境外非政府組織境內(nèi)活動發(fā)展報告

境外非政府組織境內(nèi)活動發(fā)展報告

境外非政府組織和中國本土社會組織，共同構(gòu)成中國社會部門發(fā)展的力量。截至2019年底，按照2017年1月1日實施的《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》注冊登記在華活動的境外非政府組織代表機構(gòu)524家，備案臨時活動2441件。本文梳理境外非政府組織在華活動的歷程、《境外NGO法》實施后境外非政府組織在華活動現(xiàn)狀，并總結(jié)境外非政府組織在華活動的成效、挑戰(zhàn)與前景。一境外非政府組織在中國境內(nèi)活動的發(fā)展歷程境外非政府組織，簡稱境外NGO，在中國語境中特指在境外設(shè)立的非政府、非營利性的社會組織。境外NGO在中國的活動，至少自20世紀(jì)初中國在活躍接觸西方文明的過程中就已開始。最早有記錄的如洛克菲勒基金會、福特基金會，北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院即1916年洛克菲勒基金會資助建成的，在1950年代的美國中國研究受到“麥卡錫時代”的白色恐怖籠罩，福特基金會逆流而上戰(zhàn)略性地支持了中國學(xué)研究，對于二十年之后中美恢復(fù)交流提供了非常難得的支持。1970年代以來，隨著中國自身的改革開放進(jìn)程開啟，中國和世界的關(guān)聯(lián)日益加深。除了政府間關(guān)系的發(fā)展，非政府組織也在國際關(guān)系、經(jīng)濟促進(jìn)、社會發(fā)展、公益慈善等各方面，扮演了活躍的角色。改革開放早期境外非政府組織在華的活動，大多數(shù)以政府邀請的方式進(jìn)入中國。最早在1972年，美中關(guān)系全國委員會和美國乒乓球協(xié)會邀請中國乒乓球代表團訪美，構(gòu)成中美關(guān)系破冰行動的“乒乓外交”。1978年美國福特基金會開始中國項目，是中國社會科學(xué)院時任院長訪美的后續(xù)，1988年福特基金會在華設(shè)立首家辦事處，亦是國務(wù)院簽發(fā)文件委托中國社會科學(xué)院代管；1979年亞洲基金會支持國務(wù)院科委召開中國第一次計算機國際研討會；1980年世界自然基金會（WWF）成為第一家受邀來華的國際環(huán)保組織；1985年商務(wù)部中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心成立國際民間組織聯(lián)絡(luò)處，次年與英國樂施會、德國農(nóng)業(yè)行動、荷蘭國際開發(fā)行動等簽署的第一份援助協(xié)議生效；1994年美國共和研究所（IRI）就與中國民政部合作到福建、廣西進(jìn)行村民選舉觀察；1998年卡特中心受全國人大外事委員會邀請首次觀摩重慶鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉，此后在政府合作協(xié)議下該中心為中國基層選舉提供程序技術(shù)支持；1995年聯(lián)合國世界婦女大會在北京召開，3000多家境外非政府組織出席了按照聯(lián)合國要求“同時同地同主題”召開的非政府組織論壇，舉辦地懷柔也成為中國本土非政府組織的孕育地。幾乎可以看到境外NGO活動的開展及深入伴隨著中國改革開放的腳步，領(lǐng)域涉及教育、健康、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、國際交流，也涉及基層民主、法官培訓(xùn)、政策立法。21世紀(jì)之初蘇東“顏色革命”之后，受國際環(huán)境的影響，中國對于境外非政府組織的認(rèn)知，與對“境外”敵對力量的重新認(rèn)知相關(guān)聯(lián)，逐漸從發(fā)展視角轉(zhuǎn)向國家安全的視角。2009年國家外匯管理局下發(fā)《關(guān)于境內(nèi)機構(gòu)捐贈外匯管理有關(guān)問題的通知》，加強對進(jìn)出境內(nèi)外捐贈資金的管理。2013年十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動”。2014年6月中國國安委部署對境外NGO摸底調(diào)查，2015年5月《境外非政府組織管理法（草案二審稿）》向社會公開征求意見，2016年4月28日更名為《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》，經(jīng)全國人大常委會通過頒發(fā)，于2017年1月1日正式施行。二《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》實施三年情況1.新法實施后境外非政府組織在境內(nèi)活動的法律環(huán)境《境外NGO法》的實施，標(biāo)志著中國對境外非政府組織的管理進(jìn)入一個新時期。其一，從不做判斷到明確規(guī)范。它終結(jié)了改革開放以來中國政府在實踐中摸索出的對境外非政府組織“不承認(rèn)、不取締、不接觸”的“三不”政策，將所有境外非政府非營利組織在華活動統(tǒng)一納入法律監(jiān)管，法律明確規(guī)定，任何境外非政府組織在華活動，只可能以兩種合法形式開展：登記代表機構(gòu)和臨時活動備案，除此之外的任何組織形式或活動形式，均為非法，有明確的法律處罰條款，且境外非政府組織和中方合作單位均承擔(dān)責(zé)任，雙向處罰。其二，從實踐者決策到全國統(tǒng)一管理。改革開放以來至《境外NGO法》生效為止，據(jù)官方統(tǒng)計或?qū)W者估算，在華活動的境外非政府組織有4000～6000個，多則上萬。[1]它們的存在形式非常多元，上至國務(wù)院，下至縣、村，在不同政府部門的管理領(lǐng)域，都可能依據(jù)政府協(xié)議或管理辦法，依托中方合作伙伴開展活動，也有在工商登記注冊，或者完全依托中方合作伙伴的?！毒惩釴GO法》實施后確立的，則是全國一個平臺、一個系統(tǒng)、公安部境外非政府組織管理辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)的體系。在《境外NGO法》實施之前，對于境外非政府組織的登記管理有很多創(chuàng)新和試點。其中最重要的有：2004年《基金會管理條例》開放境外基金會在華設(shè)立代表機構(gòu)的登記，但十二年間依條例登記的境外基金會代表機構(gòu)只有29家。同年，上海市民間組織管理局試點將外國商會和境外公益類民間組織登記為民辦非企業(yè)單位，批準(zhǔn)成立涉外民非，并接受民政部委托起草了《涉外社會團體登記管理辦法（草案）》。2008年，云南作為民政部社會組織改革創(chuàng)新觀察點之一，承擔(dān)境外民間組織登記觀察的試點工作，2009年出臺《云南省規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》，在省內(nèi)登記境外非政府組織代表機構(gòu)?！毒惩釴GO法》的制定，既借鑒了國內(nèi)社會組織管理制度及境外非政府組織管理政策試點的一些模式，如雙重管理體制等，也有自己的創(chuàng)新，法律設(shè)立的登記管理制度具有以下幾個特點。第一，唯有兩種合法途徑。境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動，只有兩種合法形式：由境外非政府組織登記設(shè)立代表機構(gòu)，或者由四類符合資格條件的中方合作單位進(jìn)行臨時活動備案。除上述兩種途徑外，任何在中國境內(nèi)的活動或委托活動均是非法的。第二，雙重管理體制。境外非政府組織設(shè)立代表機構(gòu)，需要首先獲得業(yè)務(wù)主管單位的同意文件，與中國本土社會組織管理模式類似，是非正式的前置審批，而不是正式的行政許可，從而沒有明確的責(zé)任主體；比本土社會組織管理略清晰的是，公安部境外非政府組織辦公室發(fā)布了《業(yè)務(wù)主管單位名錄》，并不定期更新，給境外非政府組織尋找業(yè)務(wù)主管單位和相應(yīng)政府部門履行職責(zé)圈定了一定指向范圍。對于臨時活動備案，則是由中方合作單位依相應(yīng)規(guī)定獲得批準(zhǔn)文件。第三，活動預(yù)審制度。設(shè)立境外非政府組織代表機構(gòu)的，每年在年底之前將下一年度的活動計劃報業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)，包含項目實施、資金使用等內(nèi)容；如果在年中，對活動計劃有調(diào)整，需要特殊報備；年后將年度工作報告交業(yè)務(wù)主管單位出具意見，再行年檢。對于臨時活動備案，要在活動前十五日獲批并備案；活動結(jié)束后三十日內(nèi)將活動情況、資金使用情況等書面報送登記管理機關(guān)。第四，聯(lián)合監(jiān)管模式?！毒惩釴GO法》規(guī)定的監(jiān)管部門包括四類：登記管理機關(guān)，指國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機關(guān)；業(yè)務(wù)主管單位；監(jiān)督管理的執(zhí)法主體，是縣級以上人民政府公安機關(guān)；監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制及其他有關(guān)部門，包括國家安全、外交外事、財政、金融監(jiān)督管理、海關(guān)、稅務(wù)、外國專家等部門，以及國務(wù)院反洗錢行政主管部門等。這與中國本土社會組織四級登記、四級監(jiān)管的分層監(jiān)管模式具有不同結(jié)構(gòu)。第五，雙向責(zé)任體系。如果境外非政府組織未經(jīng)兩種合法途徑而開展活動，那么該境外非政府組織以及與之合作的中方合作單位，均承擔(dān)違法責(zé)任，并有相應(yīng)處罰條款。第六，港澳臺地區(qū)與國外非政府組織，在《境外NGO法》中處于完全一樣的法律地位。此前國外非政府組織在香港注冊到內(nèi)地開展活動的模式，不再具有可行性。2.法律實施情況自2016年4月28日《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》公布起，11月28日公安部發(fā)布《登記和臨時活動備案辦事指南》，同年12月20日公安部發(fā)布《活動領(lǐng)域和項目目錄、業(yè)務(wù)主管單位名錄（2017）》，并在法律生效前開通了境外非政府組織辦事服務(wù)平臺（http：//），作為全國統(tǒng)一面向境外非政府組織的網(wǎng)上辦事平臺，從而實現(xiàn)各省登記、一套流程、信息總匯、統(tǒng)一管理。2017年1月1日《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》正式實施。1月9日公安部發(fā)布《設(shè)立登記網(wǎng)上操作手冊（V1.0）和臨時活動備案網(wǎng)上操作手冊（V1.0）》，分別指導(dǎo)代表機構(gòu)登記和臨時活動備案的工作流程；1月19日國家稅務(wù)總局發(fā)布《稅務(wù)登記辦理有關(guān)工作的通知》；3月16日公安部公布了有關(guān)業(yè)務(wù)主管單位聯(lián)系方式，共有業(yè)務(wù)主管單位43家；5月中國人民銀行、公安部聯(lián)合發(fā)布《人民幣賬戶管理有關(guān)工作的通知》；8月國家外國專家局、公安部聯(lián)合發(fā)布《外籍工作人員工作許可》等通知；2019年3月公安部更新發(fā)布了活動領(lǐng)域和項目目錄、業(yè)務(wù)主管單位名錄（2019），名錄中的業(yè)務(wù)主管單位有增有減，主管領(lǐng)域也有所調(diào)整，反映了在實踐中的磨合；2019年11月財政部公布《民間非營利組織會計制度解釋第1號（征求意見稿）》，其中明確將“境外非政府組織代表機構(gòu)”納入適用范疇。這些共同構(gòu)成《境外NGO法》的重要配套政策法規(guī)。從境外非政府組織辦事服務(wù)平臺上32個辦事服務(wù)大廳的鏈接情況看，在法律生效后的第一個月底，開通鏈接的18個省級行政單位，未開通鏈接的14個；法律實施半年時，未開通鏈接的還有4個省級行政單位；有意思的現(xiàn)象是，至2019年底，能夠鏈接省境外非政府組織管理辦公室網(wǎng)頁的只有10個省級行政單位，丟失鏈接的15個，其他則鏈接省公安廳或政府網(wǎng)站。這從一個側(cè)面反映《境外NGO法》在動態(tài)實施調(diào)整中還有很多需要協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)。在地方境外非政府組織管理辦公室的互聯(lián)網(wǎng)窗口中，廣東的更新內(nèi)容較為及時豐富，不僅有國家更新的相關(guān)目錄，還發(fā)布了在粵活動領(lǐng)域和項目目錄、業(yè)務(wù)主管單位名錄（2019年），中方合作單位與境外非政府組織合作協(xié)議參考模板、境外非政府組織代表機構(gòu)設(shè)立后相關(guān)事項告知書、境外非政府組織臨時活動備案告知書等流程事項。從境外非政府組織登記備案數(shù)據(jù)看，也是少數(shù)省承擔(dān)了大部分登記備案功能。3.業(yè)務(wù)主管單位履職在業(yè)務(wù)主管單位方面，2017年9月，林業(yè)局出臺了《國家林業(yè)局司局單位與境外非政府組織合作與交流管理辦法》，制定了《境外非政府組織申請國家林業(yè)局擔(dān)任在華代表機構(gòu)業(yè)務(wù)主管單位程序規(guī)定》，初步擬定了《國家林業(yè)局關(guān)于涉林境外非政府組織在華突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，林業(yè)局的積極態(tài)度與其一直與境外非政府組織之間的合作不可分開，早在2014年4月9日國家林業(yè)局就曾印發(fā)《林業(yè)單位與境外非政府組織合作與交流管理暫行辦法》，可見在新法實行后合作基礎(chǔ)和互動經(jīng)驗會對業(yè)務(wù)主管單位承擔(dān)職責(zé)產(chǎn)生重要影響。地方的林業(yè)部門也有制定類似辦法，如2018年12月新疆林業(yè)局發(fā)布《新疆維吾爾自治區(qū)林業(yè)單位與境外非政府組織合作和交流管理辦法（暫行）》。其他業(yè)務(wù)主管單位針對境外非政府組織管理制定專門辦法的例如2017年8月國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于受理境外非政府組織業(yè)務(wù)主管單位申請等事宜的操作辦法（試行）》；2018年3月教育部國際合作與交流司發(fā)布《教育部關(guān)于境外非政府組織臨時活動備案等事宜的操作辦法（試行）》；2018年6月《民政部受理境外非政府組織設(shè)立代表機構(gòu)業(yè)務(wù)主管單位申請工作辦法（試行）》；2018年8月體育總局發(fā)布《境外非政府組織在境內(nèi)開展體育活動管理辦法》等。還有大學(xué)制定了專門管理辦法，如上海的東華大學(xué)校辦2017年7月印發(fā)《東華大學(xué)境外非政府組織活動管理辦法》等。三境外非政府組織在境內(nèi)活動現(xiàn)狀《境外NGO法》實施三年，效果如何？境外非政府組織在中國境內(nèi)活動現(xiàn)狀如何？基于公安部境外非政府組織管理辦公室信息公開的數(shù)據(jù)，本研究分別對登記代表機構(gòu)和臨時活動備案的情況進(jìn)行分析。[2]1.境外非政府組織代表機構(gòu)（1）登記數(shù)量及變化趨勢《境外NGO法》實施第一個月，上海、廣東、北京三地首批登記的境外非政府組織代表機構(gòu)共31家，其中21家是原民政部登記的境外基金會代表機構(gòu)，其余10家全部為經(jīng)濟類工商業(yè)協(xié)會?！毒惩釴GO法》實施一年，全國26個省級行政單位共登記來自30個國家及地區(qū)的代表機構(gòu)305家，有六地在第一年為零登記，包括：河北、寧夏、海南、山西、新疆、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。登記數(shù)量最多的兩地是：北京106家，上海70家。來源地分布最多的是：美國71家，中國香港58家、日本42家。登記類別最多的是經(jīng)濟類代表機構(gòu)，138家，占到總數(shù)的45%?！毒惩釴GO法》實施三年，截至2019年12月31日，共登記境外非政府組織代表機構(gòu)524家，注銷13家，現(xiàn)存511家。登記地分布在全國29個省（區(qū)、市），寧夏、新疆、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團三地仍處于零登記狀態(tài)。登記地最多的前五位是：北京165家、上海105家、廣東37家、云南28家、四川24家，這五地加起來共登記359家，占全部登記代表機構(gòu)的68%（見圖1）。其中，來源地分布在43個國家及地區(qū)，前五位是：美國127家、中國香港95家、日本56家、韓國41家、德國26家。業(yè)務(wù)主管單位分布在46個系統(tǒng)，最多的是商務(wù)部門，有223個，占總數(shù)的42%，繼而其他數(shù)量過十的依次是教育、民政、衛(wèi)生、友協(xié)、林業(yè)、科技、環(huán)境、農(nóng)業(yè)，這九個系統(tǒng)加起來主管的組織數(shù)量占到總數(shù)的81%。圖1境外非政府組織代表機構(gòu)登記地分布如圖2、圖3所示，2017～2019年的登記數(shù)量是逐年遞增的，但增速是逐年遞減的，第二年增長率為44.6%，第三年的增長率18.8%，總增長趨緩。從月度登記數(shù)量看，2017～2019年登記數(shù)量呈現(xiàn)明顯的鋸齒樣增長軌跡，最多的月份如2017年5月新增47家，最少的如2017年2月新增1家。2017～2019年平均每月登記14家，標(biāo)準(zhǔn)差11.8；其中，2017年平均每月登記25家，標(biāo)準(zhǔn)差14.0；2018年平均每月登記11家，標(biāo)準(zhǔn)差5.2；2019年平均每月登記7家，標(biāo)準(zhǔn)差3.4。趨勢漸趨低平。圖22017～2019年登記代表機構(gòu)數(shù)量的變化趨勢圖3登記代表機構(gòu)數(shù)量的月度分布另外，2017～2019年有13個代表機構(gòu)被注銷登記，其中2018年注銷2個，2019年注銷11個。這些注銷的組織中，有7個是經(jīng)濟類非政府組織，分別來自韓國、日本、加拿大等8個國家和地區(qū)，在北京、上海等五地登記?？傮w看，這是一種正常的變動，但也顯示出在2019年法律執(zhí)行的力度加大了。總結(jié)2017～2019年境外非政府組織代表機構(gòu)登記數(shù)量變化趨勢的特點：第一，登記數(shù)量三年合計524家，遠(yuǎn)高于依2004年《基金會管理條例》登記的境外基金會代表機構(gòu)數(shù)量，該條例實施12年只有29家境外基金會得以在華設(shè)立代表機構(gòu)；但這個數(shù)量相比預(yù)估的曾在華活動的境外非政府組織數(shù)，大約只有1/10。第二，登記代表機構(gòu)的增長趨緩，預(yù)期未來不會有大規(guī)模增長。第三，登記代表機構(gòu)的聚集現(xiàn)象明顯，包括：地域聚集效應(yīng)，登記最活躍的五省市登記了總量的2/3；領(lǐng)域聚集效應(yīng)，經(jīng)濟類占總量的42%；業(yè)務(wù)主管單位聚集效應(yīng)，九個系統(tǒng)承擔(dān)了81%的業(yè)務(wù)主管單位工作。第四，登記特點與最初實行時保持了延續(xù)性，在活躍的登記地、活動領(lǐng)域、業(yè)務(wù)主管單位等方面，三年實施情況和第一年乃至實施最初的特點，基本一致，并沒有呈現(xiàn)“先發(fā)帶后發(fā)”的景象。（2）登記代表機構(gòu)特征及其活動設(shè)立代表機構(gòu)的境外非政府組織，其來源地分布見圖4。其中，美國127家，占全部的24.2%，日本、韓國、德國、英國分別占到總量的10.7%、7.8%、5.0%、4.6%。中國香港、臺灣、澳門，分別有95家、23家、14家，一共占到總量的25.2%?？梢钥吹?，從第一年登記起，港澳臺的境外非政府組織代表機構(gòu)就一直占到總登記量的1/4左右。值得注意，港澳臺，特別是香港的境外非政府組織，對于內(nèi)地的社會發(fā)展具有特殊意義。此前有不少國外非政府組織落地香港登記，作為在內(nèi)地開展活動的聯(lián)結(jié)，新法實行之后這個路徑在法律便利性上已經(jīng)失去意義。目前登記的港澳臺非政府組織，其中不少就是其本地設(shè)立的企業(yè)家基金會等，以支持內(nèi)地的公益事業(yè)，體現(xiàn)了較多的本土性。圖4設(shè)立代表機構(gòu)的境外非政府組織來源地分布境外非政府組織代表機構(gòu)的活動領(lǐng)域，從業(yè)務(wù)主管單位的分布可以看出來（見圖5）。商務(wù)領(lǐng)域占到總量的4成，教育、民政、衛(wèi)生領(lǐng)域也分別占到9.9%、8.4%、6.9%。在比較活躍的部門中，從前述出臺業(yè)務(wù)主管單位管理文件的梳理可以看到，林業(yè)、教育、民政、扶貧，也是專門出臺了非政府組織管理辦法的部門。這些業(yè)務(wù)主管單位的積極態(tài)度有幾方面因素：一是思路方向，經(jīng)濟類非政府組織一直是社會組織里宏觀政策最開放、政府促進(jìn)發(fā)展的領(lǐng)域，商務(wù)部門與社會組織的交往經(jīng)驗也最為豐富，在境外非政府組織代表機構(gòu)登記中，商務(wù)系統(tǒng)總體上在各省級行政單位都是做業(yè)務(wù)主管最開放的部門。第二，合作基礎(chǔ)與歷史經(jīng)驗，除商務(wù)部門外，民政部按照2004年《基金會管理條例》登記境外基金會代表機構(gòu)，在最開始登記的組織中，就有一批是由民政部轉(zhuǎn)登記組織，民政部與其有合作基礎(chǔ)與歷史經(jīng)驗。林業(yè)部門也是與非政府組織有密切合作的典型的部門。教育、環(huán)境、扶貧管理部門，均有類似經(jīng)驗。第三，新生業(yè)務(wù)主管部門，在這些業(yè)務(wù)主管部門中，中國人民對外友好協(xié)會最具有特殊性，它原本不在公安部公布的業(yè)務(wù)主管單位名錄中，但是在實踐中，經(jīng)多方因素互動，友協(xié)承擔(dān)起了重要的綜合性基金會的業(yè)務(wù)主管單位工作，包括福特基金會、亞基會、贈與亞洲以及阿登納等三家德國政黨基金會等對中國具有特殊意義或特殊屬性的境外非政府組織，目前一共主管17家，占總量的3.2%，在公安部2019年更新的業(yè)務(wù)主管單位名錄中，友協(xié)已經(jīng)被正式增補入名單。友協(xié)是非基于歷史合作經(jīng)驗而承擔(dān)重要業(yè)務(wù)主管單位職能的案例，對于延續(xù)與中國有深厚交往的境外非政府組織的在華法律地位，以及法律實施在國際上的宏觀政治影響，起到了關(guān)鍵作用。圖5業(yè)務(wù)主管單位的部門分布從單個業(yè)務(wù)主管單位看，在全國履職的共173個業(yè)務(wù)主管單位中，主管非政府組織數(shù)超過十個的有七個，分別是：上海市商委（88家），北京市商委（39家），遼寧省商務(wù)廳（17家），中國人民對外友好協(xié)會（14家），廣東省商務(wù)廳（13家），國家林草局（11家），民政部（11家）。可見，除友協(xié)、國家林草局、民政部三個國家級業(yè)務(wù)主管單位外，其余四個都是省級商務(wù)部門，即北京、上海、遼寧、廣東的商務(wù)主管部門。在全國級的業(yè)務(wù)主管單位中，排在第一位的是中國人民對外友好協(xié)會，主管境外非政府組織14家。從業(yè)務(wù)主管單位的層級看，在524家登記代表機構(gòu)中，103家是國家級業(yè)務(wù)主管單位管轄，占20%，421家是省級業(yè)務(wù)主管單位管轄，占80%。另外，在活動地域上，活動地域為全國的181個，占34%；跨省活動的162個，占31%；省內(nèi)活動的182個，占35%。可見，全國活動的登記代表機構(gòu)比例大約是國家級業(yè)務(wù)主管單位比例的1.5倍，也就是說，省級業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)全國性活動并不少見。不過這一情況主要是商務(wù)部門批準(zhǔn)經(jīng)濟類非政府組織的活動范圍比較廣泛。在全國、跨省、省內(nèi)活動的分布比例上，2017年分別為35%、36%、28%，2018年為29%、27%、44%，2019年為41%、18%、41%?？梢娙珖褪?nèi)活動的比例是增高的，跨省活動的比例降低了。2.臨時活動備案截至2019年12月31日，783家境外非政府組織共備案活動2441件，全國32個登記備案地均有備案臨時活動。臨時活動備案地分布見圖6。其中，廣東備案558件，占總量的22.9%；北京468件，占19.2%，兩地加總占到全部備案數(shù)的4成以上。其他備案數(shù)超百件的地區(qū)依次是：上海、云南、貴州、四川、浙江。圖6境外非政府組織臨時活動備案地分布臨時活動備案的件數(shù)，其年度分布如圖7所示。將之與代表機構(gòu)登記的數(shù)量放在一起比較，可以看到相反的變化趨勢：登記代表機構(gòu)是逐年遞減的，而臨時活動備案是逐年增長的，2019年已達(dá)到千件以上，可見臨時活動備案越來越成為一種常見的活動方式。圖72017～2019年臨時活動備案和代表機構(gòu)登記變化趨勢比較按照備案活動的起始時間，月度時間分布如圖8所示?？梢钥吹?，臨時活動數(shù)在一年中的不同月份中，分布比較分散。圖82017年3月至2020年4月臨時活動備案的活動時間月度分布臨時活動備案的活動時間跨度，則從1天到1年不等，從開始到結(jié)束平均時長是200天。在備案活動的活動地域上，跨國或跨境活動8件，占0.3%；全國活動19件，占1.2%；多省活動189件，占7.7%；其余90.8%為省內(nèi)活動?？梢?，臨時活動備案雖然比登記代表機構(gòu)更為常見，但九成以上均為省內(nèi)活動，而代表機構(gòu)65%為全國或跨省活動，登記和備案的活動特性還是鮮明的。四境外非政府組織在境內(nèi)活動現(xiàn)狀評述境外非政府組織在境內(nèi)活動的發(fā)展，在《境外NGO法》后時代，發(fā)生了根本性的變化。前改革開放的近四十年時間里，境外非政府組織在華活動，同中國改革開放的路徑相仿，是地方探索，“摸著石頭過河”，法律合法性是在社會合法性基礎(chǔ)上綜合作用的?！毒惩釴GO法》開啟了一個新時代，這個時代是以法制化、規(guī)范化為特點的，合法性的維度更加凸顯，法律合法性變成一種制度剛性，將對境外非政府組織的管理統(tǒng)一在一個法律、一個管理結(jié)構(gòu)、一個主體之下。在新情境下，獲得法律合法性的境外非政府組織數(shù)量大大增長，從四十年間只有不到30家登記，到目前為止已有超過500家。這種法律合法性替代了原有的各種合法性基礎(chǔ)，比如政府間協(xié)議、企業(yè)法人、合作伙伴依托等路徑，統(tǒng)一歸向法律合法性。經(jīng)過管理方式轉(zhuǎn)軌之后，原來在中國活躍的境外非政府組織，部分獲得了合法性更新，部分終止活動離開了中國，也有部分處于停頓或重新定位狀態(tài)，個別前期有基礎(chǔ)的組織開始不再與境外關(guān)聯(lián)、延續(xù)宗旨嘗試本土化發(fā)展?！毒惩釴GO法》規(guī)制對象僅針對境外合法成立的非政府非營利性的社會組織，也有部分組織因境外的復(fù)合主體身份，暫未成為法律規(guī)制對象。無論如何，基金會等典型的境外非政府組織，再期求在《境外NGO法》規(guī)定的兩種合法形式之外，在中國境內(nèi)開展活動，幾乎不再具有可行性。境外非政府組織代表機構(gòu)的合法性獲得，具有很大的差異性。一是類型差異，最容易獲得登記的是經(jīng)濟類境外非政府組織，各地的商務(wù)部門對它們普遍持有比較開放的態(tài)度，它們在合法性獲得、活動地域廣泛性等方面均有較大優(yōu)勢。對于其他活動領(lǐng)域的組織，特別是開展綜合性活動的組織，業(yè)務(wù)主管單位是其獲得登記的關(guān)鍵門檻。二是地域差異，北京、上海、廣東、云南、四川等此前對境外非政府組織較有合作經(jīng)驗的地區(qū)，登記相對活躍，但很多?。▍^(qū)、市）都只登記有個別組織，還有少數(shù)省份三年后仍然零登記。這與境外非政府組織的運作區(qū)域特點和當(dāng)?shù)卣苇h(huán)境均有關(guān)系。三是業(yè)務(wù)主管單位差異，少數(shù)業(yè)務(wù)主管單位承擔(dān)了大部分的職能履行工作。從法律實施結(jié)果看，新法實施之前，已經(jīng)在民政部門登記代表機構(gòu)的基金會、在工商部門注冊企業(yè)開展非營利活動的境外非政府非營利性組織、有政府間協(xié)議伴隨中國改革開放長期活動的代表性基金會等境外非政府組織，已經(jīng)基本經(jīng)過轉(zhuǎn)登記，過渡到新法監(jiān)管之下。不過仍有部分不再在中國開展活動，離開的原因包括組織自身對環(huán)境重新評估后的重新定位、主動在國際上進(jìn)行的國別戰(zhàn)略調(diào)整和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移、資助方的撤出、嘗試尋找業(yè)務(wù)主管單位后無限期停滯等。除經(jīng)濟領(lǐng)域外，在中國沒有合作基礎(chǔ)的境外非政府組織，完全重新尋找業(yè)務(wù)主管單位和獲得代表機構(gòu)登記，具有相當(dāng)難度。當(dāng)前，《境外NGO法》實施的困境主要有三個方面：第一，獲得代表機構(gòu)登記的組織，主要挑戰(zhàn)在于運作層面。其一，運作成本高，特別是與政府溝通的成本。法律對境外非政府組織的運營規(guī)范，包括活動的時限、活動領(lǐng)域、活動地域、資金來源、賬號管理等，均做出了具體規(guī)定；同時，采取年度活動計劃預(yù)報預(yù)審、年度活動報告和財務(wù)及時審計、臨時變更申請、日常與業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)密切溝通的模式，境外非政府組織大多在工作進(jìn)度、工作流程、資金支付方式、全面雙語等方面，進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)適，并由中方合作伙伴做出同步調(diào)適。但這種密切與政府主管部門商議日常運作的模式，帶來了高運作成本，特別是政府溝通成本。其二，合法性邊界不明確。這是境外非政府組織反映比較普遍的問題，這與境內(nèi)外對于法律的理解和運用觀念有關(guān)，也因法律文本本身留下了較多解釋空間。其三，自主性受限，由于業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)介入具體的組織管理和項目運作，組織的規(guī)范性大大增強，而靈活性和自主性降低。這些運作機制繼而可能影響人才激勵機制，有些專業(yè)的高級管理人員有流動、流失現(xiàn)象。流程順暢化、法治化，是對已登記代表機構(gòu)組織管理中最需要完善的。第二，臨時活動備案的常規(guī)化問題。大量