòng)都處于管委會(huì)的直接監(jiān)管之下。而且，良渚遺址也未能實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，這使管委會(huì)在經(jīng)營(yíng)方面“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的情況仍然有可能出現(xiàn)。（2）事業(yè)單位管理體制權(quán)限角度，事業(yè)單位管理體制的管理成員依舊屬于國(guó)家編制，仍具有體制內(nèi)的優(yōu)勢(shì)。微觀層面，對(duì)文物單位的資金用途、經(jīng)營(yíng)機(jī)制選擇等方面具有相對(duì)較大的自主權(quán)力，人事安排上具有較為寬松的自主性，但事業(yè)單位管理體制的管理成員無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓文物的使用權(quán)，若需要轉(zhuǎn)變使用權(quán)權(quán)限，需要獲得文物行政機(jī)關(guān)的審批。宏觀層面，一定程度上聽(tīng)從相關(guān)行政部門的命令與指揮，難有行政管理體制的協(xié)調(diào)能力。資金角度，事業(yè)單位有部分財(cái)政撥款，但撥款的保障程度不及行政管理類單位；而自籌資金相對(duì)較多，資金來(lái)源渠道相對(duì)豐富。管理效果角度，有專門的、獨(dú)立的單位和機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，可以根據(jù)遺產(chǎn)的具體情況執(zhí)行管理職能。在管理和經(jīng)營(yíng)方式上可以根據(jù)單位和遺產(chǎn)的具體性質(zhì)進(jìn)行適度的市場(chǎng)化，管理方式較為靈活，利于提高遺產(chǎn)的管理效率。適用范圍角度，事業(yè)單位管理體制位于行政管理和市場(chǎng)管理之間，既具有一定行政調(diào)解能力，也能相對(duì)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，適合平衡發(fā)揮文物的公益價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，該管理模式適合高品質(zhì)且易采用封閉隔離式保護(hù)的文物。針對(duì)該類文物，事業(yè)單位管理體制能夠在保護(hù)文物、發(fā)揮文物公益價(jià)值的同時(shí)，通過(guò)靈活經(jīng)營(yíng)充分開(kāi)發(fā)文物經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)雙贏?！ぐ咐?010年藍(lán)皮書(shū)中著重分析了敦煌石窟的管理單位體制，其中敦煌研究院是負(fù)責(zé)保護(hù)和管理敦煌石窟的主要單位?？梢哉f(shuō)敦煌研究院就是文物管理事業(yè)單位的代表。《甘肅敦煌莫高窟保護(hù)條例》[19]中第五條規(guī)定：“敦煌莫高窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)敦煌莫高窟保護(hù)范圍內(nèi)的保護(hù)和管理工作，并接受省人民政府及其有關(guān)行政部門和當(dāng)?shù)厝嗣裾谋O(jiān)督管理”。其中的管理機(jī)構(gòu)就是正廳級(jí)事業(yè)單位敦煌研究院。敦煌研究院是敦煌學(xué)研究的科研單位，也是保護(hù)敦煌石窟（莫高窟、榆林窟、西千佛洞）和其他文物并對(duì)外開(kāi)放的直接管理機(jī)構(gòu)。[20]作為兼具多種功能的事業(yè)單位，敦煌研究院的下屬機(jī)構(gòu)眾多（參見(jiàn)表技3-5）。表技3-5敦煌研究院機(jī)構(gòu)組成以及相關(guān)職能續(xù)表資金機(jī)制上，《甘肅敦煌莫高窟保護(hù)條例》進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明和界定：“敦煌莫高窟保護(hù)和管理工作所需經(jīng)費(fèi)主要由國(guó)家和省財(cái)政撥款予以保障。各級(jí)人民政府鼓勵(lì)、支持敦煌莫高窟保護(hù)管理機(jī)構(gòu)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)和吸納捐贈(zèng)、贊助等。用于敦煌莫高窟保護(hù)和管理的撥款、事業(yè)性收入資金以及有關(guān)基金會(huì)的基金和其他捐贈(zèng)、贊助的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)依法管理，專款專用，任何單位或者個(gè)人不得侵占、挪用?！庇纱丝梢?jiàn)，敦煌研究院的資金機(jī)制也是由財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道和社會(huì)渠道構(gòu)成，與全國(guó)其他此類事業(yè)單位大同小異。不過(guò)，由于敦煌研究院的地位，其財(cái)政渠道的保障性較好。2010年藍(lán)皮書(shū)技術(shù)報(bào)告第三章中[21]，已經(jīng)詳細(xì)說(shuō)明敦煌石窟屬于高品質(zhì)、易損壞的遺產(chǎn)資源，因此國(guó)家為主導(dǎo)的管理模式適合其保護(hù)和利用。而且，敦煌石窟屬于可以采取封閉、隔離式管理的不可移動(dòng)文物，與周邊社區(qū)關(guān)系不是太緊密，所以沒(méi)有必要采用行政管理體制，用事業(yè)單位管理體制是適合的。（3）企業(yè)型管理體制權(quán)限角度，企業(yè)型管理體制的管理成員為國(guó)有企業(yè)或私人企業(yè)，面向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。微觀層面，對(duì)文保單位的資金用途、經(jīng)營(yíng)機(jī)制選擇等方面具有較大自主權(quán)力，較為靈活寬松；企業(yè)型管理體制的管理成員中國(guó)有企業(yè)無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓文物的使用權(quán)，而私人企業(yè)可以轉(zhuǎn)讓文物管理使用權(quán)。宏觀層面，要服從相關(guān)行政部門的相關(guān)規(guī)定和命令，保護(hù)和開(kāi)發(fā)行為應(yīng)該遵守地方文物部門和建設(shè)規(guī)劃部門的相關(guān)規(guī)定，依法、依規(guī)劃管理。資金角度，企業(yè)型管理單位沒(méi)有或者相對(duì)較少地獲得財(cái)政專項(xiàng)撥款。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中該類單位自收自支，自負(fù)盈虧，資金來(lái)源渠道相對(duì)多元化。管理特點(diǎn)角度，企業(yè)型管理單位對(duì)文物資源進(jìn)行全面的管理和利用，面向市場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，能夠充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高單位內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)效率，增加單位的經(jīng)營(yíng)收入。同時(shí)，企業(yè)型管理單位的機(jī)制靈活，組織彈性大，有較強(qiáng)的適應(yīng)能力，能夠較為科學(xué)和有效地利用遺產(chǎn)資源。然而，企業(yè)型管理單位面向市場(chǎng)，以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，容易忽視文物資源的公益性價(jià)值，不利于文物資源價(jià)值的全面發(fā)揮。適用范圍角度，企業(yè)型管理單位面向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，能夠充分挖掘文物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此適用于中等品質(zhì)、易保護(hù)的文物。該類文物品質(zhì)中等，有一定吸引力，因此通過(guò)企業(yè)型管理，提高資源的利用程度和效率，提升資源的吸引力，從而在充分發(fā)揮文物公益價(jià)值的同時(shí)，提高管理單位和周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益。企業(yè)型管理單位要受到行政單位政策、命令的影響，管理成員不統(tǒng)一；該類管理規(guī)則也不完善、不規(guī)范；但企業(yè)型管理單位面向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，管理最為“高效”?！ぐ咐髽I(yè)型管理體制中，西遞、宏村古村落的管理是典型，且模式較為成熟，具有一定代表性。世界文化遺產(chǎn)地西遞、宏村代表著兩種不同的經(jīng)營(yíng)管理模式，但二者的管理主體皆是企業(yè)型法人：西遞是傳統(tǒng)國(guó)企管理方式，是村辦旅游公司，收入按照人口和房屋兩種形式分配，家族化管理；宏村是現(xiàn)代企業(yè)制度，租賃給外來(lái)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)化運(yùn)作，標(biāo)準(zhǔn)化管理。西遞、宏村資源屬性基本相同，且面臨同樣的管理約束：第一，沒(méi)有文物所有權(quán)，不能參與古村落建筑的任何買賣活動(dòng)；第二，旅游服務(wù)設(shè)施的建設(shè)要上報(bào)建設(shè)管理部門；第三，公司收入之來(lái)源于門票，并要將門票收入的20%上交給縣級(jí)政府。因此，兩地的主要約束體現(xiàn)在管理參與者“多元”，管理成員不“統(tǒng)一”。為突破發(fā)展約束，西遞、宏村通過(guò)建立企業(yè)型管理模式，在遺產(chǎn)保護(hù)和利用上取得一定成效，并惠及民生（兩地改革對(duì)比參見(jiàn)表技3-6）。表技3-6西遞、宏村村民福利、收入等情況對(duì)比西遞、宏村古村落的景區(qū)經(jīng)營(yíng)和村落保護(hù)工程務(wù)必要由兩個(gè)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)實(shí)體分別承擔(dān)，各以獨(dú)立的商業(yè)實(shí)體參與市場(chǎng)運(yùn)作，但它們?cè)诶煤捅Ｗo(hù)古村落的技術(shù)規(guī)范上，都要受到縣文化遺產(chǎn)保護(hù)委員會(huì)的剛性約束，在利益分配和投資主體上受到產(chǎn)權(quán)所有者的約束。按主題報(bào)告第三章中指明的發(fā)展方向來(lái)衡量，西遞和宏村的企業(yè)型管理模式，較好地做到了“高效”，但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一”與“規(guī)范”：從管理成員層面講，西遞、宏村的管理未能做到“統(tǒng)一”，管理較為多頭，企業(yè)決策與上級(jí)文物行政機(jī)關(guān)管理之間可能存在相互掣肘現(xiàn)象，文物部門應(yīng)通過(guò)行業(yè)監(jiān)管加強(qiáng)文物保護(hù)并規(guī)范旅游部門的政府行為；在規(guī)則層面，并未形成“規(guī)范”的成文規(guī)則；但在效率層面，企業(yè)型管理面向市場(chǎng)、市場(chǎng)化管理，效率較高，且?guī)?dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了“高效”。西遞宏村所在安徽黟縣，[22]2010年旅游接待量達(dá)到310.19萬(wàn)人次，比2009年增長(zhǎng)28.1%。其中，西遞景點(diǎn)增長(zhǎng)6.9%，宏村景點(diǎn)增長(zhǎng)28.9%；入境游客11萬(wàn)人次，增長(zhǎng)42.3%。全年旅游直接收入實(shí)現(xiàn)11758萬(wàn)元，比2009年增長(zhǎng)32.6%，其中，西遞景點(diǎn)增長(zhǎng)19.1%，宏村景點(diǎn)增長(zhǎng)34.1%。全年旅游總收入完成129341萬(wàn)元，比2009年增長(zhǎng)31.9%。同時(shí)，黟縣成功躋身首批“中國(guó)旅游強(qiáng)縣”行列。1.2管理規(guī)則在梳理了我國(guó)文化遺產(chǎn)管理體制的參與成員后，有必要對(duì)文物管理的規(guī)則體系進(jìn)行總結(jié)與分析。管理規(guī)則可以分為三大類：其一，國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃、上位政策、宏觀改革方案；其二，法律法規(guī)體系（包括相關(guān)法律法規(guī)及部門規(guī)章和規(guī)范性文件）；其三，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家宏觀改革為文化遺產(chǎn)事業(yè)提供了巨大機(jī)遇；國(guó)家層面和地方層面的法律法規(guī)以及部門規(guī)范性文件，也進(jìn)一步完善了文化遺產(chǎn)管理的法律體系；而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為相關(guān)管理奠定了操作基礎(chǔ)。整體上講，我國(guó)初步建成從中央到地方全方位、多層次的文物管理規(guī)則體系。1.2.1宏觀政策與上位改革正如主題報(bào)告第一章和第三章中所指出的，國(guó)家的上位政策以及其相應(yīng)的宏觀改革對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)產(chǎn)生了重要影響。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)有深刻影響的相關(guān)宏觀改革包括“大部制”改革[23]、事業(yè)單位分類改革以及文化體制改革。而《“十二五”規(guī)劃綱要》[24]作為上位政策，也對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展有方向性的影響（參見(jiàn)圖技3-3）。圖技3-3對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制機(jī)制產(chǎn)生影響的上位改革和宏觀政策大部制改革中，文物單位與其他政府部門合并，利弊互現(xiàn)：避免了政府內(nèi)部的職能交叉、政出多門、多頭管理的問(wèn)題，提高行政效率，降低行政成本。但也難以保證遺產(chǎn)保護(hù)和利用的專業(yè)性和科學(xué)性。因此，大部制改革影響了文物管理成員的組成，這就要求文物系統(tǒng)盡快出臺(tái)相關(guān)銜接法律、法規(guī)，與其他部門協(xié)商，界定好各自的職責(zé)權(quán)限，避免管理缺失。[25]《“十二五”規(guī)劃綱要》指明了近中期國(guó)家各行各業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略與方向，是文物事業(yè)發(fā)展的重要參考。事業(yè)體制改革和文化事業(yè)體制改革，為文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展提供了統(tǒng)一的政策指導(dǎo)和改革規(guī)范，進(jìn)一步明確了遺產(chǎn)事業(yè)合理市場(chǎng)化的改革方向，顯著影響了文物事業(yè)的管理機(jī)制。因此，文物系統(tǒng)應(yīng)該盡快與之銜接，通過(guò)法律法規(guī)等具體形式，明確文物管理體制的改革方向以及改革過(guò)程中的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的范圍與程度，以規(guī)范事業(yè)的發(fā)展方向。不過(guò)，由于文物行政工作有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性（如對(duì)文物保護(hù)單位的價(jià)值評(píng)估、出土文物的定代與價(jià)值評(píng)估等），難以采取“通用式”管理辦法，因此文化遺產(chǎn)事業(yè)體制改革時(shí)要特別注意制定特殊規(guī)則，避免出現(xiàn)因?yàn)轶w制改革過(guò)度而引發(fā)的重大損失。1.2.2文物及相關(guān)系統(tǒng)的法律法規(guī)體系主題報(bào)告第三章中較為概括地描述了我國(guó)文化遺產(chǎn)法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀，而法律法規(guī)是規(guī)范文化遺產(chǎn)事業(yè)、促進(jìn)其科學(xué)合理發(fā)展的前提。因此本節(jié)從現(xiàn)實(shí)管理層面描述并評(píng)價(jià)我國(guó)現(xiàn)階段文物系統(tǒng)的法律體系。（1）《文物保護(hù)法》為核心的規(guī)則體系文物管理規(guī)則核心是《文物保護(hù)法》[26]，該法既是我國(guó)文物管理事業(yè)各項(xiàng)工作的指導(dǎo)性法律規(guī)范，也是文物系統(tǒng)其他法規(guī)以及規(guī)范性文件的法律依據(jù)。《文物保護(hù)法》目的明確[27]，對(duì)文物的分類、定義以及文物工作的方針做出了具體說(shuō)明和規(guī)定。同時(shí)明確了文物工作的具體內(nèi)容以及各機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任。以《文物保護(hù)法》為基礎(chǔ)，文物系統(tǒng)制定頒布《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》，各省市也相繼出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施辦法和條例，文化遺產(chǎn)管理的核心法律法規(guī)體系初步形成，為開(kāi)展文物工作建立了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（2）從中央到地方的法規(guī)體系我國(guó)文物管理規(guī)則體系在《文物保護(hù)法》的指導(dǎo)下，逐步建立層次分明的從國(guó)家到地方的法規(guī)體系[28]?！獓?guó)家層面，先后出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《文物保護(hù)法實(shí)施條例》）、《長(zhǎng)城保護(hù)條例》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，不僅為《文物保護(hù)法》的實(shí)施和具體操作提供了更有實(shí)際意義的指導(dǎo)，也為全國(guó)重要文物的保護(hù)提供了法律支持和操作規(guī)范。——地方層面，各省也根據(jù)《文物保護(hù)法》等文物體系的國(guó)家法律法規(guī)以及地方的具體情況，制定了省級(jí)行業(yè)管理?xiàng)l例，以促進(jìn)文物工作的依法進(jìn)行。如《黑龍江省文物管理?xiàng)l例》、《福建省文物保護(hù)管理?xiàng)l例》、《江西省文物保護(hù)條例》、《山東省文物保護(hù)管理?xiàng)l例》、《廣西壯族自治區(qū)文物保護(hù)管理?xiàng)l例》、《西藏自治區(qū)文物保護(hù)條例》等，都是省級(jí)管理?xiàng)l例，既較好地銜接了國(guó)家層面的規(guī)定，又制定了符合各省特點(diǎn)的管理細(xì)則。[29]——文保單位層面，各地也紛紛響應(yīng)上位法規(guī)，制定具體的不可移動(dòng)文物（包括文化遺產(chǎn)地）管理?xiàng)l例。如山西省的《山西省平遙古城保護(hù)條例》、《山西省晉陽(yáng)古城保護(hù)條例》、《山西省云岡石窟保護(hù)條例》、《沈陽(yáng)市地上不可移動(dòng)文物和地下文物保護(hù)條例》。再如遼寧省的《沈陽(yáng)市故宮、福陵和昭陵保護(hù)條例》、《新賓滿族自治縣清永陵保護(hù)管理?xiàng)l例》等?？梢哉f(shuō)，在上位法律指導(dǎo)下，從中央到地方，各省市、各單位，都積極建設(shè)文物管理的法規(guī)體系，并呈現(xiàn)兩個(gè)主要特點(diǎn)：其一，以《文物保護(hù)法》和《文物保護(hù)法實(shí)施條例》為基礎(chǔ)，制定各省市的文物管理保護(hù)條例，與上位法律法規(guī)銜接，指導(dǎo)全省文物工作；其二，針對(duì)各省市內(nèi)重要文物或歷史名城，制定具體文物的管理?xiàng)l例，切實(shí)落實(shí)具體文物的保護(hù)和管理工作。除了文物系統(tǒng)，其他管理物質(zhì)文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)也有若干管理規(guī)則，尤其建設(shè)系統(tǒng)主管的風(fēng)景名勝區(qū)，其相關(guān)管理規(guī)則較為完善且初步實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際接軌。然而通過(guò)梳理，我國(guó)文物法規(guī)體系雖然逐步實(shí)現(xiàn)“規(guī)范”，但仍存在一定問(wèn)題，尤其與建設(shè)系統(tǒng)主管的風(fēng)景名勝區(qū)相比。這些問(wèn)題可具體分為：第一，省市級(jí)別單位法規(guī)數(shù)量相對(duì)較少，地方性的指導(dǎo)性法規(guī)并未覆蓋全部省市；第二，法規(guī)制定具有傾向性，重點(diǎn)文物受到“優(yōu)待”，而普通文物受“冷遇”，法規(guī)體系依舊不健全，非“善法之治”；第三，法規(guī)建設(shè)不“均衡”，傳統(tǒng)文物大省的法律法規(guī)建設(shè)明顯要更加完備，而有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省則比較薄弱，這與“三普”后大量文物被發(fā)現(xiàn)亟待保護(hù)的形勢(shì)不相吻合。（3）較為豐富的部門規(guī)章以及規(guī)范性文件為了配合和支持文物管理法律以及法規(guī)的實(shí)施與具體操作，文物系統(tǒng)從中央到地方紛紛出臺(tái)部門規(guī)章以及規(guī)范性文件，以進(jìn)一步完善文物管理的規(guī)則體系?！獓?guó)家層面，有《古人類化石和古脊椎動(dòng)物化石保護(hù)管理辦法》、《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》、《文物進(jìn)出境審核管理辦法》、《文物認(rèn)定管理暫行辦法》、《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理暫行辦法》、《古人類化石和古脊椎動(dòng)物化石保護(hù)管理辦法》、《文物保護(hù)工程管理辦法》、《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》、《博物館管理辦法》、《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》、《中華人民共和國(guó)考古涉外工作管理辦法》等部門規(guī)章以及涵蓋范圍較廣的各項(xiàng)規(guī)范性文件（具體參見(jiàn)表技3-7）[30]。表技3-7國(guó)家層面的文物部門性規(guī)范文件——地方層面，各省份積極、認(rèn)真履行國(guó)家層面的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，同時(shí)也大力制定地方性的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，以完善文物管理的規(guī)則體系。如《北京市文物保護(hù)單位保護(hù)范圍以及建設(shè)控制地帶管理規(guī)定》、《山西省實(shí)施中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法辦法》、《遼寧省人民政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)文物遺產(chǎn)保護(hù)的通知》等。還有很多文化遺產(chǎn)地也紛紛出臺(tái)相應(yīng)管理辦法，確保具體的遺產(chǎn)地管理能“一地一辦法”、適合當(dāng)?shù)厍闆r。[31]如《山東省劉公島甲午戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念地保護(hù)管理規(guī)定》、《敦煌市玉門關(guān)文物保護(hù)單位管理辦法》等。根據(jù)這些總結(jié)，可以將我國(guó)文物管理體系的部門規(guī)章和規(guī)范性文件體系特點(diǎn)如下：第一，文物國(guó)家部門規(guī)章和規(guī)范性文件涵蓋范圍較廣，體系較為全面，基本涵蓋文物管理的方方面面；第二，文物地方性部門規(guī)章和規(guī)范性文件較為普及，對(duì)實(shí)際管理工作有著較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。但部門規(guī)章和規(guī)范性文件體系在覆蓋面上仍有空白，內(nèi)容設(shè)定也與其他部門的條例等有不協(xié)調(diào)之處，重要的文化遺產(chǎn)地未能實(shí)現(xiàn)“一地一法”，所以仍需要不斷加強(qiáng)建設(shè)。1.2.3技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系我國(guó)初步形成了以《文物保護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》[32]為中心的文物保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，其中規(guī)范了組織管理標(biāo)準(zhǔn)（包括具體單位[33]和職責(zé)）、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的編制與審批以及標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布和復(fù)審。在此基礎(chǔ)上，編制《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（WW/T0015-2008）》以規(guī)范文物事業(yè)的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，幫助文物系統(tǒng)較好地進(jìn)行定量管理。圍繞上述規(guī)范，也初步建立了更加細(xì)化的國(guó)家級(jí)行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，如《文物系統(tǒng)博物館安全防范工程設(shè)計(jì)規(guī)范（GB/T16571-1996）》、《文物保護(hù)單位標(biāo)志（GB/T22527-2008）》、《文物保護(hù)單位開(kāi)放服務(wù)規(guī)范（GB/T22528-2008）》、《文物運(yùn)輸包裝規(guī)范（GB/T23862-2009）》[34]，博物館保護(hù)有關(guān)的管理標(biāo)準(zhǔn)《博物館和文物保護(hù)單位安全防范系統(tǒng)技術(shù)要求》[35]也即將出臺(tái)。1.2.4小結(jié)綜上所述，我國(guó)文物管理事業(yè)初步形成了較為規(guī)范的管理規(guī)則體系。其一，上位政策為事業(yè)指明發(fā)展方向，宏觀改革則引導(dǎo)事業(yè)發(fā)展，對(duì)文物事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。其二，我國(guó)文物系統(tǒng)建立了從中央到地方、全方位、多層次的文物管理法律法規(guī)體系，較好地規(guī)范了事業(yè)的發(fā)展路徑。其三，我國(guó)初步形成了文物管理的國(guó)家級(jí)行業(yè)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了各項(xiàng)技術(shù)操作。然而，整體上看，我國(guó)文保事業(yè)的管理規(guī)則體制仍存在諸多漏洞，發(fā)展空間依舊巨大。因此，文物系統(tǒng)必須緊跟上位政策和宏觀改革，做好銜接工作，不斷完善文物管理體系的“規(guī)范”程度，讓事業(yè)的改革與發(fā)展有據(jù)可依。在此基礎(chǔ)上，不斷完善法律法規(guī)體系，做到“全覆蓋、無(wú)死角”且管理制度既統(tǒng)一（全國(guó)層面）又考慮到個(gè)性（地方層面）。最后還要不斷完善行業(yè)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)文保工作的定量化、科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化。1.3文物保護(hù)單位的管理機(jī)制分析成員和規(guī)則搭建起了文化遺產(chǎn)事業(yè)的體制架構(gòu)，但日常工作更多地取決于管理機(jī)制。主題報(bào)告第三章粗略地描述了管理機(jī)制，本小節(jié)根據(jù)相關(guān)調(diào)查資料以及前三本藍(lán)皮書(shū)的成果，聚焦資金機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)我國(guó)文物系統(tǒng)的管理機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)梳理。1.3.1資金機(jī)制充足的資金以及多樣化的資金來(lái)源渠道，是保證文物保護(hù)和利用工作的前提和基礎(chǔ)；換個(gè)角度，資金來(lái)源渠道是否健全、合理，又會(huì)影響到資金的充足程度。盡管《文物保護(hù)法》規(guī)定的“五納入”已經(jīng)明確了文物工作的資金機(jī)制，但這實(shí)際上只是“應(yīng)然”情況，現(xiàn)實(shí)中的“實(shí)然”情況并非如此。從“實(shí)然”角度而言，可以將文物系統(tǒng)的資金來(lái)源渠道總結(jié)為三方面，即財(cái)政渠道、社會(huì)渠道和市場(chǎng)渠道。財(cái)政渠道通常包括六方面：除本級(jí)財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算外，還包括國(guó)家財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付[36]、國(guó)債資金、項(xiàng)目投入[37]、專項(xiàng)基金和國(guó)家、地方政府有關(guān)產(chǎn)業(yè)、金融、稅收政策調(diào)整等所謂財(cái)政相關(guān)渠道；社會(huì)渠道包括國(guó)內(nèi)外捐助[38]、發(fā)行彩票等；市場(chǎng)渠道是相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入以及向受益方收取費(fèi)用等。圖技3-4文物管理成員與資金渠道資金機(jī)制與管理成員之間存在密不可分的關(guān)系。不同性質(zhì)的管理成員往往對(duì)應(yīng)著不同的資金來(lái)源渠道?？梢哉f(shuō)，在一定程度上管理成員的性質(zhì)決定了單位資金的來(lái)源渠道（具體參見(jiàn)圖技3-4）。這些年來(lái)的快速發(fā)展，使文化遺產(chǎn)管理單位的資金渠道不再是單一的財(cái)政撥款，社會(huì)渠道和市場(chǎng)渠道都對(duì)緩解資金短缺起到了一定作用。但我們必須明確的一點(diǎn)是，我國(guó)現(xiàn)階段文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源依舊是以財(cái)政資金為主，社會(huì)和市場(chǎng)渠道的資金來(lái)源相對(duì)較少（參見(jiàn)表技3-8和圖技3-5）。表技3-8文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)單位性質(zhì)分級(jí)統(tǒng)計(jì)表圖技3-5我國(guó)文物保護(hù)單位資金來(lái)源結(jié)構(gòu)從調(diào)查數(shù)據(jù)不難看出，我國(guó)現(xiàn)階段文物保護(hù)單位的資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，這充分體現(xiàn)了文物事業(yè)公益性的一面，以及我國(guó)以行政性單位和事業(yè)單位為主的文物管理體制[39]；然而差額撥款、自收自支以及其他性質(zhì)的資金比例比較低，也充分說(shuō)明了我國(guó)文物單位資金機(jī)制的單一性，行政性單位和事業(yè)單位完全依靠財(cái)政支持，缺乏創(chuàng)收的積極性；同時(shí)，社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制仍不健全，各種社會(huì)力量對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的參與不夠。所以說(shuō)，我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)全面、多渠道的“高效”資金機(jī)制仍未建立。文物保護(hù)單位資金來(lái)源渠道的單一直接導(dǎo)致保護(hù)經(jīng)費(fèi)的緊缺?！段奈锉Ｗo(hù)單位管理體制調(diào)研報(bào)告》的數(shù)據(jù)說(shuō)明，有90.19%的文保單位存在保護(hù)資金不足的現(xiàn)象，文物保護(hù)中資金缺乏的問(wèn)題直接導(dǎo)致了文物保護(hù)不力以及過(guò)度利用文物等問(wèn)題的出現(xiàn)。表技3-9文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來(lái)源分類別統(tǒng)計(jì)表綜上，我國(guó)文物保護(hù)單位呈現(xiàn)以財(cái)政渠道為主、市場(chǎng)和社會(huì)渠道助推的局面。但市場(chǎng)和社會(huì)渠道建設(shè)相對(duì)滯后，且地域差距明顯。而文物保護(hù)單位資金整體不足是影響我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的主要瓶頸之一。資金供給的不足，也使得經(jīng)營(yíng)機(jī)制在文物工作的制度化建設(shè)中顯得更為重要。1.3.2經(jīng)營(yíng)機(jī)制經(jīng)營(yíng)機(jī)制是確保文化遺產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“合理利用”的制度保障，也是近些年來(lái)文化遺產(chǎn)事業(yè)的重要機(jī)制創(chuàng)新領(lǐng)域。前三本藍(lán)皮書(shū)對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)制都有較為深入的分析：2008年藍(lán)皮書(shū)總結(jié)了我國(guó)文物遺產(chǎn)單位“非營(yíng)利性為主、事業(yè)化管理與企業(yè)化經(jīng)營(yíng)相結(jié)合”的經(jīng)營(yíng)管理模式，并指出了我國(guó)文物管理經(jīng)營(yíng)機(jī)制市場(chǎng)化的兩條改革路徑：第一是利益市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革模式，主要有上市公司改制模式、旅游企業(yè)資源整合模式、企業(yè)參股的股份制改革模式等三種；第二是公益市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革模式，主要是企業(yè)參與公益事業(yè)管理的改革模式[40]。2009年藍(lán)皮書(shū)則從博物館的管理體制角度，描述分析我國(guó)文物遺產(chǎn)單位管理中存在的主要問(wèn)題并分析了成因。2010年藍(lán)皮書(shū)則以“紅巖聯(lián)線”為例總結(jié)了我國(guó)文物經(jīng)營(yíng)機(jī)制的改革和創(chuàng)新。[41]根據(jù)前三本藍(lán)皮書(shū)的經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查結(jié)果，文化遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，針對(duì)不同的管理成員，也可對(duì)應(yīng)分為三類，即行政管理、事業(yè)管理和企業(yè)管理三種。行政管理主要的參與者是行政類管理單位。經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，通過(guò)行政法規(guī)和行政手段對(duì)遺產(chǎn)進(jìn)行管理，主要以發(fā)揮遺產(chǎn)的公益價(jià)值為主要目標(biāo)，盡量避免進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。事業(yè)管理主要的參與者是事業(yè)單位。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)文物的管理和保護(hù)，并且按照上級(jí)行政法規(guī)對(duì)文物進(jìn)行相關(guān)的開(kāi)發(fā)和利用，主要通過(guò)行政命令和統(tǒng)籌管理開(kāi)發(fā)文物，以行政化而非市場(chǎng)化的手段經(jīng)營(yíng)主要業(yè)務(wù)，而只將部分業(yè)務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。企業(yè)管理主要指管理參與主體為企業(yè)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中以企業(yè)形式組織單位的管理，通過(guò)股份制、上市等手段進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，并將文物管理中的大部分業(yè)務(wù)合理市場(chǎng)化，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高文物單位的經(jīng)營(yíng)效率。我國(guó)文物管理經(jīng)營(yíng)機(jī)制中，以行政管理、事業(yè)管理為主，企業(yè)管理為輔，且文物管理與經(jīng)營(yíng)秉承非營(yíng)利性[42]的公益目標(biāo)。表技3-10我國(guó)文物保護(hù)單位經(jīng)營(yíng)機(jī)制分類其實(shí)，文物經(jīng)營(yíng)機(jī)制的核心在于根據(jù)各類文化遺產(chǎn)資源在保護(hù)上的不同要求和在利用上的不同屬性，在保護(hù)和利用之間尋求平衡點(diǎn)，建立一套能夠克服管理工作中的主要發(fā)展約束并更全面地發(fā)揮文化遺產(chǎn)功能的體制機(jī)制。[43]而文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的前提是“保護(hù)為主、搶救第一”，而改革的目的則是通過(guò)“合理利用、加強(qiáng)管理”，保證“深化改革、開(kāi)拓創(chuàng)新，始終保持我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)的生機(jī)和活力”，[44]而改革的大方向都是所謂“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”，讓政府和市場(chǎng)各自揚(yáng)長(zhǎng)避短、各得其所。但與傳統(tǒng)管理期的管理體制調(diào)整主要受客觀約束（行政資源供給狀況和政治經(jīng)濟(jì)體制）影響不同的是，在市場(chǎng)化改革中，改革的路徑選擇更多是受主觀因素影響——甚至可以說(shuō)不同的改革模式就是各地的政府對(duì)文化遺產(chǎn)選擇了不同的管理目標(biāo)所致。[45]綜上，在經(jīng)營(yíng)機(jī)制層面我國(guó)文物管理體制正在向“高效”的方向發(fā)展，公益性和非公益性的平衡、政府與市場(chǎng)范圍的合理劃分以及保護(hù)和利用的平衡等問(wèn)題正在局部得到妥善的解決。[46]1.3.3監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督機(jī)制是確保文物合法處理保護(hù)與利用關(guān)系最直接的制度保障。目前，我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)初步形成了以文物行政管理部門為主、相關(guān)職能部門為輔、公眾初步參與的多層次的監(jiān)督機(jī)制。文物行政管理部門正通過(guò)相關(guān)法規(guī)整合和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督努力實(shí)現(xiàn)從部門管理到行業(yè)管理的角色轉(zhuǎn)變，在文物保護(hù)與城市化建設(shè)、重大工程建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系處理上已經(jīng)發(fā)揮了較為有效的監(jiān)督效果。“十一五”以來(lái)文物系統(tǒng)的督察機(jī)制不斷完善，不僅成立了有關(guān)機(jī)構(gòu)，還建立了年度專項(xiàng)督察、重點(diǎn)案件督辦、執(zhí)法人員培訓(xùn)、案卷評(píng)比等執(zhí)法督察制度，初步形成了一套較為有效的督察體系：①成立了國(guó)家文物局督察司，使得文物監(jiān)督工作在全國(guó)層面上有了統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2009年3月，《國(guó)家文物局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)公布，其中強(qiáng)調(diào)文物部門在機(jī)構(gòu)改革中要“加強(qiáng)文物行政執(zhí)法督察職責(zé)”，負(fù)責(zé)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)和管理的監(jiān)督工作，并明確了督察司的職責(zé)。[47]②建立了全國(guó)文物安全工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，這使相關(guān)部委間有望形成文物安全工作的合力。2010年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意建立全國(guó)文物安全工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》，同意建立全國(guó)文物安全工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。全國(guó)文物安全工作部際聯(lián)席會(huì)議由包括文化部、公安部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、海關(guān)總署、工商總局、國(guó)家旅游局、國(guó)家宗教局以及國(guó)家文物局在內(nèi)的10個(gè)部門（單位）組成，文化部為牽頭單位，聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在國(guó)家文物局。聯(lián)席會(huì)議由文化部部長(zhǎng)擔(dān)任召集人，各成員單位有關(guān)負(fù)責(zé)同志為聯(lián)席會(huì)議成員，聯(lián)席會(huì)議辦公室主任由國(guó)家文物局聯(lián)席會(huì)議成員擔(dān)任。全國(guó)文物安全工作部際聯(lián)席會(huì)議原則上每年召開(kāi)一次全體會(huì)議，其主要職能是：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)文物安全工作，研究制定打擊文物犯罪、遏制文物行政違法行為、加強(qiáng)文物安全的政策措施；指導(dǎo)、督促、檢查有關(guān)政策措施的落實(shí)，協(xié)調(diào)解決文物安全工作的重大問(wèn)題，促進(jìn)部門、地方協(xié)作配合，形成工作合力。聯(lián)席會(huì)議的成立對(duì)于各相關(guān)部門加強(qiáng)溝通、密切配合、相互支持、形成合力，加強(qiáng)文物安全、打擊文物違法犯罪具有積極作用。③開(kāi)展了各種專項(xiàng)檢查和打擊文物犯罪專項(xiàng)行動(dòng)。國(guó)家文物局對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和單位進(jìn)行專項(xiàng)檢查，檢查的重點(diǎn)是破壞文化遺產(chǎn)的各類違法行為，特別是將文物作為或變相作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的違法行為，重點(diǎn)追究因決策失誤、玩忽職守，造成文化遺產(chǎn)破壞、被盜或流失的責(zé)任人的法律責(zé)任。[48]然而，我國(guó)的文物監(jiān)督體制仍有諸多不足之處，遠(yuǎn)稱不上“高效”。從2008年藍(lán)皮書(shū)中相關(guān)內(nèi)容的分析可以發(fā)現(xiàn)，目前造成文化遺產(chǎn)經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮無(wú)序和管理矛盾處理乏力等問(wèn)題的直接原因就是遺產(chǎn)管理中的監(jiān)督機(jī)制不健全，其主要表現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)制缺失、法律體系漏洞、責(zé)任追究不力等方面。雖然文物系統(tǒng)在查處違法行為上可謂不遺余力，但大部分只是在國(guó)家文物局開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)時(shí)地方政府才會(huì)主動(dòng)配合、協(xié)調(diào)工作，基層文物管理部門沒(méi)有且無(wú)能力將督查工作常態(tài)化、落實(shí)在日常工作過(guò)程中。事實(shí)證明，由于文化遺產(chǎn)資源的特殊性，其一旦遭受破壞，造成的文化價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損失不可估量且很難挽救。因此，傳統(tǒng)的“事后監(jiān)督”形式雖然在處置違法行為等方面具有一定效用，但從文化遺產(chǎn)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展要求來(lái)看，需要將其通過(guò)體系化的改革逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)時(shí)監(jiān)督”、甚至“事前監(jiān)督”，以確保國(guó)家的有關(guān)行政資源投入規(guī)定能夠得到落實(shí)、日常工作能夠依法進(jìn)行并有效降低發(fā)生違法行為的概率[49]。還需要指出的是，我國(guó)文物監(jiān)督過(guò)程中的另一難點(diǎn)是管理成員的多元化。不同部門均有權(quán)管理文物，使得在全國(guó)和地方層面難以建立一個(gè)獨(dú)立于各個(gè)部門的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。文物系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)是否有權(quán)管理其他部門管轄下的文化遺產(chǎn)資源、其他部門的管理單位是否會(huì)遵循文物系統(tǒng)的檢查規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，都是實(shí)際工作中的重要問(wèn)題。另一方面，我國(guó)文物監(jiān)督系統(tǒng)公眾參與程度較低，公民對(duì)文保工作的重視程度不夠，也缺乏相關(guān)的保護(hù)理念。綜上，我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)初步形成了以文物行政管理部門為主、相關(guān)職能部門為輔、公眾初步參與的多層次的監(jiān)督機(jī)制。但是部門間監(jiān)督機(jī)制缺乏、系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督力度不夠以及民眾參與程度較低等問(wèn)題依舊嚴(yán)重，文物管理的監(jiān)督機(jī)制仍未實(shí)現(xiàn)“高效”，健全完善文物保護(hù)監(jiān)督機(jī)制仍將是文物工作發(fā)展的重點(diǎn)之一。1.3.4協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)機(jī)制是合理保護(hù)、管理文物的潤(rùn)滑劑[50]。目前，我國(guó)文物保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)才剛剛起步。如前文所述，文物管理中存在“多頭管理、職能交叉”的問(wèn)題。橫向上，管理文物的部門除文物局以及文物相關(guān)機(jī)構(gòu)外，還涉及民族事務(wù)部門、國(guó)土部門、建設(shè)部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門、旅游部門、宗教部門等；縱向上，上級(jí)文物部門在具體管理中，需要協(xié)調(diào)下級(jí)文物部門間以及下級(jí)文物部門與其他部門之間的關(guān)系，以促進(jìn)文物保護(hù)和利用政策的切實(shí)落實(shí)。因此，文物管理系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制是針對(duì)我國(guó)文物管理成員“多元化”現(xiàn)象而建立的，其作用在文物現(xiàn)實(shí)管理工作中十分重要。我國(guó)文物管理協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)起步較晚，各省文物機(jī)構(gòu)都在嘗試構(gòu)建符合地區(qū)具體情況的文物協(xié)調(diào)機(jī)制。各省市文物系統(tǒng)加大與其他機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的具體舉措可概括為5個(gè)方面：①加強(qiáng)文物管理協(xié)調(diào)的制度建設(shè)。第一，加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)，使文物管理協(xié)調(diào)機(jī)制制度化、法制化。如山西省已起草制定《非文物部門管理文物保護(hù)單位的管理辦法》，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)宗教活動(dòng)場(chǎng)所以及烈士陵園等愛(ài)國(guó)主義教育基地的管理。第二，成立較高級(jí)別的保護(hù)委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。如上海市建立了上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)委員會(huì)[51]，由分管副市長(zhǎng)任主任，在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)；又如遼寧省定期召開(kāi)文物管理委員會(huì)成員例會(huì)，協(xié)調(diào)解決文物保護(hù)單位保護(hù)、管理和其他方面的問(wèn)題；再如四川省成都市成立的“市文管會(huì)辦公室”，有權(quán)與相關(guān)部門協(xié)商部分文物管理事項(xiàng)。第三，構(gòu)建良好的溝通機(jī)制。如山東省建立文物行政部門及相關(guān)部門之間的聯(lián)系會(huì)制度，形成文物保護(hù)議事機(jī)制，理順文物保護(hù)管理機(jī)制，相互配合協(xié)商，加強(qiáng)溝通，事前介入文物的保護(hù)。第四，通過(guò)協(xié)議書(shū)明確各自職責(zé)。如涉及文物保護(hù)單位的產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)以及相關(guān)規(guī)劃的問(wèn)題中，與相關(guān)部門簽訂協(xié)議，明確其中各自職責(zé)，加強(qiáng)管理和保護(hù)。如湖北省依法與基層政府或個(gè)人簽訂文物保護(hù)協(xié)議，并依照保護(hù)協(xié)議管理文物。②加強(qiáng)前期規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)預(yù)防式保護(hù)。文物部門通過(guò)與其他同級(jí)部門的事前協(xié)商以及對(duì)下級(jí)政府和部門的合作，制定出符合地區(qū)情況的文物保護(hù)和管理規(guī)劃。部分省市在加強(qiáng)文物保護(hù)單位監(jiān)管的同時(shí)，注重加強(qiáng)聯(lián)系，會(huì)同相關(guān)部門對(duì)文物保護(hù)單位的規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行修改、完善，確保規(guī)劃的可操作性和科學(xué)性。省級(jí)文物部門加強(qiáng)督促縣級(jí)政府協(xié)調(diào)各部門做好文物保護(hù)規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接工作。③加大文物工作以及文物系統(tǒng)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的宣傳力度。文物系統(tǒng)借助各種機(jī)會(huì)，采用多種手段、多種方式，大力宣傳《文物保護(hù)法》、《長(zhǎng)城保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)，以提高民眾的文物保護(hù)意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)保護(hù)文物的熱情，也提高了其他部門對(duì)文物保護(hù)和管理的重視程度。④聯(lián)合監(jiān)管。文物部門與公安、消防部門聯(lián)合對(duì)文物保護(hù)單位進(jìn)行安全、消防檢查，與公安等部門聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊文物犯罪，共同做好文物保護(hù)和監(jiān)管工作。⑤加強(qiáng)文物管理日常工作中的多部門合作。如利用每年度的文物安全大家查獲等活動(dòng)，邀請(qǐng)有關(guān)部門參與對(duì)共關(guān)單位的檢查，共同協(xié)助做好文保單位的保護(hù)和管理工作。隨著文化遺產(chǎn)事業(yè)重要性的不斷提高，文物管理協(xié)調(diào)機(jī)制也初步建立并不斷完善（如圖技3-6），但遠(yuǎn)未達(dá)到“高效”的目標(biāo)。圖技3-6我國(guó)文物管理協(xié)調(diào)機(jī)制1.3.5小結(jié)綜上，我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)的管理機(jī)制雖然不斷完善，但還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)“高效”。①資金機(jī)制上，呈現(xiàn)以財(cái)政撥款為主、市場(chǎng)和社會(huì)資金渠道兼容的局面，但市場(chǎng)和社會(huì)資金渠道相對(duì)滯后，且地域差距明顯。而文物保護(hù)單位資金整體不足是影響我國(guó)文物事業(yè)發(fā)展的主要“瓶頸”之一；②經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，雖然文物管理體制正在向“高效”的方向發(fā)展，但是公益性和非公益性的平衡、政府與市場(chǎng)范圍的合理劃分以及保護(hù)和利用的平衡等問(wèn)題仍沒(méi)有得到妥善的解決。規(guī)范、科學(xué)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，仍然比較罕見(jiàn)；③監(jiān)督機(jī)制上，初步形成了以文物行政管理部門為主、相關(guān)職能部門為輔、公眾初步參與的多層次的監(jiān)督機(jī)制。但監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)督成效不佳、群眾意識(shí)淡薄等現(xiàn)象仍然不能忽視；④協(xié)調(diào)機(jī)制上，相關(guān)建設(shè)剛剛起步，雖然初見(jiàn)成效，但橫向和縱向上的協(xié)調(diào)力度和效果依舊不佳，協(xié)調(diào)機(jī)制缺失和失靈等現(xiàn)象也層出不窮。所以，構(gòu)建“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的文化遺產(chǎn)管理機(jī)制仍舊任重而道遠(yuǎn)。2文物保護(hù)單位管理的面上問(wèn)題主題報(bào)告第三章中指出，我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，但是距離“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的發(fā)展目標(biāo)還有距離[52]，體制機(jī)制還存在諸多不足。就此，我們結(jié)合2010年中國(guó)文物信息咨詢中心所撰寫(xiě)的《文物保護(hù)單位管理體制調(diào)研報(bào)告》，對(duì)我國(guó)文保單位存在的面上問(wèn)題進(jìn)行梳理。2.1單位權(quán)限與管理要求不相稱文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱文物保護(hù)單位）的權(quán)限與管理要求不相稱。隨著文物工作重要性的日益凸顯，文物管理的要求不斷提高。相對(duì)而言，文物保護(hù)單位的權(quán)限卻受到法律法規(guī)、行政權(quán)力等多重限制，單位的有限權(quán)力難以充分實(shí)現(xiàn)日益增長(zhǎng)的管理要求。一方面，文物保護(hù)單位管理的法制尚不健全，規(guī)范具體保護(hù)管理行為的地方性、專題性法規(guī)立法工作滯后。規(guī)則的滯后以及不完善，限制了單位獲得相應(yīng)的管理權(quán)限。另一方面，文物保護(hù)單位隸屬關(guān)系非常復(fù)雜，職能交叉和多頭管理現(xiàn)象比較普遍，管理體制機(jī)制沒(méi)有完全理順，這導(dǎo)致文物保護(hù)單位管理權(quán)限界定不清等問(wèn)題。個(gè)別地方和單位重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕文物保護(hù)；重開(kāi)發(fā)利用，輕保護(hù)管理，而文物部門職權(quán)有限，對(duì)一些非文物部門使用文物保護(hù)單位中存在的問(wèn)題，監(jiān)管無(wú)力，處理無(wú)方。此外，部分地方政府實(shí)行嚴(yán)格的體制壓縮政策，面對(duì)分工日益細(xì)化的文物保護(hù)管理需求，各級(jí)文物行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立面臨著重重困難，粗放式的管理隨著日益繁重的保護(hù)壓力，已經(jīng)難以適應(yīng)飛速發(fā)展的建設(shè)需要；而文物保護(hù)單位大多屬于事業(yè)單位，沒(méi)有行政權(quán)力，當(dāng)文物保護(hù)單位管理權(quán)與使用權(quán)分離時(shí)，很難進(jìn)行有效的管理。文物管理單位的權(quán)限與管理要求不相稱又體現(xiàn)在文物行政執(zhí)法力量薄弱。文物行政執(zhí)法的主體包括了文物、工商、公安、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土、環(huán)保等多個(gè)部門，由于文物部門自身缺乏執(zhí)法隊(duì)伍，協(xié)調(diào)相關(guān)部門效率不高，發(fā)生文物破壞情況時(shí)，往往不能得到有效遏制或及時(shí)處理，對(duì)文物市場(chǎng)的監(jiān)管也不到位。尤其是面臨法人違法、強(qiáng)勢(shì)部門違法時(shí)，執(zhí)法難度很大。2.2財(cái)政投入難以滿足依法保護(hù)需要全國(guó)范圍內(nèi)文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源相對(duì)渠道單一、投入總體不足?！段奈锉Ｗo(hù)法》要求各級(jí)政府解決的文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)一直得不到落實(shí)，這成為困擾文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的主要瓶頸之一。由于缺少經(jīng)費(fèi)，文物保護(hù)單位“四有”等基礎(chǔ)工作薄弱，“欠賬”很多，監(jiān)管不到位；許多文物保護(hù)單位無(wú)人看護(hù)，保護(hù)設(shè)備無(wú)力配置或更新，安全技術(shù)防范設(shè)施、野外文物避雷設(shè)施、消防基礎(chǔ)設(shè)施基本不能達(dá)標(biāo)，缺少必要的物質(zhì)條件，使文物無(wú)法得到有效保護(hù)；現(xiàn)有文物修繕工程量較大，有的地方和單位文保經(jīng)費(fèi)投入杯水車薪，使相當(dāng)數(shù)量的文物保護(hù)單位不能得到及時(shí)修繕。[53]另外，正如本章第四節(jié)所分析，我國(guó)文物管理資金機(jī)制尚不健全，管理單位資金來(lái)源單一。尤其是保護(hù)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源更是以國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政為主，而很多文物管理單位尚無(wú)保護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道（參見(jiàn)表技3-11和圖技3-7）。表技3-11文物保護(hù)單位保護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源分級(jí)統(tǒng)計(jì)表圖技3-7我國(guó)文物保護(hù)單位保護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)2.3人員編制和隊(duì)伍素質(zhì)難以滿足工作需要專職文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)嚴(yán)重滯后，許多基層地方的文物保護(hù)單位沒(méi)有設(shè)立保護(hù)管理機(jī)構(gòu)；有的縣（區(qū)）雖然成立了文管所，但機(jī)構(gòu)小、建制不全、人員編制長(zhǎng)年得不到落實(shí)。許多新成立的“風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)”、“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)委員會(huì)”、“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”等，普遍未成立文物行政部門和文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，致使分布在這些地域內(nèi)的部分文物保護(hù)單位出現(xiàn)管理“空白”。不少文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)專業(yè)人才缺乏（參見(jiàn)表技3-12和圖技3-8），技術(shù)力量薄弱，加之經(jīng)費(fèi)緊張，在開(kāi)展文物普查、考古發(fā)掘、保護(hù)規(guī)劃編制、修繕修復(fù)等工作時(shí)經(jīng)常無(wú)力實(shí)施，只能依靠其他部門協(xié)調(diào)解決。目前已取得文物保護(hù)工程勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理資質(zhì)資格的單位和人員數(shù)量較少，不能滿足文物保護(hù)工程對(duì)專業(yè)人才的巨大需要。表技3-12文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)有人員職稱情況分級(jí)統(tǒng)計(jì)表圖技3-8我國(guó)文物保護(hù)單位人員職稱結(jié)構(gòu)2.4開(kāi)放程度不高文保單位開(kāi)放程度不高，單位用途卻呈現(xiàn)多樣化、分級(jí)差異的態(tài)勢(shì)，未能充分發(fā)揮文保單位的工作職能。我國(guó)文物資源眾多，但文保單位的開(kāi)放程度卻差強(qiáng)人意（表技3-13）。文物單位開(kāi)放程度低說(shuō)明我國(guó)文物保護(hù)與管理中沒(méi)能充分發(fā)揮文物的價(jià)值，同時(shí)也反映了保護(hù)狀況和管理水平上的問(wèn)題。表技3-13文物保護(hù)單位開(kāi)放情況分級(jí)統(tǒng)計(jì)表與此同時(shí)，我國(guó)文物保護(hù)單位用途也呈現(xiàn)多樣化、分級(jí)差異的特點(diǎn)。總體上看，“開(kāi)放參觀”、“工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”和“無(wú)人使用”的比例較大。分級(jí)來(lái)看，國(guó)保單位中“開(kāi)放參觀”的比例最大，超過(guò)半數(shù)以上；而省保單位和市縣保單位的“開(kāi)放參觀”情況不好。值得注意的是，“無(wú)人使用”的文物保護(hù)單位比例在1/5以上，充分說(shuō)明了我國(guó)文物保護(hù)和管理中存在重大缺失（參見(jiàn)表技3-14和圖技3-9）。表技3-14文物保護(hù)單位用途分級(jí)統(tǒng)計(jì)表續(xù)表圖技3-9我國(guó)文物保護(hù)單位用途結(jié)構(gòu)2.5延伸服務(wù)與配套服務(wù)不足在文保單位管理中，延伸服務(wù)與配套服務(wù)不足，使文化遺產(chǎn)的教育、科研等公益性功能未能充分發(fā)揮。不過(guò)，這一問(wèn)題難以從《文物保護(hù)單位管理體制調(diào)研報(bào)告》找到量化數(shù)據(jù)來(lái)反映?？紤]到文物保護(hù)單位與博物館在發(fā)揮公益性功能上的手段相仿且大多數(shù)博物館在開(kāi)放方面要好于文物保護(hù)單位，因此文物保護(hù)單位這方面的問(wèn)題我們可以從相關(guān)評(píng)估中窺見(jiàn)一斑：《國(guó)家一級(jí)博物館運(yùn)行評(píng)估報(bào)告（2008～2009年度）》對(duì)我國(guó)一級(jí)博物館的評(píng)估結(jié)果顯示，盡管一級(jí)博物館在公共關(guān)系與服務(wù)領(lǐng)域做了大量工作，獲得了社會(huì)的積極響應(yīng)，但在公共關(guān)系和觀眾服務(wù)項(xiàng)得分率都僅略高于60%。這間接定量地反映了博物館的延伸工作不到位，沒(méi)能提供較為完善的配套服務(wù)。整體上看，博物館仍然是比較封閉的機(jī)構(gòu)，難以真正實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的有效互動(dòng)，與開(kāi)放、共享的時(shí)代潮流不相適應(yīng)。定性評(píng)估二級(jí)指標(biāo)中博物館網(wǎng)站盡管只占3%的份額，卻成為影響博物館排名的一個(gè)重要因素。該指標(biāo)顯示，個(gè)別館在這個(gè)項(xiàng)目上得分相當(dāng)高，而不少博物館卻拿了零分，兩極分化極其嚴(yán)重。博物館網(wǎng)站平均得分率只有51%，從博物館行政級(jí)別看，地市級(jí)博物館網(wǎng)站平均得分率最低，只有39%，從博物館類型看，紀(jì)念館網(wǎng)站平均得分率最低，只有43%，說(shuō)明博物館在利用新型媒體提升文化傳播水平方面特別需要加強(qiáng)。延伸服務(wù)通常較好的博物館尚且如此，文物保護(hù)單位的情況則不言而喻。這說(shuō)明，要讓文化遺產(chǎn)事業(yè)帶來(lái)美好生活，文保單位管理機(jī)構(gòu)必須從改善和拓展相關(guān)延伸服務(wù)做起。2.6小結(jié)在2010年中國(guó)文物信息咨詢中心所撰寫(xiě)的《文物保護(hù)單位管理體制調(diào)研報(bào)告》中，對(duì)我國(guó)文物保護(hù)單位以及管理體制所存在的問(wèn)題做了較為詳細(xì)的調(diào)查（參見(jiàn)表技3-15和圖技3-10）。表技3-15影響文物保護(hù)單位保護(hù)的因素圖技3-10我國(guó)文物保護(hù)單位存在的問(wèn)題調(diào)查就此，我們結(jié)合調(diào)查結(jié)果以及前三部藍(lán)皮書(shū)的總結(jié)，通過(guò)歸納和分析，可以將文物管理中管理制度方面和管理水平方面的問(wèn)題總結(jié)于圖技3-11。圖技3-11文物保護(hù)單位管理存在問(wèn)題的成因歸類*根據(jù)這些問(wèn)題，我們認(rèn)為：在現(xiàn)實(shí)管理中，文物保護(hù)管理體制存在單位權(quán)限與管理要求不相稱、資金不足（包括資金來(lái)源渠道單一）、隊(duì)伍力量不足，開(kāi)放程度不高、延伸服務(wù)與配套服務(wù)不足等相關(guān)問(wèn)題，極大地影響了文保單位的管理效果。而主要從制度層面解決這方面的問(wèn)題應(yīng)該是“十二五”期間事業(yè)改革的重要突破口。3大遺址管理概況、問(wèn)題和案例說(shuō)明3.1大遺址保護(hù)項(xiàng)目管理概況和問(wèn)題在不可移動(dòng)文物中，大遺址顯得特別重要，其管理情況、問(wèn)題及相關(guān)體制機(jī)制與普通的文物保護(hù)單位相比存在個(gè)性。在《文物保護(hù)單位管理體制調(diào)研報(bào)告》中專門針對(duì)大遺址保護(hù)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)較少，且即便對(duì)“十一五”期間立項(xiàng)的100處大遺址也沒(méi)有較系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，[54]因此本年度藍(lán)皮書(shū)的研究只能暫時(shí)聚焦于大遺址中的國(guó)家考古遺址公園。目前已經(jīng)掛牌的12個(gè)國(guó)家考古遺址公園的基本情況如表技3-16所示。在2010年藍(lán)皮書(shū)的特別關(guān)注二中，我們?cè)@樣總結(jié)國(guó)家考古遺址公園在“公”方面的屬性：不僅是公有制的“公”，也是讓公眾受益的“公”，還是分區(qū)利用并向公眾開(kāi)放的“公”。根據(jù)這12個(gè)公園的情況，對(duì)比這三方面“公”的屬性，可以認(rèn)為我國(guó)目前的大遺址保護(hù)項(xiàng)目在管理上存在兩方面問(wèn)題。[55]第一，在公益性功能發(fā)揮上沒(méi)有進(jìn)展。大遺址保護(hù)項(xiàng)目的首要目的是保護(hù)遺產(chǎn)，并充分體現(xiàn)遺產(chǎn)的公益價(jià)值（包括科研和教育價(jià)值）。而在這方面，除了少數(shù)遺址公園做得較好[56]，多數(shù)遺址公園都未全面體現(xiàn)其公益性功能。這種不全面主要體現(xiàn)在兩方面：其一，向公眾開(kāi)放的“公”沒(méi)有大變化。許多公園掛牌后在向公眾開(kāi)放、為公眾服務(wù)、接受公眾監(jiān)督方面并無(wú)大的進(jìn)展，并未使其教育功能惠及更多人群，在公眾參與上也沒(méi)有新舉措。比如圓明園，在成為國(guó)家考古遺址公園后，并沒(méi)有較大變化，依舊是一個(gè)較為封閉的“公園”，公眾在利用其休閑、參與其管理等方面并未發(fā)現(xiàn)“公園”與“非公園”的差別；其二，讓公眾受益的“公”也沒(méi)有大變化。大遺址保護(hù)項(xiàng)目中公益價(jià)值挖掘不深，這主要體現(xiàn)為公益性的教育和宣傳手段依舊單一，深度不夠，不能很好滿足民眾深層次的需求。表技3-16我國(guó)國(guó)家考古遺址公園管理情況統(tǒng)計(jì)表續(xù)表第二，大遺址保護(hù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮不充分。大遺址保護(hù)項(xiàng)目的另一重要功能是帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)區(qū)惠民。這種帶動(dòng)作用體現(xiàn)于兩方面：其一，促進(jìn)遺址區(qū)內(nèi)部的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)營(yíng)收益；其二，是通過(guò)改善人居環(huán)境、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施等手段，帶動(dòng)周邊服務(wù)業(yè)發(fā)展。而在大遺址保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)中，絕大多數(shù)遺址區(qū)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基本沒(méi)有新舉措，相關(guān)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)并未體現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新，[57]經(jīng)營(yíng)效率和質(zhì)量都有待提高。同時(shí)，不少大遺址保護(hù)項(xiàng)目并未很好地與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展銜接，對(duì)周邊產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)。綜上，我國(guó)大遺址保護(hù)項(xiàng)目中依舊存在一些問(wèn)題，尤其是國(guó)家考古遺址公園的制度建設(shè)進(jìn)展不大，下文將以良渚的管理單位體制為例，對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。3.2管理單位體制及其問(wèn)題的案例說(shuō)明2010年藍(lán)皮書(shū)中對(duì)大遺址的保護(hù)和管理有較為詳細(xì)的分析，并以大明宮國(guó)家考古遺址公園為例進(jìn)行了論述。在此基礎(chǔ)上，本節(jié)以“成員—規(guī)則—機(jī)制”為框架，對(duì)另一處國(guó)家考古遺址公園——良渚國(guó)家考古遺址公園——進(jìn)行管理單位體制案例分析。[58]管理成員方面，良渚國(guó)家考古遺址公園采用“特區(qū)”管理模式，較好地“統(tǒng)一”了管理成員。良渚成立由市政府統(tǒng)一指導(dǎo)的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)遺址公園的日常管理工作?！逗贾菔辛间具z址保護(hù)管理?xiàng)l例》中規(guī)定：“杭州市人民政府組建良渚遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)良渚遺址的保護(hù)和管理工作?！痹诖酥笇?dǎo)下，成立副廳級(jí)的杭州良渚遺址管理區(qū)管理委員會(huì)（浙江省杭州良渚遺址管理局），負(fù)責(zé)管理區(qū)范圍的文物保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、社會(huì)管理及其他工作協(xié)調(diào)與監(jiān)督等，并受余杭區(qū)人民政府委托，對(duì)良渚瓶窯兩鎮(zhèn)實(shí)施管理。這種“特區(qū)”管理模式，將良渚國(guó)家考古遺址公園與周邊區(qū)域“打包”交給地方政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)管理，切實(shí)將遺址建設(shè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相融合，易于體現(xiàn)大遺址三方面的“公”屬性。另外，該種模式，易于協(xié)調(diào)多方利益，統(tǒng)一管理成員，確保管理有力。管理規(guī)則方面，制定《杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》，規(guī)定了保護(hù)范圍和管理機(jī)構(gòu)、規(guī)劃與管理、考古與展示利用以及法律責(zé)任，明確了遺址保護(hù)的方方面面。同時(shí)，近年來(lái)編制完成《良渚國(guó)家考古遺址公園控制性詳細(xì)規(guī)劃》（報(bào)批稿）、《良渚文化博物館新館周邊環(huán)境綜合整治工程控制性詳細(xì)規(guī)劃》，較好地協(xié)調(diào)了文物系統(tǒng)與其他部門之間的利益關(guān)系與權(quán)力范圍，統(tǒng)籌了良渚國(guó)家考古遺址公園的規(guī)劃與建設(shè)。管理機(jī)制方面，初步形成本級(jí)財(cái)政支持下[59]，分區(qū)管理、統(tǒng)一監(jiān)管的格局。資金層面，杭州市、余杭區(qū)人民政府將良渚遺址保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)分別列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，設(shè)立良渚遺址保護(hù)專項(xiàng)資金，并鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外社會(huì)力量捐助良渚遺址保護(hù)事業(yè)。其中，專項(xiàng)資金應(yīng)?？顚Ｓ糜诹间具z址的保護(hù)，并接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督，且政府大力支持完善周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)營(yíng)機(jī)制層面，進(jìn)行分區(qū)管理，將良渚遺址保護(hù)范圍劃分為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)[60]：重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)與管理進(jìn)行嚴(yán)格行政審批；一般保護(hù)區(qū)內(nèi)，可適當(dāng)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，以提高經(jīng)營(yíng)效率[61]；保護(hù)區(qū)外，統(tǒng)籌各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，較好地顧及周邊居民的生產(chǎn)、生活，惠及民生。[62]監(jiān)督機(jī)制層面，明確“良渚遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的保護(hù)管理工作，應(yīng)當(dāng)接受國(guó)家、省、市文物行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”，在上級(jí)單位的統(tǒng)一監(jiān)督下，落實(shí)各項(xiàng)建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)了大遺址保護(hù)項(xiàng)目對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。綜上所述，良渚國(guó)家考古遺址公園的建設(shè)采用“特區(qū)”管理模式，協(xié)調(diào)了管理成員，促進(jìn)了遺址建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的同步，較好地解決了大遺址保護(hù)項(xiàng)目中的一些難題。同時(shí)，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，提高管理規(guī)則的協(xié)調(diào)效能，并打造“本級(jí)財(cái)政支持、分區(qū)管理、統(tǒng)一監(jiān)管”的管理制度，從而全面推進(jìn)良渚國(guó)家考古遺址公園向著“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的管理標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。不過(guò)，即便是良渚大遺址這樣相對(duì)比較完善的管理方式，在相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)上也突破不大，資金機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)與傳統(tǒng)文物保護(hù)單位管理相比幾無(wú)突破，使大遺址公益性功能和經(jīng)濟(jì)功能的充分發(fā)揮仍然有明顯的制度障礙。為此，我們必須借鑒國(guó)外相關(guān)建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，切實(shí)做好大遺址（尤其是國(guó)家考古遺址公園）保護(hù)項(xiàng)目的制度建設(shè)工作。[63]4發(fā)達(dá)國(guó)家大遺址管理體制機(jī)制及其對(duì)中國(guó)體制機(jī)制建設(shè)的借鑒盡管大遺址是中國(guó)特有的政策術(shù)語(yǔ)，但許多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)類似大遺址的文化遺產(chǎn)也建立了管理體系。本節(jié)以我國(guó)大遺址管理體制機(jī)制存在的問(wèn)題為線索，總結(jié)美國(guó)和日本在大遺址管理上的經(jīng)驗(yàn)尤其是體制機(jī)制方面的經(jīng)驗(yàn)，以期為中國(guó)的相關(guān)管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新提供借鑒。盡管由于產(chǎn)權(quán)制度不同、政治體制有別，發(fā)達(dá)國(guó)家在不可移動(dòng)文物管理上的經(jīng)驗(yàn)很難照搬到我國(guó)，但大遺址這類不可移動(dòng)文物的管理，因?yàn)橛辛恕侗Ｗo(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》，有了國(guó)外很成熟的國(guó)家公園管理體制，借鑒作用還是比較強(qiáng)的。其中，從規(guī)范性和管理效果而言，美國(guó)、日本的相關(guān)體系借鑒意義較大。4.1美國(guó)國(guó)家公園管理體系及其對(duì)中國(guó)文化遺產(chǎn)管理體制改革的借鑒美國(guó)是文化與自然遺產(chǎn)資源豐富且管理較為成功的國(guó)家，其基本的管理理念是根據(jù)遺產(chǎn)資源的公益性確定遺產(chǎn)資源的使命，然后建立與使命相應(yīng)的資金機(jī)制、管理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等，以保證管理能力、管理手段與管理目標(biāo)相適應(yīng)?？傮w來(lái)看，美國(guó)國(guó)家公園管理體系管理成員較為統(tǒng)一，管理規(guī)則相對(duì)規(guī)范，管理機(jī)制比較高效。因此，本部分以我國(guó)文物管理中的問(wèn)題為導(dǎo)向，按照“成員—規(guī)則—機(jī)制”框架分析美國(guó)國(guó)家公園管理系統(tǒng)，[64]以利于我國(guó)在完善管理體制機(jī)制時(shí)借鑒。4.1.1美國(guó)國(guó)家公園管理體系概況美國(guó)國(guó)家公園管理體系是由內(nèi)務(wù)部國(guó)家公園管理局管理的陸地或水域的總體，包括國(guó)家公園、紀(jì)念地、歷史地段、風(fēng)景路、休閑地等20多個(gè)不同類型區(qū)域的所有土地、水面。截至2010年，美國(guó)國(guó)家公園管理體系共含391個(gè)單位，總面積33.7萬(wàn)平方公里，覆蓋49個(gè)州，約占國(guó)土總面積的3.64%。其中“國(guó)家公園”共計(jì)58處，面積為20.9萬(wàn)平方公里，約占國(guó)家公園系統(tǒng)總面積的62%。美國(guó)國(guó)家公園管理體系在面積上約占全美保護(hù)地的1/4，是美國(guó)最為重要的遺產(chǎn)管理系統(tǒng)。其中，以文化遺產(chǎn)為主的國(guó)家公園（如自由女神像）、國(guó)家歷史地、國(guó)家紀(jì)念地、國(guó)家歷史公園等與我國(guó)大遺址的保護(hù)區(qū)相類似，其相關(guān)管理體制機(jī)制對(duì)完善我國(guó)的管理借鑒意義明顯。4.1.2管理成員正如上文所述，我國(guó)文物管理中管理成員成“多元”態(tài)勢(shì)：不僅存在各部門交叉管理的現(xiàn)象，也存在管理單位性質(zhì)的多樣性。與之相比，美國(guó)國(guó)家公園管理體系的管理成員就相對(duì)“統(tǒng)一”。美國(guó)國(guó)家公園管理體系由內(nèi)務(wù)部下屬機(jī)構(gòu)國(guó)家公園管理局[65]進(jìn)行對(duì)所有國(guó)家公園體系成員的垂直管理。美國(guó)國(guó)家公園管理局代表國(guó)家管理國(guó)家公園系統(tǒng)的行政、規(guī)劃建設(shè)、業(yè)務(wù)技術(shù)、旅游經(jīng)營(yíng)、人事任免等事宜，在管理權(quán)歸屬上具有唯一性和排他性，聯(lián)邦、州、地方、部落等的各相關(guān)機(jī)構(gòu)是其合作對(duì)象和伙伴。同時(shí)，美國(guó)國(guó)家公園管理局還附設(shè)有一個(gè)全國(guó)領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)，由局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、會(huì)計(jì)總管、信息總管、助理局長(zhǎng)、區(qū)域局長(zhǎng)、美國(guó)公園警察局局長(zhǎng)等人組成。咨詢委員會(huì)為國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)的決策提供咨詢并參與討論，之后管理局局長(zhǎng)才制定總體性的立法目標(biāo)和戰(zhàn)略，從而指導(dǎo)全局范圍內(nèi)的各項(xiàng)目標(biāo)和計(jì)劃的完成。國(guó)家公園管理局總部還另設(shè)有一個(gè)國(guó)家項(xiàng)目中心，負(fù)責(zé)為各地區(qū)和公園單位提供專業(yè)和技術(shù)支持，這個(gè)項(xiàng)目中心包括6個(gè)分中心，分別是賬務(wù)操作中心、哈普斯渡口中心、丹佛服務(wù)中心、全國(guó)文化資源中心、全國(guó)保護(hù)技術(shù)與培訓(xùn)中心、全國(guó)游憩與保護(hù)中心。公園單位是國(guó)家公園管理局最基本的管理實(shí)體，每一個(gè)單元都設(shè)定一名負(fù)責(zé)人（或公園經(jīng)理），但允許一個(gè)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)多個(gè)公園單元的管理。公園單位負(fù)責(zé)人對(duì)具體管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)負(fù)有責(zé)任，對(duì)區(qū)域局長(zhǎng)負(fù)責(zé)，其管理的內(nèi)容包括：解說(shuō)和教育、游客服務(wù)、資源管理和保護(hù)、設(shè)施管理，其他如調(diào)配、簽約、人事和財(cái)務(wù)管理等行政職能，另外，負(fù)責(zé)人同時(shí)兼任國(guó)家公園管理局項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)代表（美國(guó)國(guó)家公園的管理組織結(jié)構(gòu)圖參見(jiàn)圖技3-12）。美國(guó)國(guó)家公園管理體制的管理成員相對(duì)“統(tǒng)一”，垂直管理的體制也比較“高效”。相比之下，中國(guó)文物管理體系則有一定差距（兩種管理體系的管理成員比較見(jiàn)表技3-17）。4.1.3管理規(guī)則我國(guó)文物管理規(guī)則已經(jīng)體系化，但規(guī)則體系的涵蓋范圍和深度仍然不夠。而且，文物保護(hù)單位管理的法制尚不健全，規(guī)范具體保護(hù)管理行為的地方性、專題性法規(guī)立法工作滯后。相比之下，美國(guó)國(guó)家公園的立法則體系科學(xué)、層次分明。圖技3-12美國(guó)國(guó)家公園管理組織結(jié)構(gòu)表技3-17中國(guó)文物管理體系與美國(guó)國(guó)家公園管理體系的管理成員比較美國(guó)國(guó)家公園管理體制立法[66]從三個(gè)層次上為國(guó)家公園系統(tǒng)提供了支持。首先，主干立法對(duì)國(guó)家公園土地及管理權(quán)的歸屬做了明確規(guī)定（《國(guó)家公園組織法》）；其次，立法對(duì)國(guó)家公園系統(tǒng)的地位做了明確規(guī)定（一般授權(quán)法）；最后，除部分在1906年古跡法授權(quán)范圍內(nèi)、由總統(tǒng)在聯(lián)邦司法權(quán)范圍內(nèi)直接批準(zhǔn)成立的國(guó)家紀(jì)念地之外，國(guó)家公園系統(tǒng)內(nèi)絕大多數(shù)保護(hù)單元的成立都有專項(xiàng)立法支持（成立新的國(guó)家公園必須經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)）。此外，一些分支立法（非直接針對(duì)國(guó)家公園的立法）對(duì)國(guó)家公園的管理和保護(hù)也發(fā)揮著重要的支持作用，如《環(huán)境政策法》、《博物館法》等。在這套立法體系下，國(guó)家公園管理局的日常管理依照一套分級(jí)管理、層級(jí)清晰的管理指令系統(tǒng)開(kāi)展。其共分為三個(gè)層級(jí)?！肮芾碚摺笔侵噶钕到y(tǒng)中的第一級(jí)；由國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)簽署的“局長(zhǎng)令”是第二級(jí)；第三級(jí)則包含了一、二級(jí)之外的所有專門用于指導(dǎo)員工履行職責(zé)時(shí)使用的各種專業(yè)性材料（如手冊(cè)、參考冊(cè)等），涵蓋了執(zhí)行“管理政策”和局長(zhǎng)令的具體細(xì)節(jié)建議，其命名和編號(hào)與局長(zhǎng)令具有一致性?？捎帽砑?-18來(lái)系統(tǒng)比較中美兩國(guó)的相關(guān)規(guī)則體系，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)文物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)體系分類不細(xì)、法律位階不明晰、系統(tǒng)內(nèi)外立法不統(tǒng)一。表技3-18中國(guó)文物管理體系與美國(guó)國(guó)家公園管理體系的管理規(guī)則比較4.1