對(duì)城鎮(zhèn)最低生活保障制度主要問(wèn)題的思考

對(duì)城鎮(zhèn)最低生活保障制度主要問(wèn)題的思考

一、研究背景中國(guó)的城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題直到1990年代才引起廣泛的重視(Chen，2004)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從二元經(jīng)濟(jì)過(guò)渡到一元經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，我們不得不面臨著東歐式的貧困問(wèn)題，這一問(wèn)題與國(guó)有企業(yè)的改革密不可分(Yan，2001)。從1996年至2000年，國(guó)有企業(yè)與集體企業(yè)共砍掉了4700萬(wàn)工作崗位(ADB，2004)。過(guò)去城鎮(zhèn)居民①享有充分就業(yè)、住房、醫(yī)療服務(wù)以及教育在內(nèi)的基本社會(huì)福利，到了1990年代，隨著國(guó)有企業(yè)與集體企業(yè)的改革，城鎮(zhèn)居民所享有的這些社會(huì)福利逐步減少。國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的改革以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，致使在國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)工作的職工總?cè)藬?shù)從1995年的14800萬(wàn)急劇下降到2006年的7194萬(wàn)②。根據(jù)官方的定義，只有那些在當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門登記的失業(yè)城鎮(zhèn)居民才會(huì)被認(rèn)定為失業(yè)人員，這個(gè)定義排除了那些未登記的失業(yè)人員及下崗職工，基于勞動(dòng)與社會(huì)保障部提供的數(shù)據(jù)，登記的失業(yè)人口從1984年的236萬(wàn)上升到2006年的847萬(wàn)。城鎮(zhèn)貧困群體與下崗職工、失業(yè)人員以及他們的親屬之間有著緊密的聯(lián)系(GHK，2004；Chen&Barrientos，2006)。根據(jù)我們的研究，超過(guò)70％的城鎮(zhèn)貧困人口是由失業(yè)人員、下崗職工及他們的親屬組成。為了解決日益增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題，1990年代初我國(guó)就在部分城鎮(zhèn)實(shí)施了最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱低保)，1999年10月國(guó)務(wù)院制定了《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》，該條例成為我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系建設(shè)的一個(gè)里程碑。依據(jù)此條例，最低生活保障制度正式成為一項(xiàng)城鎮(zhèn)居民基本的社會(huì)保障機(jī)制，民政部1999年第4號(hào)文件指出：城鎮(zhèn)最低生活保障制度是城鎮(zhèn)貧困人口的最后一道安全網(wǎng)，同時(shí)它也是保障社會(huì)穩(wěn)定的重要機(jī)制。該條例為具體低保規(guī)則的實(shí)施提出了一個(gè)簡(jiǎn)單的框架，而具體實(shí)施細(xì)節(jié)則交給了地方政府，例如：貧困線的制定及資金的籌措，等等(ADB，2004)。過(guò)去研究中國(guó)貧困問(wèn)題的文獻(xiàn)主要集中在農(nóng)村貧困問(wèn)題上，不過(guò)這種情況從1990年代末有所改變。總的來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題的研究大致可以分為以下四類：(1)城鎮(zhèn)貧困人口發(fā)生率(胡鞍鋼、常志宵，2000；Hussain，2003；Meng等，2005)；(2)城鎮(zhèn)貧困人口的分布情況(華迎放，2004；Fang等，2002)；(3)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)改革與城鎮(zhèn)貧困的聯(lián)系(李實(shí)、奈特，2002；Gustafsson&Wei，2000)；(4)相關(guān)政策(胡景北，2004；Hussain，2003；CHK，2004；ADB，2004)。雖然這些研究提供了豐富的有關(guān)城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題的信息，但是這些研究對(duì)于城鎮(zhèn)最低生活保障制度只給予了有限的關(guān)注，特別是民政部發(fā)布的有關(guān)低保的數(shù)據(jù)。我們知道，城鎮(zhèn)反貧困的主要手段就是城鎮(zhèn)最低生活保障制度。本文將運(yùn)用民政部及其他部門的數(shù)據(jù)來(lái)分析城鎮(zhèn)最低生活保障制度，特別是：(1)最低生活保障線(或貧困線)及貧困發(fā)生率；(2)最低生活保障線與最低工資之間的關(guān)系。二、城鎮(zhèn)最低生活保障線及貧困發(fā)生率目前關(guān)于城鎮(zhèn)人口的定義主要有兩種：(1)依據(jù)第五次全國(guó)人口普查的標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)居民包括那些從農(nóng)村到城市的流動(dòng)人口，只要他們居住在城鎮(zhèn)的時(shí)間超過(guò)六個(gè)月。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)就是基于該定義；(2)按戶籍制度，所有居民分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，戶口制度下的城鎮(zhèn)人口即那些具有非農(nóng)業(yè)戶口的居民，不論他們居住在哪里。城鎮(zhèn)低保所指的城鎮(zhèn)人口就是那些具有非農(nóng)業(yè)戶口的居民③。隨著1990年代城鎮(zhèn)失業(yè)人口的增加及城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題的加劇，一批研究機(jī)構(gòu)開始測(cè)算城鎮(zhèn)貧困線，這些機(jī)構(gòu)包括國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和民政部，估計(jì)方法各不相同。(一)城鎮(zhèn)貧困線根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算的城鎮(zhèn)貧困線及貧困人口，1995-1999年城鎮(zhèn)貧困線從每人每年1547元上升到1860元，而貧困人口從1242萬(wàn)下降至960萬(wàn)。不過(guò)該貧困線的微小變動(dòng)都會(huì)引起貧困人口的大幅增加(Chen&Barrientos，2006)，并且城鎮(zhèn)住戶調(diào)查的數(shù)據(jù)因?yàn)槠錁颖镜拇硇?、調(diào)查表的復(fù)雜性以及排除了文盲群體，而遭到質(zhì)疑(Bramall，2001)。Hussain(2003)指出，城鎮(zhèn)貧困線的設(shè)置面臨的主要問(wèn)題是巨大的地區(qū)差異。針對(duì)區(qū)域差距，城鎮(zhèn)貧困線的設(shè)置有兩種方法：一種方法是設(shè)定一條全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)貧困線而不關(guān)心各個(gè)地區(qū)的差異，但是這種方法忽略了消費(fèi)結(jié)構(gòu)、收入、價(jià)格指數(shù)及生活標(biāo)準(zhǔn)等因素的不同，而這些因素在不同區(qū)域往往差別很大。因此，全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)貧困線對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)是不適宜的。例如，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的貧困線，在東部大城市不可能滿足基本的生活需求，而在西部地區(qū)的小城市可能還略有節(jié)余。盡管如此，全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)貧困線并不是一無(wú)是處，它可以作為各地區(qū)貧困線比較的一個(gè)標(biāo)尺。另一種方法是各地區(qū)建立自己的貧困線，全國(guó)貧困線只是各地區(qū)貧困線的簡(jiǎn)單平均，民政部的貧困線就是這種方法。這兩種方法各有利弊，全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)貧困線便于計(jì)算而各地區(qū)的城鎮(zhèn)貧困線更符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際。ADB(2004)認(rèn)為，各地區(qū)貧困線之間最顯著的特征就是他們之間存在著巨大的差異，這意味著全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)貧困線將會(huì)扭曲貧困地區(qū)間的差異。雖然國(guó)務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》，但是各城市制定貧困線的具體方法差別很大。例如：合肥民政局使用四種方式并將其平均來(lái)估計(jì)貧困線。這些方法包括：(a)最低生活支出方法(基本需求方法)；(b)最低工資方法；(c)恩格爾系數(shù)方法；(d)相對(duì)貧困線方法。絕大部分城市在設(shè)定自己的貧困線時(shí)，都采用了上述四種方法。例如：上海選擇方法(a)和(c)，廣州使用方法(d)，而北京則使用了(a)方法，大連使用的方法與方法(a)又有微小的不同，它是基于最低5％收入組的平均工資，減去像裘皮衣服、金銀珠寶等奢侈品及旅游的支出?；?00戶抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)，太原使用的是方法(a)。許多非省會(huì)城市，如樂(lè)山及晉中，他們的貧困線是由本省民政廳制定的。民政部2002年7月宣布已在全國(guó)范圍內(nèi)做到了應(yīng)保盡保，因此完整的城鎮(zhèn)貧困人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以追溯到2002年。民政部提供的城鎮(zhèn)貧困人口是指那些收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€并在當(dāng)?shù)孛裾块T登記的人口，民政部的最新數(shù)據(jù)表明2009年一月份城鎮(zhèn)貧困人口為2335萬(wàn)，從2002年至2006年，城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率大約在5—6％之間，政府對(duì)城鎮(zhèn)最低生活保障制度的總支出從1996年的3億元上升至2007年的274.8億元。盡管民政部的數(shù)據(jù)來(lái)源于基層單位統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的匯總，但是民政部數(shù)據(jù)所存在的不足也是明顯的：1.民政部數(shù)據(jù)低估了城鎮(zhèn)貧困人口的總數(shù)，民政部數(shù)據(jù)是基于戶口制度的，該數(shù)據(jù)排除了那些從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口，假如我們把1.695億已遷移到城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口考慮進(jìn)來(lái)，那么，真實(shí)的城鎮(zhèn)貧困人口總數(shù)將會(huì)增加④。2.由于地方政府財(cái)政預(yù)算的約束，一些貧困地區(qū)有意將它們的貧困線設(shè)在一個(gè)非常低的水平上，導(dǎo)致城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)被低估(Hussain，2003)。3.目前還沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的測(cè)算各地區(qū)貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，因此各地區(qū)上報(bào)的數(shù)據(jù)都是基于本地區(qū)自己制定的貧困線。兩個(gè)生活水平和收入水平相似的地區(qū)，貧困線可能存在較大的差異，從而影響貧困人口的準(zhǔn)確估計(jì)(Chen&Barrientos，2006)。由于不同的收入水平、生活標(biāo)準(zhǔn)以及價(jià)格指數(shù)，各地的最低生活標(biāo)準(zhǔn)不盡相同；ADB(2004)指出2000年31個(gè)省會(huì)城市及直轄市外加4個(gè)大城市的平均最低生活標(biāo)準(zhǔn)為2365元，而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的全國(guó)平均水平為1875元。由于省會(huì)城市的生活標(biāo)準(zhǔn)及平均收入比普通城市高，因此ADB的數(shù)據(jù)大于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)；例如，2005年全國(guó)所有城鎮(zhèn)的平均貧困線為每年1860元，同年31個(gè)省會(huì)城市及直轄市的平均貧困線為每年2560元。消費(fèi)結(jié)構(gòu)、收入水平、價(jià)格水平等因素因地區(qū)的不同而異，因此地區(qū)間的貧困線呈現(xiàn)出巨大的差異。當(dāng)然這也與各地使用不同的制定貧困線的方法有關(guān)。民政部的數(shù)據(jù)表明東部沿海地區(qū)的平均貧困線高于內(nèi)地，除了生活水準(zhǔn)的差異，東部地區(qū)較高的貧困線與東部地區(qū)地方政府預(yù)算寬裕密切相關(guān)(Hussain，2003)。盡管東部地區(qū)的貧困線比內(nèi)陸地區(qū)高，但是東部地區(qū)的貧困發(fā)生率很低，下面我們來(lái)進(jìn)一步分析城鎮(zhèn)貧困人口的分布。(二)城鎮(zhèn)貧困人口的分布與農(nóng)村貧困人口的分布情況類似，城鎮(zhèn)貧困人口也集中在中部和西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)，2006年?yáng)|部的城鎮(zhèn)貧困人口總數(shù)為534萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為2.53％；而中西部的貧困發(fā)生率大約在7.69—9.07％。從各省及直轄市2006年的情況來(lái)看，北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東以及廣東的貧困發(fā)生率還不到3％；而吉林、云南、西藏、甘肅以及青海的貧困發(fā)生率為10％左右。因此，城鎮(zhèn)貧困人口主要集中在不發(fā)達(dá)的內(nèi)陸地區(qū)，特別是西部地區(qū)以及東北老工業(yè)基地。例如，2004年吉林省人口只占全國(guó)總?cè)丝诘?.2％；但是其國(guó)有企業(yè)退休職工占全國(guó)總數(shù)的7.2％，而且國(guó)有企業(yè)下崗職工的負(fù)擔(dān)很重，因此其城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率達(dá)到了11.1％。盡管內(nèi)地的貧困線比東部地區(qū)低，但是內(nèi)地的貧困發(fā)生率比東部地區(qū)高。根據(jù)2006年民政部公布的各地區(qū)城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)，我們發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民的平均收入與貧困率之間存在著密切關(guān)系(相關(guān)系數(shù)為-0.744)，較高的平均收入意味著較低的貧困發(fā)生率。地方政府的財(cái)政狀況也是制約最低生活保障制度實(shí)施的一個(gè)因素，2002年民政部的一項(xiàng)調(diào)查顯示大約有17.9％的貧困人口沒(méi)有獲得當(dāng)?shù)氐捅５膸椭?，他們中的絕大部分居住在西部地區(qū)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局不僅估計(jì)了城鎮(zhèn)貧困線，也提供了不同城鎮(zhèn)收入群體的收入狀況，由于城鎮(zhèn)貧困主要是來(lái)源于那些低收入人群，接下來(lái)的部分關(guān)注于低收入群體的收入。(三)低收入群體的收入情況根據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù)，2004年到2007年城鎮(zhèn)貧困人口的平均收入呈下降趨勢(shì)，同期城鎮(zhèn)居民的平均年可支配收入從9422元上升到13786元。隨著最低生活標(biāo)準(zhǔn)的上升，平均貧困距從每月的65元上升至每月102元⑤；在此期間，城鎮(zhèn)貧困人口從2200萬(wàn)上升至2271萬(wàn)人，由于最低生活標(biāo)準(zhǔn)提高以及貧困人口的增加，同期低保的總支出從172.9億元上升至274.8億元(參見(jiàn)表1)。盡管表1指出自2002年起我國(guó)城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率大約為5—6％，但是該數(shù)據(jù)和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的城鎮(zhèn)最低5％收入組所代表的群體并不相同。2006年城鎮(zhèn)貧困人口的平均收入大約是1040元⑥，而同年最低5％收入組的平均年收入為2839元?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的城鎮(zhèn)人口基于第五次全國(guó)人口普查，該數(shù)據(jù)包括了那些在城鎮(zhèn)居住達(dá)到半年以上的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，然而民政部所提供的數(shù)據(jù)是基于戶口制度的。例如，依據(jù)2007年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2006年城鎮(zhèn)居民的比例為43.9％，但是若按戶籍標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)居民的比例僅為32％。盡管最低5％收入組包括了大部分的城鎮(zhèn)貧困人口，但是民政部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的這兩組數(shù)據(jù)不能直接對(duì)比。表2顯示最低5％收入組的平均真實(shí)收入占城鎮(zhèn)居民平均真實(shí)收入的比例從1996年的0.4002下滑到2006年的0.2061，這一時(shí)期最低5％收入組真實(shí)收入的增幅低于城鎮(zhèn)平均真實(shí)收入的增幅。與此類似的是，從2002年至2007年平均貧困距也在不斷擴(kuò)大，這一趨勢(shì)表明不公平的收入分配使得城鎮(zhèn)貧困人口的收入狀況變差。2000年至2006年最低5％收入組的平均真實(shí)收入僅增長(zhǎng)了6.5％，然而，同一時(shí)期城鎮(zhèn)居民的平均真實(shí)收入增長(zhǎng)了63％。因此，收入分配不利于城鎮(zhèn)低收入群體。而低收入群體包含了幾乎全部的城鎮(zhèn)貧困人員，所以收入分配的差距會(huì)直接影響到城鎮(zhèn)貧困的發(fā)生率。三、最低工資與貧困線貧困線與最低工資之間關(guān)系密切。根據(jù)2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部所發(fā)布的最低工作條例，最低工資的設(shè)定是基于以下公式：W=f(C，S，A，U，E，a)這里W是最低工資；C是城鎮(zhèn)居民的平均支出；S是需要交納的保險(xiǎn)金及退休金；A是平均工資；U是失業(yè)率；E是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；a是調(diào)整因子。該條例建議以下兩種計(jì)算方法來(lái)確定最低工資：1.比例法這種方法是利用當(dāng)?shù)刎毨Ь€乘以雇用者需要供養(yǎng)的家庭平均人口數(shù)再加上上繳的各類保險(xiǎn)，例如，如果當(dāng)?shù)刎毨Ь€是每月300元，雇用者需要供養(yǎng)的家庭平均人口為1.8，再假設(shè)需要上繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及失業(yè)保險(xiǎn)為100元，最低工資就是640元。2.恩格爾系數(shù)法這種方法是利用最低收入群體在食物上的平均支出除以他們的恩格爾系數(shù)，然后乘以雇用者需要供養(yǎng)的平均家庭人口數(shù)；以上結(jié)果加上各種保險(xiǎn)就是最低工資。如，最低收入群體在食物上的平均支出為180元，他們的恩格爾系數(shù)為0.6，被雇用者需要維持的平均家庭人口數(shù)為1.8，再加上需要上繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及失業(yè)保險(xiǎn)100元，最低工資應(yīng)為640元。勞動(dòng)者需要上繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及失業(yè)保險(xiǎn)，屬于不可支配收入。因此，上述最低工資中的可支配收入大約為540元。假設(shè)有一個(gè)三口之家，只有一人掙最低工資，那么這個(gè)家庭每月的人均可支配收入為180元，這一收入與貧困線的差距很大。以合肥為例，2007年合肥市的低保線為260元/月；最低工資為580元/月，扣除養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及失業(yè)保險(xiǎn)后為480元左右。家庭人均收入僅為160元，比低保線低100元。進(jìn)一步考慮到城鎮(zhèn)貧困人員從最低生活保障制度中獲得的其他福利，那么該家庭人均收入與貧困線之間的真正缺口更大。仍以合肥為例，低保人員可以得到的其他福利主要有：(1)門診免費(fèi)，其他醫(yī)療費(fèi)用享受30％—40％的折扣；(2)子女上學(xué)每學(xué)期有補(bǔ)助；(3)如果平均住房面積不足六平方米，可以得到租房補(bǔ)助；(4)公交車半價(jià)；(5)春節(jié)有一定金額的貨幣和實(shí)物補(bǔ)助；(6)物價(jià)上漲時(shí)可以得到價(jià)格補(bǔ)貼，如油價(jià)和肉食品補(bǔ)貼。所以該家庭人均收入遠(yuǎn)低于低保的實(shí)際收益。即使該家庭夫妻雙方都掙最低工資，他們的平均收入也不過(guò)320元。這種情況很可能會(huì)引起“道德風(fēng)險(xiǎn)”，即城鎮(zhèn)貧困人員寧愿呆在家里也不愿去工作。我們還計(jì)算了2006年所有省和直轄市的最低工資、貧困線以及各省的最低工資與貧困線之間的缺口。假設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及失業(yè)保險(xiǎn)占最低工資的15％，一個(gè)三口之家只有一人掙最低工資，結(jié)果表明除了新疆外，所有省份的平均可支配收入都低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€而且幅度較大?；谏鲜龇治?，我們認(rèn)為設(shè)置最低工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮以下兩個(gè)方面：1.如果最低工資太低，可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，不利于激勵(lì)城鎮(zhèn)貧困人員去尋找工作；2.如果最低工資定得太高，會(huì)影響企業(yè)的成本和競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而影響到充分就業(yè)。為了探討這一問(wèn)題并發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)貧困人口能接受的某一最低工資水平，2008年5月我們?cè)诤戏收{(diào)查了100戶由于失業(yè)和下崗陷入貧困群體的低保家庭。合肥最低工資標(biāo)準(zhǔn)為每月580元，最低生活標(biāo)準(zhǔn)為每月260元，在扣除養(yǎng)老金及保險(xiǎn)后，每月可支配收入大約是480元。調(diào)查結(jié)果顯示：扣除各類保險(xiǎn)后，可接受的最低工資為669元，家庭平均規(guī)模為2.8人。因此，如果家庭中只有一個(gè)人工作，那么人均平均收入約為239元，這一水平接近最低生活標(biāo)準(zhǔn)。我們?cè)跇?lè)山進(jìn)行了同樣的調(diào)查，92個(gè)樣本中可接受的平均最低工資為每月585元(扣除了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及失業(yè)保險(xiǎn))，目前樂(lè)山的最低工資(扣除養(yǎng)老金及失業(yè)保險(xiǎn))及貧困線分別為每月470元及170元，其最低工資與貧困線之比高于合肥，按照他們能接受的最低工資，家庭人均每月的平均收入為195元，該收入比當(dāng)?shù)氐呢毨Ь€略高。顯然，調(diào)查得到的愿意接受的最低工資都高于實(shí)際的最低工資。通過(guò)在合肥和樂(lè)山的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)如果一個(gè)三口之家僅有一人工作且其收入為最低工資，那么最低工資應(yīng)該能夠使得家庭的人均收入基本達(dá)到當(dāng)?shù)氐淖畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)。四、結(jié)語(yǔ)通過(guò)比較國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及民政部提供的貧困線，我們認(rèn)為制定一條全國(guó)統(tǒng)一的貧困線是不現(xiàn)實(shí)的。民政部門的貧困線低估了城鎮(zhèn)的貧困人口。根據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù)，作者分析了城鎮(zhèn)貧困人口的分布，指出盡管內(nèi)陸地區(qū)的貧困線比東部地區(qū)低，但是絕大部分城鎮(zhèn)貧困人口集中在內(nèi)陸地區(qū)。我們對(duì)民政部提供的城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的最低5％收入群體進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)