研究行政管理支出教育與投入問題

PAGEPAGE11研究行政管理支出教育與投入問題早在1993年公布的〔中國教育改革和發(fā)展綱要〕明文規(guī)定到2000年國家財(cái)務(wù)性教育經(jīng)費(fèi)占的比例到達(dá)4%,但是我們國家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占的比重長期未到達(dá)上述文件、法律規(guī)定的指標(biāo)。直到2012年末，全年全國財(cái)務(wù)性教育經(jīng)費(fèi)支出2.2萬億元，初次實(shí)現(xiàn)了國家財(cái)務(wù)性教育經(jīng)費(fèi)支出占比例達(dá)4%的目的。而1978-2006年，我們國家預(yù)算內(nèi)行政管理支出年均增加速度約為20%,在財(cái)務(wù)總支出的占比由4.71%上升到18.73%,在一樣時(shí)間段內(nèi)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、文教費(fèi)類支出的增加率分別10.5%、16.71%.因而，伴隨著我們國家經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)收入的高增加，教育投入相對(duì)不足與行政管理支出膨脹的現(xiàn)象引起公眾和學(xué)者的廣泛關(guān)注。一在我們國家財(cái)務(wù)分權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)中，義務(wù)教育、行政管理等公共效勞是由地方提供的。其中，1998-2006年間，地方教育支出占國家教育支出的比重由91.65%上升到93.82%;地方行政管理支出占國家行政管理支出的比重也由78.03%上升到84.36%.我們國家現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理體制，稅種、稅目和稅率基本上都由決定，地方獲得預(yù)算內(nèi)收入的自在裁量權(quán)遭到的制約；在支出方面，除了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和法定支出，并沒有明確規(guī)定地方財(cái)務(wù)資金的使用方向，地方擁有較大的自在裁量權(quán)。所以，財(cái)務(wù)分權(quán)背景下地方的偏好對(duì)我們國家教育投入不足和行政管理支出膨脹的現(xiàn)實(shí)具有本質(zhì)性的影響。有關(guān)中國特點(diǎn)的財(cái)務(wù)分權(quán)形式與公共品供應(yīng)關(guān)系的研究文獻(xiàn)非常豐富，既有研究基本都按下面邏輯展開：首先，地方財(cái)務(wù)分權(quán)改革導(dǎo)致了跑部錢進(jìn),從獲取財(cái)務(wù)資金支持是第一位的，轄區(qū)內(nèi)居民的滿意度被放置在次要的位置，也就是有學(xué)者指出的，地方之間的競爭，不是自下而上的標(biāo)尺競爭在發(fā)揮作用，而是自上而下的標(biāo)尺競爭成了約束地方行為的批示棒對(duì)地方官員的考核和提攜以經(jīng)濟(jì)績效為重要指標(biāo)[1].其次，基于不同公共支出的經(jīng)濟(jì)績效是有差別的，基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)、生產(chǎn)性公共支出能產(chǎn)生立竿見影的效益，當(dāng)期投入當(dāng)期就能見到經(jīng)濟(jì)效益，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等非生產(chǎn)性公共支出的收益具有長期性和外溢性，不能在地方官員任期內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)績效，是為一個(gè)地區(qū)發(fā)展打基礎(chǔ)、著眼久遠(yuǎn)的投入。再次，現(xiàn)有研究普遍以為，分灶吃飯的財(cái)務(wù)分權(quán)改革必定導(dǎo)致地方熱衷提供基礎(chǔ)設(shè)備類能當(dāng)期見到經(jīng)濟(jì)績效的公共品的供應(yīng)，而忽視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障這些見效慢的非生產(chǎn)性公共品的供應(yīng)。遺憾的是，關(guān)于財(cái)務(wù)分權(quán)與典型的非生產(chǎn)性公共支出行政管理支出的關(guān)系，卻很少有研究者給予關(guān)注，更缺乏深切進(jìn)入的實(shí)證研究。同時(shí)，現(xiàn)有研究也無法解釋我們國家地方對(duì)行政管理和教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等支出厚此薄彼的現(xiàn)實(shí)。因而，需要我們另辟蹊徑，能力找到地方非生產(chǎn)性公共支出為何偏好行政管理支出、輕教育支出的合理解釋。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)分權(quán)理論以為，地方為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共產(chǎn)品更有效率、更有比較優(yōu)勢，這是由于地方對(duì)于本區(qū)域的情況更了解，具有信息優(yōu)勢；公眾能夠自在遷徙、用腳投票選擇福利最大化的地方為自己提供公共效勞；地方轄區(qū)居民具有同質(zhì)偏好等。但第二代財(cái)務(wù)分權(quán)理論則顛覆了傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)分權(quán)理論，從公共選擇理論視角看，傳統(tǒng)財(cái)務(wù)分權(quán)理論的仁慈假設(shè)是靠不住的，轄區(qū)內(nèi)居民福祉最大化并不是地方的首要尋求目的，官員也是尋求個(gè)人效應(yīng)最大化的理性的經(jīng)濟(jì)人,他們可能從政治決策中設(shè)租、尋租，以獲取個(gè)人的好處[2];第二代財(cái)務(wù)分權(quán)理論還把鼓勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)學(xué)說引入財(cái)務(wù)學(xué)的視野內(nèi)，以為有效的應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)官員的鼓勵(lì)與居民福利的相容。理論中，Shahetal.〔2004〕通過對(duì)發(fā)展中國家和新興市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)務(wù)分權(quán)與公共品供應(yīng)、腐敗、經(jīng)濟(jì)增加關(guān)系的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)分權(quán)的現(xiàn)實(shí)后果要取決于現(xiàn)有的制度布置〔包含權(quán)利關(guān)系〕。同時(shí)，在民主憲政體制不完善的國家，財(cái)務(wù)分權(quán)下的地方競爭有時(shí)不只不能改善公眾福利水平，反而有可能導(dǎo)致公眾福利水平的下降以至惡化。既然財(cái)務(wù)分權(quán)的后果取決于現(xiàn)實(shí)的制度布置，那么，分析中國式財(cái)務(wù)分權(quán)對(duì)地方教育和行政管理等公共支出的影響，也應(yīng)該以中國財(cái)務(wù)分權(quán)形式的制度特征作為切入點(diǎn)。首先，與標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)分權(quán)理論相伴隨的是政治上的聯(lián)邦主義，而中國的財(cái)務(wù)分權(quán)形式具有一個(gè)主要的特征：經(jīng)濟(jì)分權(quán)同垂直的政治集權(quán)嚴(yán)密結(jié)合。因而，在中國，有足夠的能量來對(duì)地方進(jìn)行賞罰，地方官員不得不跟隨的政策導(dǎo)向。理論中，基于我們國家的現(xiàn)實(shí)國情和公眾的需求，通過法律法規(guī)，對(duì)地方進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)等辦法〔例如，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定各級(jí)財(cái)務(wù)的支農(nóng)支出、教育支出、科技支出的增加幅度應(yīng)當(dāng)高于財(cái)務(wù)經(jīng)常性收入的增加幅度；我們國家還出臺(tái)過三獎(jiǎng)一補(bǔ)政策，其中包含：財(cái)務(wù)專門布置一部分資金對(duì)縣鄉(xiāng)精簡機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)〕，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共支出的力度，抑制行政管理支出的高速增加。例如，改革開放以來，主導(dǎo)和進(jìn)行了六次大型的行政機(jī)構(gòu)改革，力求控制行政管理支出的膨脹，十分是1998年，公共財(cái)務(wù)體制改革在我們國家全面鋪開，其中一個(gè)目的就是壓縮行政管理支出的規(guī)模，加大教育等公共支出的力度。也就是說，由于經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)的統(tǒng)一性，在宏觀政策目的的導(dǎo)向下，分權(quán)下的地方應(yīng)該會(huì)加大教育等公共支出的力度，而抑制行政管理支出的高速增加。其次，在標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)分權(quán)形式下，地方間會(huì)出現(xiàn)自下而上的標(biāo)尺競爭,但在我們國家上述自下而上的標(biāo)尺競爭還非常不完善。其中，由于中國行政機(jī)構(gòu)缺乏足夠的彈性，地方官員的行為不能很好地對(duì)居民的偏好和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等做出相應(yīng)的調(diào)整，居民用手投票機(jī)制是失靈的；同時(shí)，由于中國教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共品皆系于戶籍，居民用腳投票機(jī)制也難以有效約束地方官員的行為。不僅如此，而且由于中國地方是對(duì)上負(fù)責(zé)，進(jìn)而構(gòu)成了一種基于上級(jí)評(píng)價(jià)的自上而下的標(biāo)尺競爭,即上級(jí)通過考評(píng)下級(jí)的相對(duì)績效來對(duì)下級(jí)官員施行賞罰。作為發(fā)展中國家面臨經(jīng)濟(jì)增加的強(qiáng)大壓力，理論中我們國家構(gòu)成了對(duì)地方官員的考核和提攜以為重要政績的機(jī)制[3].也就是說，中國的財(cái)務(wù)分權(quán)形式還具有兩個(gè)主要特征：其一，地方之間自下而上的標(biāo)尺競爭形式的缺失，同時(shí)構(gòu)成自上而下的標(biāo)尺競爭其二，對(duì)地方官員的考核和提攜以績效為重要指標(biāo)。根據(jù)KeenandMarchand〔1996〕等的研究，教育和行政管理支出都屬典型的非生產(chǎn)性支出，它們對(duì)地方官員任期〔或當(dāng)期〕的經(jīng)濟(jì)增加無直接奉獻(xiàn)，從吸引流動(dòng)資本的角度與其他生產(chǎn)性公共支出相比也無明顯的優(yōu)勢。其中，教育支出由于其收益的長期性和具有較強(qiáng)的外溢性，對(duì)拉動(dòng)短期的增加效果有限，地方官員出于競爭的需要和對(duì)任期〔或當(dāng)期〕政績的尋求，理論中對(duì)教育投入的積極性不高。同樣的，在地方之間劇烈競爭和以為重要政績的考核機(jī)制下，即便和轄區(qū)居民不能有效約束地方的行為，地方官員本身也應(yīng)該會(huì)自動(dòng)抑制行政管理支出的高速增加，否則會(huì)在競爭中處于劣勢而晦氣于官員的晉升。以上分析表示清楚，參照既有研究的邏輯，分權(quán)下的地方對(duì)行政管理和教育支出不會(huì)表現(xiàn)出厚此薄彼的現(xiàn)象；退一步說，地方即便對(duì)教育支出積極性不高，但也應(yīng)該會(huì)抑制行政管理支出的膨脹，這顯然與我們國家公共支出的現(xiàn)在狀況不相吻合。二實(shí)際上，行政管理和教育支出固然都屬非生產(chǎn)性支出，但是利益歸屬存在差別。行政管理支出更多地與官員的福利直接相聯(lián)絡(luò)，而包含教育在內(nèi)的其他非生產(chǎn)支出更多地與公眾的福利相聯(lián)絡(luò)。同時(shí)，分權(quán)下的中國還存在下面社會(huì)現(xiàn)實(shí)：其一，地方官員并非只存在尋求職位晉升這一目的，而同時(shí)存在其他目的；其二，經(jīng)濟(jì)績效也不是決定地方官員晉升的唯一因素，其他因素如社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源等，對(duì)地方官員的晉升也存在主要影響。首先，由于教育和行政管理支出利益歸屬的不同，地方官員并非只存在尋求職位晉升的唯一目的，地區(qū)資源天賦和地方官員個(gè)人晉升前景的差別等原因，分權(quán)下的地方都存在擴(kuò)張行政管理支出的可能〔只是不發(fā)達(dá)地區(qū)這種傾向可能愈加明顯〕，在財(cái)務(wù)支出總量既定時(shí)，必定導(dǎo)致教育等公共支出的不足。從契約理論角度出發(fā)，錦標(biāo)賽發(fā)揮作用的一個(gè)前提是，代理人必需面臨共同的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，即競賽的起點(diǎn)應(yīng)該類似，否則錦標(biāo)賽失靈。所以，我們國家現(xiàn)有的對(duì)地方官員的考核和提攜以為重要政績的機(jī)制，假如地區(qū)之間資源天賦差距過大，弱勢地區(qū)可能破罐子破摔、放棄競爭；由于贏家的數(shù)量是有限的，富有地區(qū)更多地享受著先天的優(yōu)勢和收益遞增機(jī)制的好處，但官員也是理性的，在晉升的時(shí)機(jī)渺茫時(shí)，會(huì)尋求替代的辦法進(jìn)行福利的補(bǔ)償。以上觀點(diǎn)得到田偉和田紅云〔2009〕、丁菊紅和鄧可斌〔2009〕等實(shí)證研究的支持。在我們國家越是那些初始經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件落后的地區(qū)，地方官員似乎會(huì)更多地伸出攫取之手,如尋求更多的在職消費(fèi)、通過變相的手段將公款挪為私用、利用擁有的資源控制權(quán)進(jìn)行夸耀性消費(fèi)行為等。還需要指出的是，競爭機(jī)制的有效性不僅依靠于省區(qū)的資源天賦特征，而且依靠于地方官員的個(gè)人天賦特征〔包含年齡、任期等〕。同時(shí)，地方官員行為背后都遵守著穩(wěn)定存在的科層制邏輯，在金字塔式的科層組織中，當(dāng)官員級(jí)別越來越高的時(shí)候，其在職務(wù)上繼續(xù)晉升的時(shí)機(jī)也就越來越小，部分升遷無望的天花板官員可能會(huì)尋求替代的辦法進(jìn)行福利的補(bǔ)償。也就是說，即便在具有競爭優(yōu)勢的地區(qū)，由于也存在官員晉升需求的無限性和晉升時(shí)機(jī)供應(yīng)的有限性之間的矛盾，地方官員的行為可以能出現(xiàn)變異。其次，由于經(jīng)濟(jì)績效并非決定地方官員晉升的唯一因素，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源等因素也是影響其晉升的主要因素，公眾在官員晉升的博弈中處于失語狀況等原因，進(jìn)而可能導(dǎo)致行政管理支出的膨脹和教育等公共支出的不足。結(jié)合我們國家現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)績效可能是影響地方官員晉升的一個(gè)主要因素，但肯定不是唯一因素。其中，OpperandBrehm〔2007〕對(duì)我們國家1987-2005年間在任的省委書記、省長進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果表示清楚，官員晉升的決定因素是人際關(guān)系而不是經(jīng)濟(jì)績效，提出了地方官員晉升的人際關(guān)系假說.國內(nèi)學(xué)者陳潭和劉興云通過實(shí)地調(diào)查，也說明了基層官員晉升往往是前臺(tái)與臺(tái)后多重原因作用的結(jié)果，派系關(guān)系、政治背景、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等后臺(tái)因素往往能左右基層的晉升，而最廣闊的人民大眾還是處于一種缺席與失語狀況[4].而人際關(guān)系或后臺(tái)因素的構(gòu)建又直接與行政管理支出相關(guān)。在地方轄區(qū)內(nèi)，不同行政管理部門，其任務(wù)和責(zé)任也存在差別，存在對(duì)不同部門領(lǐng)導(dǎo)考核機(jī)制的難題，而且下屬的評(píng)價(jià)對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)的前途也有一定的影響〔民主測評(píng)〕，這也導(dǎo)致部門領(lǐng)導(dǎo)為了維持穩(wěn)定的政治支持，對(duì)下屬行為的異化〔例如三公消費(fèi)〕采用一種放縱的態(tài)度。國內(nèi)學(xué)者袁飛等人的研究以為，相對(duì)于最大化社會(huì)福利的目的，地方官員的目的要更為多樣化，他們需要在提供有效公共品與知足特定的利益集團(tuán)的需要之間做出權(quán)衡，以建立當(dāng)?shù)氐恼沃С志W(wǎng)絡(luò)。這樣，在財(cái)務(wù)支出規(guī)模一定時(shí)，維持和改善地方官員人際關(guān)系或后臺(tái)因素的行政管理支出的增加，可能導(dǎo)致教育等公共支出的不足。因而，中國財(cái)務(wù)分權(quán)改革的總體效應(yīng)是刺激行政管理支出的增加，而抑制了教育支出的規(guī)模。而且，行政人員規(guī)模的增加在刺激行政管理支出膨脹的同時(shí)，對(duì)教育支出存在顯著的擠出效應(yīng)。中國以經(jīng)濟(jì)績效為重要指標(biāo)的考核機(jī)制作成一種反向鼓勵(lì)效應(yīng)：經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)在加大教育支出的同時(shí)，抑制了行政管理支出的規(guī)模；而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)在擴(kuò)張行政管理支出的同時(shí)，抑制了教育支出力度。由于教育和行政管理支出的剛性，地方在可支配財(cái)務(wù)資金增加的同時(shí)，都相應(yīng)減少了二者的支出水平。結(jié)合其他財(cái)務(wù)支出項(xiàng)目對(duì)二者的影響，基本建設(shè)支出對(duì)教育和行政管理支出都存在顯著的擠出效應(yīng)；作為典型的民生支出項(xiàng)目，醫(yī)療衛(wèi)生支出與教育支出存在顯著的攀比效應(yīng)；人口老齡化問題對(duì)行政管理支出產(chǎn)生了更高層次層次層次的需求。主導(dǎo)的城市化高速發(fā)展，市場化改革導(dǎo)致企業(yè)辦社會(huì)形式的推出，都顯著促進(jìn)了行政管理支出的增加；由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，城市化水平的提升顯著減少了教育支出規(guī)模。在公共效勞均等化和尋求和諧穩(wěn)定的總目的導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大顯著刺激了教育和行政管理支出的增加[5].財(cái)務(wù)分權(quán)改革是國際的趨勢，分權(quán)改革的需要性和優(yōu)點(diǎn)已經(jīng)得到許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家理論的檢驗(yàn)。固然財(cái)務(wù)分權(quán)在當(dāng)下的中國有這樣那樣的問題，筆者并非否認(rèn)中國的財(cái)務(wù)分權(quán)體制改革，而應(yīng)該開掘?qū)е缕洳涣己蠊闹贫炔贾貌⑦M(jìn)行改革和創(chuàng)新，使財(cái)務(wù)分權(quán)改革對(duì)地方公共品供應(yīng)的影響到達(dá)一種良性狀況，進(jìn)而改善公眾的福利水平。第一，改革現(xiàn)有的行政管理制度和戶籍制度，使公眾用手投票和用腳投票機(jī)制發(fā)揮作用，進(jìn)而對(duì)地方官員的行為或晉升等都能產(chǎn)生本質(zhì)性的影響，維護(hù)本身的利益。第二，改革現(xiàn)有地方官員晉升的考核機(jī)制，建立科學(xué)合理的績效考核體系。包含改變此前存在的對(duì)地方官員的提攜以為重要政績的考核機(jī)制；同時(shí)，截?cái)嗖糠值胤焦賳T利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源等因素拓展晉升時(shí)機(jī)的可能。第三，繼續(xù)擴(kuò)大公共財(cái)務(wù)體制改革的進(jìn)程，區(qū)分與市場的關(guān)系和本能機(jī)能，適當(dāng)壓縮財(cái)務(wù)基本建設(shè)支出規(guī)模；深化和穩(wěn)固地方行政機(jī)構(gòu)改革，精簡機(jī)構(gòu)和壓縮行政人員規(guī)模。以下為以下為以下為參考文獻(xiàn)：[1