基于國際經(jīng)驗發(fā)展中國小額信貸的政策取向

基于國際經(jīng)驗發(fā)展中國小額信貸的政策取向

[摘要]由于小額信貸在扶貧和經(jīng)濟發(fā)展進程中的巨大作用，現(xiàn)已被許多國家推廣和實踐。國際小額信貸的成功經(jīng)驗是政府的支持、高利差、選擇合適的模式及商業(yè)化運作?；趪H經(jīng)驗，本文認為發(fā)展中國小額信貸應(yīng)從建立與完善激勵約束機制著手，給予民間小額信貸機構(gòu)更多的政策空間；利率的市場化要與實現(xiàn)其他條件協(xié)調(diào)進行，轉(zhuǎn)變政府支持方式，保持可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]小額信貸；國際經(jīng)驗；財務(wù)可持續(xù)性；商業(yè)化運作

一、問題的提出

小額信貸作為一種有效的扶貧和金融發(fā)展的手段，最早于20世紀70年代中后期在孟加拉國出現(xiàn)，隨后以其成功的經(jīng)驗和遠大的發(fā)展前途在全球尤其廣大發(fā)展中國家得以推廣和實踐。鑒于小額信貸在扶貧和經(jīng)濟發(fā)展進程中的巨大作用，聯(lián)合國把2005年定為世界小額信貸年，而孟加拉國的格萊珉銀行(GrameenBank，簡稱GB)的創(chuàng)始人尤努斯(Yanus)教授榮獲2006年的諾貝爾和平獎。這也充分證明了國際社會對小額信貸在扶貧進程中所起作用的高度重視和充分肯定。同時，小額信貸自創(chuàng)立以來，受到了窮人的熱烈歡迎，迅速推廣到亞洲、非洲和拉丁美洲的許多發(fā)展中國家，成為一種非常有效的扶貧方式。小額信貸經(jīng)過幾十年的發(fā)展演化經(jīng)歷了四個階段：從20世紀70年代的農(nóng)戶小額貸款發(fā)展到80年代微型企業(yè)的小額貸款，進一步發(fā)展到90年代追求商業(yè)可持續(xù)發(fā)展和貸款覆蓋率為目標的小額貸款，目前，多元化模式的小額信貸正逐步融入金融體系。小額信貸這一概念也已大大拓展，由原來的高利率無擔保小額貸款(micro—credit)發(fā)展成為涵蓋存款、貸款、匯兌、保險、住房金融、小額租賃等多種金融服務(wù)的微型金融(micro-Finance)。國際小額信貸正迅速向商業(yè)化、金融化和正規(guī)化方向發(fā)展。

中國小額信貸的發(fā)展1999年以前主要是由政府扶貧辦下設(shè)的扶貧社代理農(nóng)行扶貧貼息貸款；1999年后改由農(nóng)行直接發(fā)放到農(nóng)戶。政府主導(dǎo)的小額信貸從大規(guī)模的推廣到目前的業(yè)務(wù)大量萎縮，經(jīng)歷了一個大起大落的過程。但在國際小額信貸發(fā)展和深化我國農(nóng)村金融體制改革的背景下，小額信貸發(fā)展出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)機。在2007年全國金融工作會議上，溫家寶總理指出：推進農(nóng)村金融組織創(chuàng)新，適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)準入政策，降低準入門檻，鼓勵和支持發(fā)展適合農(nóng)村需求特點的多種所有制金融組織，積極培育多種形式的小額信貸組織。發(fā)展小額信貸，特別是商業(yè)小額信貸成為今后我國農(nóng)村金融改革的重點之一。而目前，中國從事小額信貸的主要有以下機構(gòu)：國際發(fā)展機構(gòu)和非政府組織資助的小額信貸項目、政府主導(dǎo)的小額信貸扶貧項目(一般由農(nóng)行、扶貧辦及扶貧社操作)和農(nóng)村信用社的小額信貸業(yè)務(wù)。非政府組織、政府主導(dǎo)的小額信貸扶貧項目均是單一項目型模式，資金主要依靠外部供給，不具備持續(xù)性。小額信貸從業(yè)人員多為兼職，小額信貸經(jīng)營沒有組織機構(gòu)的保證，在管理機制上無法創(chuàng)新，只是在形式上照搬了國際上的做法。因此，目前中國小額信貸發(fā)展還存在諸多問題。

二、國際小額信貸的成功經(jīng)驗

小額信貸從20世紀80年代以來，在亞洲、南美和非洲等許多國家和地區(qū)得到了廣泛推廣，在解決微小企業(yè)和貧困農(nóng)戶融資問題上取得了成功，小額信貸成功的國際經(jīng)驗值得我們借鑒和推廣。

(一)支持小額信貸的發(fā)展是各國政府的共識。實踐表明，制定出合理有效的政策，并給予法律保障是促進小額信貸發(fā)展不可缺少的條件。世界各國特別是發(fā)展中國家，對小額信貸大多采取了鼓勵發(fā)展的政策和支持手段。孟加拉政府一直向格萊珉鄉(xiāng)村銀行提供資金支持，即以4％－5％的利息提供的貸款累計超過50億達卡。法律支持是允許銀行以非政府組織的形式從事金融活動，政策支持是對銀行提供免稅的優(yōu)惠政策。

馬來西亞政府的支持表現(xiàn)在宏觀政策和財務(wù)兩個方面。AIM在1986年發(fā)起時是一個非政府、非贏利的研究性項目，到1997年，該機構(gòu)已經(jīng)在馬來西亞13個州建立了35個營業(yè)所。AIM從1986年建立到1995年，馬來西亞政府為該機構(gòu)無償提供了2700多億吉林特的財政撥款，以作為機構(gòu)運行費。目前，AIM規(guī)模和影響僅次于孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行。

(二)選擇適合國情的發(fā)展模式是各國的基本做法。目前，世界各國的小額信貸存在多種模式，主要包括非政府組織模式、正規(guī)金融機構(gòu)模式、金融機構(gòu)和非政府組織緊密聯(lián)系模式、社區(qū)合作銀行模式、村銀行模式和國家級小額信貸批發(fā)基金模式等。選擇適合自己國情的小額信貸發(fā)展模式是各國的基本做法。而各國在選擇小額信貸發(fā)展模式時，均充分考慮到本國的政治模式、經(jīng)濟體制、金融發(fā)展狀況等國情。

孟加拉國是世界上最貧窮且人口密度最高的國家之一，全國一半人口生活在貧困線以下，超過半數(shù)的人是文盲。多年來，各國政府和國際組織每年給孟加拉國的各種低息貸款和捐贈達20億美元，但這些項目成功率極低。由于孟加拉國的金融實力有限，無力支持廣大的農(nóng)村地區(qū)，這樣民間自發(fā)的非政府組織模式就成為孟加拉國小額信貸的主導(dǎo)模式。格萊珉鄉(xiāng)村銀行模式是一種非政府組織從事小額信貸的例子。它的資金來源主要有兩方面：一是利息收入。孟加拉鄉(xiāng)村銀行堅持股份制私有化經(jīng)營。通過自身運營來解決資金問題，擺脫了受制于政府和國際援助的情況，保持了自主經(jīng)營權(quán)，這樣就能靈活地進行組織和信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新，為農(nóng)民提供更好的信貸服務(wù)。二是來源于孟加拉的小額信貸批發(fā)機構(gòu)。具有合法非營利公司身份的孟加拉農(nóng)村就業(yè)支持基金(PKSF)成立于1990年。該機構(gòu)以扶貧為目的，通過扶持和資助小額信貸組織來實現(xiàn)其社會目標。通過與小額信貸組織建立伙伴關(guān)系，提供資金和技術(shù)支持，再由這些小額信貸組織向農(nóng)民提供貸款來間接實現(xiàn)扶貧目標。它的成功是以良性的資金運作為支撐，還得益于正確的市場定位和批發(fā)機構(gòu)的扶持。

在許多發(fā)展中國家，民間金融發(fā)展不足，這樣政府就成為小額信貸的發(fā)展主體，他們大多選擇了正規(guī)金融機構(gòu)的小額信貸模式。印尼人民銀行小額信貸部(BRI-UD)是正規(guī)金融機構(gòu)從事小額信貸的模式，其下設(shè)地區(qū)人民銀行、基層銀行和獨立營業(yè)中心。獨立營業(yè)中心是基本的經(jīng)營單位，實行獨立核算，可以自主決定貸款規(guī)模、期限和抵押，執(zhí)行貸款發(fā)放與回收。機構(gòu)內(nèi)部建立激勵機制。2003年11月，BRI在印尼成功上市，并同時在美國證券柜臺交易市場掛牌交易，迄今為止，已成為世界上最大和最具盈利能力的小額信貸網(wǎng)絡(luò)。

(三)高利差是國際小額貸款的共同特點。嚴重信息不對稱、缺乏可抵押物、特質(zhì)性成本與風(fēng)險、非生產(chǎn)性惜貸這四種特殊性而產(chǎn)生的高成本，是小額貸款機構(gòu)在農(nóng)村發(fā)放貸款面臨的主要問題，這也使其難以獲利。地方性金融機構(gòu)往往因資金不足或為保證貸款償還率，不能給當?shù)靥峁V泛的金融服務(wù)。印尼政府在1983年6月實施了利率市場化改革，BRI可以自主制定利率。同時，BRI村銀行提供了一系列針對目標客戶的儲蓄產(chǎn)品來吸收資金，推出高利差的存貸服務(wù)產(chǎn)品，保證了利潤，克服了其他金融機構(gòu)面臨的困境而得以持續(xù)發(fā)展。

低利率可以幫助窮人獲得貸款的觀念已經(jīng)被多年的實踐證明是不可行的。這不但不能實現(xiàn)財務(wù)的可持續(xù)性，還會給貪污、尋租以可乘之機。印尼實行利率市場化政策的貸款年利率通常在20％-40％，孟加拉鄉(xiāng)村銀行貸款的年利率在20％左右，玻利維亞陽光銀行的貸款年利率通常是％。小額信貸運作成功的一些國家的現(xiàn)實表明，高利率貸款的需求極為旺盛，這也說明在資金稀缺的農(nóng)村地區(qū)資本的可得性比低利率更重要。而且，貸款利率較高，使得較富裕的非目標群體不會產(chǎn)生排擠目標群體的動機，這樣，低收入者和中小企業(yè)才會有機會獲得貸款。同時，高利率足以覆蓋成本，獲得較高的利潤，這也是印尼BRI村銀行很好地實現(xiàn)了財務(wù)可持續(xù)性的根本原因。

(四)商業(yè)化運作是國際小額信貸機構(gòu)的普遍選擇。小額信貸商業(yè)化(commercializationofmicrofi-nance)，指小額信貸機構(gòu)以市場為基礎(chǔ)，進行商業(yè)化的運作與管理以達到可持續(xù)發(fā)展的趨勢。中國長期以來傳統(tǒng)觀念認為，小額信貸是一種具有福利性質(zhì)的扶貧工具，不可能成為可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，更不用說盈利了，隱含于這種看法背后的觀點是：小額信貸以國際機構(gòu)援助或軟貸款為資金來源，為了保持小額信貸業(yè)務(wù)進行，要有源源不斷的捐助資金的注入。而依賴慈善資金的不斷注入是不可能的，因而小額信貸進一步擴張的前景是極為有限的。但是，一些國家的小額信貸通過商業(yè)化運營為事實，改變了人們的理念。小額信貸機構(gòu)作為獨立的信貸主體，能夠創(chuàng)造足夠收入，以彌補資金成本和其他相關(guān)成本，包括填補因呆賬造成的損失。在這一方面，孟加拉、印尼及拉美的小額信貸起到了示范作用。

三、發(fā)展中國小額信貸的政策取向

(一)建立與完善激勵約束機制。要成為一個成功的小額信貸機構(gòu)，從機構(gòu)內(nèi)部因素看，建立明確的員工業(yè)績考核、激勵懲罰制度，加強對小額信貸機構(gòu)從業(yè)人員職業(yè)道德教育和專業(yè)知識培訓(xùn)，提高這些人員的綜合素質(zhì)是非常重要的。成功的小額信貸機構(gòu)都有一套完整的以業(yè)績考核為中心的激勵約束機制，業(yè)績水平直接決定著員工的收入層次，從而在員工之間形成較強的相互競爭關(guān)系。這些激勵約束機制的成功主要基于兩點。一是這些國家普遍較小、監(jiān)管半徑短，日常層級監(jiān)督與跨級巡視監(jiān)督所形成的密集而交叉的監(jiān)督體系，具有較強的組織保證作用。二是高度重視商業(yè)可持續(xù)利益的約束作用。如BRI規(guī)定，村銀行設(shè)立后若18個月內(nèi)不能最利，則必須關(guān)閉或轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)；孟加拉鄉(xiāng)村銀行則強調(diào)總部不對新設(shè)分行提供資金，新設(shè)分行必須一年內(nèi)即能盈利。

(二)給予民間小額信貸機構(gòu)更多的政策空間。需要改變對小額信貸定性和定位的認識，明確小額信貸的金融屬性和功能，從金融深化和金融市場發(fā)展的角度，重新審視和考慮小額信貸發(fā)展的意義。建議給予小額信貸機構(gòu)更多的政策空間。第一，使小額信貸機構(gòu)合法化。純粹的公益性小額信貸機構(gòu)允許在民政部門注冊；商業(yè)性的小額信貸機構(gòu)允許在工商行政管理部門注冊。第二，人民銀行確定利率上限，在此基礎(chǔ)上對商業(yè)性小額信貸機構(gòu)給予更大幅度的定價權(quán)。第三，適當放寬小額信貸機構(gòu)的融資渠道，在堅持本地“只存不貸”的原則下，采用多種方式鼓勵小額信貸健康發(fā)展。第四，在稅收方面給予優(yōu)惠，通過稅收減免或稅收返還等政策，保證小額信貸機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。另外，目前中國貸款損失核銷制度缺乏靈活性，與小額信貸業(yè)務(wù)金額小、筆數(shù)多的特點不相適應(yīng)。由于無法及時核銷損失，使得銀行在不良貸款“雙降”考核機制下，對開展小額信貸業(yè)務(wù)心存顧慮。監(jiān)管、財稅部門應(yīng)研究完善支持小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展的配套政策，如允許銀行業(yè)金融機構(gòu)對小企業(yè)貸款損失按一定比例稅前核銷，建立小企業(yè)貸款風(fēng)險補償專項基金等。

(三)利率的市場化要與實現(xiàn)其他條件協(xié)調(diào)進行。世界上很多小額信貸項目半途夭折都歸因于經(jīng)營虧損，無法持續(xù)發(fā)展。要使參與小額信貸的金融機構(gòu)能夠可持續(xù)發(fā)展，利率市場化是不可或缺的條件。制定一個較合理的利率水平不僅對于發(fā)展小額信貸的金融機構(gòu)有著重要的意義，還有助于改善農(nóng)村金融市場的扭曲的現(xiàn)狀。但同時，必須認識到單一地推進利率市場化并不能解決現(xiàn)有的農(nóng)村金融市場的問題，利率市場化必須具備諸多前提條件，尤其是宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的背景和對金融機構(gòu)實施充分及審慎的監(jiān)管。若只是簡單提高利率水平可能會引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險，從而加劇金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量的惡化。印尼小額信貸機構(gòu)運作的成功，與其利率市場化是建立在完善的監(jiān)管和激勵前提下是分不開的。若只一味地照搬其模式而不考慮我國的國情和當前的背景，那失敗是必然的。這也正是發(fā)展中國家許多成功的小額信貸模式不能被普遍復(fù)制和推廣之原因所在。目前，中國金融機構(gòu)的監(jiān)管尚處在不完善階段，許多法律法規(guī)還在出臺過程中。面對不成熟的環(huán)境，中國利率市場化改革還有一段路要走，急于求成是不可取的。

(四)轉(zhuǎn)變政府的支持方式，保持可持續(xù)發(fā)展。國外小額信貸發(fā)展的經(jīng)驗也表明，單個小額信貸機構(gòu)一般需要5～8年才可達到可持續(xù)發(fā)展階段；只有一定數(shù)量的小額信貸機構(gòu)達到可持續(xù)發(fā)展階段之后，政府才會考慮是否需要制定專門的小額信貸法規(guī)來規(guī)范、管理和支持小額信貸的發(fā)展。中國自引進小額信貸開始試點以來至今僅10多年，小額信貸中國化的過程尚未完成。為了促進小額信貸的健康發(fā)展，增加貧困農(nóng)戶的貸款機會，建議政府轉(zhuǎn)變對小額信貸的支持方式，從為小額信貸的用戶提供利息補貼，轉(zhuǎn)為對能夠為低收入用戶持續(xù)地提供金融服務(wù)的小額信貸機構(gòu)提供補貼或低息貸款，幫助成長中的小額信貸機構(gòu)改進信貸管理、財務(wù)管理、風(fēng)險管理和人力資源管理的能力和進行產(chǎn)品創(chuàng)新的能力，盡快成長到可持續(xù)發(fā)展的階段。

(五)健全小額信貸機構(gòu)的外部監(jiān)督機制。小額信貸機構(gòu)的外部監(jiān)管模式選擇應(yīng)仔細比較成本與收益，為小額信貸機構(gòu)的組織創(chuàng)新創(chuàng)造條件。應(yīng)根據(jù)負債來源的不同采取不同的監(jiān)管框架。當前重點是明確資金來源于社會公眾的小額信貸機構(gòu)的外部監(jiān)管體制，切實保護存款人的利益。對于資金來源于其它渠道的機