中國財(cái)政脆弱度分析

第第頁中國財(cái)政脆弱度分析摘要:本文運(yùn)用財(cái)政脆弱度分析框架,對我國的財(cái)政狀況進(jìn)行了討論,指出在初始財(cái)政形勢以及短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等層面上,中國財(cái)政有著較大的脆弱度。中長期財(cái)政狀況雖然反映出我國財(cái)政可持續(xù)能力較強(qiáng),但如果近期經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政體制性因素不作大的調(diào)整,財(cái)政赤字狀況惡化以及財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)還是很有可能的。

財(cái)政脆弱度評價(jià)是國際貨幣基金組織進(jìn)行項(xiàng)目援助和財(cái)政政策分析時(shí)采用的一種新的分析方法,本文借鑒其分析框架,對我國的財(cái)政狀況作一評述。

一、財(cái)政脆弱度一般分析

(一)財(cái)政脆弱度內(nèi)涵

財(cái)政政策和財(cái)政管理的目標(biāo)有多種,但各國的財(cái)政政策目標(biāo)都會包括:設(shè)法避免直接威脅短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和長期財(cái)政穩(wěn)定的過量財(cái)政赤字和債務(wù);保留足夠的政策彈性以進(jìn)行有效的需求管理;維持合理而穩(wěn)定的稅率來籌集稅收收入。

財(cái)政脆弱度是指一個(gè)政府在實(shí)現(xiàn)其綜合財(cái)政政策目標(biāo)時(shí)可能招致失敗的狀況(RichardHemming,MurraryPetrie,2000)。這里的綜合財(cái)政政策目標(biāo)除了上述一般目標(biāo)以外,還包括本國設(shè)定的特殊的財(cái)政政策目標(biāo)。雖然這些目標(biāo)單獨(dú)分析都存在無力實(shí)現(xiàn)的可能,但現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中由于這些目標(biāo)是相互關(guān)聯(lián)的,單一目標(biāo)的失敗往往導(dǎo)致總體目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。例如,財(cái)政脆弱度可能表現(xiàn)為:為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的貨幣創(chuàng)造可能導(dǎo)致通貨膨脹,或者導(dǎo)致債務(wù)的不可持續(xù);當(dāng)需求不足時(shí),由于過大的財(cái)政赤字和債務(wù)約束,財(cái)政政策將一反慣常做法,不得不進(jìn)行緊縮或者不得不提高稅率。可以認(rèn)為,導(dǎo)致財(cái)政脆弱度的因素是緊密聯(lián)系的,一種財(cái)政目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn),就會傳遞給其他目標(biāo),發(fā)出財(cái)政脆弱度信號。當(dāng)然,財(cái)政分配活動(dòng)在實(shí)現(xiàn)以上政策目標(biāo)時(shí),還需要追求其他宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo),如減少貧窮、實(shí)現(xiàn)收入合理分配、改善社會生活質(zhì)量等公平性目標(biāo)以及提供優(yōu)質(zhì)公共物品和解決市場失靈等效率目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的失敗與實(shí)現(xiàn)綜合財(cái)政目標(biāo)的失敗一樣會產(chǎn)生脆弱度。本文主要分析綜合財(cái)政目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的可能性。

(二)財(cái)政脆弱度分析框架

財(cái)政脆弱度的評價(jià)構(gòu)架包括對初始財(cái)政形勢的分析;短期財(cái)政結(jié)果對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響;財(cái)政長期穩(wěn)定面臨的威脅;影響財(cái)政政策設(shè)計(jì)和實(shí)施的結(jié)構(gòu)或制度缺陷。這個(gè)構(gòu)架有以下邏輯聯(lián)系:

首先,初始財(cái)政形勢對脆弱度的影響大小、取決于宏觀財(cái)政目標(biāo)最初未被滿足的程度。如果基期的經(jīng)濟(jì)形勢是高赤率,高債務(wù)負(fù)擔(dān)率,小規(guī)模的自動(dòng)穩(wěn)定器以及高宏觀稅率,那么通常會產(chǎn)生脆弱度的假定。故評價(jià)時(shí)需要獲取高質(zhì)量的財(cái)政信息,通過謹(jǐn)慎的評價(jià)來判斷一國是否存在不佳的初始財(cái)政形勢和赤字傾向,為決策提供指導(dǎo)。如果一國政府目前推行不適宜的財(cái)政政策或缺少實(shí)施更好政策的能力,將會帶來政策的失敗。不當(dāng)?shù)恼哌x擇即使不影響目前的財(cái)政結(jié)果,也會在將來某個(gè)時(shí)點(diǎn)妨礙政府實(shí)現(xiàn)其財(cái)政政策目標(biāo),成為中長期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來源。

其次,由于一個(gè)預(yù)算年度不能暴露全部短期風(fēng)險(xiǎn),初始財(cái)政形勢應(yīng)該與兩年以上的短期預(yù)測相結(jié)合。這種短期預(yù)測應(yīng)該以政策不發(fā)生變化為基礎(chǔ),重點(diǎn)分析預(yù)期宏觀經(jīng)濟(jì)變量、債務(wù)結(jié)構(gòu)等因素對財(cái)政收支平衡的影響。

再次,即使財(cái)政結(jié)果沒有暴露重大的短期風(fēng)險(xiǎn),持續(xù)的財(cái)政赤字也會導(dǎo)致高債務(wù)水平,這會成為中期財(cái)政困難和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來源,故需要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的債務(wù)動(dòng)態(tài)分析以及財(cái)政可持續(xù)能力的分析。

最后,評價(jià)財(cái)政支出、收入的構(gòu)成以及制度性因素。一方面,脆弱度的一個(gè)重要來源是非自主決定支出占總支出的比重較高,某些支出大項(xiàng)被利益集團(tuán)所控制。另一方面,財(cái)政收入主要來自稅收,稅收結(jié)構(gòu)也影響財(cái)政脆弱度。稅基的寬窄、稅率的彈性等稅制結(jié)構(gòu)問題以及稅法的穩(wěn)定性情況都影響財(cái)政脆弱度。此外,財(cái)政管理能力也是評價(jià)財(cái)政脆弱度的重要因素。

二、中國初始財(cái)政形勢的判斷

(一)初始財(cái)政形勢已發(fā)出脆弱度信號

1.高赤字率。統(tǒng)計(jì)資料表明,從1979年到2001年的23年間,中國有21個(gè)年份出現(xiàn)赤字。內(nèi)外債全額赤字率1995年為1.7%,2000年上升到2.99%.2002年的預(yù)算赤字達(dá)3098億元,預(yù)算赤字占GDP比重將超過3%,達(dá)到國際貨幣基金組織的債務(wù)比率警戒水平(見參考文獻(xiàn)[3])。

2.中央財(cái)政的債務(wù)依存度高。1991-1995年,最發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家國債依存度平均為10%,赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國家平均為25%,亞洲新興工業(yè)化國家為9%,都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國的債務(wù)依存度。我國中央財(cái)政債務(wù)依存度自1994年起就突破50%,1999年已達(dá)到69.7%,近兩年的依存度仍然很高,這使得中央財(cái)政支出形成對債務(wù)的較高依賴(見參考文獻(xiàn)[2])。

3.高宏觀稅率。從宏觀稅率看,中國的稅率不低,企業(yè)繳納的主要稅種的實(shí)際稅負(fù)不輕。比如,增值稅的法定稅率為17%,但我國實(shí)行的生產(chǎn)型增值稅,如果允許扣除固定資產(chǎn)所含稅金,則我國現(xiàn)行增值稅的實(shí)際稅率將達(dá)23%左右,已高于西方國家(大多在20%以下)的水平。我國企業(yè)所得稅的法定稅率為33%,而德國為25%,日本為30%,英國為30%,美國實(shí)行15%、18%、25%和33%的四級超額累進(jìn)稅率,中國企業(yè)的實(shí)際稅率還略高。由于我國企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低,且存在各種收費(fèi)和政府基金性繳費(fèi),企業(yè)的總體財(cái)政負(fù)擔(dān)不小。

4.減收增支因素多,財(cái)政收支矛盾尖銳。從財(cái)政收入方面看,財(cái)政增收的特殊性因素近期將有所減少,幾種主要稅種稅率實(shí)質(zhì)性下調(diào),財(cái)政收入的增長速度將有所回落。從財(cái)政支出方面看,建立和完善社會保障制度、農(nóng)村稅費(fèi)改革、實(shí)施科教興國和西部大開發(fā)戰(zhàn)略等各項(xiàng)重大方針政策,都需要大量增加支出。特別是本屆政府大力度推進(jìn)社會保障制度改革,更加大了財(cái)政赤字的負(fù)擔(dān)。而近期的財(cái)政赤字支出多用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效應(yīng)較弱,投資回報(bào)率非常低,且公共工程中的低效率問題層出不窮,能否增強(qiáng)國債的償還能力現(xiàn)在還不能肯定。

5.自動(dòng)穩(wěn)定器規(guī)模小。自動(dòng)穩(wěn)定器又稱“內(nèi)在穩(wěn)定器”,指現(xiàn)代財(cái)政機(jī)制所具有的一種無需改變政府政策而有助于減輕收入和價(jià)格波動(dòng),起自動(dòng)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)作用的內(nèi)在功能,多通過社會保障支出和累進(jìn)的個(gè)人所得稅制度發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。我國社會保障制度覆蓋面窄,社會保險(xiǎn)支出占財(cái)政支出的比重小。而個(gè)人所得稅占稅收收入的比重在2001年有所增長,但僅為6.6%,且稅收的征收模式是分類、分項(xiàng)征收,有些項(xiàng)目并未實(shí)行累進(jìn)稅率。以上這些因素使得我國財(cái)政機(jī)制中的自動(dòng)穩(wěn)定器規(guī)模相當(dāng)小。

6.擴(kuò)張性財(cái)政政策效應(yīng)遞減。在連續(xù)推行積極的財(cái)政政策以后,2001年我國GDP增長7.3%,比上年下降了近一個(gè)百分點(diǎn),且呈現(xiàn)逐季減緩趨勢;國有企業(yè)在基本實(shí)現(xiàn)3年脫困目標(biāo)之后,又出現(xiàn)效益回落和返困現(xiàn)象;除了政府國債投資之外,各類市場主體的自我積累機(jī)制依然乏力;

物價(jià)由低速回升轉(zhuǎn)為全面回落,2001年零售物價(jià)指數(shù)下降0.8%;失業(yè)率居高不下,就業(yè)難度加大,2001年下崗未能再就業(yè)的職工近600萬人,城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率高于登記失業(yè)率2-3個(gè)百分點(diǎn);擴(kuò)張的財(cái)政和貨幣政策對啟動(dòng)農(nóng)村市場乏力(見于祖堯:《擴(kuò)張型財(cái)政政策流入長期化傾向》,國研網(wǎng)2002.3.4)。

(二)政府財(cái)政活動(dòng)的覆蓋范圍不完整

我國的財(cái)政收支范圍包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外三塊,曾經(jīng)一度還形成三分天下的局面,近期國家對預(yù)算外收入和制度外收入進(jìn)行了規(guī)范,但各種非稅收入擠占稅收、侵蝕稅基現(xiàn)象仍很嚴(yán)重,從而導(dǎo)致財(cái)政收支信息不真實(shí)、不完整。

(三)不充分的政府負(fù)債信息

我國政府負(fù)債除了顯性負(fù)債以外,還包括未被揭示的相當(dāng)大的或有負(fù)債。根據(jù)國內(nèi)外專家的研究成果,我國目前存在的或有債務(wù)主要有以下幾部分:一是國有銀行的不良貸款損失;二是政策性銀行呆壞帳損失;三是地方金融機(jī)構(gòu)的支付缺口;四是社會保障基金的損失和缺口;五是以政府名義借入的主權(quán)外債以及政府擔(dān)保。有不少學(xué)者進(jìn)行了估計(jì),韓文秀、前世界銀行駐中國首席代表波特利耶估計(jì)中國綜合債務(wù)率在2000年早已超過100%;樊綱、項(xiàng)斯言估計(jì)政府綜合債務(wù)在55%左右,不管以上數(shù)據(jù)哪一個(gè)更貼近現(xiàn)實(shí),但即使其中的最小值反映的債務(wù)水平也是相當(dāng)高的,或有負(fù)債引起的財(cái)政脆弱度不可低估。而不幸的是,我國缺乏對或有負(fù)債防備措施如建立特種保險(xiǎn)方案等,也沒有對不可抗因素帶來的債務(wù)建立足夠的防備水平。

(四)政府資產(chǎn)的變化未得到真實(shí)的披露

在中國政府的資產(chǎn)負(fù)債信息中,由于國有企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整帶來的國有資源轉(zhuǎn)移和流失使得政府資產(chǎn)并沒有得到全面真實(shí)的反映,特別是政府在生產(chǎn)性資產(chǎn)方面的信息不準(zhǔn)確。這些因素使得財(cái)政信息失真,政府償債能力不能準(zhǔn)確評價(jià)。

(五)大量的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)

政府以外進(jìn)行的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng),如中央銀行、各級國有金融機(jī)構(gòu)和非金融國有企業(yè)的活動(dòng),也應(yīng)納入脆弱度分析。例如政府要求銀行對企業(yè)提供政策性貸款,或者政府對銀行的貸款進(jìn)行隱性擔(dān)保等形成的這類貸款,等同于財(cái)政的借款,形成不良資產(chǎn)的概率最大。由于國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼、所需流動(dòng)資金和挖潛改造資金等都會轉(zhuǎn)化為財(cái)政的支出,國有企業(yè)的運(yùn)營狀況更應(yīng)引起關(guān)注。中國的銀行與財(cái)政長期的“兩個(gè)錢袋”關(guān)系使得財(cái)政問題貨幣化,金融問題財(cái)政化,加大了財(cái)政脆弱度。

(六)地方財(cái)政向中央財(cái)政轉(zhuǎn)移財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前我國地方財(cái)政雖然從總體上講是平衡的,但縣級財(cái)政不平衡的問題相當(dāng)突出,財(cái)政赤字縣的比重增勢不減。中國有2000多個(gè)縣,赤字縣占全國縣級單位比例1985年為22%,1995年增加為50%左右。近幾年赤字縣比重有所下降,但仍高達(dá)30%左右(見蘇明:《中國財(cái)政赤字的現(xiàn)狀與政策取向》,《西部論從》,2002年第1期)。地區(qū)財(cái)政的區(qū)域性不平衡,會導(dǎo)致中央的轉(zhuǎn)移支付增多,成為增大中央財(cái)政赤字的又一大隱患。

三、短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)

(一)宏觀經(jīng)濟(jì)變量對財(cái)政收支的影響

預(yù)期國內(nèi)生產(chǎn)總值增長、失業(yè)率、通貨膨脹率、資本流動(dòng)、匯率和利率變化等都會引起對財(cái)政收入、支出和債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測。首先,中國目前面臨經(jīng)濟(jì)增長率下降,失業(yè)率上升、社會保障支出加大以及公共工程支出增加等國內(nèi)形勢,加上全球經(jīng)濟(jì)不景氣,出口放慢,有效需求不足,形勢十分嚴(yán)峻。其次,財(cái)政長期入不敷出,赤字居高不下,社保基金缺口巨大,銀行不良資產(chǎn)比例過高,所以通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。再次,當(dāng)前擴(kuò)張性財(cái)政政策已經(jīng)出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減的勢頭,但經(jīng)濟(jì)自身的增長機(jī)制依然乏力,目前的積極財(cái)政政策還不能淡出。需指出的是,推行多年赤字財(cái)政后我國目前仍存在通貨緊縮,是政府出臺的改革措施強(qiáng)制地遏制了購買力的需求變現(xiàn)的結(jié)果,是由于貧困人口增加,導(dǎo)致生產(chǎn)相對過剩和有效需求不足的矛盾的結(jié)果。國內(nèi)外的歷史教訓(xùn)表明,一旦把擴(kuò)張性政策長期化,既可能出現(xiàn)財(cái)政和金融危機(jī),又可能使經(jīng)濟(jì)陷入“滯脹”。因此,一味推行赤字財(cái)政保暫時(shí)增長而犧牲長遠(yuǎn)發(fā)展,會在短時(shí)間加大財(cái)政脆弱度,加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

(二)債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

國債的期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)、外債幣種結(jié)構(gòu)會影響到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。期限結(jié)構(gòu)不合理,會引起償債高峰;利率結(jié)構(gòu)不合理,會加大債務(wù)利息支出;幣種結(jié)構(gòu)不合理,會使一國外債過多受到匯率波動(dòng)影響和債權(quán)國的控制,甚至出現(xiàn)由于本幣貶值導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)加重的情況。

(三)對特定支出承諾缺乏透明度

對特定支出承諾的規(guī)模和使用方向缺乏透明度不可避免會出現(xiàn)道德失范現(xiàn)象。我國財(cái)政支出中有不少支出項(xiàng)目透明度低,資金使用效率不高。如基建設(shè)施的投資,缺乏有效的監(jiān)管,存在不少豆腐渣工程;在政府購買的物品中,不少商品質(zhì)低價(jià)高。政府支出信息的模糊化,不僅使得財(cái)政投資收益率低,還使得公務(wù)員的敗德行為屢禁不止。

(四)對充分就業(yè)赤字以及周期性赤字尚不能正確掌握

財(cái)政赤字的結(jié)構(gòu)影響到財(cái)政政策的方向和力度。周期性赤字,是由經(jīng)濟(jì)的自動(dòng)穩(wěn)定器產(chǎn)生的,政府不應(yīng)過多關(guān)注。而充分就業(yè)赤字才是政府制定財(cái)政政策的指示器,一旦對充分就業(yè)赤字不能正確判斷,財(cái)政赤字就可能對財(cái)政政策提供錯(cuò)誤信號。我國目前沒有充分就業(yè)赤字的準(zhǔn)確數(shù)據(jù),計(jì)算方法也比較粗略,財(cái)政宏觀分析手段的落后也成為我國財(cái)政脆弱度的來源之一。

四、中長期財(cái)政可持續(xù)性預(yù)測

中長期財(cái)政可持續(xù)性預(yù)測通常圍繞著初始財(cái)政形勢和短期預(yù)測進(jìn)行,是對5年以后的財(cái)政狀況進(jìn)行的判斷。為了評價(jià)脆弱度,首先可針對不同初始財(cái)政形勢和短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)進(jìn)行不同的中期財(cái)政展望,反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的中期結(jié)果。具體而言,可預(yù)測5年到10年期總債務(wù)或凈債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重,揭示出不理想的高債務(wù)水平和債務(wù)動(dòng)態(tài)情況,也可評價(jià)在國際資本市場上債務(wù)等級高低。債務(wù)等級越高財(cái)政脆弱度越小。其次,可使用壓力測試反映在相當(dāng)極端的情況下(如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、本國貿(mào)易惡化、經(jīng)濟(jì)異常增長),財(cái)政形勢將如何變化,以說明緊縮性財(cái)政政策和擴(kuò)張性財(cái)政政策的得失。當(dāng)然,分析時(shí)找出主要財(cái)政總量相互影響的關(guān)鍵傳導(dǎo)機(jī)制十分重要。再次,進(jìn)行長期預(yù)測。利用對人口發(fā)展趨勢的預(yù)測,了解退休金和醫(yī)療支出受到的影響;對學(xué)齡人口的統(tǒng)計(jì),估計(jì)長期的教育費(fèi)用支出情況;對自然資源儲備和采掘能力的預(yù)測,得出與資源使用相關(guān)的公產(chǎn)收入情況,從而全面反映財(cái)政的可持續(xù)能力。

受資料所限,中國的財(cái)政可持續(xù)能力還難以獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。目前,從偏高的債務(wù)依存度、國債償債率和偏低的國債負(fù)擔(dān)率(2001年為16.3%)來看,我國債務(wù)指標(biāo)從總量角度分析較低,與我國國債發(fā)行時(shí)間短、財(cái)政收入占GDP比重下降直接相關(guān)。只要保證現(xiàn)有債務(wù)水平不再繼續(xù)上升(即累積債務(wù)保持穩(wěn)定或下降),那么我國現(xiàn)有累積債務(wù)水平是可持續(xù)的。而且,我國的國債信譽(yù)度還是較高的。2001年國債在國際上發(fā)行的債券逆差已經(jīng)降到了過去10年當(dāng)中最低的水平,外匯儲備達(dá)到約2400億美元,外貿(mào)長期保持順差,這些都對外債的償債能力提供了保證。而居民的儲蓄率高,國債發(fā)行順利,也說明居民的應(yīng)債能力強(qiáng)。值得指出的是,我國的或有債務(wù)的產(chǎn)生主要是政府對經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)以及制度的不完善造成的,隨著政府行為的規(guī)范以及經(jīng)濟(jì)制度的完善,債務(wù)負(fù)擔(dān)問題會逐步得到化解。

五、財(cái)政結(jié)構(gòu)和制度缺陷分析

(一)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不平衡

脆弱度的一個(gè)重要來源是非自主決定支出(利息支付、向下級政府的轉(zhuǎn)移支付、政府支付的退休金等)占總支出的比重較高。由于非自主決定支出較多,使得政府在運(yùn)用支出政策時(shí)遇到的政策剛性增大,限制了政策彈性,導(dǎo)致政策目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。中國近期的債務(wù)利息支出、中央政府的轉(zhuǎn)移支出、社會保障支出的上升趨勢也說明了目前以及中后期財(cái)政政策彈性將會受到較大約束。此外,財(cái)政支出中行政管理費(fèi)用所占比重較高也說明了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化。

(二)稅制結(jié)構(gòu)不合理,稅收征管水平低下

良好的稅收結(jié)構(gòu)是指稅基寬廣,稅種合理搭配的結(jié)構(gòu)。寬稅基不僅有利于產(chǎn)生合理的生產(chǎn)率,而且還能確保稅收彈性,發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器的功能。但如果稅收來源僅依靠一兩個(gè)主體稅種,就容易使得稅收收入增長受到一兩個(gè)客觀因素制約,稅收增長路徑不暢,穩(wěn)定性也不強(qiáng)。此外,頻繁的稅法變化通過逐步侵蝕稅基和加大收入波動(dòng)增加脆弱度。

我國在稅收結(jié)構(gòu)和稅收征管中反映出來的財(cái)政脆弱度,首先表現(xiàn)在現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)的變化不相適應(yīng)?，F(xiàn)在非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快,在經(jīng)濟(jì)總量中已占到50%左右,但國家來自這方面的稅收不到30%,二者的增長格局很不相稱。其次,居民個(gè)人收入占GDP比重已由改革初期的51%增加到現(xiàn)在的70%左右,但個(gè)人所得稅在國家財(cái)政收入中的比重仍很小。再次,以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制降低了稅收收入對GDP的彈性,而所得稅種至今還未成為我國的主體稅種,稅收收入的實(shí)際增長率遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長率。最后,在稅收征收中存在稅收拖欠、稅收先征后返等情況。納稅人登記制度、稅收稽查程序等也存在不少的問題。

(三)預(yù)算約束軟化

預(yù)算編制和執(zhí)行過程中有許多方面與財(cái)政脆弱度相關(guān)。中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)是否明確,財(cái)政分配關(guān)系是否符合實(shí)際,預(yù)算信息是否完整等,都影響財(cái)政的支出管理和收入籌集能力。政府預(yù)算本是規(guī)范支出管理最重要、最有效的一項(xiàng)法律制度,是支出管理的基本依據(jù),但在我國依法進(jìn)行預(yù)算管理的氛圍尚未形成,預(yù)算約束軟化狀況相當(dāng)嚴(yán)重。

(四)財(cái)政投資體制存在制度缺陷

在現(xiàn)有的國債資金投資體制下,所有的國債投資項(xiàng)目均須通過國家有關(guān)部門的審批,企業(yè)和地方政府成為項(xiàng)目制造者,而中央政府部門成為項(xiàng)目的審批者,立項(xiàng)是否可行缺乏監(jiān)督。在這種投資體制下,滋生了尋租現(xiàn)象和權(quán)錢交易,導(dǎo)致資源的盲目配置和低投資效率。

(五)政府間集權(quán)、分權(quán)關(guān)系有待進(jìn)一步規(guī)范

我國財(cái)政體制中關(guān)于中央政府與地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分存在局限性。中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重在實(shí)行分稅制以后雖然有所上升,但中央財(cái)政對地方政府有大量的轉(zhuǎn)移支付,中央財(cái)政的實(shí)際收入規(guī)模小,與中央財(cái)政擔(dān)負(fù)大量的支出任務(wù)不相適應(yīng),以致于目前規(guī)模不大的財(cái)政赤字和政府債務(wù)使中央政府已陷入政策困境。

(六)財(cái)政倫理缺失

財(cái)政倫理是處理公共物品和服務(wù)供求中應(yīng)遵循的基本道德規(guī)范,如納稅人誠實(shí)納稅,公務(wù)員克己奉公、全心全意為人民服務(wù),國有資產(chǎn)的使用者保證國有資產(chǎn)保值增值等等。由于公共經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)主體可能為自己的私利而不遵循道德規(guī)范,干擾預(yù)算的制定和執(zhí)行,從而擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模和惡化社會信用,加大財(cái)政脆弱度。

六、結(jié)束語

財(cái)政脆弱度評價(jià)目的是識別一國財(cái)政體系的那些損害政府實(shí)現(xiàn)其綜合財(cái)政政策目標(biāo)能力的特征,通過先發(fā)制人的努力去解決潛在問題,以限制政府面臨不良后果的可能,增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。本文對中國的財(cái)政脆弱度評價(jià)作了一個(gè)粗略估計(jì),大多數(shù)的分析結(jié)果源于定性分析,反映脆弱度指標(biāo)強(qiáng)弱的評價(jià)系統(tǒng)還有待進(jìn)一步研究。從相關(guān)方面來看,中國目前和短期內(nèi)的財(cái)政形勢并不好,積極財(cái)政政策面臨在赤字加大、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)景氣不佳而邊際效率遞減的情況,由此帶來的赤字風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政政策缺乏彈性的可能性是很大的。筆者認(rèn)為,政府雖然要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長,但也要關(guān)注財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);要防止通貨緊縮,也要預(yù)防滯漲。政府有關(guān)當(dāng)局可以在權(quán)衡引起財(cái)政脆弱度的相關(guān)因素的基礎(chǔ)上,從提高行政效率、提倡廉政建設(shè)、建立市場公平競爭環(huán)境、整頓預(yù)算外資金、實(shí)施費(fèi)改稅、推行政府采購制度和國庫集中支付制度、完善部門預(yù)算、加強(qiáng)債務(wù)管理等政策著手,政策著力點(diǎn)應(yīng)放在啟動(dòng)農(nóng)村市場消費(fèi)、加大非政府部門投資和實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上,依靠經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化來消化債務(wù),增強(qiáng)財(cái)政的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

參考文獻(xiàn)[1]RichardHemming,MurrayPetrie.評價(jià)財(cái)政脆弱度的構(gòu)架(國際貨幣基金組織工作報(bào)告)[EB/OL][2]郭慶旺,趙志耘。中國財(cái)政赤字的規(guī)模與作用[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理,2002,(2)。

[3]劉迎秋。論中國現(xiàn)階段的赤字率和債務(wù)率及其警戒線[J].國民經(jīng)濟(jì)管理,2001,(12)。

[4]李卓。歐洲貨幣一體化中的財(cái)政約束[J].世界經(jīng)濟(jì),2002,(2)。

[5]韓文秀。積極財(cái)政政策的潛力和可持續(xù)性[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2000.[6]陳共。為什么要繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策[J].財(cái)政與稅務(wù),2001,(11)。

[7]Downes,Patrick,DewittD.Marston.Mappingfin