公共管理學(xué)（上）

PAGE47緒論：公共管理學(xué)的視野第一節(jié)公共管理及其相關(guān)概念一、公共行政與公共管理的概念公共行政是政府（特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)）為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員（人員）在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。公共管理是以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果所負(fù)的責(zé)任。公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。二、公共管理與私人管理的關(guān)系（1）聯(lián)系：公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能（如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等）。（2）區(qū)別：

A、公共管理與私人管理的使命不同。前者追求公共利益，后者以營(yíng)利為目的。

B、與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。這與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和提供產(chǎn)品的性質(zhì)有關(guān)。

C、與私人管理相比，公共部門(mén)尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。

D、就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。

E、與私人管理相比，公共管理包括廣泛而復(fù)雜的政府活動(dòng)，其運(yùn)作是在政治環(huán)境中進(jìn)行的，具有明顯的政治性和公共性。公共物品概念公共物品是指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品。私人物品是指具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。政府的基本職能是提供公共物品。公共物品的三種劃分方式

A、純公共物品（如國(guó)防、法律）與準(zhǔn)公共物品（如道路、社會(huì)保障）

B、有形的公共物品（硬公共物品，如公共設(shè)施）與無(wú)形的公共物品（軟公共物品，如政策）C、全國(guó)性的公共物品（如外交、全國(guó)性法規(guī)）與地方性的公共物品（如城市基礎(chǔ)建設(shè)，地方性法規(guī)）治理（governance）與善治（goodgovernance）1、治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。[1]

2、善治是90年代后，世界銀行提出的口號(hào)。合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。第二節(jié)公共管理學(xué)范式的興起該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)。一、對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評(píng)1、傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的特點(diǎn)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治—行政二分法的基礎(chǔ)上的，其研究對(duì)象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。其理論來(lái)源于威爾遜的政治－行政二分法、泰勒的科學(xué)管理、韋伯的官僚制以及英國(guó)的《諾斯科特－特里維廉報(bào)告》（NTC）的功績(jī)制。2、對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評(píng)[2]（1）二戰(zhàn)之后，來(lái)自政治行為主義的批判。

（2）20C60Y來(lái)自“新公共行政學(xué)”和公共政策分析（或政策科學(xué)）的挑戰(zhàn)。復(fù)習(xí)延伸：傳統(tǒng)公共行政的特征和問(wèn)題有哪些？（本書(shū)P116－117）答：①非人格化的管理；②龐大臃腫的機(jī)構(gòu)；③政府部門(mén)追求“預(yù)算最大化”；④層級(jí)制的官僚模式；⑤過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)行政程序的遵從。二、公共管理范式的出現(xiàn)1、公共管理學(xué)科的發(fā)展（1）第一階段：政治與行政二分法（1900～1926）。以公共行政研究為代表。關(guān)注的是研究如何有效運(yùn)用資源以執(zhí)行政策。（2）第二階段：行政原則（1927～1937）。在這個(gè)階段，許多學(xué)者關(guān)注建構(gòu)“行政原則”。（即Owen提到的“最佳工作方式”）（3）第三階段：公共行政即政治學(xué)。這一時(shí)期，公共行政開(kāi)始向政治學(xué)回歸。（4）第四階段：公共行政即管理學(xué)。從1960年至70年代起，一部分行政學(xué)者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展。（公共管理的P途徑和B途徑也就形成在此階段）2、二種不同的公共管理途徑根據(jù)管理學(xué)家波茲曼（Bozeman）的觀點(diǎn)，公共管理的研究途徑大致可分為兩種，即公共政策途徑（PublicPolicyApproach，簡(jiǎn)稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（或稱“商業(yè)途徑”）（BusinessApproach，簡(jiǎn)稱B途徑）。（1）P途徑來(lái)自公共政策學(xué)院，①它強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；②重視非理論性、非量化的，以實(shí)務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范研究并關(guān)心改善管理績(jī)效；③重視個(gè)案研究，主張從實(shí)務(wù)工作者的經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，④促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話。（2）B途徑來(lái)自商學(xué)院，①?gòu)?qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門(mén)的管理研究中；②注重過(guò)程取向；③把焦點(diǎn)集中于職業(yè)化的公共管理者而非執(zhí)政官身上。（3）兩者相同點(diǎn)：以組織外部定向（關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西），強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范研究并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)尤其是偏愛(ài)案例分析法。（4）經(jīng)過(guò)20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開(kāi)，可以說(shuō)是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。第三節(jié)公共管理學(xué)的學(xué)科范圍一、對(duì)公共管理學(xué)的三種不同理解1、將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)，這種用法常見(jiàn)于日常公共部門(mén)管理活動(dòng)中，也來(lái)自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者。2、把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。3、將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。（二）公共管理學(xué)的研究對(duì)象公共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門(mén)綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品?；蛘哒f(shuō)，公共管理學(xué)是一門(mén)研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問(wèn)。三、公共管理學(xué)的學(xué)科特征（公共管理學(xué)和公共行政學(xué)的區(qū)別）第一，就研究對(duì)象與范圍來(lái)說(shuō)，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門(mén)甚至私人部門(mén)的公共方面。第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點(diǎn)。第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠?。由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程、程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)構(gòu)與績(jī)效的研究，擴(kuò)大了研究的主題和內(nèi)容。第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒(méi)有設(shè)計(jì)的其他主題。如公共物品，公共選擇等。第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的（重視經(jīng)驗(yàn)研究，從經(jīng)驗(yàn)中汲取教訓(xùn)），又是規(guī)范的。第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門(mén)管理的實(shí)踐（尤其是政府改革的實(shí)踐）基礎(chǔ)上，是從政府改革的實(shí)踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過(guò)來(lái)指導(dǎo)這種實(shí)踐模式。因此，與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，它更具現(xiàn)實(shí)性。四、公共管理學(xué)的研究途徑和方法（1）經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑成為公共管理學(xué)研究的一個(gè)重要途徑。它采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定，概念框架，分析方法及技術(shù)來(lái)看待公共管理問(wèn)題。①公共選擇理論：將“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)、交換范式和方法論個(gè)人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。它假定：政治行動(dòng)者個(gè)人（不管是決策者或投票者）都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最有利的行動(dòng)方案。②新制度主義（新制度學(xué)派）：強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用；制度的存在是因?yàn)樗梢钥朔鐣?huì)組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會(huì)中，兩種能最小化交易成本的組織是市場(chǎng)和等級(jí)制；制度形成偏好，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望。③羅森布魯姆歸納的傳統(tǒng)管理途徑、新公共管理途徑（NPM）、政治途徑、法律途徑，見(jiàn)P25。（2）方法上的突出特征是強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科研究途徑，提倡以問(wèn)題為中心的知識(shí)產(chǎn)生方法。包括系統(tǒng)分析、比較分析、實(shí)驗(yàn)分析、案例分析。五、實(shí)踐中的公共管理（一）政府管理的起源與演變（公共管理主要是以政府的公共管理活動(dòng)作為研究對(duì)象）1、起源：（1）原始社會(huì)就存在某種公共管理活動(dòng)，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動(dòng)則是伴隨階級(jí)和國(guó)家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。（2）公共管理的專業(yè)化和職業(yè)化是近代民族國(guó)家的產(chǎn)物。（3）國(guó)家（政府）的公共管理活動(dòng)的范圍、內(nèi)容和方式是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化的。2、演變：19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國(guó)家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。這一時(shí)期政府的組織機(jī)構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動(dòng)加強(qiáng)，政府增長(zhǎng)，公共管理活動(dòng)的范圍擴(kuò)大，同時(shí)，在立法、行政、司法三種權(quán)力中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)，形成了行政國(guó)家。行政國(guó)家是指在二戰(zhàn)后，與壟斷進(jìn)程相一致，在資本主義國(guó)家立法、司法、行政三權(quán)分立的國(guó)家權(quán)力中，行政權(quán)力和活動(dòng)擴(kuò)張，具有制定同議會(huì)立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權(quán)，大量直接管理和介入國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，從而起到最活躍和最強(qiáng)有力國(guó)家作用的一種國(guó)家現(xiàn)象。二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管理實(shí)踐市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府公共管理具有不同于其他體制條件下政府公共管理的一系列特點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期、不同國(guó)家（政府）公共管理的范圍、內(nèi)容、力度和方式也不同。1、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。（1）大蕭條之前的“自由市場(chǎng)”、“自由均衡”理論和政策。主張限制國(guó)家或政府作用，讓商品經(jīng)濟(jì)在一種自由放任的狀態(tài)下運(yùn)行，國(guó)家晝少干預(yù)或不干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行。奉行三個(gè)原則：么有財(cái)產(chǎn)神對(duì)不可侵犯原則，契約原則，自我負(fù)責(zé)原則。（2）大蕭條之后的凱恩斯主義的政府干預(yù)政策。凱恩斯以“有效需求”為基礎(chǔ)論證國(guó)家全國(guó)干預(yù)的合理性，他主張放棄自由放任主義，實(shí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過(guò)財(cái)政和貨幣政策調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。（3）70年代后，“滯漲”現(xiàn)象，新自由主義政策開(kāi)始影響政府公共管理。這一時(shí)期，改革圍繞三條主線進(jìn)行：①調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府管少管好；②利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量來(lái)彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足；③改革政府部門(mén)內(nèi)部的管理體制，提高政府管理的效率和服務(wù)質(zhì)量。這被稱為“新公共管理”改革。[3][4]2、由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府公共管理模式也是不同的。（1）英美的市場(chǎng)主導(dǎo)模式：自由主義色彩。（2）歐洲或萊茵模式：混合經(jīng)濟(jì)色彩，國(guó)家宏觀調(diào)控。（3）東亞的政府主導(dǎo)型模式：政府引導(dǎo)市場(chǎng)，政府干預(yù)力度更大，官民不分，政企不分。復(fù)習(xí)延伸：結(jié)合新公共管理的特點(diǎn)和西方公共管理改革的背景和趨勢(shì)，談?wù)勊鼘?duì)于中國(guó)行政管理體制改革的借鑒意義。三、21世紀(jì)我國(guó)公共管理面臨的挑戰(zhàn)1、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的主要弊端（1）政企不分，政資不分。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制排除市場(chǎng)機(jī)制作用，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)主體。（2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。政府部門(mén)為主直接微觀管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，造成部門(mén)林立、機(jī)構(gòu)龐大、結(jié)構(gòu)不合理、條塊分割、人浮于事、無(wú)法達(dá)到專業(yè)協(xié)作并形成統(tǒng)一市場(chǎng)。（3）權(quán)力過(guò)于集中。人、財(cái)、物、技術(shù)、信息分配權(quán)力高度集中，挫傷地方積極性。（4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。尤其的公共決策的民主化、科學(xué)化程度低。2、政府公共管理的改革（詳見(jiàn)本書(shū)P34）（1）蘇聯(lián)和東歐國(guó)家采取激進(jìn)的改革。（2）我國(guó)采取漸進(jìn)或分階段的改革。先試點(diǎn)再推廣，先微觀，再宏觀。3、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)首先，轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來(lái)的。其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，推進(jìn)行政政治體制改革，建立與市場(chǎng)體制相適應(yīng)的新政府管理體制。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，由微觀的直接干預(yù)到宏觀的間接調(diào)控。最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。4、入世對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn)挑戰(zhàn)：（1）一是入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程。

（2）二是入世對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求。

（3）三是入世對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求。機(jī)遇：（1）入世給我國(guó)進(jìn)一步行政體制改革帶來(lái)了機(jī)遇，帶來(lái)了從全球角度審視我國(guó)政府能力的機(jī)會(huì)，能夠在與世界各國(guó)政府的比較中找到自身差距。（2）政府在改革中的動(dòng)力將大大加強(qiáng)，使開(kāi)放的透明度增強(qiáng)，由此決定改革的透明度也增加，由透明度的增加將產(chǎn)生良好的改革預(yù)期和自覺(jué)的推動(dòng)力。使政府意識(shí)到改革已經(jīng)不僅僅是自己內(nèi)部的需求，現(xiàn)在更多的是來(lái)自內(nèi)部需求與外部推動(dòng)相結(jié)合的雙重動(dòng)力。5、轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府管理創(chuàng)新（1）溫家寶對(duì)今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說(shuō)明：第一，加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。第二，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。第三，推進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)，第四，推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè)第五，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。（2）建立責(zé)任、法制、服務(wù)的政府的任務(wù)：轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新組織體系、完善決策機(jī)構(gòu)。

本章重點(diǎn)難點(diǎn)：基本概念：公共管理、私人管理、公共行政、公共物品、行政國(guó)家、治理、善治、新公共管理問(wèn)題：1、公共管理與私人管理的區(qū)別？2、公共管理學(xué)和公共行政學(xué)的區(qū)別/公共管理學(xué)的學(xué)科特征？3、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府管理的特點(diǎn)及其對(duì)我們政府改革的啟示[1]本書(shū)對(duì)治理的定義建立在合作網(wǎng)絡(luò)的途徑上。認(rèn)為治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)和非政府部門(mén)（私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。治理實(shí)質(zhì)上是一種合作管理。詳見(jiàn)本書(shū)P82。[2]Owen認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政存在以下問(wèn)題：①政治控制模式既不充分也不合乎邏輯②“最佳工作方式”的量綱確立較為困難③官僚制有一種非民主化的趨勢(shì)④對(duì)公共選擇的批評(píng)認(rèn)為官僚制背離了自由，市場(chǎng)效率太低?！豆补芾韺?dǎo)論》，第37頁(yè)。[3]自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任危機(jī)、效率危機(jī)，均開(kāi)始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。依據(jù)經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展組織的界定，這些國(guó)家所展現(xiàn)的具體行動(dòng)，可以包括：（1）企業(yè)管理技術(shù)的應(yīng)用；（2）服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；（3）公共行政體系內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入。其共同特征則是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。[4]新公共管理是以“經(jīng)紀(jì)人”為行為假設(shè)，以市場(chǎng)化和管理主義為政策取向，強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，關(guān)注公共部門(mén)微觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，是新自由主義在國(guó)家問(wèn)題上的表現(xiàn)。見(jiàn)本書(shū)P78。第二章公共組織理論第一節(jié)公共組織概述一、組織與公共組織的概念組織是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體。在組織的若干特征中，組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征。公共組織就是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門(mén)組織。狹義的公共組織指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。復(fù)習(xí)延伸：公共組織、第三部門(mén)與私人組織的差異是什么？（詳見(jiàn)本書(shū)P43）二、公共組織的構(gòu)成要素（12個(gè)方面）1、組織人員。組織是人際關(guān)系的體現(xiàn)。

2、組織目標(biāo)。組織目標(biāo)決定組織行為的方向和組織發(fā)展的方向。

3、職能范圍。組織范圍是組織目標(biāo)的具體化，它決定了組織規(guī)模、內(nèi)部職位設(shè)置等方面。

4、機(jī)構(gòu)設(shè)置。

5、職位設(shè)置。職位是公共組織運(yùn)行最基本的要素，職位設(shè)置保證了組織權(quán)力的流動(dòng)和資源

配置。

6、權(quán)力與職權(quán)。權(quán)力指影響他人的能力，職權(quán)是指被組織正式承認(rèn)的權(quán)力。

7、權(quán)責(zé)劃分。權(quán)責(zé)劃分指公共組織中各個(gè)部門(mén)、層次、成員間若干從屬、并列等相互關(guān)系

的確認(rèn)。

8、規(guī)章制度。規(guī)章制度是正式組織與非正式組織最明顯的區(qū)別之一。

9、團(tuán)體意識(shí)。團(tuán)體意識(shí)是形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。

10、組織設(shè)計(jì)。組織設(shè)計(jì)是公共組織諸要素中最復(fù)雜的部分。

11、支持硬件。

12、技術(shù)和信息。三、公共組織的類型1、按財(cái)務(wù)－會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類可分為六種：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會(huì)。2、按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類（1）強(qiáng)制型公共組織。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。其做出的裁決，有關(guān)組織和個(gè)人必須遵從，否則將受到懲罰。主要指政府部門(mén)。（2）半強(qiáng)制性公共組織。半強(qiáng)制性公共組織更多依靠市場(chǎng)手段實(shí)施管理，其管理行為對(duì)當(dāng)事人有一定的強(qiáng)制性，但當(dāng)事人可以拒絕其裁決。主要是指各行業(yè)協(xié)會(huì)、仲裁委員會(huì)等。（3）非強(qiáng)制性公共組織。這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事務(wù)管理任務(wù)。主要指院校、研究所、基金會(huì)、科教文衛(wèi)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等。3、按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類組織理論中科學(xué)管理理論、行政管理理論、官僚制理論、公共管理理論、系統(tǒng)和權(quán)變理論都間接或直接的影響了公共組織的形式，并由此對(duì)公共組織的分類產(chǎn)生影響。（1）古典模型——建立在行政管理理論上（屬于科層組織）

古典模型的特點(diǎn)：

A、組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域；

B、對(duì)于每個(gè)組織而言，上述四個(gè)基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位；

C、行政部門(mén)在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個(gè)部門(mén)包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)；D、行政上級(jí)僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”；

E、行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多數(shù)成員機(jī)構(gòu)；

F、垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分。（2）官僚模型——建立在韋伯的官僚制理論上（理性－合法權(quán)威）（屬于科層組織）

官僚模型的特點(diǎn)：

A、基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工；

B、有明確的職權(quán)等級(jí)制；

C、有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度；

D、有處理工作的程序系統(tǒng)；

E、人與人之間關(guān)系的非人格化；

F、雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。（3）第三部門(mén)行政模型——建立在系統(tǒng)和權(quán)變理論上第三部門(mén)行政模型的特點(diǎn)：A、公共事務(wù)往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中，而以上兩種模型則將職權(quán)和責(zé)任授予單一個(gè)人；B、在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過(guò)合同委托給第三部門(mén)完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力；C、政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來(lái)取消合同；D、行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

第二節(jié)公共組織的結(jié)構(gòu)——實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的基本管理工具（反映組織靜態(tài)的狀況）一、管理層次和管理幅度1、管理層次和管理幅度的定義管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重。（縱向聯(lián)系）管理幅度是指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門(mén)的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。（橫向聯(lián)系）2、管理層次與管理幅度的關(guān)系：呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小，反之亦然。3、具體表現(xiàn)形式：尖形結(jié)構(gòu)和扁形結(jié)構(gòu)（1）定義：尖形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)。扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)。（2）尖形結(jié)構(gòu)與扁形結(jié)構(gòu)的特征、優(yōu)缺點(diǎn)：

尖形結(jié)構(gòu)扁形結(jié)構(gòu)管理層次多少管理幅度小大上級(jí)對(duì)下級(jí)控制控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)控制不強(qiáng)，影響較小優(yōu)點(diǎn)權(quán)力集中，便于統(tǒng)一行動(dòng)①信息不易失真②行動(dòng)靈活缺點(diǎn)①信息易失真②行動(dòng)僵化組織相對(duì)松散，不便于統(tǒng)一行動(dòng)二、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式1、一般結(jié)構(gòu)形式的概念和特點(diǎn)（1）直線結(jié)構(gòu)是由單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系的結(jié)構(gòu)形式。（2）職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門(mén)在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門(mén)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)形式。（3）直線－職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。各級(jí)部門(mén)之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。（4）矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)形式。與直線－職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。2、公共管理的四種一般結(jié)構(gòu)形式的優(yōu)缺點(diǎn)比較和適用情況

優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)直線結(jié)構(gòu)①信息傳遞途徑單一②傳遞速度快①基層自主性?、谌菀讓?dǎo)致僵化適用：規(guī)模不大，工作較為簡(jiǎn)單的公共組織職能結(jié)構(gòu)①拓展了管理事務(wù)的范圍②傳遞速度快①多頭領(lǐng)導(dǎo)②政出多門(mén)，管理混論適用：較復(fù)雜的管理工作直線－職能結(jié)構(gòu)①克服政出多門(mén)②決策科學(xué)化、民主化①垂直領(lǐng)導(dǎo)排斥水平領(lǐng)導(dǎo)②關(guān)系更加復(fù)雜矩陣結(jié)構(gòu)①構(gòu)成穩(wěn)定、組織效率高②更加靈活，適應(yīng)能力強(qiáng)——適用：大多數(shù)公共組織，矩陣結(jié)構(gòu)非常普遍，規(guī)模較大3、旁系組織結(jié)構(gòu)（collateralorganization）：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來(lái)解決特定問(wèn)題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。（如“學(xué)術(shù)委員會(huì)”等）三、我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)1、縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)（層次結(jié)構(gòu)）是反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。宏觀上指各級(jí)行政組織間的層級(jí)關(guān)系，微觀上指行政組織內(nèi)部的工作層級(jí)關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)（分部結(jié)構(gòu)）反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織或部門(mén)之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門(mén)都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門(mén)之間是一種平行關(guān)系。在我國(guó)，行政組織中橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu)。2、我國(guó)的行政組織結(jié)構(gòu)（1）我國(guó)的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。（2）中央即指中央人民政府一級(jí)，地方政府分為三種類型：①兩級(jí)制②三級(jí)制③四級(jí)制3、我國(guó)行政管理部門(mén)的劃分行政組織的活動(dòng)的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門(mén)是不夠的（按職能劃分為業(yè)務(wù)部門(mén)和輔助部門(mén)），還應(yīng)結(jié)合其他方式來(lái)進(jìn)行分部，主要有①按地區(qū)劃分②按服務(wù)對(duì)象劃分③按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分。四、行政組織體制的基本類型1、首長(zhǎng)制和委員制——根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)劃分（1）定義A、首長(zhǎng)制（一長(zhǎng)制、獨(dú)任制）指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。B、委員制（合議制）指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過(guò)委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。（2）優(yōu)缺點(diǎn)

優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)首長(zhǎng)制權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力。

容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主。委員制集思廣益，互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。責(zé)任不明確，力量難以集中，決策遲緩。（3）現(xiàn)階段，我國(guó)實(shí)行的是首長(zhǎng)制，同時(shí)吸收了委員制的長(zhǎng)處。2、層級(jí)制與職能制——根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)劃分（1）定義A、層級(jí)制（分級(jí)制）指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。B、職能制（分職制）指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門(mén)，每個(gè)部門(mén)所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。（2）優(yōu)缺點(diǎn)

優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)層級(jí)制①組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)形同②便于溝通③權(quán)力集中，有助于統(tǒng)一指揮①上級(jí)任務(wù)繁重，顧此失彼②缺乏分工，工作彈性?、郦?dú)斷專行職能制①分工明確②行政效率高①全局協(xié)調(diào)差②責(zé)任不明③政出多門(mén)（3）現(xiàn)階段，我國(guó)的行政組織實(shí)行層級(jí)制和職能制相結(jié)合的雙重體制。3、集權(quán)制與分權(quán)制——根據(jù)行政權(quán)力的使用特點(diǎn)劃分（1）定義A、集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。B、分權(quán)制指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。（2）優(yōu)缺點(diǎn)

優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)集權(quán)制①政令統(tǒng)一②便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)③統(tǒng)籌兼顧①層級(jí)節(jié)制過(guò)嚴(yán)②具有被動(dòng)性，無(wú)激勵(lì)性③不能因地制宜，長(zhǎng)官意志分權(quán)制①因地制宜，適應(yīng)實(shí)際②權(quán)貴分明，具有激勵(lì)③防止獨(dú)斷專行①權(quán)力分散②下級(jí)牽制上級(jí)③行政組織沖突與分裂（3）聯(lián)邦制國(guó)家，分權(quán)制最為普遍。4、完整制與分離制——根據(jù)行政組織中同一層級(jí)各部門(mén)所受的指揮和控制劃分（1）定義A、完整制（集約制、一元統(tǒng)屬制）是指行政組織中同一層級(jí)的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長(zhǎng)指揮，監(jiān)督的組織體制。B、分離制（獨(dú)立制、多元統(tǒng)屬制）是指同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)的指揮、監(jiān)督的組織體制。（2）優(yōu)缺點(diǎn)

優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)完整制①權(quán)責(zé)集中，分工合作好②有利全局統(tǒng)籌和行政命令的執(zhí)行③人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)①權(quán)力過(guò)分集中②屬下單位自主性差③因循守舊分離制①獨(dú)立性大，措施靈活②發(fā)揮專業(yè)部門(mén)優(yōu)勢(shì)③局部措施施行得力①協(xié)調(diào)合作難②獨(dú)自行動(dòng)造成全局混亂③行政效率下降（3）中國(guó)實(shí)行完整制，美國(guó)實(shí)行分離制。

第三節(jié)公共組織的過(guò)程與行為——信息和權(quán)力的運(yùn)動(dòng)（反映組織動(dòng)態(tài)的狀況）一、組織權(quán)力及其運(yùn)作組織權(quán)力運(yùn)作的動(dòng)態(tài)過(guò)程與決策的動(dòng)態(tài)過(guò)程是統(tǒng)一的。組織過(guò)程就是一個(gè)決策過(guò)程，決策是一個(gè)“權(quán)力角逐”的游戲。1、權(quán)力的來(lái)源（1）權(quán)力是一個(gè)組織中的個(gè)人或部門(mén)影響他人以達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力。（2）權(quán)力具有結(jié)構(gòu)性特征，它反映著縱向或橫向的組織關(guān)系，從屬于職位而非個(gè)人。（3）高、中、低管理者的權(quán)力來(lái)源（因?yàn)闄?quán)力來(lái)源與職位密切相關(guān)）：A、高層管理者的權(quán)力來(lái)源：①正式的職位；②所控制的資源；③對(duì)決策前提和信息的控制；④居于組織的中心位置。B、中層管理者的權(quán)力來(lái)源主要取決于組織設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)他們的定位。C、低層成員的權(quán)力來(lái)源可分為兩類：一類與個(gè)人資源有關(guān)（如專業(yè)、技能）；一類與職位資源有關(guān)。2、權(quán)力的運(yùn)行（1）自上而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬。（2）自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級(jí)。（3）橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控制處在左右的同級(jí)成員或部門(mén)。3、組織授權(quán)（1）組織授權(quán)分為外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)。外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對(duì)地方的授權(quán)。內(nèi)部授權(quán)指上級(jí)把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。（2）授權(quán)有利于提高組織效能，增加組織活力，增強(qiáng)下屬的工作積極性、主動(dòng)性和適應(yīng)性，增強(qiáng)組織活力。授權(quán)從某種意義上講就是給自己增加權(quán)力，而非是一種過(guò)去的零和博弈的觀點(diǎn)。二、組織沖突與協(xié)調(diào)1、組織沖突（1）組織沖突不是指組織間存在的你死我活的斗爭(zhēng)，而是指組之間行為的“不合轍”。組織沖突可因組織目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域等因素的不相適應(yīng)而引發(fā)。（2）組織沖突主要有三種形式：A、目標(biāo)與顧客的沖突。①目標(biāo)導(dǎo)向型組織（美國(guó)FDA）與顧客導(dǎo)向型（退伍軍人管理局）的沖突。②組織內(nèi)部的目標(biāo)與顧客因素的沖突。B、功能與領(lǐng)域的沖突。例如中央和地方。C、目標(biāo)的沖突。組織目標(biāo)的每一次調(diào)整會(huì)引起組織邊界的變化，從而引發(fā)組織沖突，其目標(biāo)發(fā)生交叉，更易引起沖突。2、組織協(xié)調(diào)（1）水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。其主要方式為：A、與利益相關(guān)組織間達(dá)成協(xié)議，明確相互邊界；B、在共同參與領(lǐng)域，成立機(jī)構(gòu)間委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)；C、指定某個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動(dòng)；D、建立一定的決策程序使利益相關(guān)組織都有機(jī)會(huì)對(duì)其中任何組織的提議進(jìn)行審議。（2）垂直協(xié)調(diào)依靠組織的等級(jí)權(quán)威來(lái)完成協(xié)調(diào)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。3、組織合作模型（1）組織合作模型的主要特征：①實(shí)行小團(tuán)體控制；②發(fā)展具有高參與性的組織文化；③競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，④是效率的競(jìng)爭(zhēng)；⑤成立自我管理的團(tuán)隊(duì)等。（2）組織合作的益處和沖突帶來(lái)的損失：合作的益處沖突帶來(lái)的損失1、提高工作效率1、精力的分散2、雇員的團(tuán)結(jié)和滿意2、改變了判斷力3、組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)3、失敗者效應(yīng)4、創(chuàng)新和適應(yīng)4、協(xié)調(diào)不佳三、個(gè)體行為與組織行為1、X理論與Y理論（1）簡(jiǎn)單而言，X理論是“性惡論”，Y理論是“性善論”。其假定：A、X理論：①人一般生來(lái)厭惡工作，只要有可能就想逃避工作。②對(duì)大多數(shù)人須動(dòng)用懲罰措施以鞭策他們努力實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。③愿意受人指揮，希望逃避責(zé)任，沒(méi)有進(jìn)取心，安全重于一切。B、Y理論：①并非天生不喜歡工作。②懲罰并非唯一手段，自我控制、自我指揮。③若回報(bào)成正比例，產(chǎn)生獻(xiàn)身于組織目標(biāo)的努力。④尋求責(zé)任。⑤解決組織問(wèn)題需員工較高水平的想像力、發(fā)明和創(chuàng)造能力。⑥一般人的智力潛能只是部分得到利用。（2）X理論被認(rèn)為解釋了古典模型組織中人的行為，Y理論則奠定了社會(huì)心理學(xué)的人性論。2、公共行政人員行為（1）第一種是“成人發(fā)展模型”。它基于社會(huì)心理學(xué)關(guān)于人生發(fā)展階段特征的觀念。（2）第二種是“文化行為模型”。即不同的民族文化，行政人員行為不同。民族文化包括：權(quán)力距離、避免不確定性、個(gè)人主義－集體主義、剛性氣質(zhì)－柔性氣質(zhì)、長(zhǎng)期取向－短期取向等。（3）第三種是“政治行為模型”。即通過(guò)政治因素描述個(gè)體行為。①鄉(xiāng)下型、都市型②制式型官僚、專業(yè)型人員、混合型人士。3、公共選擇理論與組織行為（1）公共選擇理論（理性選擇理論）的假設(shè)條件：公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是“人”，個(gè)體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征：其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求是的自身利益的最大化。（2）公共選擇理論的主要觀點(diǎn)和問(wèn)題①組織行為的目的是為了增進(jìn)其成員的利益，個(gè)體行為的目標(biāo)與組織行為的目標(biāo)是一致的。②組織行為產(chǎn)生的收益是公共物品。③“經(jīng)濟(jì)人”（理性人）的假設(shè)表明人們不會(huì)為組織的公共利益而采取行動(dòng)，相反會(huì)產(chǎn)生“搭便車”問(wèn)題。④集體利益包括相容性集體利益和排他性集體利益。與利益是排他性的組織相比，相容性利益的組織更有可能實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)，但也不能避免“搭便車”的問(wèn)題。（3）公共選擇理論對(duì)政府行為的重要論點(diǎn)公共選擇理論對(duì)政府行為的解釋認(rèn)為政府及其官員是預(yù)算最大者，會(huì)想盡一切辦法增加預(yù)算，擴(kuò)大支出，從而會(huì)導(dǎo)致政府規(guī)模不斷膨脹、增加預(yù)算、擴(kuò)大支出等現(xiàn)象。其原因是：①政府也是經(jīng)濟(jì)人；②處于壟斷環(huán)境，缺乏提高效率、降低損耗的激勵(lì)機(jī)制；③可以為政府帶來(lái)某種聲譽(yù)、威望和官員的工資、特權(quán)。

第四節(jié)公共組織環(huán)境一、公共組織的生態(tài)環(huán)境1、公共組織環(huán)境的定義與組成公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。2、公共組織的生態(tài)環(huán)境的構(gòu)成及其系統(tǒng)公共組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時(shí)也是包括存在于組織之外的中介環(huán)境。[1]一個(gè)完整的公共組織環(huán)境結(jié)構(gòu)應(yīng)至少包括以下子系統(tǒng)環(huán)境：政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、科技環(huán)境、人力環(huán)境、教育環(huán)境、法制環(huán)境、資源環(huán)境、社會(huì)環(huán)境。[2]二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素1、政治環(huán)境（1）作用：政治環(huán)境直接對(duì)公共組織的行為規(guī)范和引導(dǎo)產(chǎn)生影響。（2）基本要素：包括政治體制、政治權(quán)力、國(guó)家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政黨制度、公共決策等方面。（3）表現(xiàn)：①政治體制確定了公共組織在社會(huì)政治生活中的地位和作用；②政治權(quán)力劃分賦予公共組織影響力和約束力，并勾勒出不同組織間的政治關(guān)系；③國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定公共組織的活動(dòng)范圍；④政府機(jī)構(gòu)設(shè)立意味行政組織有超越其他公共組織的權(quán)力，屬于組織生態(tài)圈中的強(qiáng)者⑤政黨制度使部分公共組織強(qiáng)有力的集體行動(dòng)參與公共決策；⑥公共政策是組織政治活動(dòng)的結(jié)果，也是公共組織施加影響的工具和妥協(xié)和解的通道2、經(jīng)濟(jì)環(huán)境（1）作用：經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共組織動(dòng)機(jī)和行為起著重要決定作用。（2）基本要素：包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面。（3）表現(xiàn)：①經(jīng)濟(jì)體制決定公共組織的行為方式； ②經(jīng)濟(jì)利益決定公共組織的目標(biāo)；③經(jīng)濟(jì)實(shí)力為公共組織提供權(quán)力來(lái)源；④產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響公共組織的發(fā)展。3、文化環(huán)境（1）作用：文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，對(duì)公共組織影響相對(duì)遲緩，作用時(shí)間更長(zhǎng)。（2）基本要素：認(rèn)知、價(jià)值、意識(shí)形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等方面。（3）表現(xiàn)：①認(rèn)知水平?jīng)Q定公共組織對(duì)公共問(wèn)題的確定和處理方式；②價(jià)值左右公共組織對(duì)待社會(huì)事務(wù)的態(tài)度；③意識(shí)形態(tài)使公共組織的政治、經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)更明顯；④行為規(guī)范決定公共組織與其他組織之間以合法合理的方式進(jìn)行溝通交流；⑤道德傳統(tǒng)使公共組織自愿扮演特定社會(huì)角色，發(fā)揮角色功能。4、技術(shù)環(huán)境（1）作用：技術(shù)因素本身是公共組織的構(gòu)成要素之一，同時(shí)也制約組織的管理和活動(dòng)方式方法。（2）基本要素：經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)、知識(shí)技術(shù)（3）表現(xiàn)（信息技術(shù)）：①信息技術(shù)的應(yīng)用使組織結(jié)構(gòu)模式出現(xiàn)了“去中心化”的趨勢(shì)；②計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使公共組織管理方式發(fā)生了變化；③信息技術(shù)以及其他新技術(shù)的引用改變了組織運(yùn)作的物質(zhì)依靠

條件，使組織過(guò)程縮短，組織效率提高，適應(yīng)性增強(qiáng)；④技術(shù)開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力使組織內(nèi)部分化出專門(mén)進(jìn)行技術(shù)

創(chuàng)新的部門(mén)，創(chuàng)新成為主題。5、公共輿論環(huán)境（1）公共輿論因素滲透在上述各環(huán)境因素中，并形成相對(duì)獨(dú)立的公共輿論環(huán)境。（2）公共輿論在很大程度上左右著公共組織的目標(biāo)和行為。三、公共組織的變革與發(fā)展1、公共組織是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)（公共組織需要進(jìn)行變革/為什么公共組織要建立成開(kāi)放系統(tǒng)？）

（1）開(kāi)放使公共組織能夠建立起完善的新陳代謝機(jī)制。（公共組織與組織環(huán)境的適應(yīng)）

（2）開(kāi)放的公共組織具有再生功能，能夠?qū)崿F(xiàn)組織的再生產(chǎn)。組織變革是組織發(fā)展的必然選擇。（自身適應(yīng)化解外部沖突）2、公共組織生命周期：是指公共組織的產(chǎn)生、成長(zhǎng)和最終衰落的情況。即產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段、集體化階段、規(guī)范化階段、精細(xì)階段。

特征主要問(wèn)題產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段①組織規(guī)模小，結(jié)構(gòu)不健全②組織管理以個(gè)人創(chuàng)造性方式為主③組織與環(huán)境交換活躍①缺乏有效的管理者和管理機(jī)制②組織目標(biāo)不夠清晰③組織駕馭內(nèi)部規(guī)模擴(kuò)張與外部環(huán)境變化的能夠不強(qiáng)④公共產(chǎn)品和服務(wù)品種提供單一集體化階段①組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，目標(biāo)明確，結(jié)構(gòu)健全②垂直和水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系成型，組織管理開(kāi)始規(guī)范化，非人格化。③公共產(chǎn)品和服務(wù)品種提供多樣化，并開(kāi)始區(qū)分主、輔產(chǎn)品高層管理者與基層管理者的權(quán)力矛盾，組織出現(xiàn)沖突規(guī)范化階段①結(jié)構(gòu)更加健全②組織管理規(guī)范化，出現(xiàn)新的專業(yè)化分工，授權(quán)管理代替直接管理方式③更注重產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量④組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力強(qiáng)嚴(yán)密規(guī)章制度導(dǎo)致官僚習(xí)氣的形成，組織過(guò)程中繁文縟節(jié)降低效率，創(chuàng)新受到限制精細(xì)階段①管理者開(kāi)始變革組織結(jié)構(gòu)以提高效率②組織內(nèi)部進(jìn)一步分化，管理權(quán)進(jìn)一步向基層下放③公共產(chǎn)品和服務(wù)種類多官僚習(xí)氣日益嚴(yán)重，導(dǎo)致組織僵化，對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)反映遲緩。趨勢(shì)總結(jié)：

（1）組織的規(guī)模由小到大，組織目標(biāo)日益明確，科層制結(jié)構(gòu)日益健全。

（2）組織管理由個(gè)人創(chuàng)造性方式變?yōu)橐?guī)范化、制度化、非人格化。同時(shí)專業(yè)分工更加細(xì)化，管理權(quán)力逐步由高層向基層下放。

（3）組織對(duì)環(huán)境的的適應(yīng)性不斷加強(qiáng)，但穩(wěn)定之后也會(huì)下降。

（4）公共產(chǎn)品和服務(wù)種類的提供日益多樣化，并且更加注重產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

（5）產(chǎn)生的問(wèn)題主要是層級(jí)間權(quán)力的矛盾，形成官僚習(xí)氣，組織僵化導(dǎo)致效率降低以及對(duì)外部環(huán)境和適應(yīng)（挑戰(zhàn)）能力下降，創(chuàng)新能力隨之下降。3、組織變革過(guò)程

（1）組織變革不是一個(gè)自我適應(yīng)的過(guò)程，而是一個(gè)有組織、有計(jì)劃的過(guò)程。

（2）組織變革的目標(biāo)：A、一是提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力

B、二是提高公共組織工作的績(jī)效

C、三是使公共組織承擔(dān)更多的公共責(zé)任

（3）組織變革的過(guò)程：A、對(duì)危機(jī)的感知

B、變革方向的確定

C、變革方案的實(shí)施

D、監(jiān)督調(diào)整4、組織變革的積極實(shí)踐——政府再造（20C90Y）（1）政府再造（reengineeringgovernance）的概念[3]政府再造是指對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅提高效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過(guò)變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府再造就是用企業(yè)化體制來(lái)取代官僚制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅(qū)使。（2）政府再造的戰(zhàn)略和途徑——5C戰(zhàn)略（詳見(jiàn)本書(shū)P73）復(fù)習(xí)延伸：請(qǐng)闡述政府再造的戰(zhàn)略和途徑。5、組織變革趨勢(shì)關(guān)于組織變革趨勢(shì)的研究：

A、一是著眼于經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個(gè)體作用的變化。如“學(xué)習(xí)型組織”論。

B、二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。如“無(wú)縫組織”論[4]以及“網(wǎng)絡(luò)組織”論、“虛擬組織”論等。

C、三是著眼于組織功能的變化。如“政府再造”論。復(fù)習(xí)延伸：“完美”政府組織的十個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是什么？本章重點(diǎn)難點(diǎn)基本概念：公共組織、公共組織環(huán)境、政府再造問(wèn)題：1、公共組織、第三部門(mén)組織與私人組織的差異？2、公共組織的構(gòu)成要素？3、公共組織的古典模型、官僚模型、第三部門(mén)模型的特點(diǎn)？4、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式之各種類型及其優(yōu)缺點(diǎn)？5、行政組織體制的基本類型及其優(yōu)缺點(diǎn)？6、X理論、Y理論的基本假定？7、組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素？8、評(píng)析公共組織的變革及其發(fā)展？

[1]此外，也有不同的行政生態(tài)學(xué)家認(rèn)為是宏觀環(huán)境、中介環(huán)境、微觀環(huán)境。[2]每一個(gè)子系統(tǒng)又包括若干下層系統(tǒng)環(huán)境。而國(guó)際環(huán)境分別滲透于這些子系統(tǒng)環(huán)境及其下層系統(tǒng)中。[3]“政府再造”論出自《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》。這是美國(guó)行者學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒深入考察美國(guó)政府改革實(shí)踐而寫(xiě)出的一本專著。本書(shū)將具有企業(yè)家精神的政府概括為：起催化作用的政府、社區(qū)擁有的政府、競(jìng)爭(zhēng)性政府、有使命感的政府、結(jié)果導(dǎo)向型政府、受顧客驅(qū)使的政府、企業(yè)化政府、預(yù)知性政府、分權(quán)的政府和以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府十條標(biāo)準(zhǔn)。[4]無(wú)縫隙組織具有四個(gè)特點(diǎn)：第一，在工作上不存在條塊分割，沒(méi)有推諉扯皮，組織任務(wù)由具有多種技能的團(tuán)隊(duì)完成；第二，組織成員的角色明確性與清晰度低，沒(méi)有嚴(yán)格的內(nèi)部分工；第三，提供非標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品或服務(wù)，具有高度的顧客導(dǎo)向性；第四，有較高的時(shí)間敏感度，注重結(jié)果和反饋，對(duì)工作的評(píng)價(jià)建立在顧客滿意的基礎(chǔ)上。第三章政府改革與治理第一節(jié)治理理論一、治理理論的實(shí)踐基礎(chǔ)二、治理（governance）理論的三種研究途徑（“治理”的內(nèi)涵是什么？）1、“政府管理”的途徑（1）政府管理途徑的內(nèi)容這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門(mén)的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革，包括“最小國(guó)家的治理”，“新公共管理”和“善治”等用法。（2）政府管理途徑的治理觀（即“新公共管理”和“善治”的治理用法）（參見(jiàn)筆記P3、6）①西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)“治理”的主要看法

A、新公共管理是以“經(jīng)紀(jì)人”為行為假設(shè)，以市場(chǎng)化和管理主義為政策取向，強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，關(guān)注公共部門(mén)微觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，是新自由主義在國(guó)家問(wèn)題上的表現(xiàn)。

B、善治是以合法、效率、負(fù)責(zé)、透明、開(kāi)放為基本要素所形成的為規(guī)范政治權(quán)力的治理標(biāo)準(zhǔn)。

②我國(guó)學(xué)者對(duì)“治理”的主要看法（與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的看法一致，也存在兩者用法）

A、“新公共管理”用法：強(qiáng)調(diào)企業(yè)經(jīng)營(yíng)技巧及市場(chǎng)導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制在公共管理中的應(yīng)用。

B、“善治”用法：認(rèn)為治理是明確政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色，改革公共部門(mén)的管理，建立可預(yù)知的法律框架，健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)力。還有學(xué)者論述還應(yīng)包括權(quán)力的配置。2、“公民社會(huì)”的途徑（1）公民社會(huì)途徑的內(nèi)容這一途徑認(rèn)為治理是公民社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會(huì)部門(mén)（即第三部門(mén)）自主追求公同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序。（2）自治的公民社會(huì)特征自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，通過(guò)不受國(guó)家支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分形成一個(gè)制度化的，不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域。（3）公民社會(huì)的途徑的治理觀這種觀點(diǎn)將治理看成是橫向聯(lián)合的“公民參與網(wǎng)絡(luò)”，是一種“社會(huì)中心論”。但這種觀點(diǎn)由于將公民社會(huì)與國(guó)家對(duì)立起來(lái)而存在批判。公民社會(huì)應(yīng)與國(guó)家互相補(bǔ)充，形成良好的合作關(guān)系，公民社會(huì)的組織利益也可以融合進(jìn)國(guó)家決策結(jié)構(gòu)中。3、合作網(wǎng)絡(luò)的途徑（1）合作網(wǎng)絡(luò)途徑的內(nèi)容A、這一途徑試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。

B、一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的觀點(diǎn)，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會(huì)看作是治理的主體，并用它來(lái)解釋公私部門(mén)分享權(quán)力，合作治理的新型關(guān)系，從而確立了多中心的公共行動(dòng)體系論（擺脫“社會(huì)中心論”）。C、另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點(diǎn)，承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對(duì)有效治理的重要意義，吸收新公共管理中的精華，主張政府與其他主體應(yīng)該平等對(duì)話。（2）合作網(wǎng)絡(luò)途徑的治理觀（參見(jiàn)筆記P2）治理（網(wǎng)絡(luò)管理、網(wǎng)絡(luò)治理）就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)和非政府部門(mén)（私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。治理實(shí)質(zhì)上是一種合作管理。（這是本書(shū)對(duì)“治理”的定義）4、治理與統(tǒng)治的關(guān)系聯(lián)系：他們追求的目標(biāo)相同，都需要借助公共權(quán)力維持社會(huì)秩序和處理公共事務(wù)，以促進(jìn)公共利益的最大化。

區(qū)別：（1）管理的主體不同。治理是政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等公共行動(dòng)者共同處理

公共事務(wù)的活動(dòng)；統(tǒng)治是政府壟斷公共事務(wù)管理的活動(dòng)。

（2）管理的客體不同。與統(tǒng)治相比，治理的對(duì)象更多、范圍更廣。

（3）管理的機(jī)制不同。治理依靠網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，由公共行動(dòng)者在互動(dòng)過(guò)程中運(yùn)用非強(qiáng)制

性權(quán)力進(jìn)行協(xié)作，其機(jī)制是信任；統(tǒng)治依靠政府權(quán)威，由科層制官僚組織對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行自上而下、單向度的管理，其機(jī)制是控制。

（4）管理的手段不同。治理的手段是運(yùn)用新的管理工具；統(tǒng)治的手段是運(yùn)用強(qiáng)制性方式。

（5）管理的重點(diǎn)不同。治理以滿足公民需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、私域與公域的合作；統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級(jí)的整體利益為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家、官僚組織的作用。5、治理理論的三種研究途徑的比較（詳見(jiàn)本書(shū)P83）6、網(wǎng)絡(luò)治理的新特征（1）多中心的公共行動(dòng)體系。公共管理已成為由政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)和公民個(gè)人等參與者組成的公共行動(dòng)體系。

（2）反思理性的“復(fù)雜人”。這是合作網(wǎng)絡(luò)途徑的行為假設(shè)。公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問(wèn)題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對(duì)理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過(guò)不斷的對(duì)話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。這對(duì)傳統(tǒng)行政科學(xué)的完全理性、“道德人”的假設(shè)形成鮮明對(duì)比。

（3）合作互惠的行動(dòng)策略。相互依賴的公共行動(dòng)者由于利害關(guān)系、信息共享，更有動(dòng)機(jī)和條件采取合作行動(dòng)，以創(chuàng)造多贏博弈的機(jī)會(huì)。

（4）共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程。網(wǎng)絡(luò)治理中的政策是公共行動(dòng)者共同學(xué)習(xí)的產(chǎn)物，而非中央政府自上而下的安排。表現(xiàn)在：一是通過(guò)干預(yù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行，改善互動(dòng)關(guān)系來(lái)進(jìn)行管理；二是在現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)無(wú)法解決問(wèn)題時(shí)，重建網(wǎng)絡(luò)和安排。三、網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型網(wǎng)絡(luò)治理為解決公共物品和公共服務(wù)提供時(shí)集體行動(dòng)的困境提供了一種新的途徑。一方面，網(wǎng)絡(luò)治理成為推動(dòng)公共管理的民主化、社會(huì)化、分權(quán)化和競(jìng)爭(zhēng)化的重要力量。另一方面，也面臨的多重困境。1、全球治理——對(duì)國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)的管理（1）全球治理的定義全球治理（國(guó)際治理、世界秩序的治理）一般用來(lái)指為了維持正常的全球秩序，國(guó)際社會(huì)通過(guò)有約束力的制度安排，對(duì)全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國(guó)際共同財(cái)產(chǎn)等公共事務(wù)的合作管理。

（2）全球治理不同于以“霸權(quán)”為基礎(chǔ)的合作，而是多中心權(quán)威的合作。

（3）全球治理的特征

A、治理的主體是世界范圍的公共行動(dòng)者。

B、治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國(guó)性問(wèn)題，包括公益問(wèn)題和公害問(wèn)題。如生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、政治軍事問(wèn)題、社會(huì)生活問(wèn)題、國(guó)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題等。

C、治理的機(jī)制是一系列用以解決跨國(guó)性問(wèn)題和管理全球公共事務(wù)的制度安排，包括一系列有關(guān)全球秩序的共同原則、規(guī)范、協(xié)議、程序、組織和機(jī)構(gòu)。2、民族國(guó)家的治理民族國(guó)家的治理特指在民族國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)政府主導(dǎo)的公共物品供給過(guò)程的管理。

（1）通過(guò)授權(quán)、分權(quán)和轉(zhuǎn)變、讓渡職能，重新調(diào)整政府和社會(huì)，政府和市場(chǎng)的邊界，將多中心的制度安排導(dǎo)入了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給中，使政府部門(mén)與非政府部門(mén)形成緊密的相互依賴關(guān)系。

（2）政府應(yīng)根據(jù)公共物品的特征、服務(wù)對(duì)象的需求和自身的供給能力選擇介入的方式、時(shí)機(jī)和程度。政府部門(mén)與各種參與公共物品供給的非政府行動(dòng)者借助合作網(wǎng)絡(luò)形成相互依存的合作關(guān)系。

（3）民族國(guó)家治理合作網(wǎng)絡(luò)的三種表現(xiàn)形式：

A、政府間合作網(wǎng)絡(luò)。如美國(guó)的政府協(xié)商會(huì)議、特區(qū)、地方政府的特定領(lǐng)域合作。

B、政府項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。政府決策但并非自身負(fù)責(zé)提供。如對(duì)非政府行動(dòng)者采取合同外包、招標(biāo)投標(biāo)等方式。

C、公私合伙網(wǎng)絡(luò)。政府吸納社會(huì)力量和民間資源從事公共基礎(chǔ)建設(shè)，共擔(dān)公共事業(yè)責(zé)任。如采取財(cái)政補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、公私合營(yíng)企業(yè)等方式。3、社區(qū)治理社區(qū)治理是對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的興起與公共服務(wù)的社區(qū)化進(jìn)程相聯(lián)系。

（1）社區(qū)組織興起的原因：

基本原因：①“大政府”模式的失敗；②公民社會(huì)部門(mén)的迅速發(fā)展

具體原因：社區(qū)部門(mén)在提供給公共服務(wù)方面具有獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足。表現(xiàn)在：①一方面，社區(qū)組織能制定出更符合成員需求的政策，立足自身本土優(yōu)勢(shì)，比政府部門(mén)和市場(chǎng)機(jī)制所制定的政策更具彈性、效率、創(chuàng)意、關(guān)懷。

②另一方面，社區(qū)組織通過(guò)整合社區(qū)資源，推動(dòng)社區(qū)成員共同參與發(fā)展計(jì)劃，能夠使社區(qū)成員具備社區(qū)意識(shí)，產(chǎn)生社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感。如“參與式民主”。（2）社區(qū)提供服務(wù)的表現(xiàn)形式：A、志愿服務(wù)

B、通過(guò)非營(yíng)利組織或者私營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)整合社區(qū)的公共服務(wù)資源

C、消費(fèi)者控制（3）社區(qū)治理的發(fā)展趨勢(shì)和意義：

A、發(fā)展趨勢(shì)：公共服務(wù)社區(qū)化成為一股世界性的潮流，政府應(yīng)該扮演“社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者”角色。B、意義：社區(qū)治理正成為培植政治國(guó)家和公民社會(huì)之間信任關(guān)系的重要渠道，成為推動(dòng)政府與民間進(jìn)行合作的主要途徑，有利于整合國(guó)家與社會(huì)的總體資源以創(chuàng)造“雙贏”。復(fù)習(xí)延伸：請(qǐng)簡(jiǎn)要概括網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐模式的主要內(nèi)容。四、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境（四個(gè)困境，四種解困之道）1、可治理問(wèn)題（1）提出“可治理問(wèn)題”的原因

A、合作網(wǎng)絡(luò)不能解決所有的社會(huì)問(wèn)題。即使是在市場(chǎng)和政府都不起作用的地方也是如此。

B、合作網(wǎng)絡(luò)在解決社會(huì)問(wèn)題時(shí)面臨具體實(shí)施的困境——三組矛盾（合作與競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放與封閉、原則性與靈活性）（2）“可治理問(wèn)題”的解決方法（即如何解決合作網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)、政府三者的合作以及三組矛盾）

A、首先，必須明確復(fù)雜問(wèn)題[1]需要綜合運(yùn)用政府（科層）、市場(chǎng)和合作網(wǎng)絡(luò)多種機(jī)制的力量。解決復(fù)雜問(wèn)題的方案應(yīng)該通過(guò)它們之間的比較得到。

B、其次，認(rèn)真分析合作網(wǎng)絡(luò)所具備的優(yōu)勢(shì)（在解決城市復(fù)興、社會(huì)排斥、犯罪與社區(qū)安全、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面），選擇最具比較優(yōu)勢(shì)的解決方案。

C、最后，在網(wǎng)絡(luò)管理過(guò)程中，利用權(quán)變策略處理好三組矛盾，使之保持動(dòng)態(tài)的平衡和適當(dāng)?shù)膹埩Α?、合法性問(wèn)題——在相互依賴的環(huán)境下，社會(huì)公眾對(duì)民主政治的認(rèn)同危機(jī)（1）提出“合法性問(wèn)題”的原因——公眾的兩種認(rèn)知

A、第一種認(rèn)知認(rèn)為公共物品和公共服務(wù)的提供能且僅能由選舉產(chǎn)生的政府系統(tǒng)來(lái)提供，不信任合作網(wǎng)絡(luò)，削弱合作網(wǎng)絡(luò)的合理性。

B、第二種認(rèn)知認(rèn)同合作網(wǎng)絡(luò)的合理性，但減少了對(duì)政治系統(tǒng)的認(rèn)同，削弱了政治系統(tǒng)的合法性。（2）“合法性問(wèn)題”的解決方法（即如何重建公民文化，引導(dǎo)公眾立足互相依賴的社會(huì)環(huán)境認(rèn)知和評(píng)判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系）

A、針對(duì)第一種認(rèn)知，必須使公眾認(rèn)識(shí)到：

①合作網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行并非削弱國(guó)家的行動(dòng)能力，合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威從根本上來(lái)源于對(duì)政治權(quán)威的認(rèn)同，是政治系統(tǒng)所賦予的。

②合作網(wǎng)絡(luò)離不開(kāi)政治系統(tǒng)的支持和參與。

③合作網(wǎng)絡(luò)僅代表網(wǎng)絡(luò)成員的利益，無(wú)法代替政治系統(tǒng)代表公共利益的角色。一旦政治系統(tǒng)無(wú)法維持公眾的認(rèn)同，合作網(wǎng)絡(luò)也無(wú)法運(yùn)行。

④政府資源的有限性需要合作網(wǎng)絡(luò)的功能性和實(shí)用性。

B、針對(duì)第二種認(rèn)知，必須是公眾認(rèn)識(shí)到：

①理論上講：合作網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行是提高政治系統(tǒng)合法性的一種途徑和工具。

②實(shí)踐上講：需要通過(guò)政府、大眾媒體、學(xué)校、學(xué)者和社會(huì)精英來(lái)重建公民文化。3、有效性問(wèn)題

（1）提出“有效性問(wèn)題”的原因——有限的治理能力與無(wú)限的治理需求之間的差距（矛盾）A、從需求上看，合作網(wǎng)絡(luò)無(wú)法滿足所有的公共需求。

B、從能力上看，合作網(wǎng)絡(luò)的資源是有限的，影響因素是多方面的。（2）“有效性問(wèn)題”的解決方法

A、明確合作網(wǎng)絡(luò)的能力有限。

B、開(kāi)發(fā)新的管理工具。

C、培養(yǎng)合作網(wǎng)絡(luò)的管理者（管理者應(yīng)具備的四種能力：應(yīng)對(duì)不確定環(huán)境的能力、處理社會(huì)關(guān)系、營(yíng)造合作氛圍的能力、制定和調(diào)整網(wǎng)絡(luò)管理?xiàng)l例的能力、培育網(wǎng)絡(luò)共同價(jià)值與信念的能力）。

D、從需求上看，合作網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者需要平等互利、對(duì)話理解、彼此尊重、約束不合理要求。4、責(zé)任性問(wèn)題（1）提出“責(zé)任性問(wèn)題”的原因

A、合作網(wǎng)絡(luò)與政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間公私界限模糊、責(zé)任認(rèn)定困難。

B、產(chǎn)生互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、弱化政府責(zé)任、產(chǎn)生倫理問(wèn)題、滋生腐敗現(xiàn)象。（2）“責(zé)任性問(wèn)題”的解決方法——認(rèn)真構(gòu)建和完善責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任性和回應(yīng)性

A、第一，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神。

B、第二，完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如誠(chéng)信建設(shè)。

C、第三，在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有特殊的責(zé)任定位（確立合意、保持社會(huì)凝聚力、保護(hù)弱勢(shì)群體、補(bǔ)救治理失?。＃?）發(fā)展中國(guó)家政府如何承擔(dān)責(zé)任

A、首先，發(fā)展中國(guó)家需加強(qiáng)國(guó)家的制度化建設(shè)，增強(qiáng)政府的動(dòng)員能力、穩(wěn)定能力和制衡能力。

B、其次，發(fā)展中國(guó)家在建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，還應(yīng)承擔(dān)培育市民社會(huì)的責(zé)任。

C、最后，發(fā)展中國(guó)家還需培育合作能力和學(xué)習(xí)能力，在聯(lián)合行動(dòng)中共同解決環(huán)境、貧困、移民等全球或區(qū)域性問(wèn)題?？傊?，只有治理的獨(dú)特性（即網(wǎng)絡(luò)治理的本土化），才有治理的多樣性。這也是網(wǎng)絡(luò)治理具有強(qiáng)大生命力的根源。第二節(jié)當(dāng)代西方政府改革一、當(dāng)代西方政府改革的浪潮1、西方各國(guó)政府改革的概況及特點(diǎn)（1）概括（略）

（2）特點(diǎn)：方克定將當(dāng)代西方政府改革實(shí)踐分為三種類型：

A、一是地處北大西洋和南太平洋的英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行“新公共管理改革”。其中英國(guó)、澳大利亞、新西蘭為系統(tǒng)化改革，美國(guó)為漸進(jìn)主義改革，加拿大居于兩者之間。

B、二是歐洲大陸的法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、瑞典實(shí)行連續(xù)或者不連續(xù)的漸進(jìn)主義改革，它們都受新公共管理的影響。

C、三是南歐半島國(guó)家意大利、希臘的為爭(zhēng)取行政合法性或強(qiáng)制性制度化的改革。2、西方各國(guó)政府改革的背景和原因（1）首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程中起決定性的作用。20C70Y的石油危機(jī)使福利國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，新公共管理正是由財(cái)政問(wèn)題而起的。

（2）其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)加強(qiáng)了各西方國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和政府的公共管理的重視，也對(duì)其提出了更高的要求。

（3）再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑。信息技術(shù)的快速發(fā)展為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。

（4）最后，傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的另一個(gè)動(dòng)因。二、當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施1、政府職能的優(yōu)化（1）政府職能優(yōu)化的含義：政府從大量社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)，將一些職能交給社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或中介組織去承擔(dān)，政府只需制定法律規(guī)章，監(jiān)督和執(zhí)行法律法規(guī)。

（2）政府職能優(yōu)化的途徑：民營(yíng)化、放松管制、壓縮式管理2、公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化的實(shí)踐形式：①政府業(yè)務(wù)合同出租；②以私補(bǔ)公、打破政府壟斷，建立政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)的伙伴關(guān)系；③公共服務(wù)社會(huì)化3、分權(quán)（1）分權(quán)涉及中央和地方的關(guān)系，又涉及中央政府內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系。

（2）英國(guó)的“下一步行動(dòng)方案”和新西蘭公司化改革將原部門(mén)內(nèi)中下層組織轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇?dú)立性質(zhì)的單位，實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制。這一改革實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)由直接隸屬到合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變，由著眼于工作過(guò)程到著眼于工作結(jié)果的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離和分權(quán)制度化的趨勢(shì)。4、引入現(xiàn)代化管理技術(shù)（1）當(dāng)代政府內(nèi)部公共管理體制改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義傾向，即引進(jìn)現(xiàn)代化管理技術(shù)尤其是私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)來(lái)“重塑政府”，實(shí)現(xiàn)政府管理的現(xiàn)代化，建立一個(gè)“市場(chǎng)化”、“企業(yè)化政府”。

（2）引入現(xiàn)代化管理技術(shù)的途徑：戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、顧客管理、成本管理、標(biāo)桿管理。5、人力資源管理改革主要措施：（1）放松管制、增強(qiáng)靈活性；（2）公共管理者的非職業(yè)化；（3）績(jī)效評(píng)估以及靈活的付酬制度。6、機(jī)構(gòu)的重組（1）傳統(tǒng)性重構(gòu)的定義：在試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力和功能更合理配置的過(guò)程中，政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)的合并與撤銷行為。

（2）“傳統(tǒng)型重構(gòu)”不屬于“市場(chǎng)機(jī)制”和“分權(quán)”，在實(shí)行“威斯敏斯特體制”的國(guó)家中不多見(jiàn)，在芬蘭則占了相當(dāng)?shù)谋戎?。三、治理的新模?、新公共管理的內(nèi)涵和特征（1）新公共管理作為單一模式概念：如奧斯本和蓋布勒提出的新公共管理十大基本原則（見(jiàn)注釋[1]）、休斯提出新公共管理六大要點(diǎn)、哈伯德的“管理主義”十大趨勢(shì)等。

（2）新公共管理作為多元模式概念：如費(fèi)利耶提出的四種模式：①效率驅(qū)動(dòng)模式（theefficiencydrive）；②小型化與分權(quán)模式（downsizinganddecentralization）；③追求卓越的模式（insearchofexcellence）；④公共服務(wù)取向模式（publicserviceorientation）和彼得斯提出的以新公共管理定向的四種治理模式：①市場(chǎng)化政府模式；②參與型政府模式；③靈活性政府模式；④解除規(guī)制政府模式。（這四種模式主要的特征見(jiàn)本書(shū)P121表）（3）“新公共管理”模式的主要特征（也是當(dāng)代西方政府改革的基本取向）①讓管理者進(jìn)行管理（強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理）②衡量業(yè)績(jī)（明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估）

③產(chǎn)出控制（項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）④顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）

⑤分散化（公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化）⑥引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

⑦采用私人部門(mén)的管理方式⑧改變管理者與政治家以及公眾的關(guān)系復(fù)習(xí)延伸：試論述當(dāng)代西方新公共管理模式的主要思想觀點(diǎn)。四、對(duì)當(dāng)代西方政府改革的評(píng)價(jià)1、積極評(píng)價(jià)：“新公共管理模式”克服了傳統(tǒng)公共行政模式的弊端且更具現(xiàn)實(shí)性及生命力。（1）第一，官僚體制是一種過(guò)時(shí)、僵化、無(wú)效率的政府體制模式。

（3）第二，政府機(jī)構(gòu)不再是公共物品及服務(wù)的唯一提供者。

（3）第三，傳統(tǒng)人事行政模式發(fā)生重大變化，公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破。2、消極和不足：（1）首先，人們批評(píng)新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向，認(rèn)為這種管理模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義向公共部門(mén)管理領(lǐng)域的擴(kuò)張。

（2）其次，人們批評(píng)新公共管理改革的市場(chǎng)化和管理主義的總方向，說(shuō)市場(chǎng)化取向的改革體現(xiàn)了改革者對(duì)市場(chǎng)價(jià)值和市場(chǎng)機(jī)制的崇拜，是一種新的市場(chǎng)神話，照搬私人部門(mén)的管理模式，實(shí)際是一種新泰勒主義。

（3）最后，人們還對(duì)新公共管理改革的各種具體（包括市場(chǎng)化、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績(jī)效評(píng)估、顧客至上等）措施提出批評(píng)。第三節(jié) 轉(zhuǎn)型期我國(guó)的行政體制改革一、歷次機(jī)構(gòu)改革的簡(jiǎn)要回顧（看看即可）（1）1952年底開(kāi)始：以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心。

（2）1956年下半年：以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容。

（3）1960－1965：重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一。

（4）1982：重點(diǎn)——撤并行政機(jī)構(gòu)，裁減人員。

（5）1988：以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)為重點(diǎn)。

（6）1993：其方向與目標(biāo)即適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，側(cè)重點(diǎn)在政府經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)。

（7）1998：國(guó)務(wù)院調(diào)整和撤銷了那些直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門(mén)，加強(qiáng)宏觀和執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)。（8）行政審批制度改革：1999年底啟動(dòng)，是校正政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“錯(cuò)位、缺位和越位”行為的最迫切工作。A、行政審批制度改革的一些問(wèn)題。①保留事項(xiàng)的審批權(quán)限往往在上級(jí)，下改上不改就改不動(dòng)。②在許多地方，審批事項(xiàng)仍較多，手續(xù)繁雜。③制度化建設(shè)與體制創(chuàng)新力度不夠。④審批權(quán)產(chǎn)生機(jī)制不健全。⑤中介機(jī)構(gòu)發(fā)展較慢，難以承擔(dān)政府委托的任務(wù)。B、全面實(shí)施《行政許可法》的條件：①市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善及加入WTO創(chuàng)造良好環(huán)境。②行政審批制度的階段性成果奠定基礎(chǔ)。③較充分的政策執(zhí)行的準(zhǔn)備工作。④中央高層、各級(jí)政府、社會(huì)及人民群眾重視、擁護(hù)。二、歷次機(jī)構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)1、成就：

（1）對(duì)于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共識(shí)。

（2）機(jī)構(gòu)和人員膨脹勢(shì)頭得到了有效的抑制。

（3）政府職能轉(zhuǎn)變邁開(kāi)實(shí)質(zhì)性步伐，政府管理體制和運(yùn)行方式創(chuàng)新力度加大。

（4）政府間關(guān)系的理順，政府與企業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系調(diào)整有很大進(jìn)展。

（5）國(guó)家公務(wù)員制度的基本框架確立，依法治國(guó)、法治行政觀念開(kāi)始深入人心。2、經(jīng)驗(yàn)：

（1）堅(jiān)持以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)。

（2）堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則。

（3）堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針。

（4）堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合。

（5）堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、實(shí)事求是、因地制宜。3、缺陷：

（1）政府管制仍較多，市場(chǎng)機(jī)制作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

（2）政府管理方式及手段單一、落后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)仍較多，政府職能“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”現(xiàn)象仍存在。

（3）政府內(nèi)部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門(mén)忙于具體事務(wù)、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，缺乏有效的制約機(jī)制。

（4）地方或部門(mén)利益觀念強(qiáng)，公共意識(shí)和公共責(zé)任不強(qiáng)等。4、深化行政體制改革應(yīng)處理好的幾個(gè)關(guān)系

（1）處理好機(jī)關(guān)改革與其他配套改革的關(guān)系：不要局限于機(jī)構(gòu)精減、人員裁減，應(yīng)組織重建、職能轉(zhuǎn)變、流程再造和管理方式更新以及相互關(guān)系的調(diào)整有機(jī)結(jié)合。①機(jī)構(gòu)性的變革。②工具層面的變革。③價(jià)值層面的變革。

（2）處理好實(shí)質(zhì)理性與工具理性的關(guān)系。不公重視價(jià)值和價(jià)值目標(biāo)，且需引進(jìn)現(xiàn)代化的管理方式、方法和技術(shù)。

（3）處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的關(guān)系。

①盡量避免“一刀切”并淡化機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能上下對(duì)口的色彩。

②中央政府與地方政府的改革時(shí)間差應(yīng)晝縮短。

③將自上而下和自下而上兩種改革方式有機(jī)結(jié)合，且更多采用自下而上的方式。三、我國(guó)行政體制改革的新趨勢(shì)1、我國(guó)行政體制改革的基本方向

2、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案

3、試點(diǎn)城市深化公共行政體制改革的方案

本章重點(diǎn)難點(diǎn)基本概念：治理、全球治理問(wèn)題：1、治理理論的三種研究途徑2、治理與統(tǒng)治的區(qū)別？3、網(wǎng)絡(luò)治理的特征？4、全球治理的特點(diǎn)？5、民族國(guó)家治理的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式？6、社區(qū)治理的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式？7、網(wǎng)絡(luò)治理的困境？8、當(dāng)代西方政府改革的內(nèi)容及其評(píng)價(jià)？9、我國(guó)行政體制改革？

[1]這些問(wèn)題的突出特征就是：①比較復(fù)雜，涉及方方面面，需要相關(guān)行動(dòng)者平等協(xié)商；②比較區(qū)域化、多樣化的公共需求；③單一行動(dòng)者難以解決，需要多個(gè)行動(dòng)者、特別是第三部門(mén)成員主動(dòng)參與。詳見(jiàn)本書(shū)P96。第四章政府間關(guān)系社會(huì)結(jié)構(gòu)的嬗變使政府間關(guān)系更趨復(fù)雜化，并呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的特征，其實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府之間平等、相互依賴與合作。第一節(jié)政府間關(guān)系研究概述一、什么是政府間關(guān)系（intergovernmentalrelations，IGR）

（1）首先，IGR的研究主體包括中央政府和各級(jí)地方政府關(guān)系，但不包括部門(mén)之間的關(guān)系。理由在于“政府”是行政主體，具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性，而“部門(mén)”只是我國(guó)條塊分割模式這一特定條件（時(shí)期）下產(chǎn)生的，是IGR的扭曲現(xiàn)象，今后由于隨著體制日趨完善而淡化。

（2）其次，IGR的脈絡(luò)包括縱向和橫向兩個(gè)方面，但隨著改革開(kāi)放，橫向關(guān)系得到較快發(fā)展，并發(fā)揮重要作用，反過(guò)來(lái)對(duì)縱向關(guān)系產(chǎn)生深刻影響，大大改變了舊體制下的IGR格局，使IGR超出縱向和橫向的簡(jiǎn)單脈絡(luò)，朝向復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)展。

（3）IGR有廣義和狹義之分。廣義的IGR包括立法關(guān)系、行政關(guān)系和司法關(guān)系。狹義的IGR僅指行政關(guān)系。

（4）IGR的定義：政府間關(guān)系是指中央政府與各級(jí)地方政府之間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，也包括同級(jí)地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府之間的關(guān)系。二、國(guó)內(nèi)外政府間關(guān)系研究的進(jìn)展1、國(guó)外政府間關(guān)系研究現(xiàn)狀

（1）20C80Y以前的研究主要關(guān)注中央和地方的關(guān)系。

（2）80Y以來(lái)，政府間關(guān)系的實(shí)踐多樣化大大拓展了IGR的研究視野，并使其更系統(tǒng)化。2、國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系研究的成就與不足

（1）成就

A、首先，中央與地方關(guān)系的研究一直受到我國(guó)學(xué)者的重視，相關(guān)文獻(xiàn)著述十分豐富。

B、其次，近來(lái)興起的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中，對(duì)政府間的橫向關(guān)系給予了一定的關(guān)注。

C、最后，博弈論、交易成本理論等分析方法的運(yùn)用豐富了IGR的研究。

（2）不足

A、主要限定對(duì)中央和地方關(guān)系的研究，對(duì)政府間其他脈絡(luò)關(guān)系（如橫向及交叉關(guān)系）關(guān)注較少。

B、對(duì)中央和地方關(guān)系的分析側(cè)重于經(jīng)濟(jì)關(guān)系（尤其是財(cái)政關(guān)系），對(duì)政府間的政治、行政關(guān)系分析較少。

C、在分析方法上，以實(shí)證研究為主，理論分析不足，尤其是政府間關(guān)系的模式分析至今仍是一個(gè)空白。三、政府間關(guān)系研究的網(wǎng)絡(luò)途徑1、傳統(tǒng)的中央控制模式

①中央政府掌控一切，它從等級(jí)制的頂端對(duì)政府體系進(jìn)行管理，而不是著眼于整個(gè)體系。

②地方政府在等級(jí)制體系中是被控制的，而不是自控制的，是依賴性而非自治的?！白陨隙隆钡姆治鲆暯恰?、地方自治模式源自世界性的地方分權(quán)潮流。強(qiáng)調(diào)的是高度的地方分權(quán)與自主治理，而不是中央的控制與影響。中央政府要對(duì)地方給予更多的關(guān)注，并為其提供更多的資源?！白韵露稀钡姆治鲆暯?。3、網(wǎng)絡(luò)模式（1）網(wǎng)絡(luò)模式興起的原因網(wǎng)絡(luò)模式的形成源于傳統(tǒng)等級(jí)制組織的困惑和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代對(duì)新型組織模式的呼喚。從私營(yíng)部門(mén)到公共部門(mén)摒棄等級(jí)制已成為不可避免的趨勢(shì)。（2）網(wǎng)絡(luò)模式的定義（三個(gè)內(nèi)容）

A、網(wǎng)絡(luò)是由各種各樣的行動(dòng)者構(gòu)成的，每個(gè)行動(dòng)者都有自己的目標(biāo)，其地位是平等的。

B、網(wǎng)絡(luò)存在的基礎(chǔ)是行動(dòng)者之間的相互依賴。

C、網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者采取合作的策略活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)子自己的目標(biāo)。

概括來(lái)說(shuō)：網(wǎng)絡(luò)模式是指政府間的各行動(dòng)者因?yàn)橘Y源的互相依賴而彼此聯(lián)結(jié)構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)，并采取平等合作的策略實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)的一種模式。（3）網(wǎng)絡(luò)模式的特征A、行動(dòng)者的多樣化與等級(jí)制色彩的弱化

①政府間網(wǎng)絡(luò)是由多樣化的行動(dòng)者（multipleactors）組成的，它們具有平等的地位和各自的目標(biāo)。

②網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的平等要求降低了傳統(tǒng)行政等級(jí)制下的政府組織的一體化。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的多向度、交織性使政府組織由尖形結(jié)構(gòu)向扁形結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化（即扁平化趨勢(shì)）

B、互相依賴與分權(quán)

①互相依賴是網(wǎng)絡(luò)的本質(zhì)特征。在網(wǎng)絡(luò)中，各個(gè)政府之間因?yàn)楸舜说馁Y源和目標(biāo)而需要互相依賴。高度的互相依賴有助于政府之間的相互約束，一方面避免了中央對(duì)地方的單方控制，另一方面避免了地方對(duì)中央的抵制行為。討價(jià)還價(jià)和相互妥協(xié)是一般的手段。

②互相依賴需要實(shí)現(xiàn)分權(quán)，這樣才能使資源在各個(gè)政府之間均衡分配。網(wǎng)絡(luò)是一種“多中心的制度安排”，一方面行動(dòng)者具有一定的自主性和資源，但同時(shí)又必須依賴其他行動(dòng)者的資源。

C、策略活動(dòng)與合作

①策略活動(dòng)的展開(kāi)以相互依賴為前提。

②網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者不是互相孤立的，當(dāng)其無(wú)法依靠自身資源獲取目標(biāo)時(shí)，他們的策略是合作而非競(jìng)爭(zhēng)。簡(jiǎn)而言之：互相依賴是網(wǎng)絡(luò)模式的本質(zhì)特征，互相依賴才能實(shí)現(xiàn)多樣化行動(dòng)者的平等，互相依賴才需要采取合作的策略活動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)模式下的IGR要求降低一體化程度以弱化等級(jí)色彩，政府分權(quán)以提高地方自主性，彼此合作以實(shí)現(xiàn)各方共贏。

傳統(tǒng)的中央控制模式地方自治模式網(wǎng)絡(luò)模式行動(dòng)者地位等級(jí)制自治平等合作互相依賴程度大小中資源掌握在中央政府手中掌握在地方政府手中資源的互相依賴政策自主權(quán)小大中總體特征自上而下自下而上網(wǎng)絡(luò)化第二節(jié)西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)一、西方政府間關(guān)系的歷史演進(jìn)早期的西方政府間關(guān)系主要表現(xiàn)為中央和地方關(guān)系，從整體上看，西方中央和地方關(guān)系的歷史進(jìn)程大致經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)，再有分權(quán)走向集權(quán)，又由集權(quán)走向分權(quán)兩個(gè)起伏階段。

1、第一次是西歐封建社會(huì)末期及資本主義初期，為民族統(tǒng)一和發(fā)展資本主義商品經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)的世界性中央高度集權(quán)。其后資產(chǎn)階級(jí)由于反對(duì)封建專制而出現(xiàn)地方分權(quán)制。如17C18C英美。

2、第二次是二戰(zhàn)和20－30年代世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，市場(chǎng)失靈和凱恩斯主義興起，出現(xiàn)世界性中央高度集權(quán)，60－70年代西方世界經(jīng)濟(jì)滯漲，政府失靈要求地方分權(quán)。如美國(guó)尼克松時(shí)期“新聯(lián)邦關(guān)系”、里根“新聯(lián)邦主義”、法國(guó)《權(quán)力下放法案》等。

二、西方政府間關(guān)系的若干模式（見(jiàn)本書(shū)P154）1、拉焦?fàn)柲Ｊ?/p>

拉焦?fàn)柛鶕?jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為：政治性分權(quán)、行政性分權(quán)、行政權(quán)轉(zhuǎn)讓。2、賴特模式

分離模式、下位包含模式（如羅斯福時(shí)期）、相互依存模式（解釋現(xiàn)實(shí)）3、羅斯構(gòu)想

該模式認(rèn)為存在復(fù)數(shù)中央與多數(shù)地方之間的關(guān)系，且地方上也有自律性。分為四種模式：相互依存、地方單方面依存中央、中央單方面依存于地方，相互獨(dú)立。4、松村岐夫模式

該模式將不同時(shí)期的日本IGR概括為垂直式行政統(tǒng)制模式和相互因村模式。5、羅茨模式

該模式將政府間管理結(jié)構(gòu)分為官僚體制、市場(chǎng)方法和網(wǎng)絡(luò)管理。并用政策網(wǎng)絡(luò)這個(gè)概念來(lái)研究中央、地方政府之間的關(guān)系。三、西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)1、政府間關(guān)系等級(jí)色彩的弱化 西方地方政府出現(xiàn)碎片化（fragmentation）和