新常態(tài)下四川自然保護(hù)地及其發(fā)展戰(zhàn)略

新常態(tài)下四川自然保護(hù)地及其發(fā)展戰(zhàn)略

一世界自然保護(hù)聯(lián)盟IUCN保護(hù)地分類體系世界各國根據(jù)各自實(shí)際和保護(hù)需求建立了類型多樣的自然保護(hù)地，按保護(hù)對(duì)象、保護(hù)目標(biāo)和保護(hù)管理策略劃分，大致都可歸入世界自然保護(hù)聯(lián)盟IUCN劃分的6類保護(hù)地。1a類，嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)：指嚴(yán)格保護(hù)的原始自然區(qū)域。采取最嚴(yán)格的保護(hù)措施限制人類活動(dòng)和資源利用，保護(hù)具有區(qū)域、國家或全球重要意義的生態(tài)系統(tǒng)、物種和地質(zhì)多樣性，包括通常沒有人類定居、處于最原始自然狀態(tài)、擁有基本完整的原生物種和具有生態(tài)意義的種群密度，以及極少受到人為干擾的完整生態(tài)系統(tǒng)和原始的生態(tài)過程。1b類，原野保護(hù)區(qū)：指嚴(yán)格保護(hù)的大部分保留原貌或僅有微小變動(dòng)的自然區(qū)域。其特征是面積很大、沒有現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)及工業(yè)開采等活動(dòng)，未受人類活動(dòng)的明顯影響，部分只有原住民和本地社區(qū)居民居住，保持高度的完整性，包括保留生態(tài)系統(tǒng)的大部分原始狀態(tài)、完整或基本完整的自然植物和動(dòng)物群落并保存了其自然特征的區(qū)域。采取嚴(yán)格保護(hù)和管理措施，保護(hù)其長期的生態(tài)完整性，維護(hù)大面積未受人為影響的自然原貌，維持生態(tài)過程不受開發(fā)或者大眾旅游的影響。2類，國家公園：指保護(hù)大面積的自然或接近自然的生態(tài)系統(tǒng)。其特征是面積很大并且保護(hù)功能良好的自然生態(tài)系統(tǒng)，具有獨(dú)特的、擁有國家象征意義和民族自豪感的生物和環(huán)境特征或者自然美景和文化特征。主要目標(biāo)是保護(hù)大尺度的生態(tài)過程以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。采取自然保護(hù)優(yōu)先的策略，在嚴(yán)格保護(hù)的前提下有限制地利用，允許在限定的區(qū)域開展科學(xué)研究、環(huán)境教育和旅游參觀，保護(hù)在較小面積的自然保護(hù)地或文化景觀內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)的大尺度生態(tài)過程以及需要較大活動(dòng)范圍的特定物種或群落。國家公園有很強(qiáng)的社會(huì)公益性，應(yīng)為社會(huì)公眾提供環(huán)境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娛樂和參觀的機(jī)會(huì)。3類，自然文化遺跡或地貌：指保護(hù)特別的自然文化遺跡的區(qū)域，包括一般面積較小、但具有較高觀賞價(jià)值的地形地貌、山峰、海底洞穴、洞穴和依然存活的古老小樹林等地質(zhì)形態(tài)。主要目標(biāo)是保護(hù)典型性突出的自然特征和相關(guān)的生物多樣性及棲息地，重點(diǎn)關(guān)注一個(gè)或多個(gè)獨(dú)特的自然特征以及相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)。在嚴(yán)格保護(hù)自然文化遺跡的前提下，可以開展科研、教育和旅游參觀活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)在已經(jīng)開發(fā)或破碎的景觀中自然環(huán)境的保護(hù)和環(huán)境文化教育的開展。4類，棲息地/物種管理區(qū)：指保護(hù)特殊野生動(dòng)植物物種或棲息地的自然保護(hù)地，是保護(hù)或恢復(fù)全球、國家或當(dāng)?shù)刂匾囊吧鷦?dòng)植物種類及其棲息地的區(qū)域，面積大小各異，但通常都比較小，其自然程度比嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)、原野保護(hù)區(qū)以及國家公園和自然文化遺跡或地貌相對(duì)較低。主要管理目標(biāo)是維持、保護(hù)和恢復(fù)野生動(dòng)植物物種種群和棲息地，保護(hù)需要進(jìn)行特別人為干預(yù)才能生存的瀕危物種種群，稀有或受威脅的棲息地，片段化的棲息地，物種停歇地和繁殖地，自然保護(hù)地之間的走廊帶以及維護(hù)原有棲息地已經(jīng)消失或者改變、只能依賴人工景觀生存的物種。多數(shù)情況下需采取經(jīng)常性、積極的人工干預(yù)措施，以滿足特定物種的生存需要或維持其棲息地。5類，陸地景觀/海洋景觀保護(hù)區(qū)：指人類與自然長期相處所產(chǎn)生的特點(diǎn)突出且具有重要生態(tài)、生物、文化和風(fēng)景價(jià)值的區(qū)域，是所有自然保護(hù)地類型中人為干擾程度最高、自然程度最低的一種類型，其特征是人與自然長期和諧相處形成的具有高保護(hù)價(jià)值和獨(dú)特陸地、海洋景觀價(jià)值和文化特征，以及獨(dú)特或傳統(tǒng)的可持續(xù)農(nóng)業(yè)、可持續(xù)林業(yè)土地利用模式和人類居住與景觀長期和諧共存保持生態(tài)平衡的模式。主要目標(biāo)是保護(hù)和維持重要的陸地景觀和海洋景觀及其相關(guān)的自然保護(hù)價(jià)值，以及由傳統(tǒng)管理方式通過與人互動(dòng)而產(chǎn)生的其他價(jià)值。這類保護(hù)地的自然價(jià)值、自然景觀價(jià)值和文化價(jià)值需要持續(xù)的人為干預(yù)活動(dòng)才能維持，其作用是作為一個(gè)或多個(gè)自然保護(hù)地的緩沖地帶和連通地帶，保護(hù)受人類開發(fā)利用影響而發(fā)生變化且其生存必須依賴人類活動(dòng)的物種或棲息地。6類，自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)：指為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、文化價(jià)值和傳統(tǒng)自然資源管理制度的區(qū)域，其特征是把自然資源的可持續(xù)利用并與其他類型自然保護(hù)地通用的保護(hù)方法相結(jié)合作為實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)目標(biāo)的主要手段，這類自然保護(hù)地通常面積相對(duì)較大，其中2/3以上區(qū)域處于自然狀態(tài)，其余區(qū)域處于可持續(xù)自然資源管理利用之中。主要目標(biāo)是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自然資源的非工業(yè)化可持續(xù)利用以及自然保護(hù)與自然資源可持續(xù)利用的雙贏。景觀保護(hù)方法特別適合這類自然保護(hù)地，以實(shí)現(xiàn)不同的自然保護(hù)地、走廊帶和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的相互連接。二中國自然保護(hù)地類型和數(shù)量中國古代的自然保護(hù)地以皇家園林、皇家獵場、神山圣湖、名寺古剎、名人遺跡等為代表。近代以來，中國開始建設(shè)具有科學(xué)意義的自然保護(hù)地。新中國成立以來，中國基本建立起具有中國特色的自然保護(hù)地體系，包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、世界自然遺產(chǎn)和世界自然文化遺產(chǎn)、國際重要濕地和國家重要濕地等9000余個(gè)，除此之外，中國還建立了數(shù)量眾多的飲用水源保護(hù)區(qū)等其他類型的自然保護(hù)地。1.自然保護(hù)區(qū)是指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。全國總數(shù)2697個(gè)。由環(huán)境保護(hù)主管部門綜合管理，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土等有關(guān)自然保護(hù)區(qū)主管部門分部門管理。2.風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域，實(shí)行“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用”的原則。全國總數(shù)962個(gè)。由住建主管部門管理。3.地質(zhì)公園是指對(duì)具有國際、國內(nèi)和區(qū)域性典型意義的地球演化的漫長地質(zhì)歷史時(shí)期，由于各種內(nèi)外動(dòng)力地質(zhì)作用，形成、發(fā)展并遺留下來的珍貴的、不可再生的地質(zhì)自然遺產(chǎn)和地質(zhì)遺跡進(jìn)行“積極保護(hù)、合理開發(fā)”的區(qū)域。全國總數(shù)319個(gè)。由國土資源主管部門管理。4.森林公園是指森林景觀優(yōu)美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規(guī)模，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化、教育活動(dòng)的區(qū)域。全國總數(shù)3101個(gè)。由林業(yè)主管部門管理。5.濕地公園是指以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源為目的，可供開展?jié)竦乇Ｗo(hù)、恢復(fù)、宣傳、教育、科研、監(jiān)測、生態(tài)旅游等活動(dòng)的特定區(qū)域，實(shí)行“保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)修復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的管理原則。全國濕地公園總數(shù)超過727個(gè)。由林業(yè)主管部門管理。6.水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)是指為保護(hù)和合理利用水產(chǎn)種質(zhì)資源及其生存環(huán)境，在具有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值和遺傳育種價(jià)值的水產(chǎn)種質(zhì)資源的主要生長繁育區(qū)域，依法劃定并予以特殊保護(hù)和管理的水域、灘涂及其毗鄰的島礁、陸域。全國總數(shù)428個(gè)。由農(nóng)業(yè)主管部門管理。7.水利風(fēng)景區(qū)是指以水域（水體）或水利工程為依托，具有一定規(guī)模和質(zhì)量的風(fēng)景資源與環(huán)境條件，可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學(xué)、文化、教育活動(dòng)的區(qū)域。全國總數(shù)693個(gè)。由水利主管部門管理。8.世界自然遺產(chǎn)和世界自然文化遺產(chǎn)是指由聯(lián)合國教科文組織批準(zhǔn)確認(rèn)的世界自然遺產(chǎn)、自然和文化遺產(chǎn)，實(shí)行“有效保護(hù)、統(tǒng)一管理、科學(xué)規(guī)劃、永續(xù)利用”的管理原則。全國總數(shù)48個(gè)。由住建、文化、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)、國土資源、水利、民族、宗教、旅游等主管部門監(jiān)督管理。9.國際重要濕地和國家重要濕地是指按照《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，由濕地公約秘書處確認(rèn)、具有全球保護(hù)價(jià)值的濕地；國家重要濕地是指按照《國家重要濕地確認(rèn)辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，由國家濕地保護(hù)管理中心確認(rèn)、具有國家重要意義的濕地。全國國際重要濕地?cái)?shù)量為47個(gè)，國家重要濕地?cái)?shù)量超過170個(gè)。由林業(yè)主管部門管理。10.飲用水源保護(hù)區(qū)是指對(duì)集中式供水的飲用水地表水源和地下水源進(jìn)行保護(hù)而劃定的給予特殊保護(hù)的一定的水域和陸域，包括生活飲用水水源地、風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他有特殊經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值的水體。由環(huán)境保護(hù)、水利、國土、建設(shè)、林業(yè)、衛(wèi)生等主管部門監(jiān)督管理。三四川省自然保護(hù)地發(fā)展現(xiàn)狀截至2014年底，未剔除交叉重疊部分，四川省已建立自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地、世界自然文化遺產(chǎn)地、國際重要濕地、國家重要濕地等各類自然保護(hù)地541個(gè)，面積1522.1萬公頃。除此之外，還建立了國家級(jí)水源保護(hù)區(qū)9個(gè)、省級(jí)水源保護(hù)區(qū)196個(gè)。其中，自然保護(hù)區(qū)164個(gè)，總面積837.5萬公頃，占四川省轄區(qū)面積的17.5%。按保護(hù)級(jí)別分，有國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)31個(gè)、地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)133個(gè)，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)中省級(jí)自然保護(hù)區(qū)63個(gè)、市州級(jí)自然保護(hù)區(qū)29個(gè)、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)41個(gè)。按管理系統(tǒng)分，全省有林業(yè)系統(tǒng)管理的自然保護(hù)區(qū)120個(gè)、管理面積712.9萬公頃，分別占全省總數(shù)的73.2%和85.1%，包括國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)24個(gè)、地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)96個(gè)，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)中省級(jí)自然保護(hù)區(qū)49個(gè)、市州級(jí)自然保護(hù)區(qū)16個(gè)、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)31個(gè)；環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)管理的自然保護(hù)區(qū)33個(gè)、管理面積97.9萬公頃，分別占全省總數(shù)的20.1%和11.7%，包括國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)5個(gè)、地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)28個(gè)，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)中省級(jí)自然保護(hù)區(qū)9個(gè)、市州級(jí)自然保護(hù)區(qū)9個(gè)、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)10個(gè)；農(nóng)業(yè)系統(tǒng)管理的自然保護(hù)區(qū)8個(gè)、管理面積4.54萬公頃，分別占全省總數(shù)的4.9%和0.5%，包括國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)2個(gè)、地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)6個(gè)，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)中省級(jí)自然保護(hù)區(qū)4個(gè)、市州級(jí)自然保護(hù)區(qū)2個(gè)；兩個(gè)或兩個(gè)以上系統(tǒng)共同管理的自然保護(hù)區(qū)3個(gè)、管理面積22.2萬公頃，分別占全省總數(shù)的1.8%和2.6%，包括省級(jí)自然保護(hù)區(qū)1個(gè)、市州級(jí)自然保護(hù)區(qū)2個(gè)。風(fēng)景名勝區(qū)89個(gè)，總面積398.5萬公頃，其中國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)14個(gè)，面積194.1萬公頃；省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)75個(gè)，面積204.4萬公頃。森林公園126個(gè)，面積78.6萬公頃，其中國家森林公園36個(gè)，面積65.6萬公頃；省級(jí)森林公園58個(gè)，面積11.1萬公頃；市縣級(jí)森林公園32個(gè)，面積1.9萬公頃。地質(zhì)公園24個(gè)，總面積48.6萬公頃，其中國家地質(zhì)公園16個(gè)，面積39.0萬公頃；省級(jí)地質(zhì)公園8個(gè)，面積9.6萬公頃。濕地公園39個(gè)，面積7.3萬公頃，其中國家濕地公園2個(gè)，面積0.38萬公頃；國家濕地公園試點(diǎn)18個(gè)，面積3.56萬公頃；省級(jí)濕地公園19個(gè)，面積3.35萬公頃。水利風(fēng)景區(qū)54個(gè)，其中國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)25個(gè)，省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)29個(gè)。水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)37個(gè)，面積4.9萬公頃，其中國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)30個(gè)，面積4.4萬公頃；省級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)7個(gè)，面積0.5萬公頃。世界自然遺產(chǎn)地及世界自然文化遺產(chǎn)地4個(gè)，面積110.2萬公頃。國際重要濕地1個(gè)，面積11.29萬公頃；國家重要濕地3個(gè)，面積25.24萬公頃。四四川省自然保護(hù)地管理存在的主要問題1.各類自然保護(hù)地交叉重疊極為嚴(yán)重四川省已建立的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地和自然文化遺產(chǎn)地、國際重要濕地和國家重要濕地等各類自然保護(hù)地在地理空間分布上交叉重疊極為嚴(yán)重。以全省野生大熊貓分布區(qū)為例，區(qū)域內(nèi)已建立各類自然保護(hù)地95個(gè)，其中自然保護(hù)區(qū)46個(gè)、風(fēng)景名勝區(qū)22個(gè)、地質(zhì)公園7個(gè)、森林公園16個(gè)、世界自然遺產(chǎn)地1個(gè)、世界自然文化遺產(chǎn)3個(gè)。從空間分布交叉重疊情況看，自然保護(hù)區(qū)與21個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)交叉重疊，交叉重疊面積88.4萬公頃，占自然保護(hù)區(qū)總面積的34.8%；與13個(gè)森林公園交叉重疊，交叉重疊面積12.2萬公頃，占自然保護(hù)區(qū)總面積的4.8%；與7個(gè)地質(zhì)公園交叉重疊，交叉重疊面積12.8萬公頃，占自然保護(hù)區(qū)總面積的5.1%；與2個(gè)世界自然遺產(chǎn)和自然文化遺產(chǎn)交叉重疊，交叉重疊面積49.9萬公頃，占自然保護(hù)區(qū)總面積的19.7%；總交叉重疊率達(dá)到64.4%。風(fēng)景名勝區(qū)除與自然保護(hù)區(qū)交叉重疊46.0%外，還與12個(gè)森林公園交叉重疊，交叉重疊面積15.4萬公頃，占風(fēng)景名勝區(qū)總面積的8.0%；與9個(gè)地質(zhì)公園交叉重疊，交叉重疊面積12.9萬公頃，占風(fēng)景名勝區(qū)總面積的6.7%；與4個(gè)世界自然遺產(chǎn)和自然文化遺產(chǎn)地交叉重疊，交叉重疊面積33.3萬公頃，占風(fēng)景名勝區(qū)總面積的17.3%；總交叉重疊率達(dá)到78.0%。森林公園除與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)分別交叉重疊46.7%和59.0%外，還與3個(gè)地質(zhì)公園交叉重疊，交叉重疊面積為0.9萬公頃，占森林公園總面積的3.4%；與2個(gè)世界自然遺產(chǎn)地和自然文化遺產(chǎn)地交叉重疊，交叉重疊面積12.3萬公頃，占森林公園總面積的47.1%；總交叉重疊率達(dá)到156.2%。地質(zhì)公園除與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園分別交叉重疊69.4%、69.4%和4.8%外，還與2個(gè)世界自然遺產(chǎn)地和自然文化遺產(chǎn)地交叉重疊，交叉重疊面積5.0萬公頃，占地質(zhì)公園總面積的26.9%；總交叉重疊率為170.5%。世界自然遺產(chǎn)地和自然文化遺產(chǎn)地分別與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園交叉重疊48.2%、32.1%、11.9%和4.8%，總交叉重疊率為97.0%。同時(shí)，上述自然保護(hù)地的分類體系未從保護(hù)對(duì)象或者保護(hù)管理性質(zhì)出發(fā)進(jìn)行科學(xué)分類，而是根據(jù)不同主管部門管理的需要進(jìn)行分類，不同類型自然保護(hù)地之間管理屬性交叉嚴(yán)重。2.相關(guān)法律法規(guī)部門利益化在國家頒布的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《水生生物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《中華人民共和國風(fēng)景名勝區(qū)條例》《森林公園管理辦法》《世界自然和文化遺產(chǎn)管理暫行條例》《國家濕地公園管理辦法》《水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》等法規(guī)規(guī)章的基礎(chǔ)上，四川省制定頒布了《四川省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《四川省風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》《四川省世界自然和文化遺產(chǎn)管理暫行條例》、《四川省飲用水水源保護(hù)管理?xiàng)l例》等地方法規(guī)規(guī)章，建立了四川省自然保護(hù)地保護(hù)管理法制體系。上述與自然保護(hù)地保護(hù)管理相關(guān)的法規(guī)規(guī)章多在20世紀(jì)80年代和90年代制定，由于現(xiàn)在自然保護(hù)地管理面臨的主要問題和環(huán)境已較二三十年前發(fā)生了巨大變化，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)制定頒布的大多數(shù)法規(guī)規(guī)章已不能滿足當(dāng)前開展自然保護(hù)地保護(hù)和管理工作的需要，同時(shí)，上述法規(guī)和部門規(guī)章多由不同類型自然保護(hù)地的主管部門主導(dǎo)完成，缺乏社會(huì)公眾、其他相關(guān)部門及利益相關(guān)者的廣泛參與，其內(nèi)容過多強(qiáng)調(diào)了政府和主管部門的職權(quán)和利益，對(duì)自然保護(hù)地保護(hù)管理的深層次問題分析、研究不夠，對(duì)社區(qū)發(fā)展和原住民生存及傳統(tǒng)土地利用方式重視不夠，對(duì)中央與地方、政府與部門在事權(quán)劃分上協(xié)調(diào)不夠，對(duì)自然保護(hù)地管理的監(jiān)督部門和監(jiān)督機(jī)制關(guān)注不夠，對(duì)國際保護(hù)經(jīng)驗(yàn)借鑒不夠，導(dǎo)致其難以適應(yīng)現(xiàn)在自然保護(hù)地管理的需要。3.社會(huì)公益性性質(zhì)不清四川省自然保護(hù)地大多由縣級(jí)政府直接管理，其經(jīng)費(fèi)預(yù)算納入縣級(jí)公共財(cái)政預(yù)算。由于全省多數(shù)自然保護(hù)地位于邊遠(yuǎn)山區(qū)、高原和老、少、邊、窮地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，所在縣（市、區(qū)）的縣財(cái)政主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，難以給予自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)充足經(jīng)費(fèi)預(yù)算，導(dǎo)致省內(nèi)大多數(shù)自然保護(hù)地缺乏穩(wěn)定的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)渠道，多數(shù)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)未能確立行政執(zhí)法類或社會(huì)公益類事業(yè)單位的性質(zhì)，部分自然保護(hù)地甚至至今未建立獨(dú)立法人地位的管理機(jī)構(gòu)，而是由主管部門或在區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)營活動(dòng)的機(jī)構(gòu)代行保護(hù)管理職責(zé)。經(jīng)費(fèi)的缺乏導(dǎo)致部分自然保護(hù)地通過經(jīng)濟(jì)林種植、旅游開發(fā)等自然資源經(jīng)營利用項(xiàng)目獲取經(jīng)濟(jì)收益，以彌補(bǔ)保護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足，保證自然保護(hù)地的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這雖然在一定程度上解決了自然保護(hù)地管理經(jīng)費(fèi)缺乏的問題，但卻嚴(yán)重?fù)p害了自然保護(hù)地的社會(huì)公益形象，加劇了自然保護(hù)地與社區(qū)、原住民在自然資源利用上的矛盾和沖突，也影響了自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法類和社會(huì)公益類事業(yè)單位地位的解決。另外，一些地方政府單純從推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)出發(fā)，忽視自然保護(hù)地的社會(huì)公益性質(zhì)，將自然保護(hù)地視為最后的自然資源開發(fā)利用區(qū)域，剝奪自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然資源的管理權(quán)，擅自向外轉(zhuǎn)讓自然保護(hù)地水能資源、旅游資源的開發(fā)經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)重影響自然保護(hù)地的社會(huì)公益性質(zhì)和保護(hù)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)自然保護(hù)地保護(hù)管理負(fù)面評(píng)價(jià)增加，影響了社會(huì)公眾對(duì)自然保護(hù)地保護(hù)管理行動(dòng)的參與和支持，降低了社會(huì)公眾對(duì)自然保護(hù)地社會(huì)公益性地位的認(rèn)可度。4.多頭管理效率低下四川省現(xiàn)有自然保護(hù)地分屬林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、住建、國土等不同的主管部門管理，由于不同類型的自然保護(hù)地在地理空間上存在嚴(yán)重的交叉重疊現(xiàn)象，造成同一個(gè)自然保護(hù)地部分范圍或者全部范圍同時(shí)屬于2～3個(gè)類型自然保護(hù)地的情況眾多，導(dǎo)致自然保護(hù)地的同一地理空間同時(shí)受多個(gè)部門管理，而不同的管理部門之間又缺乏溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。由于不同類型自然保護(hù)地管理依據(jù)的法規(guī)規(guī)章不同，管理目標(biāo)、管理要求和管理體系差異較大，交叉重疊之下的自然保護(hù)地隸屬關(guān)系復(fù)雜，多部門與多個(gè)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的多頭管理交織，導(dǎo)致難以形成管理合力，事權(quán)不清、政出多門、管理越位或缺位以及管理目標(biāo)混亂、管理機(jī)構(gòu)重疊、管理職責(zé)不清、管理流程混亂、監(jiān)督與管理部門不分、監(jiān)督缺乏等情況突出，造成管理效率低下，影響了保護(hù)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，四川省各類自然保護(hù)地多實(shí)行業(yè)務(wù)上由上級(jí)主管部門管理、行政上由所在地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)的體制，自然保護(hù)地行政管理與業(yè)務(wù)管理的分離，導(dǎo)致主管部門與地方政府職責(zé)不清、權(quán)利不明，存在地方政府單純從自然資源開發(fā)出發(fā)，使用行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)逼迫自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)放松監(jiān)管、遷就地方經(jīng)濟(jì)開發(fā)需求，而主管部門投鼠忌器、難以干預(yù)的問題。另外，由于中央、省與地方在事權(quán)和權(quán)利義務(wù)劃分上的問題，自然保護(hù)地所在區(qū)域市（州）、縣（市、區(qū)）級(jí)地方政府未得到中央和省的足額補(bǔ)償，在付出降低自然資源開發(fā)強(qiáng)度的機(jī)會(huì)成本的同時(shí)，還要承擔(dān)自然保護(hù)地管理和經(jīng)費(fèi)、資源保障的職責(zé)，嚴(yán)重影響了地方政府特別是縣級(jí)人民政府支持自然保護(hù)地建設(shè)管理的積極性，進(jìn)而影響到自然保護(hù)地的管理效率。五新常態(tài)下四川自然保護(hù)地發(fā)展戰(zhàn)略建議在新常態(tài)下推進(jìn)四川自然保護(hù)地建設(shè)管理，必須按照“既要金山銀山，又要綠水青山，綠水青山就是金山銀山”理論，堅(jiān)持深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制。1.重新劃分四川省自然保護(hù)地類型建議借鑒世界自然保護(hù)聯(lián)盟IUCN的分類標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)中國國情和四川省情，對(duì)四川省所有類型的自然保護(hù)地按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行分類，建立科學(xué)統(tǒng)一、符合國際規(guī)范、全民所有，由嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國家公園、野生動(dòng)植物庇護(hù)地、自然文化遺跡、陸地水域景觀保護(hù)區(qū)組成的四川省社會(huì)公益性自然保護(hù)地分類體系。打破原有行業(yè)和部門劃建導(dǎo)致的條塊分割和利益切割，按照保護(hù)優(yōu)先的原則，根據(jù)自然資源屬性、土地權(quán)屬和事權(quán)劃分，對(duì)四川省現(xiàn)有全部自然保護(hù)地重新分類，解決和消除不同自然保護(hù)地之間交叉重疊的問題，形成“統(tǒng)一管理、一地一牌一機(jī)構(gòu)”的管理新格局。其中，現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)整合為嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國家公園、野生動(dòng)植物庇護(hù)地三類，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園整合為國家公園、自然文化遺跡、陸地水域景觀保護(hù)區(qū)三類，地質(zhì)公園整合為自然文化遺跡，濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)整合為陸地水域景觀保護(hù)區(qū)，水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)整合為野生動(dòng)植物庇護(hù)地。整合后的嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國家公園、野生動(dòng)植物庇護(hù)地、自然文化遺跡、陸地水域景觀保護(hù)區(qū)之間不再存在地理空間上的交叉重疊，每個(gè)自然保護(hù)地均建立獨(dú)立法人地位的管理機(jī)構(gòu)。世界自然遺產(chǎn)、世界自然和文化遺產(chǎn)、國際重要濕地、國家重要濕地保持現(xiàn)有類型不變，其內(nèi)的自然保護(hù)地由自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)全權(quán)管理，五類自然保護(hù)地外的其他區(qū)域由世界自然遺產(chǎn)、世界自然和文化遺產(chǎn)、國際重要濕地、國家重要濕地的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。2.改革生態(tài)和環(huán)境保護(hù)體制建議整合森林、草地、湖泊、河流、庫塘等土地和自然資源管理，野生動(dòng)植物資源保護(hù)管理，城鄉(xiāng)綠化造林、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、世界自然遺產(chǎn)和自然文化遺產(chǎn)、國際重要濕地、國家重要濕地等保護(hù)地管理等職能以及相關(guān)的人力資源和資產(chǎn)，成立四川省國土生態(tài)安全委員會(huì)，形成集中統(tǒng)一的大資源、大生態(tài)的管理體制。在四川省國土生態(tài)安全委員會(huì)下設(shè)四川省自然保護(hù)地管理局，垂直管理由自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)整合而成的嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國家公園、野生動(dòng)植物庇護(hù)地、自然文化遺跡、陸地水域景觀保護(hù)區(qū)以及世界自然遺產(chǎn)、世界自然和文化遺產(chǎn)、國際重要濕地、國家重要濕地等各種類型的自然保護(hù)地。3.建立自然保護(hù)地法律標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃體系建議由四川省人大常委會(huì)和專門委員會(huì)采取社會(huì)立法的方式，組織相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、非政府保護(hù)組織、自然保護(hù)地管理專家等組成法規(guī)起草團(tuán)隊(duì)，在四川省現(xiàn)有自然保護(hù)地管理評(píng)估的基礎(chǔ)上，開展四川省自然保護(hù)地管理立法調(diào)研，重點(diǎn)研究以自然資源保護(hù)為中心，兼顧教育、游憩和協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國家公園體制，廣泛征求林業(yè)、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、水利、國土等相關(guān)部門和利益相關(guān)者以及社會(huì)公眾意見，起草制定《四川省自然保護(hù)地管理?xiàng)l例》，對(duì)嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國家公園、野生動(dòng)植物庇護(hù)地、自然文化遺跡、陸地水域景觀保護(hù)區(qū)等5類自然保護(hù)地的名稱定義、管理目標(biāo)、管理體制、管理制度、管理措施、保障機(jī)制、監(jiān)督考核等進(jìn)行規(guī)范。組織自然保護(hù)組織和專業(yè)立法機(jī)構(gòu)，根據(jù)每個(gè)自然保護(hù)地的管理目標(biāo)、管理需求、外部環(huán)境、區(qū)域特點(diǎn)等，起草制定每個(gè)自然保護(hù)地的管理辦法，由四川省人大常委會(huì)頒布施行，實(shí)行“一區(qū)一法”。由四川省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局組織專業(yè)機(jī)構(gòu)，開展四川省自然保護(hù)地相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)研究，借鑒歐美國家和中國臺(tái)灣、中國香港等地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，制定和發(fā)布四川省自然保護(hù)地建立、規(guī)劃、管理、監(jiān)測、教育、游憩、社區(qū)發(fā)展等各類管理標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)四川省自然保護(hù)地的建設(shè)管理。成立自然保護(hù)地規(guī)劃專門編制機(jī)構(gòu)，實(shí)行自然保護(hù)地規(guī)劃分類審批機(jī)制，其中嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國家公園總體規(guī)劃由省政府審批，野生動(dòng)植物庇護(hù)地、自然文化遺跡、陸地水域景觀保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃由四川省自然保護(hù)地管理局審批。4.建立自然保護(hù)地管理和保障體系建議以保障國家與四川省長遠(yuǎn)利益和生態(tài)安全為出發(fā)點(diǎn)，確定中央與四川省、四川省與地方在自然保護(hù)地管理上的事權(quán)劃分，充分體現(xiàn)“保護(hù)優(yōu)先、公益第一”的原則，實(shí)行收支兩條線，建立國家級(jí)自然保護(hù)地由中央政府管理保障、地方級(jí)自然保護(hù)地由省級(jí)政府管理保障的機(jī)制，并大幅降低自然保護(hù)地門票價(jià)格，嚴(yán)格按照訪客環(huán)境容量控制訪客人數(shù)。國家級(jí)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)作為國務(wù)院相關(guān)主管部門或直屬機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法類或社會(huì)公益類直屬事業(yè)單位，由國務(wù)院相關(guān)主管部門、直屬機(jī)構(gòu)垂直管理或委托省級(jí)