中國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素分析

中國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素分析

農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)是水市場(chǎng)建設(shè)的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)用水占總用水的70％左右，因此農(nóng)業(yè)節(jié)水是建設(shè)節(jié)水社會(huì)的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)節(jié)水的根本出路在于建立農(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)。農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)水權(quán)的合理流轉(zhuǎn)受到了理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。本文在調(diào)查的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，分析其原因，并提出完善農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議。本次調(diào)查對(duì)象包括西部地區(qū)(甘肅和陜西)、中部地區(qū)(江西、河南和湖北)、東部地區(qū)(上海、浙江、江蘇)，共發(fā)放問(wèn)卷2700多份，收回2600多份。由于農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉市場(chǎng)化水平低和農(nóng)民認(rèn)識(shí)水平低，有些問(wèn)卷填寫空缺太多，因此筆者最后對(duì)比較全面的1801份問(wèn)卷進(jìn)行了分析。一、制約中國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的主要因素(一)對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)的內(nèi)涵理解不全面農(nóng)民理解的水權(quán)包括什么權(quán)利？筆者對(duì)此進(jìn)行調(diào)查問(wèn)題是“您認(rèn)為水權(quán)應(yīng)該包括什么權(quán)利？”從表1中可以看出，農(nóng)民對(duì)水權(quán)看重的是使用權(quán)，監(jiān)督權(quán)次之，對(duì)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和處分權(quán)的認(rèn)可程度不高。實(shí)際上這種認(rèn)識(shí)是需要引起重視的：(1)沒(méi)有所有權(quán)，使用權(quán)從何而來(lái)？(2)不承認(rèn)所有權(quán)，所有權(quán)主體的利益如何實(shí)現(xiàn)？(3)不重視經(jīng)營(yíng)權(quán)和處分權(quán)，對(duì)于水權(quán)交易的認(rèn)可程度也就低。因此水權(quán)的宣傳中，既要宣傳水權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容的可分性，更重要的要宣傳水資源所有權(quán)的基礎(chǔ)性。(二)對(duì)水資源的所有權(quán)主體理解不準(zhǔn)確國(guó)家法律規(guī)定水資源的所有權(quán)屬于國(guó)家。農(nóng)民對(duì)水資源所有權(quán)主體是怎么理解的？對(duì)此進(jìn)行調(diào)查的問(wèn)題是“您認(rèn)為中國(guó)水資源所有權(quán)有哪幾種形式？”結(jié)果如表2所示，對(duì)于水資源的所有權(quán)，農(nóng)民的認(rèn)識(shí)與現(xiàn)行法律規(guī)定有一定的差異，認(rèn)為國(guó)家所有的僅占54.75％。加強(qiáng)水資源國(guó)家所有權(quán)的宣傳很有必要。國(guó)家法律規(guī)定農(nóng)村水資源的所有權(quán)是國(guó)家的。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村水資源所有權(quán)的主體如何理解？對(duì)此進(jìn)行調(diào)查的問(wèn)題是“您認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村水資源的所有權(quán)是由誰(shuí)所有？”結(jié)果如表3所示，農(nóng)民對(duì)于水資源的所有權(quán)的認(rèn)識(shí)與現(xiàn)行法律規(guī)定有一定的差異。由此可見(jiàn)，農(nóng)村水資源的國(guó)家所有權(quán)認(rèn)識(shí)還不到位，需要加強(qiáng)宣傳。(三)對(duì)水資源所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的認(rèn)可程度不高經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)是水資源所有權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。農(nóng)民對(duì)水資源所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的認(rèn)可如何？對(duì)此進(jìn)行調(diào)查的問(wèn)題是：“如果國(guó)家要收取水資源費(fèi)(所有權(quán)價(jià)格)，您感覺(jué)如何？”結(jié)果如表4所示，大家對(duì)水資源的稀缺而采用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控的支持率是比較高的，但對(duì)于國(guó)家所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的支持卻僅為39.87％。因此要加大水資源的國(guó)家所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的必要性宣傳。(四)對(duì)水權(quán)的初始分配存在爭(zhēng)議初始水權(quán)分配采取什么模式？對(duì)此進(jìn)行調(diào)查的問(wèn)題是：“初始水權(quán)分配應(yīng)采取什么模式？”結(jié)果如表5所示，農(nóng)民認(rèn)為考慮最多的三個(gè)因素是面積大小、用水分配現(xiàn)狀、人口多少。對(duì)于按市場(chǎng)方式分配的認(rèn)可程度僅為2.83％。由此可見(jiàn)，農(nóng)民在初始水權(quán)的分配方面特別關(guān)注平均性、公平性。這提示政府進(jìn)行水權(quán)初始分配時(shí)要對(duì)此特別重視，這在表6中亦可得到驗(yàn)證。進(jìn)行初始水權(quán)分配時(shí)，應(yīng)該考慮哪些因素？對(duì)此進(jìn)行調(diào)查的問(wèn)題是：“進(jìn)行初始水權(quán)分配時(shí)，應(yīng)該考慮哪些因素？”結(jié)果如表6所示，水資源初始分配要考慮的因素從大到小依次為對(duì)水源的依賴程度、投資貢獻(xiàn)、公平程度、水量貢獻(xiàn)、未來(lái)用水需求變化量、政策傾斜、上游優(yōu)先、地區(qū)在未來(lái)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的地位(發(fā)展?jié)摿?。(五)灌溉用水定額管理水平低，農(nóng)民對(duì)定額管理的期望低定額管理是實(shí)行累進(jìn)制水價(jià)的基礎(chǔ)。提高農(nóng)民對(duì)灌溉定額的理解，有利于提高對(duì)累進(jìn)加價(jià)制度的理解和認(rèn)同及相關(guān)政策的推行，有利于激勵(lì)農(nóng)民采用節(jié)水灌溉技術(shù)。中國(guó)農(nóng)民對(duì)灌溉定額管理認(rèn)可程度比較低。針對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的定額管理，筆者的調(diào)查分為現(xiàn)實(shí)中是否實(shí)行定額管理和是否期望實(shí)行定額管理。問(wèn)題是：“供水單位對(duì)您農(nóng)業(yè)灌溉用水方面實(shí)行限額用水嗎？”結(jié)果如表7所示，明確知道實(shí)行定額管理的僅占18.38％，明確知道沒(méi)有實(shí)行定額管理的占71.68％。那么是否期望實(shí)行灌溉定額管理？結(jié)果顯示期望灌溉用水定額管理的僅占24.76％，不期望實(shí)行定額管理的占到55.58％，不知道的占19.66％。因此提高節(jié)水灌溉定額的認(rèn)可對(duì)于執(zhí)行灌溉定額有重要意義。二、制約中國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的深層原因(一)農(nóng)業(yè)水權(quán)的不確定性不利于水權(quán)流轉(zhuǎn)此處不確定性不是指水權(quán)本身不確定，而是指水權(quán)的自然載體——農(nóng)業(yè)用水存在不確定性。農(nóng)業(yè)用水的不確定性體現(xiàn)在兩方面。首先是來(lái)水的不確定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)自然環(huán)境的依存度高。從氣候條件來(lái)看，近年來(lái)全球范圍內(nèi)的氣候異常，年均降雨變動(dòng)比較大。同時(shí)，由于中國(guó)幅員廣闊，地區(qū)之間的降雨差異也很大，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)自然生產(chǎn)過(guò)程中來(lái)水?dāng)?shù)量的不確定性增大。其次是用水存在不確定性。按照葛顏祥(2003)的觀點(diǎn)，農(nóng)業(yè)用水量具有逆消費(fèi)的特點(diǎn)，在豐水年份的來(lái)水量比較多，農(nóng)業(yè)灌溉用水量則相對(duì)較少；而干旱年份的來(lái)水量少，自然降水量不足，所以農(nóng)業(yè)灌溉用水量反而會(huì)比較多。(二)外部性強(qiáng)使交易過(guò)程中的干預(yù)主體多水資源具有流動(dòng)性、循環(huán)性和隨機(jī)性等自然特點(diǎn)，同時(shí)水資源對(duì)生物和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的維持又具有非常特殊的作用，在自然特征和社會(huì)特征的雙重影響下，水資源的外部性應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于水資源的使用和水權(quán)的交換，其影響不僅僅是內(nèi)部化，同時(shí)也會(huì)對(duì)第三方乃至整個(gè)環(huán)境造成一些外部影響。農(nóng)業(yè)水資源使用和水權(quán)交易中的外部性事例很多。首先，流域中存在的上下游問(wèn)題，如黃河流域?qū)幟晒鄥^(qū)曾經(jīng)大量引黃灌溉，造成下游魯豫兩省在干旱時(shí)期的用水危機(jī)。其次在生態(tài)中存在資源的一體化影響問(wèn)題。三峽工程截流完成后，社會(huì)各界因川渝兩省遭遇嚴(yán)重旱災(zāi)，從而擔(dān)心是由于三峽工程改變自然環(huán)境造成了這種影響；同樣，在全國(guó)第一個(gè)水權(quán)交易市場(chǎng)——東陽(yáng)義烏水權(quán)交易市場(chǎng)，學(xué)界也曾經(jīng)對(duì)橫錦水庫(kù)的供水會(huì)不會(huì)影響東陽(yáng)自身而進(jìn)行過(guò)激烈的爭(zhēng)論。水資源的外部性強(qiáng)，因此政府干預(yù)多，在交易過(guò)程中除直接的交易雙方外，還可能涉及多個(gè)相關(guān)利益主體，從而增大了水權(quán)交易的復(fù)雜性。(三)排他的操作性差中國(guó)水法規(guī)定，國(guó)家保護(hù)依法開(kāi)發(fā)利用水資源的單位和個(gè)人的合法權(quán)益。然而在實(shí)際操作中存在很多問(wèn)題，諸如水權(quán)的主體虛置(戎立軍，2004)、水資源存在二元結(jié)構(gòu)、水權(quán)的外部性如何內(nèi)部化等。從法律層面來(lái)看，水資源所有權(quán)及使用權(quán)非常明確，因此具有無(wú)限排他性。但是實(shí)踐中農(nóng)業(yè)水資源排他性不明確或操作成本很高，水權(quán)往往被地方或者部門占用(王彬，2004)。(四)水權(quán)交易中的信息不充分水權(quán)的公平交易依賴于對(duì)自然資源的信息掌握，如水資源存在量和用量等數(shù)據(jù)。水權(quán)交易和水權(quán)市場(chǎng)的建立，必然涉及水資源的初次分配和二次交換問(wèn)題。其中，需要大量的水資源相關(guān)信息。和國(guó)家以及專業(yè)的用水大戶相比，中小用水戶處于信息劣勢(shì)地位，中國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)體制更加尖銳化了農(nóng)業(yè)水權(quán)的不平等問(wèn)題。農(nóng)村廣大地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)，教育缺乏、信息缺失和信息不對(duì)稱造成了水權(quán)交易雙方的交易地位不平等，這種情況不利于農(nóng)業(yè)水權(quán)交易(Landry，1998)。(五)產(chǎn)權(quán)不清晰盡管部分地區(qū)已經(jīng)嘗試明晰水權(quán)，但就全國(guó)整體而言，農(nóng)業(yè)水資源的權(quán)利定位不明晰，隨著水資源稀缺性的增強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化，政府權(quán)利與區(qū)域利益密切結(jié)合，水資源控制權(quán)有地方化分割的傾向。地方政府以自身利益最大化為目標(biāo)做出的決策和行為，可能會(huì)使生產(chǎn)成本外部化，使水資源因被過(guò)度使用而短缺。水資源國(guó)家所有的特性通過(guò)2002年《水法》得到了界定，然而國(guó)家的所有權(quán)應(yīng)該通過(guò)什么方式得到實(shí)現(xiàn)卻沒(méi)有具體的成文規(guī)定，目前不同機(jī)構(gòu)之間尚有爭(zhēng)論。在2000年中國(guó)第一個(gè)水權(quán)交易“東陽(yáng)義烏水權(quán)交易”結(jié)束后，就曾經(jīng)有專家提出水權(quán)轉(zhuǎn)移的合法性，地方政府有無(wú)權(quán)利轉(zhuǎn)移所有權(quán)屬于國(guó)家的水資源(趙連閣，2008)？(六)立法存在模糊之處農(nóng)村水利建設(shè)一直靠政府號(hào)召、政策引導(dǎo)、行政力量組織的方式開(kāi)展，缺乏法律規(guī)范，許多重大體制問(wèn)題一直缺乏清晰的政策界線。如政府、農(nóng)民、社會(huì)力量三者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分，已建成工程設(shè)施的資產(chǎn)監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)歸屬，公益性設(shè)施運(yùn)行損耗和政策性經(jīng)營(yíng)虧損補(bǔ)償、工程的管護(hù)責(zé)任如何落實(shí)等缺乏明確的法律依據(jù)和政策規(guī)定。就農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)而言，有學(xué)者認(rèn)為主要問(wèn)題體現(xiàn)在水資源配水量只明確到省一級(jí)，而各省份內(nèi)部的地市縣鄉(xiāng)的配水界定不明晰，處于軟約束狀態(tài)(王斐波，2006)。(七)管理中重行政輕法律在中國(guó)的大部分地區(qū)，水利農(nóng)機(jī)局(水利局)或者水務(wù)局負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理水資源(空中水、地表水、地下水)，實(shí)行地表水與地下水(包括礦泉水)、水量與水質(zhì)、城區(qū)與農(nóng)村水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)配。和美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家高度法治化的水權(quán)體系相比，中國(guó)的農(nóng)業(yè)水權(quán)更多采取行政方式對(duì)水資源進(jìn)行分配，對(duì)水權(quán)糾紛進(jìn)行調(diào)解，而不是通過(guò)法律系統(tǒng)——法律方式進(jìn)行調(diào)解。必須承認(rèn)，行政方式分配水資源和調(diào)解水糾紛具有交易成本低、見(jiàn)效快的特點(diǎn)。然而在農(nóng)業(yè)水權(quán)市場(chǎng)的建立過(guò)程中，行政方式較為簡(jiǎn)單，很容易挫傷農(nóng)戶的積極性；同時(shí)可能造成矛盾的內(nèi)部化強(qiáng)制解決，無(wú)法在法律體系中形成判例，進(jìn)而無(wú)法為以后的實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)。三、建議(一)加強(qiáng)水權(quán)立法目前水權(quán)法律過(guò)粗且可操作性不強(qiáng)，為適應(yīng)水資源市場(chǎng)化配置，需要對(duì)水權(quán)進(jìn)行立法完善，需要對(duì)原有水權(quán)法律進(jìn)一步明確，使之更加具有可操作性和合理性。(二)正確宣傳水權(quán)的基本權(quán)利水權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處分權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等。所有權(quán)是基礎(chǔ)，沒(méi)有所有權(quán)則使用權(quán)從何而來(lái)？不承認(rèn)所有權(quán)，所有權(quán)主體的利益就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。不重視經(jīng)營(yíng)權(quán)和處分權(quán)，對(duì)于水權(quán)交易的認(rèn)可程度會(huì)降低。因此水權(quán)宣傳中，既要宣傳水權(quán)權(quán)利的各項(xiàng)內(nèi)容的可分性，更重要的要宣傳水資源所有權(quán)的基礎(chǔ)性。(三)強(qiáng)化水資源的國(guó)家所有權(quán)，尤其要加大對(duì)農(nóng)村水資源國(guó)家所有權(quán)的宣傳水資源的所有權(quán)是國(guó)家的，這個(gè)已經(jīng)有明確的法律規(guī)定。但還有很多農(nóng)民認(rèn)為存在非國(guó)家所有的所有權(quán)制度，可能與水資源的長(zhǎng)期被不同主體實(shí)際占用和使用有關(guān)。要宣傳國(guó)家水資源所有權(quán)，讓各使用主體明確要取得國(guó)家水資源的使用權(quán)必須有償，對(duì)于特定條件下的無(wú)償使用要加以明確和限制。(四)加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)水資源所有權(quán)和其他權(quán)利的資產(chǎn)化管理水權(quán)有兩個(gè)層面：一個(gè)是法律層面，明確規(guī)定權(quán)屬的主體和權(quán)益；第二個(gè)層面是經(jīng)濟(jì)層面，即權(quán)屬的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)。水資源的所有權(quán)和其他權(quán)利，除了法律明確規(guī)定其主體和權(quán)益外，真正權(quán)益的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)非常重要。只有水權(quán)的資產(chǎn)化管理水平增強(qiáng)了，水權(quán)交易市場(chǎng)才能更好地發(fā)展。(五)做好水權(quán)的初始分配水權(quán)交易前首先要明確水權(quán)的初始分配。通過(guò)科學(xué)試驗(yàn)，制定合理的灌溉用水定額。在制定過(guò)程中要堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：科學(xué)、合理、動(dòng)態(tài)漸進(jìn)。在確定定額后要提高大家對(duì)用水定額的認(rèn)可。在各自使用初始分配定額的基礎(chǔ)上，水權(quán)主體可以把多余的水量進(jìn)行出售，如果用水不足則可購(gòu)買。(六)建立水資源使用登記制度為了保證水資源取得者的合法權(quán)益，必須對(duì)其取得的使用權(quán)進(jìn)行登記。登記的主要內(nèi)容包