試析公共管理體系與公共道德體系

試析公共管理體系與公共道德體系試析公共管理體系與公共道德體系

公共管理是政府行政管理的一種未來(lái)開(kāi)展?fàn)顟B(tài)和形式，由政府、非政府組織和大眾共同組成的，其中政府為了在公共管理中起主導(dǎo)地位，而且這種主導(dǎo)地位應(yīng)保持長(zhǎng)期不變。公共道德是由公共管理決定的，有宏觀和微觀兩種公共道德組成，其中起表率作用的是政府公共道德體系。

1.公共管理體系

一般認(rèn)為，公共管理和公共管理學(xué)是有所不同的，前者著重研究實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)域，后者那么著重研究理論領(lǐng)域。為了研究方便，本文不做嚴(yán)格的辨別。

在我國(guó)，“公共管理〞出現(xiàn)并廣為使用只是近幾年的事，雖然在解放前我國(guó)就引入了行政管理學(xué)的研究，但是在解放后，1952-1953年的全國(guó)高校調(diào)整中，吊銷了政治學(xué)的有關(guān)學(xué)科，行政管理學(xué)也在其中。直至1979年底，行政管理學(xué)的研究才得到恢復(fù)和重建。后來(lái)國(guó)務(wù)院相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，修訂了學(xué)科專業(yè)目錄，將行政學(xué)、公共行政學(xué)，行政管理學(xué)從政治學(xué)歸劃到公共管理學(xué)中。從此公共管理學(xué)的研究體系才算正式形成。

所以在討論公共管理的問(wèn)題時(shí)，不僅僅要解讀公共管理的體系構(gòu)成，還要波及行政管理學(xué)、政治學(xué)，行政學(xué)等相關(guān)的學(xué)科與行政管理關(guān)系，但國(guó)家有關(guān)部門對(duì)學(xué)科門類的編訂，將公共管理學(xué)歸屬到管理學(xué)的門類中，似乎這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)有了定論，所以本文對(duì)這個(gè)問(wèn)題不做太多的討論。

本文著重討論的是行政和管理之間的關(guān)系、行政管理和公共管理的關(guān)系還有公共管理體系這三個(gè)問(wèn)題。

1.1行政和管理的關(guān)系

管理和行政體現(xiàn)在人類社會(huì)活動(dòng)同一過(guò)程中的兩方面，簡(jiǎn)而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理，又要有行政。而與管理不同，行政天生就具有“公共性〞，一般的行政事務(wù)微觀的主體要兩個(gè)人以上。在傳統(tǒng)社會(huì)中，行政就已經(jīng)存在了，只是那時(shí)的行政性質(zhì)和現(xiàn)在的國(guó)家社會(huì)行政有區(qū)別而已。而現(xiàn)今管理與行政普及整個(gè)人類社會(huì)，二者究竟是什么關(guān)系，是等同，并列還是包含隸屬的關(guān)系，值得深入研究。

一般來(lái)講管理是側(cè)重在特定的組織內(nèi)，通過(guò)方案，組織、控制和分配各種資源，到達(dá)組織的目的，可以細(xì)致到具體事務(wù)的處理上；而行政那么是比擬宏觀的，側(cè)重于對(duì)全局的戰(zhàn)略行動(dòng)處理。馬克思說(shuō)，行政是國(guó)家的活動(dòng)，掌握國(guó)家政務(wù)和公共社會(huì)資源活動(dòng)。根據(jù)馬克思的這一觀點(diǎn)，國(guó)家在社會(huì)產(chǎn)生時(shí)位置就在社會(huì)之上，因此，國(guó)家行政具有宏觀性，波及到誰(shuí)執(zhí)政，如何執(zhí)政等問(wèn)題。當(dāng)我們把行政定位在對(duì)全局重大事件的把控上，“行政管理〞就有了特定內(nèi)容和新的關(guān)系。

經(jīng)過(guò)學(xué)者的多年研究，將行政和管理關(guān)系界定為：行政層級(jí)與行政性質(zhì)成反比，而與管理性質(zhì)成正比。即行政層級(jí)越高就越具有行政性質(zhì)，而具有較少的管理性質(zhì)。從橫向上看，往往領(lǐng)導(dǎo)職位上的公務(wù)員更具行政性質(zhì)，而非領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員更具備管理性質(zhì)。我國(guó)政府經(jīng)常在行政管理中出現(xiàn)的不該管，管不了的事情，和不同部門的推諉、扯皮現(xiàn)象，都是由于在理念上沒(méi)有分明的劃分行政管理角色所造成的。

1.2行政管理和公共管理的關(guān)系

行政在天生就具有“公共性質(zhì)“，夏書章認(rèn)為行政管理學(xué)，實(shí)際的英文原文就是公共管理學(xué)，從這個(gè)角度看，行政管理和公共管理本質(zhì)上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差別，這些差別表現(xiàn)為下列幾點(diǎn)：

從學(xué)科分類上看，行政管理屬于二級(jí)學(xué)科，公共管理屬于一級(jí)學(xué)科，顯然不能把他們等同看待，他們?cè)趯W(xué)科內(nèi)涵和外延以及研究的主、客體內(nèi)容都是不同的。

從靜態(tài)維度看，公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理，而在廣義上指得不僅限于政府工作；行政管理在狹義上是僅指政府的管理，而在廣義上非政府的機(jī)構(gòu)也具有行政管理的職能。

從動(dòng)態(tài)維度上看，行政管理是先于公共管理行動(dòng)的，公共管理是行政管理的未來(lái)開(kāi)展及展望。公共行政是在近代社會(huì)中開(kāi)展起來(lái)的，在未來(lái)的社會(huì)中，行政管理超越公共管理的范疇，但屬于行政開(kāi)展的兩個(gè)階段。公共管理是由公共行政開(kāi)展而來(lái)的，在未來(lái)的社會(huì)開(kāi)展構(gòu)成中，公共管理中又會(huì)形成行政的形式和內(nèi)容。

從價(jià)值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在實(shí)質(zhì)上是有區(qū)別的。中國(guó)行政管理學(xué)有三大學(xué)派，夏書章派，郭濟(jì)學(xué)派和歐陽(yáng)雄飛派。其中郭濟(jì)學(xué)派的影響比擬大，曾經(jīng)掀起了一陣“公共管理學(xué)〞熱潮。但此學(xué)說(shuō)認(rèn)為世界上沒(méi)有“公共管理一說(shuō)〞只有少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的管理，這是對(duì)公共管理學(xué)的曲解。各個(gè)學(xué)說(shuō)知識(shí)討論的側(cè)重點(diǎn)不同，沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。實(shí)際上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共〞性，不同點(diǎn)在于側(cè)重行政還是側(cè)重管理。其實(shí)從實(shí)踐的角度上看“公共行政管理〞是既有管理又有行政，可以作為行政和管理之間的媒介。

1.3公共管理體系

以當(dāng)下中國(guó)的來(lái)看，以政府為主體的公共管理是值得提倡和開(kāi)展的。從政府為主體到社會(huì)為主體公共管理的歷史進(jìn)程中，我國(guó)政府作為管理的主體和主導(dǎo)作用還尚未完全發(fā)揮。公共管理是相對(duì)私人管理而言的，一方面私人行政管理是不屬于國(guó)家和政府的管轄范疇，如果越界管轄會(huì)侵犯到私人的利益；另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府組織，也有公共事務(wù)，對(duì)這些公共事務(wù)的管理也可以稱作“公共管理〞。公共管理可非為三種類型：第一種是國(guó)家機(jī)構(gòu)的行政管理，它具有權(quán)威，廣泛，多樣的特點(diǎn)，第二種是私人行政和私人管理組織結(jié)合體，它其實(shí)是放大了的私人管理；第三種是非國(guó)家機(jī)構(gòu)的公共組織。我國(guó)現(xiàn)在并長(zhǎng)期處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，現(xiàn)在效仿其他國(guó)家公共管理體系的多元化是不合時(shí)宜的，所以必須要加強(qiáng)以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性，這是合乎我國(guó)道德體系和社會(huì)開(kāi)展水平的。2.公共道德體系

道德可以分為社會(huì)道德，職業(yè)道德，家庭道德等等，人們通常把社會(huì)道德稱之為“社會(huì)公共道德〞或者“公民道德〞簡(jiǎn)稱“公德〞，但是本文中研究的公共道德是基于社會(huì)管理體系的，不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型，有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會(huì)存在相對(duì)應(yīng)的公共道德，政府公共道德屬于職業(yè)道德的一種。政府在公共管理和社會(huì)效勞中要履行的職能包括社會(huì)管理和階級(jí)統(tǒng)治，這導(dǎo)致了政府公共道德的特殊性。這種既體現(xiàn)了社會(huì)階級(jí)屬性又體現(xiàn)了社會(huì)管理的綜合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用，無(wú)論正負(fù)方面都影響重大。

張康之教授指出公共管理是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)根底和倫理道德根底上的，公共管理活動(dòng)是一個(gè)比擬特殊的職業(yè)活動(dòng)，公共管理的目的是公共利益的實(shí)現(xiàn)。在所有的社會(huì)活動(dòng)中公共管理是直接效勞于公眾利益的，所以，在公共道德素養(yǎng)是公共管理中最具現(xiàn)實(shí)意義。不管是公共利益的保障方面，還是社會(huì)生活的指導(dǎo)示范意義方面，公共道德都發(fā)揮著直接的作用。

通過(guò)本文對(duì)公共管理的闡釋，認(rèn)同陳慶云先生的三級(jí)公共管理體系，認(rèn)為公共管理體系分為三個(gè)局部，則公共道德就應(yīng)該分為政府道德，非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來(lái)看，公共道德體系主要分為兩個(gè)方面：其一是國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系，或者叫宏觀道德生態(tài)，這種體系下公共道德的承當(dāng)者因?yàn)楣残姓凸补芾矶兊枚嘣?，如同政府不是公共管理的唯一主體一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系，它主要有四個(gè)內(nèi)容組成，分別是：政府的理念、制度、體系和組織結(jié)構(gòu)。

所謂以德治國(guó)，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人員。相對(duì)于政府公共管理人員的公共道德相比，公共道德化的政府里面，機(jī)構(gòu)設(shè)置，政策制度，決策更具基本性。只有通過(guò)全面道德化的政府建設(shè)，制度建設(shè)，組織建設(shè)、決策建設(shè)，才能使政府工作人員將道德牢記于心，行為和行