社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制的相關(guān)理論

社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制的相關(guān)理論

第一節(jié)關(guān)于管理主體與模式的理論一關(guān)于社會(huì)保障基金管理主體的理論隨著政府對(duì)社會(huì)保障基金不再具有壟斷權(quán)力，社會(huì)保障基金管理的主體不再單一，比如有政府、保險(xiǎn)公司和銀行、基金管理公司、自治組織。（一）政府政府作為社會(huì)保障制度最重要的責(zé)任主體，無(wú)疑需要直接出面管理社會(huì)保障基金，[1]各種主要的社會(huì)保障基金統(tǒng)一由一個(gè)政府部門集中管理，不能納入的其他個(gè)別社會(huì)保障基金則由其他個(gè)別機(jī)構(gòu)附帶管理，如英國(guó)的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)就是英國(guó)社會(huì)保障部，還有個(gè)別社會(huì)保障基金則由衛(wèi)生部等附帶管理；美國(guó)也是由社會(huì)保障總署負(fù)責(zé)管理各種主要的社會(huì)保障基金，但勞工部等亦承擔(dān)著少數(shù)社會(huì)保障基金的管理責(zé)任；[2]中國(guó)社會(huì)保障基金管理主要采取財(cái)政總監(jiān)督下的部門分管體制，主要職能部門有民政部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、衛(wèi)生部和教育部等。[3]政府是否參與以及參與的方式，主要取決于一國(guó)政府的職能與社會(huì)保障體系在一國(guó)的主要功能。但是，無(wú)論何種形式的社會(huì)保障基金，政府的插手總是顯得困難重重。首先，政府總是從自己的利益出發(fā)，在基金投資方面往往保守，基金被濫用的問(wèn)題常常出現(xiàn)，尤其在發(fā)展中國(guó)家；其次，政府管理基金更多的是投資于國(guó)債，因而投資收益率很低，不利于參保者；此外，資金掌握在政府手中，容易導(dǎo)致大政府，引起財(cái)政赤字。當(dāng)然政府直接管理社會(huì)保障基金，有以下四個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：第一，從公平角度出發(fā)，政府是老年人基本生活更好的保障者，更有利于收入再分配；第二，社會(huì)保障財(cái)務(wù)能得到政府財(cái)政更好的支持；第三，政府掌控社會(huì)保障基金，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)可以適當(dāng)調(diào)控；第四，政府比個(gè)人更理性，可以戰(zhàn)勝個(gè)人的非理性行為。[4]（二）保險(xiǎn)公司和銀行保險(xiǎn)公司和銀行一般管理中小企業(yè)的職業(yè)年金和個(gè)人賬戶，因?yàn)橹行∑髽I(yè)的員工不是很多，所以其社會(huì)保障基金規(guī)模較小，如果建立社會(huì)保障基金會(huì)，成本就會(huì)很高。在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)保障基金直接由保險(xiǎn)公司來(lái)管理，等于保險(xiǎn)公司與參保者簽訂合約，但為了保障基金的安全性，社會(huì)保障基金資產(chǎn)與保險(xiǎn)公司其他資產(chǎn)相分離。例如美國(guó)的一些企業(yè)就是與保險(xiǎn)公司合作的。在一些國(guó)家里，銀行可以管理個(gè)人退休儲(chǔ)蓄賬戶，所以社會(huì)保障基金資產(chǎn)與銀行的資產(chǎn)負(fù)債表緊密相連。例如美國(guó)的個(gè)人退休儲(chǔ)蓄賬戶（IndividualRetireSavingsAccounts）制度，鼓勵(lì)個(gè)人將部分收入存入個(gè)人退休儲(chǔ)蓄賬戶，而銀行則充當(dāng)個(gè)人賬戶管理機(jī)構(gòu)。參保成員可以通過(guò)“用腳投票”或轉(zhuǎn)換基金來(lái)對(duì)決策層施加壓力，不過(guò)通常會(huì)受到很大的限制。[5]（三）基金管理公司在許多拉美國(guó)家，社會(huì)保障基金大多是由專門的基金公司管理的，這些社會(huì)保障基金與一些共同基金一起運(yùn)作?；鸸芾砉境诉x擇金融工具做出戰(zhàn)略投資決策以外，還要征收供款及提供一些其他的服務(wù)?；鸪蓡T可以根據(jù)優(yōu)勝劣汰原則，隨時(shí)更換好的社會(huì)保障基金管理公司。這些基金永遠(yuǎn)都是既定供款型，但即使是這樣，資產(chǎn)經(jīng)理也被要求承擔(dān)一定的業(yè)績(jī)責(zé)任?；鸬馁|(zhì)量和管理的質(zhì)量主要取決于有關(guān)管理公司的法律監(jiān)督體系。這些管理公司不單單提供社會(huì)保障基金這一種產(chǎn)品，還可以提供另外一些金融產(chǎn)品。基金管理公司沒(méi)有董事會(huì)，基金成員如果不滿意的話，就可以“用腳投票”，或者可以選擇其他的基金公司。與通過(guò)保險(xiǎn)公司和銀行管理的基金相比，優(yōu)點(diǎn)是透明度高，且資產(chǎn)與管理公司其他的資產(chǎn)不混在一起。缺點(diǎn)是在交易過(guò)程中，技術(shù)和成本要求高、非法銷售活動(dòng)日益增長(zhǎng)，基金換來(lái)?yè)Q去過(guò)多。[6]（四）自治組織許多國(guó)家也高度重視發(fā)揮自治組織與半自治組織管理基金的作用，而政府部門只起一般監(jiān)督作用，如建立新的自治組織并讓其行使管理職能，西方一些國(guó)家成立的社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)等即是這種類型；委托已有的社會(huì)團(tuán)體管理某些社會(huì)保障基金，如中國(guó)的殘疾人福利基金會(huì)；選擇、督控民營(yíng)機(jī)構(gòu)充當(dāng)社會(huì)保障基金的管理者，如允許慈善基金會(huì)建立并自主運(yùn)行慈善基金等。[7]自治組織與政府部門相結(jié)合共同管理社會(huì)保障基金是部分國(guó)家的一種選擇，表1-1列出了部分國(guó)家社會(huì)保障基金的管理主體結(jié)合情況。表1-1部分國(guó)家社會(huì)保障基金管理主體政府與自治組織結(jié)合情況續(xù)表從表1-1可以看出這些國(guó)家已經(jīng)形成了以下四個(gè)方面的共識(shí)：一是政府成為社會(huì)保障基金責(zé)任的主要承擔(dān)者，雖然有些國(guó)家還是將一些社會(huì)保障基金的管理權(quán)交由自治或半自治機(jī)構(gòu)，但各國(guó)政府并沒(méi)有推脫其主要的管理責(zé)任；[8]二是管理體制無(wú)定式，包括管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的名稱、數(shù)量及所負(fù)管理職責(zé)，及至政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)、中央政府與地方政府之間的管理職責(zé)劃分，在不同的國(guó)家或地區(qū)存在差異，因此，社會(huì)保障基金管理主體并無(wú)統(tǒng)一范式，表明它需要充分考慮各國(guó)的具體情況；三是依法行事，即管理主體的設(shè)置及其職責(zé)均由相關(guān)法律規(guī)范，并根據(jù)法律賦予的職權(quán)行使管理職責(zé)；四是高效率成為幾乎所有國(guó)家的社會(huì)保障基金管理追求的目標(biāo)，一些國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)，往往會(huì)對(duì)原有的社會(huì)保障基金管理主體大刀闊斧地進(jìn)行改革。[9]二關(guān)于社會(huì)保障基金管理模式的理論社會(huì)保障基金的管理模式問(wèn)題，主要是針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金而言的，其中又以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理模式最具有代表性。[10]如果按照基金管理的集中程度，可以將基金管理模式分為統(tǒng)一管理模式、分散管理模式和相對(duì)統(tǒng)一管理模式。[11]（一）統(tǒng)一管理模式所謂統(tǒng)一管理模式，是指管理機(jī)構(gòu)僅僅是一個(gè)，基金領(lǐng)取者都從這個(gè)唯一的機(jī)構(gòu)獲取基金收益。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以是政府機(jī)構(gòu)，也可以是銀行、保險(xiǎn)公司等，但這個(gè)唯一的機(jī)構(gòu)，在進(jìn)行養(yǎng)老基金征收、運(yùn)營(yíng)、發(fā)放業(yè)務(wù)時(shí)，可以下設(shè)機(jī)構(gòu)，或者不同的業(yè)務(wù)可以交給不同的機(jī)構(gòu)管理，但這些機(jī)構(gòu)之間不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而是各干各的，互不干涉。如圖1-1所示。圖1-1統(tǒng)一管理模式如圖1-1所示，政府機(jī)構(gòu)可以把征收上來(lái)的錢交給稅務(wù)部門，把社會(huì)保障基金的管理運(yùn)營(yíng)和發(fā)放交給勞動(dòng)保障部門，但這兩個(gè)部門之間并不存在競(jìng)爭(zhēng)，它們之間是相互制約的。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家以及中國(guó)、印度、新加坡等國(guó)家均采用這種管理模式，其中以新加坡的中央公積金制度（CPF）為典型代表。中央公積金是一個(gè)完全積累的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄計(jì)劃，提供退休養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、住房保障、家庭（意外事故）保障，由政府的中央公積金局直接進(jìn)行全面的管理，公積金存款利率也由政府決定。中央公積金局通過(guò)基本投資計(jì)劃、增進(jìn)投資計(jì)劃、非住宅房地產(chǎn)計(jì)劃等投資計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)公積金資產(chǎn)的增值。[12]這種模式的優(yōu)點(diǎn)有三個(gè)方面：一是能最大限度地兼顧社會(huì)公平，特別是在基金分配使用中能有充分體現(xiàn)；二是能夠形成規(guī)模效益，集中式管理，不僅使基金更加充實(shí)，有利于投資效益的提高，而且管理成本也大為降低；三是能充分配合政府發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，由于政府集中了這一重要資源，非常有利于政府社會(huì)政策和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)推行。[13]但是模式的不足之處也有三個(gè)方面：一是權(quán)力集中，特別是監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)混為一談，腐敗的溫床就產(chǎn)生了；二是沒(méi)有了競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)出現(xiàn)效率低下的情況，收益率很難保證；三是政府作為管理機(jī)構(gòu)，或者與政府密切的合作單位，政府往往會(huì)操縱基金的使用。[14]（二）分散管理模式分散管理模式是指由民營(yíng)機(jī)構(gòu)接受政府委托實(shí)行市場(chǎng)化的基金管理。這種模式是由多個(gè)不同類型的民營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分散式管理，并且這些民營(yíng)機(jī)構(gòu)在政府嚴(yán)格的規(guī)章、政策指導(dǎo)和約束下實(shí)行自主管理，如圖1-2所示。圖1-2分散管理模式分散管理模式的管理主體是民營(yíng)機(jī)構(gòu)，政府的職責(zé)在于運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行監(jiān)督。有三種基本形式：一種是建立新的自治組織并讓其行使基金管理職能，西方一些國(guó)家成立的社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)等即是這種類型，它負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理，而政府部門只起一般監(jiān)督作用；一種是委托已有的社會(huì)團(tuán)體管理某些社會(huì)保障基金，如中國(guó)的殘疾人福利基金會(huì)即是這種類型；還有一種是選擇、督控民營(yíng)機(jī)構(gòu)充當(dāng)社會(huì)保障基金的管理者，如智利選擇私營(yíng)機(jī)構(gòu)，個(gè)人可以自由選擇任意一個(gè)機(jī)構(gòu)管理自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，而且個(gè)人賬戶在各管理公司之間可以自由流動(dòng)等。[15]這種管理模式的好處是投資回報(bào)率高，有助于國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的完善和發(fā)展。但是，這種管理模式也有劣勢(shì)，即管理成本不斷上升，同時(shí)分散化的私營(yíng)投資管理往往導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)消失。[16]（三）相對(duì)統(tǒng)一管理模式相對(duì)統(tǒng)一管理模式是前兩種管理模式的綜合，它的主要特點(diǎn)是有一個(gè)代表雇員利益的機(jī)構(gòu)，下設(shè)一些管理機(jī)構(gòu)，這些管理機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與之簽合約來(lái)管理業(yè)務(wù)，一部分業(yè)務(wù)交給自己的下屬機(jī)構(gòu)去管理，如圖1-3所示。[17]圖1-3相對(duì)統(tǒng)一管理模式相對(duì)統(tǒng)一管理模式的主要特點(diǎn)是：籌資、給付、提供信息服務(wù)等是由下屬機(jī)構(gòu)完成的，代表雇員利益的機(jī)構(gòu)一般對(duì)于投資只制訂政策，把具體執(zhí)行交給其他專業(yè)投資機(jī)構(gòu)，而他們只是起監(jiān)督的作用。例如，美國(guó)加州公務(wù)員退休計(jì)劃就是采用這種模式。[18]從上面的分析中可以看出，相對(duì)統(tǒng)一管理模式是前兩種模式的統(tǒng)一體，所以在一定程度上避免了集中管理模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)、效益低下等缺陷，又在一定程度上解決了分散管理模式成本高昂、委托—代理問(wèn)題突出等缺點(diǎn)。因此這是一種比較理想的社會(huì)保障基金管理模式。[19]第二節(jié)關(guān)于運(yùn)營(yíng)監(jiān)管模式的理論社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管是指國(guó)家授權(quán)專門機(jī)構(gòu)依法對(duì)社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行的監(jiān)督管理，是社會(huì)保障基金管理過(guò)程中的重要一環(huán)，是確?；鸢踩?shí)現(xiàn)保值增值的必不可少的過(guò)程，也是各國(guó)社會(huì)保障改革過(guò)程中備受關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。[20]在理論上，當(dāng)前社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)監(jiān)管模式按照兩種標(biāo)準(zhǔn)劃分：一是按照政府監(jiān)管的強(qiáng)度劃分；二是按照監(jiān)管的集中程度劃分。一按照政府監(jiān)管的強(qiáng)度分類社會(huì)保障基金監(jiān)管如果按照政府監(jiān)管的強(qiáng)度劃分，可以分為審慎性監(jiān)管和嚴(yán)格限量監(jiān)管兩種模式。（一）審慎性監(jiān)管審慎性監(jiān)管（prudentialregulation）是指社?；鸬耐顿Y管理人，按照審慎投資原則，為社?；疬x擇最佳的投資組合。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在合同條款、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、投資組合等方面對(duì)投資管理人降低限制，而且對(duì)于不受許可證管理的基金的日?；顒?dòng)干預(yù)較少，除非出現(xiàn)當(dāng)事人提出要求或基金出現(xiàn)問(wèn)題等情況。監(jiān)管當(dāng)局在很大程度上依靠中介組織對(duì)基金運(yùn)營(yíng)進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，如獨(dú)立審計(jì)、精算師等，只有在處理具體問(wèn)題時(shí)才采用現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。[21]大多數(shù)發(fā)達(dá)的經(jīng)合組織采用這種監(jiān)管模式，如美國(guó)。這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較成熟，金融體制和資本市場(chǎng)比較完善，各類中介組織和基金管理機(jī)構(gòu)比較發(fā)達(dá)，相關(guān)法律比較完備。如要求社?；鸨仨毦哂虚_(kāi)展信托和金融業(yè)務(wù)的專業(yè)化水平、經(jīng)驗(yàn)和能力的美國(guó)“就業(yè)及退休社會(huì)保障法案”，政府往往在宏觀上堅(jiān)持謹(jǐn)慎原則，而在投資行為及其他細(xì)節(jié)方面給予社?；鸪浞值淖杂?，它要求社?；鹜顿Y的多樣化，在行動(dòng)上采取普遍認(rèn)可，并不強(qiáng)制對(duì)社?；鸬馁Y產(chǎn)分配做出限制。[22]審慎性監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)是：一是保證了持有人的利益，要求基金管理者對(duì)基金持有人講誠(chéng)信，加強(qiáng)基金管理透明度，嚴(yán)厲打擊欺詐行為；二是為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)集中，要求社?；疬M(jìn)行多樣化投資，采取普遍認(rèn)可的行動(dòng)；三是限制基金管理者借自身之便，利用社保基金開(kāi)展自營(yíng)業(yè)務(wù)；四是鼓勵(lì)基金管理者之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；五是利用法律約束基金管理者的行為，為保證社?；鸬陌踩\(yùn)行和保值增值，管理者要向監(jiān)管當(dāng)局提交并發(fā)布基金投資有關(guān)資料。[23]該模式的缺點(diǎn)是：充分發(fā)育的金融市場(chǎng)、相當(dāng)數(shù)量的專業(yè)人才、充足的運(yùn)營(yíng)基金、豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、健全的法律體制和行政體系等一系列支撐條件要求過(guò)高。（二）嚴(yán)格限量監(jiān)管嚴(yán)格限量監(jiān)管（draconianregulation）是指通過(guò)政府立法，對(duì)社?；鹜顿Y進(jìn)行較為嚴(yán)格而明確的約束，包含限制投資市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，管理投資合同條款，限定投資組合數(shù)量關(guān)系等框架指導(dǎo)原則。在現(xiàn)階段，采取這種模式的國(guó)家主要有德國(guó)、匈牙利、波蘭、日本以及拉丁美洲國(guó)家等。[24]這種模式有以下四個(gè)特點(diǎn)：一是獨(dú)立程度相對(duì)較高的監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有較大的監(jiān)管權(quán)力，它行使國(guó)家賦予的對(duì)社?；鸬慕y(tǒng)一監(jiān)管權(quán)；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)社?；鸸芾碚叩娜粘Ｍ顿Y業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，包括但不限于以下情況——社?；鸬耐顿Y組合必須在有關(guān)規(guī)定內(nèi)進(jìn)行操作，厭惡投資風(fēng)險(xiǎn)高或者流動(dòng)性差的資產(chǎn)，必須達(dá)到一定的基金投資水平；三是專門進(jìn)行社?；疬\(yùn)營(yíng)的基金管理公司必須得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)才能成立，并且受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管；四是對(duì)社?；疬\(yùn)營(yíng)的信息披露有嚴(yán)格的披露制度。[25]但是，嚴(yán)格限量監(jiān)管模式可能會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)投資者的投資行為無(wú)法達(dá)到最優(yōu)，主要存在以下四個(gè)方面的影響：第一，這種模式過(guò)分看重單一資產(chǎn)的流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)性，但流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不依賴于投資者單個(gè)資產(chǎn)的流動(dòng)性狀況，而是所持有的所有資產(chǎn)的流動(dòng)性狀況；第二，由于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)復(fù)雜多變以及證券資產(chǎn)市場(chǎng)隨時(shí)波動(dòng)，嚴(yán)格限量監(jiān)管模式可能無(wú)法較好地對(duì)社保基金進(jìn)行有效的投資，而擁有多樣類型投資工具（實(shí)物資產(chǎn)、原生金融工具、衍生金融工具等）的分散投資組合在優(yōu)化基金投資方面可能做得更好；第三，為了對(duì)金融原生市場(chǎng)進(jìn)行有效規(guī)避，人們發(fā)明了衍生金融工具，如果在其他環(huán)境特定的情況下，限制使用衍生金融工具將會(huì)使機(jī)構(gòu)投資者選擇收益率低的資產(chǎn)或者自己面對(duì)其他的風(fēng)險(xiǎn)敞口；第四，“資產(chǎn)—負(fù)債管理方法”理論顯示資產(chǎn)和負(fù)債匹配的效率與可選擇的投資資產(chǎn)品種成正比，這就要求投資組合要有較大幅度變化的選擇范圍，而嚴(yán)格限量監(jiān)管模式縮窄了這一范圍。二按照監(jiān)管的集中程度分類依據(jù)監(jiān)管集中程度的不同，社?；鸨O(jiān)管可以分為：集中監(jiān)管、分散監(jiān)管以及集散結(jié)合監(jiān)管三種模式。（一）集中監(jiān)管集中監(jiān)管是指國(guó)家政府賦予單個(gè)機(jī)構(gòu)以社?；鸨O(jiān)管權(quán)力，由后者履行對(duì)社保基金運(yùn)營(yíng)的全部監(jiān)管職能。具體到我國(guó)，我國(guó)對(duì)社會(huì)保障各項(xiàng)基金的收繳、儲(chǔ)存、營(yíng)運(yùn)、給付等運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，并將該監(jiān)管權(quán)力賦予統(tǒng)一的社會(huì)保障基金監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。[26]集中監(jiān)管模式有以下優(yōu)點(diǎn)：首先，監(jiān)管主體是隸屬于政府的，所以，它在進(jìn)行社?；鸨O(jiān)管的過(guò)程中能以較低的成本獲取信息并進(jìn)行共享，能保證監(jiān)管的有效性；其次，因?yàn)楸O(jiān)管權(quán)力集中在單個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，所以集中監(jiān)管模式能保證監(jiān)管目標(biāo)的一致性，并能減少部門間監(jiān)管工作的相互推諉扯皮問(wèn)題，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效率。但與此同時(shí)，該模式也有以下缺點(diǎn)：在集中監(jiān)管模式下，政府一般需要建立一個(gè)新的部門來(lái)集中行使基金監(jiān)管職能，這從一定程度上提高了基金監(jiān)管成本。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)部進(jìn)行職責(zé)分工，不過(guò)相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)管理部門而言，這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)管專業(yè)水平以及經(jīng)驗(yàn)都有待商榷，而這會(huì)影響社?；鸬谋O(jiān)管效率。[27]（二）分散監(jiān)管分散監(jiān)管是指國(guó)家政府賦予兩個(gè)以上相互獨(dú)立的機(jī)構(gòu)以社?；鸨O(jiān)管權(quán)力，由它們來(lái)行使社?；鸨O(jiān)管職能。[28]一般情況下這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)是在政府現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)管理部門的基礎(chǔ)上形成的。德國(guó)社?；鸨O(jiān)管是典型的分散監(jiān)管模式，社會(huì)保障各項(xiàng)目的運(yùn)行受到按行業(yè)組織管理和地區(qū)管理組合模式設(shè)置的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的自治管理和監(jiān)督。[29]分散監(jiān)管模式有以下優(yōu)點(diǎn)：首先，由于分散監(jiān)管模式是多主體監(jiān)管，這些主體分散在現(xiàn)有的政府經(jīng)濟(jì)管理部門，因此具有較高的專業(yè)監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，能從較多的角度來(lái)監(jiān)管社?；穑岣呱绫；鹋c整個(gè)金融環(huán)境的契合度。其次，與集中監(jiān)管相比，分散監(jiān)管能節(jié)省部門建設(shè)費(fèi)用。與此同時(shí)，分散監(jiān)管模式也具有以下缺點(diǎn)：首先，因?yàn)椴淮嬖诮y(tǒng)攝整個(gè)社保基金監(jiān)管的權(quán)力中心，所以分散監(jiān)管模式容易造成監(jiān)管“真空地帶”的形成，會(huì)降低社?；鸨O(jiān)管的運(yùn)行效率。其次，由于分散監(jiān)管的主體是相互獨(dú)立的，因此有關(guān)監(jiān)管信息的獲取和傳遞成本會(huì)比較高。[30]（三）集散結(jié)合監(jiān)管集散結(jié)合監(jiān)管是將社會(huì)保障共性較強(qiáng)的項(xiàng)目集中，由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；而將特殊性較強(qiáng)的若干項(xiàng)目單列，進(jìn)行分散監(jiān)管。美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)采用的都是集散結(jié)合監(jiān)管模式。因?yàn)榧⒔Y(jié)合監(jiān)管是集中監(jiān)管與分散監(jiān)管的結(jié)合模式，這種模式綜合了兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，并且彌補(bǔ)了兩種模式的不足，所以與社會(huì)保障基金的管理模式中的相對(duì)集中管理模式相同，是一種理想的社會(huì)保障基金監(jiān)管模式。第三節(jié)關(guān)于投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的理論社?；鹜顿Y風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理論是防范社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的基本前提，是進(jìn)行社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)監(jiān)管活動(dòng)的理論依據(jù)。[31]社?；鹜顿Y風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管是指政府、政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)或者依法設(shè)立的其他組織，從降低社?；鹜顿Y風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)社會(huì)公眾利益、維護(hù)社會(huì)安定的目的出發(fā)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)社保基金投資運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警、評(píng)估、控制和處理的管理活動(dòng)。關(guān)于社保基金投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的理論主要包括基金風(fēng)險(xiǎn)理論、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、管理學(xué)職能理論、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管理論和邊際經(jīng)濟(jì)理論五個(gè)方面。一基金風(fēng)險(xiǎn)理論在人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)一直與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為相伴隨。人們不斷地利用已有的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)明的工具來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并形成一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。[32]基金風(fēng)險(xiǎn)理論認(rèn)為，社會(huì)保障制度一旦建立，社?；鹁痛嬖诰薮箫L(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)在收繳、投資運(yùn)營(yíng)、支付這三個(gè)過(guò)程。目前，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、地方政府往往是引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的主體。人口老齡化這一特殊時(shí)期，當(dāng)出現(xiàn)基金積累不足或者存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題時(shí)，有可能引發(fā)支付危機(jī)。社?；鹨坏┌l(fā)生支付危機(jī)，就會(huì)引發(fā)社會(huì)不安定因素，從而產(chǎn)生政治風(fēng)險(xiǎn)；社?；饏⑴c金融活動(dòng)時(shí)，也是經(jīng)濟(jì)的晴雨表，一旦管理不當(dāng)，就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)秩序。基金風(fēng)險(xiǎn)理論就是要研究社?；鸬膬?nèi)在規(guī)律，并確定相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)，對(duì)社?；鸬幕I集、給付和投資運(yùn)營(yíng)進(jìn)行嚴(yán)格、有效的監(jiān)管，有效規(guī)避各個(gè)階段的損失。[33]二公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是優(yōu)化資源配置職能；二是再分配職能；三是調(diào)節(jié)穩(wěn)定職能。[34]社會(huì)保障作為一種公共產(chǎn)品，政府按一定價(jià)格來(lái)供應(yīng)，因?yàn)槭袌?chǎng)在這方面是無(wú)效的，尤其對(duì)于喪失勞動(dòng)能力或在生活中遇到各種障礙的勞動(dòng)者，政府為公共利益而生產(chǎn)供給這樣一種公共產(chǎn)品，同時(shí)也實(shí)施政府的再分配職能，以增進(jìn)社會(huì)公平。勞動(dòng)者能夠從社會(huì)獲得滿足生活需要的物質(zhì)來(lái)源，縮小貧富差距，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。但是，政府和市場(chǎng)都會(huì)出現(xiàn)失靈。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府失靈產(chǎn)生的主要原因是：一是政府干預(yù)的結(jié)果難免會(huì)由于信息不對(duì)稱而出現(xiàn)決策失誤，同時(shí)政府對(duì)私人市場(chǎng)干預(yù)能力有限；二是利益集團(tuán)的社會(huì)偏好是政府決策的目標(biāo)，而在政策執(zhí)行時(shí)，因缺少必要的控制而失靈；三是現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜多變的，政府的決策滯后于現(xiàn)實(shí)而產(chǎn)生負(fù)面影響；四是政府在干預(yù)時(shí)，付出的代價(jià)太大；五是政府在分配利益時(shí)，往往傾向于利益集團(tuán)。由于政府確實(shí)存在失靈，所以必須通過(guò)適度監(jiān)管來(lái)干預(yù)政府的決策，以達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，這是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本出發(fā)點(diǎn)。實(shí)踐表明，在社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)中常常出現(xiàn)政府失靈，達(dá)不到既定的投資收益率，而不能保證公眾的利益。對(duì)社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)必須進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)管，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。[35]三管理學(xué)職能理論管理學(xué)的主要職能是監(jiān)管職能，并且寓于管理的全過(guò)程中。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為主體，社保基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為客體，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定，來(lái)完成這一監(jiān)管過(guò)程。監(jiān)管模式有三種：一是事前監(jiān)管，可以用收益率指標(biāo)、基金預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管；二是現(xiàn)時(shí)控制，以現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式進(jìn)行，監(jiān)管社?；鹆鞒?；三是事后控制，對(duì)業(yè)已形成的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后要采取有關(guān)措施進(jìn)行處理，比如社?；鹳Y金挪用、擠占問(wèn)題的清理。[36]四經(jīng)濟(jì)監(jiān)管理論目前監(jiān)管理論中比較成熟的理論是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管理論，該理論通過(guò)一系列可檢驗(yàn)假設(shè)、符合邏輯的推理以及構(gòu)造的數(shù)學(xué)模型，對(duì)監(jiān)管效