法治視野下消防行政處罰若干問題

法治視野下消防行政處罰若干問題

論文摘要：消防行政執(zhí)法是公安機關(guān)消防機構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)所實施的涉消防事務(wù)的管理活動，是消防權(quán)能的社會化。消防行政處罰作為消防執(zhí)法的重要形式既具有一般行政處罰的共同性特征，也具有與消防管理相聯(lián)系的獨特性。實踐中由于制度上的缺失使得消防行政處罰備受病詬。本文從當前消防行政處罰所面臨的實際問題著手，以消防行政處罰的原生宗旨為引入，著力解析當前消防行政處罰實施中所遇到的問題，并試從立法、執(zhí)法、權(quán)力監(jiān)控等方面探求新的改進方案，為完善我國消防行政執(zhí)法提供有意義的借鑒，并希望起到拋磚引玉之效果，引起理論界和實務(wù)界更多的對消防執(zhí)法領(lǐng)域的關(guān)注。

論文關(guān)鍵詞消防執(zhí)法法治消防行政處罰自由裁量

行政處罰是行政機關(guān)或其他法律法規(guī)授權(quán)的主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法律法規(guī)且尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予制裁的具體行政行為。新《消防法》頒布實施以來，在原有相關(guān)行政處罰方面的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章的基礎(chǔ)上，在消防行政執(zhí)法干警的不懈努力下，應(yīng)該說無論是從消防行政處罰的理念樹立上還是從執(zhí)行程序的嚴密性上都有了長足進步。但不可否認，當前仍存在著諸多不足待完善之處。筆者結(jié)合多年消防行政執(zhí)法工作的現(xiàn)實體會將主要存在的問題歸結(jié)為以下幾方面：

一、對消防行政處罰的定位上存在缺陷，將處罰等同于管理

相當一部分執(zhí)法人員法治意識淡薄，法律知識匱乏使得對行政處罰的認識上存在偏簸。依罰代管、重罰輕糾、重罰輕管現(xiàn)象普遍存在。動輒罰款，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照甚至行政拘留都已經(jīng)是家常便飯。重罰思想的一個重要體現(xiàn)就是對于《消防法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等法律所明確規(guī)定的，行為人能主動消除或者減輕違法后果、認錯態(tài)度良好能夠積極配合公安機關(guān)消防機構(gòu)工作等情節(jié)具備的條件下仍然不加以考慮而仍按原標準處罰，甚至到了有恃無恐的程度。

二、重實體輕程序，法律的程序性價值不能得到彰顯

行政處罰一定意義上是一種對相對人的損益行為，如果不遵照法律規(guī)定的程序嚴格實施將很容易侵害相對人合法權(quán)益。消防行政處罰程序分為簡易程序和一般程序。簡易程序的適用上法律有嚴格規(guī)定，既只有對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的才能適用。同時，簡易不能等同于簡單。簡易程序只是只是允許行政主體可以當場做出處罰決定，并不是說可以隨便省略中間環(huán)節(jié)而草率決定。簡易程序仍然要表明執(zhí)法身份、告知被處罰的事實理由和根據(jù)、聽取當事人的申述和申辯而且要填寫預(yù)定格式的編有號碼的行政處罰決定書等。實踐中，存在不少執(zhí)法者草草了事，弱化甚至省略必需環(huán)節(jié)而直接做出處罰決定，更有甚者將簡易程序與當面收繳罰款相混淆。當面收繳罰款是《行政處罰法》第四十七條和《治安管理處罰法》第一百零四條規(guī)定的適用于給予二十元以下罰款和不當場收繳日后難以執(zhí)行的場合，而實踐中時有存在執(zhí)法人員在不符合以上規(guī)定的情況下當場收繳罰款的情形。一般程序是行政處罰的最主要程序，分為調(diào)查取證，告知事由、處罰依據(jù)、享有權(quán)利，聽取陳述申辯或舉行聽證、做出處罰決定四個環(huán)節(jié)。依據(jù)法律關(guān)于處罰程序的規(guī)定，參與調(diào)查取證的人員不得參與決定程序，如果舉行聽證，之前程序的辦案人員亦不得參與聽證程序，但是實踐中很多處罰的決定人往往就是調(diào)查取證人，這就極大損害了法律的權(quán)威性以致相對人的合法權(quán)益。除此之外，由于法律程序得不到貫徹遵守，實踐中還存在著大量重復(fù)處罰現(xiàn)象，嚴重違反了行政處罰一事不再罰原則。

三、法律不嚴導(dǎo)致的自由裁量權(quán)過大，形成權(quán)力尋租空間

新《消防法》的頒布適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，是消防法治文明建設(shè)的重要成果，對于規(guī)范和推動消防行政執(zhí)法有重大現(xiàn)實意義。但新法第六章法律責(zé)任部分仍然沒有克服原消防法對于處罰措施尤其是罰款數(shù)額幅度過大的弊病。比如消防法第六十條對單位違反本法規(guī)定，處五千元以上五萬元以下罰款，罰款數(shù)額竟相差十倍之多。當然，消防執(zhí)法面臨情況的千變?nèi)f化以及地區(qū)之間行業(yè)之間經(jīng)濟水平的巨大差異，決定了消防法對于罰款數(shù)額的規(guī)定上難有更明確細化的技術(shù)性作為，加之地方性法規(guī)以及政府規(guī)章跟進不到位或者雖有立法但條款的操作性不強，這就在客觀上導(dǎo)致了執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的過大，進而造成權(quán)力尋租的空間。立法的缺位導(dǎo)致實踐中重犯輕罰、輕犯重罰、同事異罰、異事同罰現(xiàn)象的大量存在，這不僅嚴重背離了依法行政的理念，損害了法律的嚴肅性，也是造成近年以來消防行政執(zhí)法領(lǐng)域貪污腐敗案件頻發(fā)的重要原因。

四、制度缺陷導(dǎo)致的監(jiān)管缺位，致使消防行政處罰游離于有效監(jiān)控之外

新《消防法》第七十一條規(guī)定了公安機關(guān)消防機構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為尚不構(gòu)成犯罪的依法給予處分，但對于實施處分的主體并沒有做出進一步明確說明，依什么法，給予何種類型的處分也沒有交代清楚，這就造成了實踐中監(jiān)控措施難以跟進到位的局面。消防行政處罰過程中執(zhí)法人員責(zé)任落實不清，掉進了人人插手但是沒人負責(zé)的怪圈，個案負責(zé)制貫徹落實不充分，法律威懾下的懼法心理難以形成。當前，支隊以上公安機關(guān)消防機構(gòu)都以設(shè)立內(nèi)部紀檢機構(gòu)，制定頒布了一系列廉潔自律守則等規(guī)范性預(yù)防性措施，各地也相繼引入了規(guī)范辦案、透明辦案、信息公開、電子政務(wù)、辦案滿意度信息反饋、調(diào)查回訪等較為先進的執(zhí)法改進措施，但由于未形成一套體系完備、結(jié)構(gòu)嚴謹、設(shè)計科學(xué)的監(jiān)控體系，致使以上監(jiān)督措施往往流于形式，而難以真正形成一股強有力的監(jiān)督規(guī)控力量。外部監(jiān)督方面，公安消防部隊的現(xiàn)役性也決定了法治條件下司法、人大、政協(xié)等監(jiān)督力量難以有效介入。

為提高消防行政處罰的質(zhì)量和水平，加快推動消防執(zhí)法盡快向法治化軌道轉(zhuǎn)向，加速推進消防行政執(zhí)法的社會化，筆者認為應(yīng)著力從以下幾方面進行改革優(yōu)化。

一是注重法治意識的培養(yǎng)，加大法律法規(guī)的學(xué)習(xí)掌握，牢固樹立依法行政、執(zhí)法為民的工作宗旨。公安機關(guān)消防機構(gòu)作為武裝部隊性質(zhì)的行政執(zhí)法力量，作為公安機關(guān)的一個重要職能部門，必須要轉(zhuǎn)變思想觀念，始終牢記權(quán)力是人民通過法律賦予的，職權(quán)也只能本著維護廣大人民群眾的根本利益去履行。作為法治政府的重要窗口，消防行政處罰是公安機關(guān)消防機構(gòu)實施行政管理職能的最頻繁也是最有力的手段，其效果的好壞直接影響消防部隊在廣大民眾中的形象。首先，各級消防機構(gòu)法治部門要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，開展多種形式的法制教育培訓(xùn)，制定階段性執(zhí)法能力建設(shè)培訓(xùn)計劃，有組織有計劃的對執(zhí)法人員進行分批次培訓(xùn)。其次，培育法制化建設(shè)先進典型，重點照顧，及時總結(jié)經(jīng)驗，提煉信息待條件成熟時候召開行政處罰法治化建設(shè)現(xiàn)場會，將好的做法和經(jīng)驗進行推廣。再次，注重與高等院校法學(xué)及行政管理學(xué)等院系的交流，可有支隊級單位與法學(xué)院簽訂法治培訓(xùn)班，對執(zhí)法人員分批次進行教學(xué)，對考核合格的頒發(fā)資格證書。第三，加大理論學(xué)習(xí)與創(chuàng)新力度，主動走出國門，派遣人員到香港地區(qū)以及美日等國家進行學(xué)習(xí)，取長補短，借鑒并形成一套適合中國國情的行政處罰執(zhí)法體系。

二是完善操作規(guī)程，制定切實有效、可操作性強的辦案細則，并嚴格要求辦案人員遵照執(zhí)行。鑒于方便使用的目的，全國已有幾個消防總隊制訂了執(zhí)法實用手冊，這極大方便了執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)掌握和實用查詢。但由于個欠缺強制性，加之個別執(zhí)法人員法律意識淡薄，致使執(zhí)法手冊成了擺設(shè)。有必要建立一套嚴格的案件全程法治規(guī)控體系，嚴格落實案卷備案制度，所有行政處罰案件一律建立電子檔案，嚴格規(guī)范辦案流程。杜絕簡化、逾越程序辦案，嚴謹執(zhí)法人員參與同一起案件的不同環(huán)節(jié)。嚴格落實案件回避制度，對確實符合回避條件的人員一律做回避決定，制度決不能向人情示弱。

三是完善行政立法，采取技術(shù)性措施，嚴格限制自由裁量權(quán)的濫用。立法上，各省消防條例應(yīng)更加注重罰款數(shù)額的具體化和明確化，各級人民政府應(yīng)結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平以及行業(yè)特征及時組織制定罰款數(shù)額的具體量化標準，使裁量最大限度的排除人為因素的干擾。個別地方已出臺具體的行政自由裁量權(quán)的管控辦法，如《杭州為行政處罰自由裁量定規(guī)矩》，《青島市民政局行政處罰自由裁量行為暫行辦法》，關(guān)于公安機關(guān)消防機構(gòu)行政處罰自由裁量權(quán)的管制辦法也有出臺，如北京市就出臺了《消防行政處罰依據(jù)、案由和自由裁量基準》和《消防行政處罰考量因素及權(quán)重標準》，《陽江市公安消防局行政處罰自由裁量權(quán)量化標準》等，一些列相關(guān)規(guī)章制度的出臺將進一步規(guī)范消防行政處罰的自由裁量。

技術(shù)性措施方面，比如《行政處罰法》第四條規(guī)定了行政處罰應(yīng)考慮的基本因素“違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度”，執(zhí)法人員可根據(jù)以上基本因素，各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來確定一個可供操作的計算模式，也便于實現(xiàn)行政處罰的統(tǒng)一。在具體的操作上可借鑒刑事司法領(lǐng)域的“電腦量刑”做法，就是將各種情節(jié)歸入一數(shù)據(jù)庫，并分別賦予權(quán)重，確定罰款數(shù)額時工作人員只需將本案各項具體情節(jié)輸入電腦，由電腦自行進行匹配計算即可算出處罰結(jié)果。以“責(zé)令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)”為例，其應(yīng)考慮的法定因素為“違法的事實、性質(zhì)、情節(jié)、后果”。以“情節(jié)”為例，可分為“輕微、一般、比較惡劣、惡劣”四檔。再對這四檔予以明晰，確定其具體內(nèi)容。以“輕微”為例，開工時間短、規(guī)模小、違法獲利少以及是否有屢犯情節(jié)，是否主動交代違法事實以及主動配合公安機關(guān)消防機構(gòu)工作等情節(jié)。

四是完善現(xiàn)行法律，健全責(zé)任追究機制，改變消防行政處罰監(jiān)管的空檔運行格局。第一，明確責(zé)任，著實提高公安機關(guān)消防機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督。鑒于新的消防法頒布實施剛?cè)暧杏啵灰诉M行立法修改，建議最高人民法院對消防法第七十一條第一款以司法解釋的形式進行補充說明，明確消防行政執(zhí)法人員違法亂紀行為的監(jiān)督主體和進行糾正處罰決定機關(guān)。第二，擺正位置，自覺接受人大、司法、輿論監(jiān)督。作為行政執(zhí)法部門，消防機關(guān)要自覺接受司法和人大的權(quán)力監(jiān)督。尤其是司法審查作為一種重要的糾錯機制，在保證行政機關(guān)依法行政、維護相對人權(quán)益方面起著至關(guān)重要的作用。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條之規(guī)定，相對人對消防行政處罰結(jié)果不服的可以提出行政復(fù)議或者直接提起行政訴訟，人民法院受理對于行政處罰不服的案件可以依據(jù)《行政訴訟法》第五十四條做出判決，根據(jù)本條第四款之規(guī)定行政處罰顯失公正的，可以判決變更。第三，將公安消防行政處罰納入行政執(zhí)法業(yè)務(wù)電子監(jiān)控系統(tǒng)，充分發(fā)揮電子監(jiān)察實時監(jiān)控、合法性把關(guān)、信息認證、流程規(guī)范的優(yōu)勢來對公安機關(guān)消防機構(gòu)做出的行政處罰事項進行廉政監(jiān)督與效能監(jiān)督，對“自由裁量權(quán)”進行規(guī)范監(jiān)督。加大信息公開力度，