行政管理學2課件

第二章變革的時代與范式的轉換——傳統(tǒng)公共行政與新公共管理一、后現(xiàn)代社會：當代公共行政之社會文化背景現(xiàn)代（modern）是一個綜合性詞匯，被用來描述城市化工業(yè)社會的社會、文化和經(jīng)濟特征。官僚機構和技術性工業(yè)生產(chǎn)的出現(xiàn)是現(xiàn)代性的重要現(xiàn)象。后現(xiàn)代（pre-modern）是對這樣一種世界特征的描述：在這個世界中，人們質(zhì)疑基礎假設（這個世界存在著某種客觀實際、普遍的人類本性、自然法則、絕對價值和最終真理），認為它終結或解體了，不再控制整個社會了?，F(xiàn)代社會整合（建構）中央集權制向心總體性宏大敘事熔爐式生活對稱大一統(tǒng)普遍主義牛頓經(jīng)典力學后現(xiàn)代社會分離（解構）地方分權制離心碎片化肢解文本涼拌菜式生活失衡多元主義相對主義測不準原理二、傳統(tǒng)的公共行政模式特征：（1）行政部門處于政治領導人的正式控制之下；（2）建立在嚴格的官僚制等級模式的基礎之上；（3）由常任的、中立的、無個性特征的官員任職；（4）只受公共利益的激勵；（5）不偏不倚地為任何政黨服務；（6）不是制定政策，而僅僅是執(zhí)行政治官員做出的決策。1、早期的行政（19世紀末期以前）最早的行政系統(tǒng)出現(xiàn)于古埃及：治理尼羅河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。中國漢代：治理政府的人不是根據(jù)出身而是根據(jù)品德和能力選拔，主要目標在于使人民安居樂業(yè)。早期的行政是人格化的，以效忠于國王或大臣等特定個體為基礎。2、19世紀后期的行政改革《諾思科特—杜維廉報告》：亦稱《關于建立英國常任文官制度的報告》。奠定英國文官制度基礎的重要文獻。1853年，英國政府為了改革當時政治腐敗、行政效率低下的文官制度，阿伯丁內(nèi)閣委派財政部高級官員S.諾斯科特和C.E.杜威廉進行全面調(diào)查，并在調(diào)查基礎上提出一份報告。后該報告因兩位提出者而得名。1854年2月,報告提交議會討論，一度受到保守勢力的反對，后因英國在克里米亞戰(zhàn)爭中失利而被迫接受。報告指出了行政效率低下的原因，并建議設立一個考試委員會，按照才能和受教育程度錄用應考者,還就文官制度改革提出了4項重要建議：①通過公開考試選拔文官；②高級文官職位的提升以上級的年終考核報告為依據(jù)，低級事務人員的提升則以年資為基礎；③各部人員實行統(tǒng)一管理，各部之間人員可以互相轉調(diào)和提升；④將政府行政事務工作分為“智力”工作和“例常”工作，前者挑選大學畢業(yè)生擔任，后者由文化程度較低者擔任。該報告奠定了英國文官制度的基礎。此后，英國政府于1855年和1870年分別頒布了兩個樞密院令，使該報告的有關內(nèi)容法制化。特別是1870年6月4日的樞密院令的頒布，通常作為英國近代文官制度正式建立的標志。1883年美國通過《文官法》（CivilServiceAct），該法成立了一個由兩黨成員組成的文官委員會，其主要內(nèi)容包括：A根據(jù)職位進行競爭性考試；B根據(jù)職位任命成績最高者擔任公職；C正式任命前有一個有效的使用期；D在華盛頓的任命按照某些州和其他重要地區(qū)的人口比例進行分配。3、韋伯的官僚制理論（1）三種權威：魅力型權威、傳統(tǒng)型權威、理性——法律型權威（2）官僚制，指所有那些基本職能是執(zhí)行決策者政策的經(jīng)過任命產(chǎn)生的官員所組成的大型組織。在理想狀態(tài)中，官僚制是一種被設計用來有效執(zhí)行公共政策的理性體系或組織結構。官僚，即文官，也被稱為“永久性政府”（3）韋伯官僚制的標準：A行政職位按照等級制組織；B每個職位有自己的權限范圍；C文官通過文憑或考試認定的技術資歷來產(chǎn)生；D文官根據(jù)職務等級獲得固定薪水；E公務工作是文官的職業(yè)和惟一的或至少是首要的工作；F官員與職位分離；G關于服從控制和紀律；H文官的提升取決于上司的判斷。4、威爾遜與政治控制“運行一種憲法越來越比創(chuàng)立這種憲法困難了。”“如果我看到一個危險人物在磨刀上非常高明，我可以學學他磨刀的方法，而無需去想他可能要用這把刀去殺人的動機?！薄慰茖W家們把自己的思想集中于政府的哲學和立法的維度上，忽略了它的操作和看得見的行動，即忽略了行政。政黨分贓制的弊病是由于將行政問題與政治問題聯(lián)系在一起而造成的。政治：制訂政策→政府官員行政：執(zhí)行政策→常任文官5、泰勒的科學管理泰勒科學管理的兩個基本觀點：一是標準化工作，意指發(fā)現(xiàn)“一種最佳工作方式”；二是實行廣泛而嚴格的控制，為維持所有這些標準提供保證。科學管理的內(nèi)容：一是決定工作標準的時間和動作研究；二是刺激性的工資制度；三是改變職能組織。泰勒及其追隨者是“官僚制模式的主要傳播者”，科學管理原理非常符合官僚制理論，行政人員的技能、無所不包的工作手冊的編撰、理性的提供和非人格化都是二者的共有特征。附：人際關系學派興起于20世紀20年代，依據(jù)是既然管理就是讓別人或同別人一起去把事情辦好，因此，就必須以人與人之間的關系為中心來研究管理問題。根源是社會心理學。埃爾頓·梅奧與霍桑實驗：生產(chǎn)力的提高是由于對工人的關系引起的，包括金錢刺激在內(nèi)的其他因素并不起很重要的作用；應該更好地善待工人，并應提供某種形式的社會互動。組織內(nèi)外的各種非正式關系具有相當大的重要性。不僅正式的組織圖、職能分工和工作評估制度是重要的，而且工人的情感、價值、非正式組織規(guī)則和家庭、社會背景也有助于組織績效的提供?？茖W管理理論與人際關系理論之間存在著一場礦日持久的爭論。三、新公共管理：用企業(yè)家精神重塑政府1、特征：⑴注重結果和管理個人的責任；⑵使組織、人事、任期、條件更具靈活性；⑶明確組織人事目標，依據(jù)績效指標進行更嚴格、更系統(tǒng)的評估；⑷資深工作人員更帶有政治色彩地進行工作⑸政府職能更面臨市場考驗；⑹存在一種通過民營化和市場檢驗、簽定合同等其他方式減少政府職能的趨勢。2、一般管理職能⑴戰(zhàn)略：①確定組織的目標與重點（以外部環(huán)境和組織的預測為依據(jù)）；②設計操作計劃（以實現(xiàn)既定目標）。⑵管理內(nèi)部構成要素：①人員的組織與調(diào)控；②人事指揮和人事管理制度；③控制績效。⑶管理外部要素：①組織的外部單位；②獨立組織；③新聞媒體和社會公眾。3、全新管理方法的產(chǎn)生⑴1968年英國的《富爾頓報告》（FultonReport）①針對《諾思科特—杜維廉報告》，指出其缺點。②提出對公務員管理能力的關注，政府體系應該開放，各個層級都可以雇傭外部人員，僵化的等級制結構由于在許多方面設置了障礙而應被取締。③公務員的全部管理任務：在政治指導下制定政策；創(chuàng)立政策執(zhí)行的機構；行政機構的有效運轉；對議會和公眾負責。④在當時未得到實施，直到撒切爾政府時代。1979年撒切爾夫人上臺后，保守黨推行了西歐最激進的政府改革計劃（政府“3E”：經(jīng)濟、效率、效能）；顧客導向和改善服務的特征更明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的“公民憲章”白皮書上。B、指出《諾斯科特－杜威廉報告》的缺點：①注重“通才”型人員，對專業(yè)人員缺乏重視；②品位分類法不適應日趨專業(yè)化的行政工作；③不重視文官的專門技能，使專家處于從屬地位；④文官缺乏管理技能；⑤由于文官與社會接觸少，處于孤立和排他狀況；⑥人事管理不善。C、另外，報告提出有針對性的建議158條,主要是：提高文官中的專家和管理人員職業(yè)化水平，使其接受較多的管理訓練和擔任重要職務；使文官學用一致；建立文官學院；建立由首相負責的新文官部；重視專業(yè)管理；增加文官調(diào)動機會。英國政府在具體實現(xiàn)這些建議過程中，主要采取了4項措施；成立文官部（后于1981年撤銷）；取消品位分類法；建立文官學院；改革文官選拔方法。⑵1978年美國的《文官改革法》（CivilServiceReformAct）①1978年10月美國國會通過的關于文官制度改革的法律，1977年J·卡特在就職演說中承諾要改革美國文官制度，1978年3月卡特向國會提出改革文官制度的計劃，企圖功過改革文官制度使政府推行功績制，在調(diào)動文官職務和解雇人員等方面具有較大的靈活性，于1979年1月1日生效。②目標是使管理者負有更大的責任。③關注焦點雖在于人事問題，但其意圖卻在于改進似乎已經(jīng)滯后于私營部門管理的公共部門管理。④該法的主要內(nèi)容包括：撤銷根據(jù)1883年彭德爾頓法建立的文官委員會，建立直屬總統(tǒng)的人事管理署，負責掌管人事決策和工資控制權；功績制保護委員會負責處理文官爭議；設立聯(lián)邦勞工關系局，負責執(zhí)行聯(lián)邦勞工關系計劃，調(diào)查對待勞工的不公正措施；將9000個高級文官職位（包括除部長和部長助理等政治任命官員之外的局長、副局長等）納入文官制度管理范圍，可在政治任命職務范圍內(nèi)予以調(diào)動，享受職業(yè)文官各項待遇，并對高級文官的錄用、調(diào)配、罷免、報酬(包括獎金)作了規(guī)定；重申和強調(diào)公開競爭、公平待遇、擇優(yōu)獎優(yōu)、廉潔有效、加強培訓、保障文官權益；禁止歧視、破壞功績制度，禁止在本機關使用、提升自己的親屬和對揭發(fā)流弊者進行打擊報復的行為等；改變過去無限期優(yōu)待退伍軍人免試錄用、減員時優(yōu)先留用的作法；要求用人部門照顧婦女和少數(shù)民族，提供招考信息；下放管理文官的權力；建立新的考績制度和實行合理的擇優(yōu)評定工資方法，各部門自訂的考核方法中應有工作評估標準，并力求判斷客觀、準確等等。4、新公共管理的基本觀點⑴一種戰(zhàn)略方法：確定可行性方案；成本——收益分析；更好地利用資源。

SWOT分析法又稱為態(tài)勢分析法，它是由舊金山大學的管理學教授于20世紀80年代初提出來的，是一種能夠較客觀而準確地分析和研究一個單位現(xiàn)實情況的方法。SWOT四個英文字母分別代表：優(yōu)勢（Strength）、劣勢（Weakness）、機會（Opportunity）、威脅（Threat）。從整體上看，SWOT可以分為兩部分：第一部分為SW，主要用來分析內(nèi)部條件；第二部分為OT，主要用來分析外部條件。利用這種方法可以從中找出對自己有利的、值得發(fā)揚的因素，以及對自己不利的、要避開的東西，發(fā)現(xiàn)存在的問題，找出解決辦法，并明確以后的發(fā)展方向。根據(jù)這個分析，可以將問題按輕重緩急分類，明確哪些是目前急需解決的問題，哪些是可以稍微拖后一點兒的事情，哪些屬于戰(zhàn)略目標上的障礙，哪些屬于戰(zhàn)術上的問題，并將這些研究對象列舉出來，依照矩陣形式排列，然后用系統(tǒng)分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列相應的結論，而結論通常帶有一定的決策性，有利于領導者和管理者做出較正確的決策和規(guī)劃。

（2）管理而非行政擺脫專家型領導向管理型領導轉變管理被更多地看成是一種需要自身技能的職能，而非專家僅僅“一學就會”的東西。（3）關注結果強化個體績效和組織績效，資源被直接用于可以進行業(yè)績評估的領域。（4）改善財政管理需要對如何有效地利用資源給予越來越多的關注（5）人員調(diào)配的彈性和組織的彈性（6）轉向更激烈的競爭大規(guī)模的民營化，通過簽定合同而提供競爭性產(chǎn)品和服務，有助于降低成本。⑥1986年，布坎南獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎。公共選擇理論“彌補了傳統(tǒng)經(jīng)濟理論缺乏獨立的政治決策分析的缺陷，有助于解釋政府預算赤字為何難以消除的原因”。⑦公共選擇理論主要研究政治市場（供給者是政治家、政府官員，需求者是選民、納稅人）上的集體決策。集體決策指各參與者依據(jù)某項協(xié)商規(guī)則，相互協(xié)商而確定集體行動方案的過程。具有集體性、規(guī)則性（通過制定規(guī)則協(xié)調(diào)利益偏好）和非市場性（涉及政府、社團、教育、福利、環(huán)保等問題）三層含義。⑧政治市場與經(jīng)濟市場經(jīng)濟市場政治市場選擇結果確定性不確定性社會參與度低高可選擇對象私人物品（互不排斥）公共物品（互相排斥）強制程度完全自愿內(nèi)在強制性職責相關程度完全自己承擔個體不太重視集體選擇所帶來的損益處⑨附注有效的政策結果：并不是出于某個政治領袖的頭腦，而是產(chǎn)生于集團或組成成員的個體之間的相互討價還價、妥協(xié)與調(diào)整的政治過程。經(jīng)濟市場與政治市場之間的主要差別并非人們所追求目標的不同，而在于人們追求個人利益時所用的方法不同。政治：人們之間的一種復雜的交易結構；國家：參與政治活動者進行交易的市場。國家的作用：通過規(guī)則的制訂和實施來保證人們的自由——選擇自由、相互交易和合作的自由（里根政府的改革在很大程度上就是借鑒了公共選擇理論。）（2）政府失效論①前提：政府和選民都是理性經(jīng)濟人，“成本收益分析”。②具體表現(xiàn)：A濫用權力的傾向；（尋租）B嚴重的官僚主義；（規(guī)避責任、逃避懲罰）C較大的盲目性；（信息獲得有限）D政府部門擴張的內(nèi)在動機。（內(nèi)在超編和超支）小說《滄浪之水》（閻真著）（3）新管理主義理論①企業(yè)再造理論1993年麻省理工學院教授邁克爾·哈默和管理咨詢專家杰姆斯·錢辟合著《再造企業(yè)——工商管理革命宣言》。企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績的革命性進步，從根本上重新思考，徹底改變業(yè)務流程。四個關鍵詞：革命性進步、根本上重新思考、徹底的變革、重新設計業(yè)務流程。衡量績效的關鍵：產(chǎn)品和服務質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率等。②虛擬企業(yè)：把不同地區(qū)的現(xiàn)有資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越空間約束的企業(yè)模式，依靠電子網(wǎng)絡手段的聯(lián)系實現(xiàn)統(tǒng)一指揮的經(jīng)營實體，并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。特點：A實現(xiàn)核心功能與有形部門的分離；B實現(xiàn)縱向管理向橫向管理的轉移；C實現(xiàn)信息流支配物質(zhì)流；D實現(xiàn)從命令控制到集中協(xié)調(diào)。③團隊精神根本原因：技術的迅速變化發(fā)展和市場的個性化要求，要求企業(yè)增強適應性，提高應變能力。A共同的價值觀和共同目標B相互協(xié)調(diào)，最優(yōu)配置C自主性、參與性D歸屬感和一體感④學習