老年人與發(fā)展：廣州基層老年協(xié)會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀及政策建議（2012~2013）

老年人與發(fā)展廣州基層老年協(xié)會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀及政策建議（2012~2013）

一引言人口老齡化是21世紀(jì)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的全球性挑戰(zhàn)之一。據(jù)2014年10月廣州市老齡工作委員會(huì)、廣州市民政局、廣州市統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布的《2013年廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)手冊(cè)》顯示，①截至2013年末廣州戶籍人口總量為829.85萬，其中60歲及以上老年人口為133.04萬，占戶籍人口總量的16.03%，已初步進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。從廣州市各區(qū)老齡化程度來看，越秀區(qū)、海珠區(qū)、荔灣區(qū)三個(gè)老城區(qū)的老齡化已超過20%，其中越秀區(qū)、海珠區(qū)60歲及以上老年人口數(shù)量超過20萬，分別為24.07萬和20.06萬，荔灣區(qū)老年人口數(shù)為15.89萬。白云區(qū)、增城區(qū)和番禺區(qū)的老年人數(shù)均超10萬。②從性別上看，隨著年齡增長，女性老年人所占比例越高：60～64歲組女性70.57萬，男性62.46萬，男女性別比約88.52%；但超過80歲后男女性別比則降為77.51%，90歲后下降到48.61%。③廣州“純老家庭”（獨(dú)居老人、老夫婦兩人共同生活、兩代以上老人共同生活以及家庭實(shí)際居住成員均在60歲以上等情況）數(shù)量持續(xù)攀升，“純老家庭”人數(shù)已達(dá)到26.15萬，占老年人口總量的19.65%，其中越秀區(qū)“純老家庭”人數(shù)最多，為4.16萬人，占總數(shù)的16%。④另外，獨(dú)居老人的數(shù)量也持續(xù)攀升。2013年廣州市共有獨(dú)居老人11.23萬，花都區(qū)和南沙區(qū)、增城區(qū)三地獨(dú)居老人數(shù)量占全市獨(dú)居老人總數(shù)的47%。⑤失獨(dú)老人的數(shù)量也有所增加。在提供社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)方面，廣州市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人坦陳，盡管目前廣州已初步建立起以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，但目前全市老年人口仍以居家養(yǎng)老為主，與目前廣州老齡化的形勢(shì)并不相適應(yīng)。[1]圖12012～2013年廣州市老年人結(jié)構(gòu)狀況在我國，老年福利是社會(huì)福利制度的重要組成部分。按老年福利的主體與內(nèi)容可具體分為廣義與狹義老年福利。廣義老年福利指國家和社會(huì)通過社會(huì)化福利體系提升老年群體生活質(zhì)量的一系列服務(wù)的社會(huì)政策；狹義老年福利則具體指根據(jù)老年人自身特點(diǎn)，由社會(huì)化供給的老年人照料服務(wù)[2]。為了保障老年人合法權(quán)益，發(fā)展老年事業(yè)，弘揚(yáng)中華民族敬老、養(yǎng)老的美德，1996年8月29日由第八屆中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》[3]，后由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議于2012年12月28日修訂，修訂后的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》自2013年7月1日起施行[4]?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》是維護(hù)和保障老年人權(quán)益與福利的基本法律基礎(chǔ)。在此框架下，我國社會(huì)福利發(fā)展制度的選擇是一種提倡多元或混合的社會(huì)福利的社會(huì)投資、有責(zé)任有分工和機(jī)制多樣化的實(shí)踐，既區(qū)別于西方福利國家基于高稅負(fù)的高水平福利制度，也不是完全依靠自我和個(gè)人主義的自由市場國家。因而，建立并完善現(xiàn)代老年福利制度，要充分認(rèn)識(shí)國家、市場、社會(huì)組織與家庭（個(gè)人）之間的相互依賴與責(zé)任共擔(dān)關(guān)系[5]，充分發(fā)揮國家、市場、社會(huì)組織與家庭在提供現(xiàn)代老年服務(wù)的優(yōu)勢(shì)與特長，以實(shí)現(xiàn)老年人自身與社會(huì)的共同發(fā)展。二老年人與發(fā)展：理論框架與全球?qū)嵺`（一）理論框架：老齡觀的發(fā)展與變革人口結(jié)構(gòu)既是人類生活的側(cè)面反映也同時(shí)對(duì)人類生活的方方面面有著極其深遠(yuǎn)的影響。正處在進(jìn)程中的人口老齡化將會(huì)改變社會(huì)消費(fèi)與投資、勞動(dòng)力市場、醫(yī)療、住房、人口流動(dòng)、政治參與等，從而在更深的層次上引發(fā)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治領(lǐng)域的變化乃至變革。另外，社會(huì)與政治制度對(duì)老齡及老齡化的建構(gòu)與認(rèn)知，也與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等因素緊密相關(guān)，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而改變。例如在20世紀(jì)前半葉，老年人口被視作完全的依賴性人口[6]，老年人口在研究中基本等同于依賴者[7]。其原因正如希克斯（Hicks，1939）所指出的，是因?yàn)闅v史上對(duì)人口的關(guān)注主要是基于人口在創(chuàng)造財(cái)富和戰(zhàn)爭中的作用，所以年輕人被重視，年老者則被視作負(fù)擔(dān)。而進(jìn)入20世紀(jì)下半葉后，隨著工業(yè)文明與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，消極老齡觀思想被逐步破除，漸趨向積極老齡觀變革，其間主要經(jīng)歷了以下形態(tài)。1.成功老齡觀20世紀(jì)50年代美國學(xué)者在活躍理論的框架下最早提出“成功老齡化”概念。盡管這一概念有助于反駁老年退出論和社會(huì)排斥的消極影響，但由于活躍理論本身的局限，這一主張也遭到批評(píng)[8]。直到1987年約翰和卡恩（JohnandKahn）《人的老齡化：普通與成功》一文將“成功”的意涵更多地向沒有疾病、身心健康方面擴(kuò)展后，成功老齡觀才在研究中較為廣泛地被使用，且主要圍繞“身體健康”這個(gè)核心指標(biāo)進(jìn)行[9]。2.健康老齡觀健康老齡觀作為對(duì)成功老齡觀的修正[10]，首次出現(xiàn)于1987年5月召開的世界衛(wèi)生大會(huì)。它著眼于提高老年群體的生命長度和生活質(zhì)量，最大限度地保障老年人在晚年保持軀體、心理和社會(huì)功能的健康狀態(tài)，將疾病和生活不能自理的時(shí)間推遲到生命的最后階段。基于老齡群體自身需求的健康老齡觀是應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)的基本戰(zhàn)略之一，但這一概念仍然存在將老年人視為社會(huì)的負(fù)擔(dān)而非財(cái)富的缺陷，并且忽視了如何促使老齡人口成為社會(huì)發(fā)展的生產(chǎn)性力量的考量，因而不足以成為積極應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)的真正出路[11]。3.積極老齡觀1982年羅伯特（Butler，Robert，1982）首次提出“生產(chǎn)性老齡化”概念，指出所謂的老年人缺乏勞動(dòng)生產(chǎn)率是一個(gè)根本不實(shí)的概念——在自身健康與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件有利的條件下，老年人完全有能力參與經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)生活。在此基礎(chǔ)上，國際社會(huì)展開了積極老齡化的一系列探索：1997年西方七國丹佛會(huì)議首次提出積極老齡化概念；1999年歐盟召開關(guān)于積極老齡化的會(huì)議，從理論與實(shí)踐上探討了積極老齡化的相關(guān)問題；2002年世界衛(wèi)生組織融合成功老齡觀、健康老齡觀、生產(chǎn)性老齡觀等重要理論內(nèi)涵，擴(kuò)展老年人在經(jīng)濟(jì)生活之外對(duì)于社會(huì)、文化、體育與公共事務(wù)的公共參與，強(qiáng)調(diào)為提高老年人的生活質(zhì)量而優(yōu)化其健康、參與及保障的機(jī)會(huì)。積極老齡觀相較于先前老齡觀最重大的變革在于從“以老年人需求為基礎(chǔ)”即將老年群體認(rèn)定為依賴者，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨駲?quán)利為基礎(chǔ)”即為老年人提供平等機(jī)會(huì)、責(zé)任與發(fā)展的權(quán)利。在實(shí)踐中，積極老齡觀倡導(dǎo)繼續(xù)教育與靈活工作時(shí)間，對(duì)家庭和社區(qū)負(fù)責(zé)，追求自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)等。（二）全球響應(yīng)：老年人與發(fā)展國際社會(huì)在不斷探索積極老齡化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面也做出一系列嘗試。聯(lián)合國就老年問題先后通過《維也納老年問題國際行動(dòng)計(jì)劃》、《聯(lián)合國老年人原則》、《世界老年人宣言》等文件[12]。2002年世界衛(wèi)生組織（WHO）公布《積極老齡化：一個(gè)政策框架》發(fā)展報(bào)告。報(bào)告針對(duì)發(fā)展中國家未富先老現(xiàn)象提出“優(yōu)化其健康、參與以及保障的機(jī)會(huì)的過程”（WHO，2002）進(jìn)行應(yīng)對(duì)。同年，第二次世界老齡大會(huì)通過《2002年馬德里老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃》，列出三個(gè)優(yōu)先采取行動(dòng)的方向，其中“老年人與發(fā)展”是第一優(yōu)先方向。具體包括承認(rèn)老年人在社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)和政治方面的貢獻(xiàn)，幫助老年人積極參與各級(jí)決策進(jìn)程、參與社會(huì)和發(fā)展；在成人教育、培訓(xùn)和進(jìn)修以及就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹方面終身機(jī)會(huì)平等，保障老年人獲取知識(shí)、教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)的權(quán)利[13]。將促進(jìn)老年人自身與社會(huì)的共同發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)積極老齡化戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不僅是國際社會(huì)的共識(shí)也是各國引導(dǎo)各國老年福利服務(wù)的行動(dòng)指南。在此框架下，我國積極推動(dòng)老年社團(tuán)、基層老年協(xié)會(huì)等以老年人為主要群體的社會(huì)互助組織的規(guī)范化建設(shè)，并取得了顯著成就。積極推動(dòng)老年社團(tuán)與老年協(xié)會(huì)發(fā)展，既是發(fā)展型福利模式的內(nèi)在要求，又是實(shí)現(xiàn)老年人參與社會(huì)發(fā)展的重要途徑。老年社團(tuán)是以老年群體為主要參與主體，以職業(yè)、興趣、共同的情感訴求等為基礎(chǔ)的社會(huì)組織；基層老年協(xié)會(huì)是以街區(qū)、村為基礎(chǔ)的老年人互助發(fā)展組織。目前老年社團(tuán)與基層老年協(xié)會(huì)都得到了蓬勃發(fā)展，政府工作的基本思路是通過基層老年協(xié)會(huì)的規(guī)范化建設(shè)統(tǒng)籌各式各樣老年社團(tuán)的發(fā)展與管理。例如，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)2015年廣州市各區(qū)縣民政部門老齡服務(wù)的重點(diǎn)工作之一是通過推進(jìn)基層老年協(xié)會(huì)登記制度帶動(dòng)老年社團(tuán)等老年人自發(fā)互助社會(huì)組織的規(guī)范化管理。目前我國較大的全國性老年社團(tuán)有中國老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會(huì)、中國老年學(xué)學(xué)會(huì)、中國老年大學(xué)協(xié)會(huì)、中國老年人體育協(xié)會(huì)、中國老攝影家協(xié)會(huì)以及中國老年保健協(xié)會(huì)、中國鐵路老戰(zhàn)士協(xié)會(huì)、中國老科技工作者協(xié)會(huì)、中國老教授協(xié)會(huì)、中國老年法律工作者協(xié)會(huì)、中國老年保健醫(yī)學(xué)研究會(huì)、中國老年書畫研究會(huì)、中國健康促進(jìn)基金會(huì)老年頤養(yǎng)專項(xiàng)基金等。這些老年人群團(tuán)組織在政策推動(dòng)、養(yǎng)老保障、健康支持、老年維權(quán)、群眾工作、老年文化教育體育等方面取得突出成績[14]。基層老年協(xié)會(huì)作為老年人互助發(fā)展組織，是老年人自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展的重要主體，具有最廣大的群眾基礎(chǔ)，是上情下達(dá)、下情上傳的重要橋梁，是“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的重要社會(huì)平臺(tái)[15]。基層老年協(xié)會(huì)通過老年學(xué)校、老年文體團(tuán)隊(duì)、老年自管互助小組、老年人才服務(wù)、老年醫(yī)療救助、老年法律援助等方式，在積極參與社區(qū)實(shí)踐的過程中滿足自我情感、價(jià)值、教育、社交等發(fā)展型精神需求[16]，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展型老年福利的重要途徑之一。2014年2月27日，全國老齡辦在北京啟動(dòng)基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)“樂齡工程”，數(shù)據(jù)顯示，目前全國基層老年協(xié)會(huì)已達(dá)到近48萬個(gè)，全國69.42%的村、78.23%的城市社區(qū)建立了老年協(xié)會(huì)，在維護(hù)老年人權(quán)益、開展老年文體活動(dòng)、老年社會(huì)管理以及參與社會(huì)公益事業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用[17]。根據(jù)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》要求，到“十二五”末，城鄉(xiāng)老年協(xié)會(huì)覆蓋率分別應(yīng)達(dá)到95%和80%[18]。三廣州市基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀與取得成就廣州市以貫徹落實(shí)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》為核心、以《文化類民辦非企業(yè)單位登記審查管理暫行辦法》等為依據(jù)，積極推動(dòng)基層老年協(xié)會(huì)發(fā)展。近年來，隨著廣州市人口老齡化現(xiàn)狀的不斷加劇以及政府重視程度的不斷提升，廣州市政府及相關(guān)部門頒布了例如《廣州市民政局廣州市老齡工作委員會(huì)辦公室關(guān)于加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)的意見》、《廣州市福利彩票公益資助老年文化宣傳項(xiàng)目管理辦法》、《廣州市福利彩票公益金資助廣州市老齡工作委員會(huì)辦公室項(xiàng)目評(píng)審辦法》（穗老齡辦〔2014〕65號(hào)）、《廣州市老齡工作委員會(huì)辦公室關(guān)于做好2015年優(yōu)秀老年文藝團(tuán)體資助申報(bào)工作的通知》（穗老齡辦〔2015〕3號(hào)）、《廣州市福利彩票公益資助示范性基層老年協(xié)會(huì)項(xiàng)目資金管理辦法》等部門文件。一系列為老服務(wù)與福利政策為廣州市基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)搭建有力的制度保障，積極推動(dòng)廣州市基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)實(shí)踐。（一）廣州市基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀1.發(fā)展概況據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州市共有168個(gè)街鎮(zhèn)，2613個(gè)社區(qū)（村）居委會(huì)，基層老年協(xié)會(huì)已基本覆蓋全市各社區(qū)（村）居委會(huì)[19]?！?013年廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)手冊(cè)》顯示，2013年全市老年學(xué)術(shù)組織5個(gè)；全市老年協(xié)會(huì)1105個(gè)；老年基金會(huì)6個(gè)；老年人才服務(wù)機(jī)構(gòu)2個(gè)；老年文藝團(tuán)隊(duì)1468個(gè)；老年體育團(tuán)隊(duì)425個(gè)；老年體協(xié)51個(gè)（見表1）。表12013年廣州分地區(qū)老年社團(tuán)數(shù)據(jù)以基層老年協(xié)會(huì)與社團(tuán)為依托，廣州市開展了形式多樣的老年文化工作。例如廣州市老齡辦從2006年始就與廣州市中老年文化藝術(shù)協(xié)會(huì)共同培育“美在金秋”老年文化品牌，2014年參與第十一屆“美在金秋”的團(tuán)隊(duì)多達(dá)299個(gè)，參與人數(shù)超過5000人，直接傳播影響人群超過10萬；2014年市老齡辦與市廣播電臺(tái)“老友記”老年人節(jié)目合作開展電臺(tái)版“美在金秋”歌唱大賽；2014年市老齡辦推薦優(yōu)秀老年文藝團(tuán)體參加第四屆全國老年藝術(shù)節(jié)，其中廣州老百姓藝術(shù)團(tuán)、廣州市公安局離退休警官藝術(shù)團(tuán)舞蹈隊(duì)在“2014全國舞蹈大賽”中均獲金獎(jiǎng)，海珠區(qū)退管辦藝術(shù)團(tuán)獲銀獎(jiǎng)，廣州義工聯(lián)藝術(shù)團(tuán)在中國老年文化藝術(shù)節(jié)服飾大賽中獲得銅獎(jiǎng)；2014年6月，市老齡委與廣州新聞電臺(tái)首次合作開辦老年人電臺(tái)節(jié)目《老友記》，與原有《廣州老齡》工作簡報(bào)、《情滿夕陽》老年人電視節(jié)目一并形成廣州市老齡事業(yè)“電臺(tái)-刊物-電視”的立體宣傳平臺(tái)；創(chuàng)新改版《情滿夕陽》電視欄目，新增4個(gè)系列專題宣傳節(jié)目、老齡事業(yè)宣傳片；合編印發(fā)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法法律知識(shí)解答》并贈(zèng)閱敬老宣傳資料共計(jì)1萬多冊(cè)、宣傳光碟1000多張，切實(shí)加強(qiáng)《老年法》宣傳工作，傳承健康、向上、奮發(fā)、有為的積極老齡文化[20]；2015年1月16日成立廣州市老年人大學(xué)藝術(shù)團(tuán)[21]等。2.功能與定位基層老年協(xié)會(huì)是開展基層老年工作的重要力量，在維護(hù)老年人合法權(quán)益、促進(jìn)老年人參與社會(huì)活動(dòng)方面起著積極的作用。2014年施行的《廣東省老年人優(yōu)待辦法》指出，應(yīng)加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)，發(fā)揮老年協(xié)會(huì)在維護(hù)老年人權(quán)益、參與社會(huì)公益事務(wù)、組織老年人參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)及開展文體活動(dòng)等方面的作用[22]。為進(jìn)一步推進(jìn)基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)工作，使基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)有法可依，2014年11月廣州市民政局、廣州市老齡工作委員會(huì)辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)的意見》（下文簡稱《意見》）?！兑庖姟芬螅皇抢眄樆鶎永夏陞f(xié)會(huì)的管理體系，明確市老齡委、市民政局、市老齡辦、各區(qū)民政局、各街鎮(zhèn)、各村委會(huì)職責(zé)。二是解決基層老年協(xié)會(huì)的身份問題。對(duì)基層老年協(xié)會(huì)實(shí)行分類管理，引導(dǎo)符合條件的基層老年協(xié)會(huì)進(jìn)行登記注冊(cè)，納入規(guī)范管理范圍；對(duì)暫時(shí)達(dá)不到登記條件的基層老年協(xié)會(huì)進(jìn)行自愿申報(bào)管理，加強(qiáng)培育引導(dǎo)，促進(jìn)健康發(fā)展。三是建立基層老年協(xié)會(huì)的孵化培育機(jī)制。大力支持有條件的基層老年協(xié)會(huì)承接政府公共服務(wù)和社區(qū)公益服務(wù)，政府部門購買社區(qū)有關(guān)老年服務(wù)，優(yōu)先購買依法登記注冊(cè)的基層老年協(xié)會(huì)提供的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)。同時(shí)，廣州市老齡工作委員會(huì)辦公室擬自2015年至2017年，分三年時(shí)間通過市福利彩票公益金立項(xiàng)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)300萬元，每年支持培育10個(gè)示范性基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)，以點(diǎn)帶面，通過示范效應(yīng)全力推動(dòng)廣州市基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范建立并持續(xù)健康發(fā)展[23]?；鶎永夏陞f(xié)會(huì)具有以下功能。（1）基層老年協(xié)會(huì)作為老年人權(quán)利保障的媒介與平臺(tái)，是促進(jìn)基層社會(huì)治理與社會(huì)和諧發(fā)展的重要因素。第一，基層老年協(xié)會(huì)有助于反映利益訴求、化解社會(huì)矛盾?；鶎永夏陞f(xié)會(huì)不僅能及時(shí)、真實(shí)地反映老年人利益訴求，有助于決策的科學(xué)化和民主化。第二，通過這樣一個(gè)自我管理的非正式平臺(tái)，基層老年協(xié)會(huì)還能夠有效協(xié)調(diào)利益主體之間的內(nèi)部矛盾，是政府的有效“減壓閥”和“穩(wěn)定器”[24]。（2）基層老年協(xié)會(huì)作為政府老齡工作職能轉(zhuǎn)移的促進(jìn)者與主要承接者，是促進(jìn)民主建設(shè)的重要力量。第一，我國“未富先老”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際決定了我國建立的社會(huì)福利體系需要依靠社會(huì)組織的積極參與。第二，我國政府老齡工作職能的轉(zhuǎn)型也使得老年人管理和服務(wù)逐步走向社會(huì)化和社區(qū)化。第三，基層老年協(xié)會(huì)的民主運(yùn)行機(jī)制能夠擴(kuò)大與深化我國基層群眾自治制度的實(shí)踐，進(jìn)而成為民主建設(shè)的重要力量。[25]（3）基層老年協(xié)會(huì)作為老年群體自我管理、自我服務(wù)、自我教育的自發(fā)互助群體，是促進(jìn)良好的社會(huì)秩序、積極應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)的重要形式。一方面，基層老年協(xié)會(huì)共享的平等、互助、互惠、互利精神，有助于推動(dòng)基層精神文明建設(shè)，培育良好的社會(huì)公共參與氛圍；另一方面，基層老年協(xié)會(huì)能夠最大化地發(fā)揮老年群體余熱，協(xié)助參與社會(huì)治理，并在參與公共事務(wù)的過程中滿足老年群體精神發(fā)展需要、實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值，是充分發(fā)掘老齡人口紅利、積極應(yīng)對(duì)老齡化的有效舉措。此外，基層老年協(xié)會(huì)還能整合已有的多樣老年社團(tuán)，使基層老年群眾組織真正走上規(guī)范化發(fā)展路徑，助力老年群眾組織長效發(fā)展。3.機(jī)構(gòu)從機(jī)構(gòu)的視角看，主要負(fù)責(zé)廣州市基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)的政府部門有廣州市老齡工作委員會(huì)及其辦公室、廣州市福利彩票發(fā)行中心、廣州市及各區(qū)縣民政局相關(guān)部門、各區(qū)縣街道等。其中廣州市老齡工作委員會(huì)是市政府主管老齡工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要職能是研究制定全市老齡事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及重大政策，協(xié)調(diào)和推動(dòng)有關(guān)部門實(shí)施老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；協(xié)調(diào)和推動(dòng)有關(guān)部門做好維護(hù)老年人權(quán)益的保障工作；協(xié)調(diào)和推動(dòng)有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)老齡工作的宏觀指導(dǎo)和綜合管理，推動(dòng)開展有利于老年人身心健康的各種活動(dòng)；指導(dǎo)、督促和檢查全市的老齡工作；承辦全國老齡工作委員會(huì)、省老齡工作委員會(huì)和市政府交辦的其他事項(xiàng)。其下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市民政局[26]。廣州市老齡工作委員會(huì)辦公室的主要職能為宣傳黨和政府有關(guān)老齡工作的方針、政策，動(dòng)員各部門、各行業(yè)和全社會(huì)關(guān)心、支持老齡事業(yè)；承辦市老齡委決定的有關(guān)事項(xiàng)，聯(lián)系、協(xié)調(diào)市老齡委成員單位，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和檢查各區(qū)（縣級(jí)市）的老齡工作，負(fù)責(zé)《廣州市老年人優(yōu)待辦法》的組織和實(shí)施；研究撰寫廣州市老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，開展老齡問題和老齡工作調(diào)研；督促檢查市老年文化、教育、體育、老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，組織開展全市性敬老、助老活動(dòng)，指導(dǎo)為老服務(wù)、老年活動(dòng)和老年群眾組織的工作；開展與老齡問題有關(guān)的信息、咨詢服務(wù)，組織、協(xié)調(diào)有關(guān)老齡事務(wù)的重大活動(dòng)。[27]4.福彩金資助2014年市老齡辦向市福利彩票公益金申請(qǐng)資助老年文化宣傳項(xiàng)目共190萬元，共計(jì)資助五個(gè)子項(xiàng)目：“情滿夕陽”老年人電視節(jié)目專欄、“美在金秋”老年人風(fēng)采大賽、優(yōu)秀老年文藝團(tuán)體和各類平臺(tái)宣傳等。其中2014年資助優(yōu)秀老年文藝團(tuán)隊(duì)共49個(gè)，資助金額達(dá)35萬元。2015年市福利彩票公益金將繼續(xù)立項(xiàng)資助全市老年文化宣傳項(xiàng)目，助力老齡工作形成合力，為老年人提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、更高品質(zhì)的文化產(chǎn)品[28]。2015年5月，廣州市民政局印發(fā)《廣州市福利彩票公益資助示范性基層老年協(xié)會(huì)項(xiàng)目資金管理辦法》，明確2015～2017年每年由廣州市老齡辦立項(xiàng)申請(qǐng)100萬元市福彩公益金資助示范性基層老年協(xié)會(huì)，用于改善基層老年協(xié)會(huì)辦公條件和開展活動(dòng)所需的設(shè)備、活動(dòng)器材、學(xué)習(xí)資料等。（1）資助方式。廣州市老齡辦申請(qǐng)市福彩公益金立項(xiàng)后，對(duì)符合該辦法并通過驗(yàn)收的居（村）級(jí)基層老年協(xié)會(huì)給予一次性10萬元資助，原則上每年資助基層老年協(xié)會(huì)10個(gè)，3年共資助基層老年協(xié)會(huì)30個(gè)。（2）申請(qǐng)條件。受資助的居（村）級(jí)基層老年協(xié)會(huì)必須具有“五有”條件：有組織，在民政部門正式登記；有完善的組織機(jī)構(gòu)、健全的協(xié)會(huì)章程，能實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展，發(fā)揮示范性基層老年協(xié)會(huì)在基層養(yǎng)老服務(wù)中的輻射作用；有場所，有固定的活動(dòng)場所，并有專人管理和管理制度，能為基層老年協(xié)會(huì)提供活動(dòng)場所；有設(shè)施，配置有必需的文化娛樂和健身設(shè)施，能夠指導(dǎo)幫助基層老年協(xié)會(huì)結(jié)合精神文明建設(shè)定期組織開展形式多樣、老年人喜聞樂見的文體娛樂活動(dòng)，能滿足老年人的精神文化需求；有經(jīng)費(fèi)，各市（縣區(qū)）安排有一定的專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，能確?；鶎永夏陞f(xié)會(huì)正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展[29]。2015年廣州市老齡委在全市各區(qū)縣范圍內(nèi)選出首批10個(gè)基層老年協(xié)會(huì)作為受福彩金資助的首批試點(diǎn)協(xié)會(huì)，海珠區(qū)環(huán)秀坊社區(qū)與赤沙社區(qū)老年協(xié)會(huì)入選。海珠區(qū)官洲街赤沙社區(qū)老年協(xié)會(huì)是廣州市首批入選福彩金資助的基層老年協(xié)會(huì)之一。2010年4月，赤沙社區(qū)在上級(jí)部門和街道領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下開始組織老年協(xié)會(huì)團(tuán)體，2015年5月13日成功登記《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書》，“廣州市海珠區(qū)官洲街赤沙社區(qū)老年協(xié)會(huì)”正式成立。赤沙社區(qū)戶籍人口4660人，其中60歲以上老年人口749人，占總?cè)藬?shù)的16.07%，協(xié)會(huì)主要由社區(qū)60歲以上的離退休老年人和居民老年人組成，到目前為止，協(xié)會(huì)共發(fā)展了172名成員，其中有黨員9名。社區(qū)老年人協(xié)會(huì)的8名負(fù)責(zé)人由老年人直選產(chǎn)生，其中1名會(huì)長，1名副會(huì)長，1名秘書，4名理事，1名監(jiān)事。在社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，參與老年設(shè)施管理，組織健康有益的文化、體育、娛樂活動(dòng)；反映會(huì)員訴求，維護(hù)會(huì)員權(quán)益；搭建交流平臺(tái)，加強(qiáng)信息溝通；開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提供良好服務(wù)；按規(guī)定承接政府職能轉(zhuǎn)移、委托以及購買參與服務(wù)等事項(xiàng)；開展各類文體活動(dòng)和互助活動(dòng)；參與社區(qū)建設(shè)和管理，在開展的老齡工作中發(fā)揮了積極的作用。目前已基本達(dá)到了“四化”、“六有”標(biāo)準(zhǔn)：“管理工作規(guī)范化、選舉民主化、活動(dòng)制度化、財(cái)務(wù)公開化”，老年協(xié)會(huì)有章程、有好的領(lǐng)導(dǎo)班子、有職責(zé)分明的工作規(guī)程、有男女會(huì)員、有文化活動(dòng)室，配置了各種活動(dòng)器材，為老年協(xié)會(huì)的發(fā)展提供了有力保障。目前，赤沙社區(qū)老年組織協(xié)會(huì)開展了①社區(qū)黨建活動(dòng)。鼓勵(lì)老年協(xié)會(huì)中的黨員參與黨員志愿者服務(wù)隊(duì)，協(xié)助舉辦黨員進(jìn)社區(qū)等活動(dòng)，充分發(fā)揮黨員成員在社區(qū)服務(wù)中的作用。②文化娛樂活動(dòng)。社區(qū)老年協(xié)會(huì)成立了歌舞隊(duì)、粵劇團(tuán)、龍船隊(duì)、志愿服務(wù)隊(duì)等團(tuán)體，每星期定期組織活動(dòng)，每逢端午、中秋、國慶、春節(jié)等重大節(jié)日為街道、社區(qū)舉行義演。③社區(qū)老年醫(yī)療服務(wù)。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為60歲以上的老年人提供免費(fèi)身體健康檢查服務(wù)，建立老年人健康檔案，追蹤健康動(dòng)態(tài)；并通過老年協(xié)會(huì)鼓勵(lì)村民參加社區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)，為村民提供就醫(yī)和保健知識(shí)的咨詢與服務(wù)。④積極開展結(jié)對(duì)幫扶。老年協(xié)會(huì)建立“一幫一、多幫一”機(jī)制，與困難戶結(jié)為幫扶對(duì)子，重大節(jié)日與街道、聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)一起去慰問孤寡老人、困難戶，為他們送去米、面、油、衣物等慰問品。⑤積極參與街道各項(xiàng)工作。老年協(xié)會(huì)積極參與計(jì)生檢查、創(chuàng)文、創(chuàng)衛(wèi)、消防檢查等各項(xiàng)工作，服務(wù)街坊、奉獻(xiàn)社區(qū)。[30]（二）廣州市基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)取得的成就與經(jīng)驗(yàn)廣州市在積極推進(jìn)基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)中取得了顯著成就、積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。（1）積極創(chuàng)新基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化管理政策。廣州市民政局、廣州市老齡工作委員會(huì)辦公室《關(guān)于加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)的意見》明確了加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、建設(shè)目標(biāo)和基本內(nèi)容；明確了基層老年協(xié)會(huì)與各相關(guān)部門的任務(wù)與職責(zé)；規(guī)范了建設(shè)基層老年協(xié)會(huì)的工作要求，為廣州市推進(jìn)基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)提供政策保障。（2）積極探索基層老年協(xié)會(huì)登記管理辦法?！兑庖姟分赋觯瑢?duì)基層老年協(xié)會(huì)實(shí)行分類管理，引導(dǎo)符合條件的基層老年協(xié)會(huì)進(jìn)行登記注冊(cè)，納入規(guī)范管理范圍；對(duì)暫時(shí)達(dá)不到登記條件的基層老年協(xié)會(huì)進(jìn)行自愿申報(bào)管理，加強(qiáng)培育引導(dǎo)，促進(jìn)其健康發(fā)展。各區(qū)、縣級(jí)市老齡委要及時(shí)摸查轄區(qū)內(nèi)基層老年協(xié)會(huì)情況，建立健全基層老年協(xié)會(huì)登記和申報(bào)管理信息機(jī)制。分類引導(dǎo)的管理辦法符合目前廣州市基層老年協(xié)會(huì)發(fā)展實(shí)際，既有助于符合登記條件的協(xié)會(huì)規(guī)范化發(fā)展，也對(duì)那些暫時(shí)不具備登記資格的老年協(xié)會(huì)提供幫助。調(diào)研獲悉，2015年廣州市各區(qū)縣民政部門的工作重點(diǎn)之一是鼓勵(lì)符合條件的基層老年協(xié)會(huì)登記注冊(cè)，積極引導(dǎo)未登記的老年協(xié)會(huì)向規(guī)范化建設(shè)發(fā)展。（3）積極擴(kuò)大基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)的經(jīng)費(fèi)來源渠道。2010年廣州市出臺(tái)《廣州市財(cái)政支持社會(huì)工作發(fā)展實(shí)施辦法（試行）》，規(guī)范財(cái)政支持社會(huì)工作發(fā)展的行為，探索建立財(cái)政支持社會(huì)工作發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制[31]。2015年印發(fā)《廣州市福利彩票公益金資助示范性基層老年協(xié)會(huì)項(xiàng)目資金管理辦法》，自2015年至2017年三年累計(jì)投入福彩金300萬元，每年原則上向10個(gè)基層老年協(xié)會(huì)提供10萬元的資助。（4）積極統(tǒng)籌街區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施參與基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)。2015年廣州市聯(lián)合各區(qū)縣民政部門及街道（村）共同開展基層老年協(xié)會(huì)摸底排查，全面了解基層老年協(xié)會(huì)的機(jī)構(gòu)建設(shè)、場地建設(shè)、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)以及經(jīng)費(fèi)來源、活動(dòng)開展和作用發(fā)揮等基本情況，積極進(jìn)行基層老年協(xié)會(huì)登記備案工作。四廣州市基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)的困難與挑戰(zhàn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州市基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)存在著思想認(rèn)識(shí)不到位、區(qū)域發(fā)展不均衡、內(nèi)外部能力建設(shè)不充分等問題，進(jìn)一步推動(dòng)基層老年協(xié)會(huì)發(fā)展面臨一系列挑戰(zhàn)。首先，推進(jìn)基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化發(fā)展的思想意識(shí)薄弱。一方面反映在一些地方的政府相關(guān)部門對(duì)老年協(xié)會(huì)等基層老年群眾組織的重視程度不足，這直接導(dǎo)致有些地方的基層老年協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)不健全、活動(dòng)內(nèi)容單一、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題，也在一定程度上導(dǎo)致宏觀范圍的基層老年協(xié)會(huì)發(fā)展不均衡現(xiàn)象。另一方面，部分老年協(xié)會(huì)或自發(fā)成立的基層老年社團(tuán)組織對(duì)向民政部門登記注冊(cè)存有顧慮，未能充分意識(shí)到老年協(xié)會(huì)的規(guī)范化建設(shè)對(duì)參與基層治理、積極應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要意義，也忽視了老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)對(duì)老年群體自身融入社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的意涵。其次，基層老年協(xié)會(huì)普遍存在經(jīng)費(fèi)不足、場地不夠等現(xiàn)實(shí)問題。經(jīng)費(fèi)短缺和穩(wěn)定的活動(dòng)場地不足是制約基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化發(fā)展的普遍問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前基層老年協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源主要為經(jīng)營性收入，如場地出租、企業(yè)宣傳、活動(dòng)室茶水費(fèi)，政府撥款力度與社會(huì)捐贈(zèng)收入不足[32]。然而，穩(wěn)定且充足的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)與場地是考核基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化發(fā)展的重要指標(biāo)，直接影響進(jìn)一步接受福彩金資