我國(guó)高等教育發(fā)展中的政府財(cái)政責(zé)任

我國(guó)高等教育發(fā)展中的政府財(cái)政責(zé)任

正如美國(guó)著名的教育行政學(xué)家羅森庭格(W.E.Rosentengel)所言：“學(xué)校經(jīng)費(fèi)如同教育的頸椎?！?998年頒布的《高等教育法》明確規(guī)定國(guó)家要建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道為輔的高等教育經(jīng)費(fèi)籌措方式。然而，隨著高等教育大眾化階段的出現(xiàn)，高等教育對(duì)國(guó)家財(cái)政投入的依賴性一直沒(méi)有得到根本性的改變。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出“全面提高教育質(zhì)量，2020年高等教育毛入學(xué)率達(dá)到40％”的目標(biāo)，對(duì)于我國(guó)高等教育財(cái)政賦予了更高的使命，政府在高等教育發(fā)展中的財(cái)政責(zé)任依然任重而道遠(yuǎn)。因此，討論政府財(cái)政責(zé)任在高等教育發(fā)展中的作用顯得非常有價(jià)值。一、政府財(cái)政責(zé)任確立的現(xiàn)實(shí)意義發(fā)展教育事業(yè)，提高國(guó)民素質(zhì)，培養(yǎng)大批合格的勞動(dòng)力和專門人才，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件。教育投資屬于社會(huì)事業(yè)性、公共性的投資，它是政府的基本義務(wù)之一。從1986年開(kāi)始，特別是1990年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的提出和改革的深化，我國(guó)政府在高等教育財(cái)政撥款體制方面進(jìn)行了一系列探索性的改革，高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的渠道由政府撥款的單一渠道轉(zhuǎn)向多種渠道，國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款占高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)的比例呈下降趨勢(shì)，而非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比例越來(lái)越大，尤其是受教育者承擔(dān)的學(xué)費(fèi)部分呈較明顯的上升趨勢(shì)，成為高等教育財(cái)政的兩大主渠道之一。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公立高等教育系統(tǒng)一直作為重要的社會(huì)機(jī)構(gòu)而存在，是國(guó)家事業(yè)單位的一個(gè)重要組成部分，在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等方面為國(guó)家的發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)。而今，這些高校又承擔(dān)起高等教育大眾化的責(zé)任，為全民族素質(zhì)的提高作出貢獻(xiàn)。我國(guó)今天的高等教育大眾化在總體上更表現(xiàn)為一種國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略和政府的自覺(jué)行為。一方面，作為這一行動(dòng)的實(shí)際實(shí)施者——高等教育系統(tǒng)，無(wú)論從體制還是結(jié)構(gòu)來(lái)看，都還不具備足夠的能力承載這一歷史使命；另一方面，我們所正在推崇的市場(chǎng)機(jī)制在調(diào)節(jié)高等教育行為時(shí)尚缺乏有效而持續(xù)的作用。那么，在這一過(guò)程中，政府干預(yù)機(jī)制對(duì)保障高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，推動(dòng)高等教育大眾化的有效實(shí)現(xiàn)具有重要的意義，而其中政府財(cái)政責(zé)任的確立則顯得尤其重要。毋庸置疑，一個(gè)國(guó)家公立高等教育系統(tǒng)是否完備，其運(yùn)行是否有效，最大程度上檢驗(yàn)著一個(gè)國(guó)家政府在承擔(dān)公共責(zé)任方面的能力。政府資助的持續(xù)減少會(huì)引起高等院校產(chǎn)出的直接下降，以及高等教育使命的根本改變。從世界范圍看，今天隨著政府財(cái)政支持的日益減少，而各國(guó)公立高等教育對(duì)非公共資金來(lái)源的依賴越來(lái)越大。但這并不意味著各國(guó)政府在高等教育發(fā)展中責(zé)任的減弱。因?yàn)椤皼](méi)有約束的市場(chǎng)力量會(huì)把公立學(xué)院和大學(xué)從為公共利益服務(wù)變成在工作和理念上與營(yíng)利性部門沒(méi)有區(qū)別的機(jī)構(gòu)。質(zhì)量將貶為一個(gè)最低下的普通控制者”。①在現(xiàn)階段，面對(duì)公立高等教育財(cái)政資金短缺和入學(xué)需求的增加，面對(duì)高等教育大眾化責(zé)任的確立，高等教育系統(tǒng)的發(fā)展除了需要更多的社會(huì)和個(gè)人的支持，以及對(duì)自身資源的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用外，政府公共財(cái)政的支持仍將是一個(gè)引導(dǎo)高等教育系統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)而努力的重要推進(jìn)力量。二、政府在高等教育發(fā)展中財(cái)政責(zé)任的缺位現(xiàn)狀政府財(cái)政責(zé)任的有效確立對(duì)于高等教育的發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，然而目前我國(guó)政府在履行責(zé)任中呈現(xiàn)出經(jīng)費(fèi)投入不足、效率與公平問(wèn)題缺乏保障等缺位表現(xiàn)。衡量一個(gè)國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)多少的主要標(biāo)志，在于教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)的比例。近年來(lái)，我國(guó)每年教育經(jīng)費(fèi)占當(dāng)年GDP的比例總是徘徊在2.5％～3.5％之間，其中普通高等教育國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占整個(gè)教育財(cái)政投入的1/5左右。而世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)一般占GDP的5％～7％，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)陌l(fā)展中國(guó)家，教育經(jīng)費(fèi)一般占GDP的4％左右。由于我國(guó)普及義務(wù)教育的任務(wù)還十分艱巨，政府通過(guò)擠壓義務(wù)教育的投入來(lái)繼續(xù)提高對(duì)高等教育的投資的比例的可能性并不大，因此，近年來(lái)國(guó)家對(duì)高等教育的財(cái)政性投入的增長(zhǎng)是有限的。②這有限的增長(zhǎng)使得生均經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上大眾化階段高校規(guī)模的發(fā)展。經(jīng)費(fèi)投入不足導(dǎo)致了政府財(cái)政責(zé)任的轉(zhuǎn)移。首先是向社會(huì)轉(zhuǎn)移。就實(shí)質(zhì)而言，“國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任向社會(huì)轉(zhuǎn)移根本不是想要確保服務(wù)有更好的質(zhì)量和有更大的效率，也不是想要確保由這些特征所規(guī)定的用戶有更廣泛的參與，在某些場(chǎng)合，這種責(zé)任的轉(zhuǎn)移正在被歸結(jié)為單一的財(cái)政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移”。③其次是向高校轉(zhuǎn)移，造成高校負(fù)債現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)各類高校潛在負(fù)債規(guī)?？傆?jì)約在5000億元左右，巨大的還貸壓力嚴(yán)重影響了高校的正常發(fā)展，一些高校教學(xué)儀器設(shè)備、圖書明顯不足，生師比偏高。部分地方高校辦學(xué)條件緊張，有的高校甚至不具備正常辦學(xué)的基本條件?；诠藏?cái)政的本質(zhì)特征以及高等教育的產(chǎn)品屬性，公平無(wú)疑是資源配置的最基本原則與核心理念，而效率作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下資源配置的核心原則，在政府投入有限的情況下也必須予以關(guān)注。但現(xiàn)實(shí)中兩者往往因?yàn)闊o(wú)法兼顧而可能導(dǎo)致同時(shí)失靈。公共資金的短缺使得政府不得不在提高高等教育財(cái)政效率上下工夫，誠(chéng)如約翰·布魯貝克在《高等教育哲學(xué)》一書中所指出的，“即使最富裕的國(guó)家也不可能提供普及高等教育所需的經(jīng)費(fèi)……我們面臨的問(wèn)題是怎樣合理地分配有限的剩余資源”。④當(dāng)前我國(guó)高等教育財(cái)政的效率狀況令人擔(dān)憂。此外，教育經(jīng)費(fèi)的使用效益不高，原本短缺的高等教育經(jīng)費(fèi)未盡其用。當(dāng)前，依法治校已成為世界發(fā)達(dá)國(guó)家治理高等教育的主要準(zhǔn)則，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的高等教育發(fā)展迅速，特別是20世紀(jì)90年代的高校擴(kuò)招，高校的辦學(xué)規(guī)模有了質(zhì)的飛躍，但高等教育的法律體系并沒(méi)有相應(yīng)地得以健全?！督逃ā贰ⅰ陡叩冉逃ā?、《民辦教育促進(jìn)法》等與高等教育財(cái)政有關(guān)的內(nèi)容對(duì)于經(jīng)費(fèi)的投入、分配等問(wèn)題的具體規(guī)定缺乏可操作性，制定的細(xì)則中往往產(chǎn)生變化，再到執(zhí)行則變動(dòng)更大；與高教財(cái)政密切相關(guān)的稅收制度漏洞比較大，國(guó)家稅收本身權(quán)威性不夠，又由于缺乏用于教育發(fā)展的稅種和稅基，以致高教的財(cái)政投入缺乏制度化基礎(chǔ)；缺乏一部真正意義上的規(guī)范高等教育財(cái)政法律關(guān)系的專門法，以至于對(duì)許多問(wèn)題的處理無(wú)法可依。在政府投入是高等教育經(jīng)費(fèi)主渠道的前提下，能否開(kāi)拓非政府渠道，廣開(kāi)財(cái)路，關(guān)鍵在于政府的政策支持。從我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的構(gòu)成比例來(lái)看，我國(guó)高等學(xué)校吸納社會(huì)投資、捐贈(zèng)、為社會(huì)服務(wù)等籌資渠道還有較大的空間。私人捐贈(zèng)是國(guó)外名校重要的收入來(lái)源，捐贈(zèng)之所以能大行其道，除了文化傳統(tǒng)等原因外，很重要的原因是政府實(shí)行了鼓勵(lì)捐贈(zèng)的政策。我國(guó)雖然也頒布了捐贈(zèng)法，但在具體稅收政策上并沒(méi)有明確的規(guī)定。目前只是實(shí)行稅前從所得中全額扣除捐贈(zèng)額外，沒(méi)有其他稅收優(yōu)惠以鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。企業(yè)投資也是高校經(jīng)費(fèi)、特別是科研經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源之一，高校通過(guò)合同研究、專利出讓、聯(lián)合科研、聯(lián)合培訓(xùn)等方式，競(jìng)相從企業(yè)獲取經(jīng)費(fèi)，對(duì)這些投資者，在稅制上也缺乏相關(guān)的優(yōu)惠政策明細(xì)。三、政府財(cái)政責(zé)任確立的有效路徑(一)增加高等教育財(cái)政投入，確保政府財(cái)政政策的“到位”聯(lián)合國(guó)教科文組織曾在1998年首次召開(kāi)的世界高等教育大會(huì)中提出：“市場(chǎng)規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)法則不適用于教育，包括高等教育”，因?yàn)椤敖逃皇墙?jīng)濟(jì)的一個(gè)分支。教育過(guò)程、教育目標(biāo)、教育結(jié)果或教育產(chǎn)品都不能與經(jīng)濟(jì)相提并論。教育實(shí)際上具有自身存在的功能，它是社會(huì)的一個(gè)基本領(lǐng)域，也是社會(huì)存在的條件之一”。“減少國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用是當(dāng)前世界趨勢(shì)，但是這一趨勢(shì)不能自然而然地?cái)U(kuò)展到教育領(lǐng)域”。⑤政府非但不能直接或間接地減少高等教育公共經(jīng)費(fèi)，反而必須穩(wěn)定增加公共財(cái)政投入，并且保持高等教育財(cái)政的穩(wěn)定。因此我國(guó)政府作為公立高等學(xué)校的舉辦者，要嚴(yán)格履行自己法律上的投資承諾與義務(wù)，確保對(duì)高等學(xué)校的投入，尤其要確?；镜霓k學(xué)條件，從根本上解決高等教育規(guī)模發(fā)展與經(jīng)費(fèi)投入不足之間的矛盾，努力實(shí)現(xiàn)4％和“三個(gè)增長(zhǎng)”的承諾，這不僅是政策的實(shí)施力問(wèn)題，更是政府的形象問(wèn)題。假如政府不在財(cái)政上對(duì)教育予以支持，那么它也難以對(duì)教育施加有力的影響，高等教育大眾化的歷程最終還是會(huì)以眾多矛盾沖突的提交來(lái)回應(yīng)政府財(cái)政責(zé)任的“缺位”。(二)改革高等教育財(cái)政投入模式現(xiàn)階段高等教育大眾化的主要責(zé)任由省級(jí)政府主管的各類地方普通高校來(lái)承擔(dān)。因此，在高等教育大眾化階段應(yīng)重塑中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)高等教育的分權(quán)管理模式，強(qiáng)化地方財(cái)政在高等教育大眾化階段的責(zé)任意識(shí)。雖然高等教育大眾化目標(biāo)是屬“全國(guó)性事務(wù)”，中央財(cái)政在其中無(wú)疑應(yīng)起著舉足輕重的作用。但由于高等教育同時(shí)還具有很強(qiáng)的“地方性事務(wù)”的特征，它的受益范圍也主要在特定區(qū)域范圍，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)出錢”的利益原則，地方政府有責(zé)任負(fù)擔(dān)起保障高等教育大眾化階段公共經(jīng)費(fèi)撥款的主要任務(wù)，同時(shí)發(fā)揮撥款手段的宏觀調(diào)控作用，根據(jù)自身財(cái)力水平和本地區(qū)未來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展需要，有選擇地扶持一批地方重點(diǎn)院校。而中央財(cái)政則應(yīng)更多在協(xié)調(diào)地區(qū)差異、保障高等教育公平、追求卓越等方面履行“公共事務(wù)”的財(cái)政責(zé)任。一方面，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)力薄弱地區(qū)高等教育對(duì)公共資源的需求，平衡公共教育資源的分布；另一方面，通過(guò)建立由中央政府負(fù)主要責(zé)任的高等教育學(xué)生資助制度，確保中央財(cái)政對(duì)貧困大學(xué)生提供的資助，使高等教育公平得到更為切實(shí)的保障，更有效地對(duì)處境不利的群體進(jìn)行積極的補(bǔ)償。⑥(三)合理運(yùn)用財(cái)政調(diào)控手段，引導(dǎo)高等教育實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)隨著我國(guó)高等教育體制改革的深化，高等學(xué)校管理與政府行政剝離已是必然的選擇。如何使政府既不直接干預(yù)大學(xué)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，又能有效保證大學(xué)圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)服務(wù)是我們今天改革政府與高校關(guān)系的結(jié)合點(diǎn)。在立法方面，可修改現(xiàn)行的《預(yù)算法》，并制定《高等教育投入法》以健全高等教育財(cái)政法律體系。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)立法形式將各級(jí)政府財(cái)政投資責(zé)任劃分、落實(shí)“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求、多元化籌措教育資金等內(nèi)容予以明確。其次，政府撥款要突出國(guó)家優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提升。就中國(guó)的發(fā)展而言，堅(jiān)持高等教育事業(yè)的公益性和公平性，不等于公辦高等教育平均分配公共財(cái)政資源，對(duì)有限的公共資金分配，公共財(cái)政政策必然要有所為有所不為、或者是有所大為有所少為。關(guān)系國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、國(guó)家安全、可持續(xù)發(fā)展以及市場(chǎng)機(jī)制難以作為的方面，就是高等教育公共財(cái)政支持的重點(diǎn)。(四)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育財(cái)政體制改革的經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)高等教育機(jī)構(gòu)正視自身的社會(huì)責(zé)任第一，運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)優(yōu)化撥款方式。政府對(duì)高等教育的財(cái)政撥款是社會(huì)公共經(jīng)費(fèi)投入的一部分，作為資金投入方的政府有權(quán)利要求使用者(高等教育機(jī)構(gòu))對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效作出回應(yīng)，績(jī)效撥款應(yīng)成為各國(guó)逐漸重視并著力付諸實(shí)施的撥款方式。美國(guó)肯塔基州用25個(gè)績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量政府的財(cái)政撥款，以保證高等教育機(jī)構(gòu)在使用公共資金的同時(shí)，更多地審視自身的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，這就是范例。第二，借鑒美國(guó)“加州高等教育契約”中所采用的方式。美國(guó)加州高等教育契約是州長(zhǎng)與大學(xué)之間的一份合同，其戰(zhàn)略要點(diǎn)表現(xiàn)在政府財(cái)政責(zé)任和公立高等教育系統(tǒng)的義務(wù)兩方面。以加州為例，在州政府與高等教育這種合作共事以實(shí)現(xiàn)雙方期望的目標(biāo)的關(guān)系中，政府在保護(hù)高等教育系統(tǒng)自治權(quán)的同時(shí)，利用財(cái)政撥款的杠桿促使了高等教育在自身社會(huì)責(zé)任的確立方面承擔(dān)更多的義務(wù)。比如，在州經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，高等教育接受政府經(jīng)費(fèi)支持，培訓(xùn)就業(yè)人員，并作為新的經(jīng)濟(jì)生長(zhǎng)點(diǎn)，為州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供研究和服務(wù)。對(duì)于社區(qū)來(lái)說(shuō)，高校的存在不僅能為地方經(jīng)濟(jì)提供人才培訓(xùn)和教育機(jī)會(huì)，提高本地區(qū)的文化生活水平，為企業(yè)界創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，而且高校本身的需求也刺激了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然加州并沒(méi)有采用目前美國(guó)許多州通用的績(jī)效撥款方式對(duì)高等教育進(jìn)行財(cái)政資助，但政府與高等教育系統(tǒng)之間“契約”責(zé)任的確立同樣保證了高等教育系統(tǒng)在使用公共資金的同時(shí)，更多地審視自身的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。注釋：①(美)詹姆斯·杜德斯達(dá)，弗瑞斯·沃馬克.美國(guó)公立大學(xué)的未來(lái)[M].劉濟(jì)良譯.北京：北京大學(xué)出版社，2006：79.②蔡克勇，范文曜，馬陸亭.轉(zhuǎn)軌時(shí)期高等教育投入制度研究[M].北京：高等教育出版社,2006：13.③(阿根廷)J.C