加快民間組織發(fā)展-促進(jìn)和諧社會建設(shè)-“民間組織發(fā)展與建設(shè)和諧社會”國際論壇綜述

加快民間組織發(fā)展，促進(jìn)和諧社會建設(shè)——“民間組織發(fā)展與建設(shè)和諧社會”國際論壇綜述

2005年9月24—25日，由我院主辦的“民間組織發(fā)展與建設(shè)和諧社會”國際論壇在?？谡匍_。來自中央有關(guān)部委、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等機(jī)構(gòu)的代表，瑞典、丹麥、美國、德國、英國、南非、印度等國的專家學(xué)者共計140余人參加了論壇。論壇以“民間組織發(fā)展與建設(shè)和諧社會”為主題，圍繞“社會需求變化與民間組織發(fā)育”、“民間組織發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型”、“民間組織發(fā)展的政策需求和體制環(huán)境”、“民間組織發(fā)展的國際經(jīng)驗”等議題展開了深入研討。主要觀點綜述

一、在建設(shè)和諧社會的大背景下，積極穩(wěn)妥地發(fā)展民間組織既有很強(qiáng)的客觀需求，又有現(xiàn)實的可能性

在改革攻堅階段，積極穩(wěn)妥地發(fā)展民間組織，既是推進(jìn)改革的重要任務(wù)，也是建設(shè)和諧社會的客觀要求。

1、我國經(jīng)濟(jì)社會矛盾凸顯，加快發(fā)展民間組織具有相當(dāng)?shù)钠惹行?。專家指出，民間組織在化解突出的社會矛盾、釋放社會壓力、構(gòu)建和諧社會中有著積極的作用。

有專家指出，從我國的現(xiàn)實情況來看，有組織的理性比非組織的個人行為更有效。有組織就可以談判，可以協(xié)商。規(guī)范發(fā)展民間組織，形成在黨領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商對話機(jī)制，遠(yuǎn)比非理性的個體行為要規(guī)范得多、好得多。在社會矛盾尚沒有可能轉(zhuǎn)化為政治矛盾的前提下，積極穩(wěn)妥地發(fā)展民間組織，充分發(fā)揮社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介機(jī)構(gòu)的作用，不僅有利于協(xié)調(diào)具體利益關(guān)系，而且還有利于化解社會危機(jī)因素、保持社會穩(wěn)定，更好地建設(shè)和諧社會。

2、民間組織在弱勢群體的利益表達(dá)和利益保護(hù)中有特殊作用。有專家認(rèn)為，我國出現(xiàn)了規(guī)模龐大的弱勢群體，主要包括廣大農(nóng)村人口、農(nóng)民工、城市下崗失業(yè)人員等社會群體。弱勢群體利益保護(hù)問題已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和公平、公正的焦點。能否妥善地解決弱勢群體的利益表達(dá)和利益保護(hù)，既是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的重大任務(wù)，又是發(fā)展民間組織的現(xiàn)實需求。如何把政府的作用和民間組織的作用形成合力，把弱勢群體的問題解決得好一些，對落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會都有著十分重要的意義。

有專家談到，勞資關(guān)系的失衡開始成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題。無論是農(nóng)民工工資的拖欠，還是頻發(fā)的礦難，都反映了某些基層工會在維護(hù)職工具體利益中的角色缺位問題。目前我國農(nóng)民工已經(jīng)達(dá)到億人，而且規(guī)模將不斷擴(kuò)大。民間組織(例如農(nóng)民工工會)可以在平衡勞資關(guān)系方面發(fā)揮積極作用。

3、發(fā)展民間組織有助于改善政府與社會之間的關(guān)系。有專家提出，在當(dāng)前改革和發(fā)展的全局與局部利益的博弈中，發(fā)展民間組織，有助于提高社會的自我管理能力，更好地推進(jìn)公共治理社會化；民間組織還可以作為一條重要的紐帶，在其服務(wù)的社會基層民眾與社會各界以及社會公眾之間加強(qiáng)溝通和相互了解，為人們參與社會管理和增強(qiáng)民主意識提供渠道。

4、在現(xiàn)代多元社會中，民間組織是與政府、企業(yè)并列的三大社會支柱之一。民間組織對于現(xiàn)代社會來說，是獨立于政府和企業(yè)之外的社會力量，具有不可替代的作用。隨著和諧社會的建設(shè)，我國的民間組織將在環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、艾滋病防治、社會福利、社區(qū)服務(wù)、慈善救助等社會問題比較集中的領(lǐng)域里發(fā)揮不可替代的作用。一些專家指出，如果把我國目前的民間組織數(shù)量從20余萬家上升到40余萬家，每個組織解決5個人就業(yè)，就可以解決200余萬人的就業(yè)問題。有的專家認(rèn)為，民間組織還可以創(chuàng)造一個網(wǎng)絡(luò)，提升社會誠信、社會準(zhǔn)則等社會資本，從而提升整個國家的軟實力。

5、發(fā)展民間組織有利于我國進(jìn)一步融入全球化進(jìn)程。有的專家指出，在全球化的過程中，按照國際慣例，越來越多的國際合作與交流需要民間組織的參與。民間組織往往可以在國家、國際組織和跨國公司力所不及的領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。目前，我國的民間組織在參與國際事務(wù)方面還有很大的局限性，比如在反傾銷案件中，我國的民間商會、行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用相當(dāng)有限。因此，利用民間組織來有效地開辟國際市場，保護(hù)我國公民和企業(yè)在全球化過程中的利益已經(jīng)成為一個緊迫的任務(wù)。

二、政府轉(zhuǎn)型為民間組織發(fā)展拓展了空間，民間組織發(fā)展將有力地推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型

我國進(jìn)入以政府轉(zhuǎn)型為重點的改革攻堅階段，為民間組織的發(fā)展提供了重要機(jī)遇。伴隨著政府轉(zhuǎn)型的實際進(jìn)程，民間組織必將在社會性、公益性和服務(wù)性的社會職能中逐步發(fā)揮作用，扮演重要角色。

1、我國民間組織發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型互為條件，相互促進(jìn)。有專家強(qiáng)調(diào)，我國每次政府改革都為民間組織留下了發(fā)展空間，民間組織不斷地承接政府退出領(lǐng)域的職能。而民間組織的發(fā)展，又會要求更大的自主性和相對獨立性，從而進(jìn)一步推動政府轉(zhuǎn)型。專家指出，如果政府轉(zhuǎn)型不到位，民間組織發(fā)展將受到嚴(yán)重的制約與束縛。政府仍然管著那些不該管、管不了、也管不好的事情，管著那些應(yīng)該由市場和社會去解決的事情，管著那些應(yīng)該由企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織自己管理的事情。這限制了民間組織發(fā)展和發(fā)揮作用的空間。

完善的市場經(jīng)濟(jì)體系和完善的公共服務(wù)體系，需要兩大社會組織體系的支撐。這兩大社會組織：一是按市場化原則、按行業(yè)或商務(wù)活動的實際需要組織起來的行業(yè)協(xié)會、商會組織；二是按公平、公正原則，按服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)公眾的實際需要組織起來的公共服務(wù)組織。

2、形成政府與民間組織優(yōu)勢互補(bǔ)。有的專家認(rèn)為，實現(xiàn)以“小政府，大社會”為目標(biāo)的政府轉(zhuǎn)型，需要將原來由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能剝離給有條件的民間組織去承擔(dān)。民間組織的發(fā)展可以促進(jìn)政府職能從直接微觀管理向間接宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。民間組織可以利用其接近群眾、成本低、效率高的優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府的不足，增加公共物品的供應(yīng)總量，提高公共物品的供給效率，為政府職能的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造必要條件。民間組織與政府合作關(guān)系的創(chuàng)新，在一定意義上還可以成為一種模式選擇，相應(yīng)地帶動規(guī)模龐大、涉及到幾千萬人員的事業(yè)單位的改革，社會轉(zhuǎn)型的整體步伐也會因此得以加快。

3、民間組織要保持非官方性。有的專家認(rèn)為，作為公民社會主體的民間組織有以下四個顯著的特點。其一是非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國家的立場；其二是非營利性，即它們不把獲取利潤當(dāng)作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務(wù)當(dāng)作其主要目標(biāo)；其三是相對獨立性，即它們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨立的經(jīng)濟(jì)來源，無論在管理上，還是在財政上，都有其獨立性；其四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而完全是自愿的。民間組織的這些特征，使得它們明顯地區(qū)別于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織。

4、在政府與民間組織之間發(fā)展平等協(xié)商與合作關(guān)系。有專家談到，目前我國的社會管理體制正在發(fā)生深刻的變化，正在建立“小政府、大社會”的管理框架，社會管理正在從單位管理模式向社會管理模式轉(zhuǎn)變。但是突出的問題是政府與民間組織的關(guān)系還沒有擺正，政府與民間組織在共同治理社會的過程中應(yīng)是一種平等的合作互補(bǔ)關(guān)系。政府要真正讓民間組織發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須端正態(tài)度與認(rèn)識，轉(zhuǎn)變民間組織是政府的下屬部門或隸屬單位等傳統(tǒng)觀念，把民間組織置于與自己同等地位的組織來看待。

三、以政社分開為重點，推進(jìn)社會管理體制改革

我們的社會建設(shè)與管理應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“政社分離”，政府要讓出一個可以由“民間”——社區(qū)和社會團(tuán)體實行自治的“社會空間”來。

1、社會組織的“官辦性”太強(qiáng)，造成了很多矛盾和問題。有專家談到，目前我國某些民間組織的“官辦性”太強(qiáng)。這些非營利性中介組織依附于黨政機(jī)關(guān)，也就是非營利組織與黨政機(jī)關(guān)在經(jīng)費、人員以及運轉(zhuǎn)機(jī)制上的相互依賴性。其次，通過行政權(quán)力強(qiáng)行中介，導(dǎo)致行政部門對某些服務(wù)的壟斷。由于上述兩方面問題的存在，使政府行為和非營利組織的獨立性、客觀性和公正性都受到了影響。

2、把“政社分開”作為社會體制改革和促進(jìn)民間組織發(fā)展的重點。政企分開、政事分開、政社分開是經(jīng)濟(jì)體制改革、社會體制改革的重要目標(biāo)。從總體上看，政企分開有了實質(zhì)性突破，政事分開和政社分開尚未真正破題。要在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下，穩(wěn)步推進(jìn)政社分開，逐步實現(xiàn)社會組織領(lǐng)導(dǎo)人自選、活動自主、經(jīng)費自籌等方面的改革。

有的專家指出，政府與民間組織分離要解決好四個問題：一是財政上的分離；二是行政隸屬關(guān)系上的分離；三是職責(zé)分離；四是非營利組織的社會化問題。在解決政府與非營利組織的職責(zé)分離的問題時，要防止一種傾向，即把一些本來必須由政府機(jī)關(guān)承擔(dān)的、不應(yīng)該收取費用的某些公共治理或公共服務(wù)項目，變?yōu)槭召M項目轉(zhuǎn)交給非營利組織，從而加重民眾的負(fù)擔(dān)。從發(fā)展的角度看，實現(xiàn)政社分開最終要走非營利組織社會化的軌道。非營利組織健康發(fā)展的唯一途徑，是使其真正能夠成為獨立、自主的社會實體。

3、以“政社分離”來建構(gòu)自治社區(qū)。近年來，社區(qū)建設(shè)得到了重視。但是，由于傳統(tǒng)的慣性，政府又常把社區(qū)居委會作為行政系統(tǒng)的一個“終端設(shè)備”來對待。這種行政手段一插到底的工作方式與當(dāng)前的形勢不相適應(yīng)。要給基層社區(qū)以適當(dāng)?shù)淖灾慰臻g，讓他們自主、自覺地來完成從行政信息到社區(qū)行動的轉(zhuǎn)化，使上級的“要你做”變成社區(qū)的“我要做”。

4、引導(dǎo)和支持民間組織參與公共事務(wù)管理。有專家強(qiáng)調(diào)，政府要積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)、鼓勵和支持民間組織參與公共事務(wù)管理，這樣既可以減少社會成本，又可以形成有效的機(jī)制，使政府對公共事務(wù)的管理和決策更加透明、科學(xué)。參與公共事務(wù)管理的途徑和方式，可以有以下幾種：就某一方面的事務(wù)提出意見、建議或議案；對政府的行政立法和公共政策進(jìn)行監(jiān)督，并依法向有權(quán)機(jī)關(guān)提出異議；協(xié)助政府起草有關(guān)法律規(guī)范和政策；參加政府決策過程中的聽證；通過授權(quán)和委托使行業(yè)組織享有一定管理職能等。

5、以政事分開為原則，加快事業(yè)單位改革。有的專家認(rèn)為，要加快推進(jìn)事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，鼓勵民辦非營利機(jī)構(gòu)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會性、公益性事業(yè)中發(fā)揮作用。一方面，要對事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，在加大人事、收入分配、社會保險等領(lǐng)域改革的同時，強(qiáng)化社會事業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)職能，不斷增加財政投入；另一方面，要使一部分事業(yè)單位實現(xiàn)民營化，轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利民間機(jī)構(gòu)，還要積極創(chuàng)造條件，降低門檻，鼓勵民間非營利部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。

6、充分發(fā)揮民間組織的積極作用，實現(xiàn)公共政策的轉(zhuǎn)型。有的專家認(rèn)為，伴隨著市場化改革的進(jìn)程，社會開始從單一中心向多元中心過渡。在這種情況下，公共政策的效果更加取決于社會公眾的認(rèn)同和參與程度。這就需要政府從分化了的社會利益現(xiàn)狀出發(fā)，賦予老百姓更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。隨著公共需求和利益關(guān)系的變化，實現(xiàn)公共政策的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新已成為建設(shè)和諧社會的重要任務(wù)。確保重大事情的公眾知情權(quán)，實現(xiàn)公共政策由封閉、半封閉向公開、透明的轉(zhuǎn)變，民間組織要參與公共政策的制訂過程。公共政策要實現(xiàn)由嚴(yán)格的行政控制向人性化的公共治理轉(zhuǎn)變。要使公共政策的執(zhí)行以尊重公民的基本權(quán)利為前提，實現(xiàn)從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

四、為民間組織發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境與制度空間

我國民間組織的發(fā)展正處在關(guān)鍵時期。因此，民間組織發(fā)展的相關(guān)立法、政策體系及管理體制要與其相適應(yīng)。

1、必須盡快改變民間組織立法滯后的局面。有的專家指出，我國初步建立的非營利組織的法律規(guī)范體系，存在著諸多重大缺陷與不足。這不僅反映在法律技術(shù)層面，還反映在法律、政策對一些重大問題的認(rèn)識上。非營利組織立法的滯后性，已成為學(xué)術(shù)界、政府部門和非營利組織的共識。

有的專家認(rèn)為，要通過建立健全相應(yīng)的法律規(guī)范，而不是靠政府的行政命令推動非營利組織的發(fā)展。在進(jìn)行有關(guān)非營利組織的立法方面，要把政府與非營利組織之間的關(guān)系，通過法律的形式確定下來。建議盡快制定和出臺“民間組織法”。為了有效通過法律途徑規(guī)范政府和非營利組織的行為，還應(yīng)該建立政府制定規(guī)制的審查、約束機(jī)制。也就是說，要建立防止政府利用制定規(guī)制的權(quán)力，制定出帶有部門利益傾向的法規(guī)。

2、改變民間組織的雙重管理體制。我國社團(tuán)組織的現(xiàn)行管理體制可用“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”來概括，即在登記管理環(huán)節(jié)采取預(yù)防制模式，并且設(shè)置了較高的準(zhǔn)入門檻，在日常管理環(huán)節(jié)則實施嚴(yán)格的追懲制原則。盡管在體制框架下設(shè)置了嚴(yán)格的管制措施，但在管理實踐中已表現(xiàn)出與社會需求極其不相適應(yīng)的一面。一是重形式管理而輕權(quán)利保障，立法的目的是以有利于政府對社團(tuán)的行政性管制而不是從鼓勵社團(tuán)發(fā)展角度為出發(fā)點；二是重事前審批而輕事后監(jiān)督，表現(xiàn)為民間社團(tuán)設(shè)立難，但對社團(tuán)成立后的制度建設(shè)、規(guī)范化管理、行政監(jiān)督機(jī)制和業(yè)務(wù)主管部門的權(quán)、責(zé)、利機(jī)制的建立則重視不夠；三是重行政手段而輕組織的自律機(jī)制建設(shè)，無論是社團(tuán)組織的業(yè)務(wù)主管部門還是執(zhí)法監(jiān)督部門，在管理手段上仍偏重于行政性管制而不重視社團(tuán)自身的自律規(guī)范。

3、降低民間組織的登記準(zhǔn)入門檻，使民間組織發(fā)展合法化、透明化。國際上每萬人擁有民間組織的數(shù)量，法國為110個，日本為97個，我國只有個；我國民間組織總支出約占GDP的％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家7％的水平，也低于％的世界平均水平。根據(jù)目前的規(guī)定，民間組織須有業(yè)務(wù)主管單位，即民間組織必須掛靠在某個主管單位的旗下。由于這個規(guī)定的存在，許多民間組織因為找不到主管部門而無法登記成立。甚至有的民間組織以此為由私自結(jié)社。降低民間組織登記準(zhǔn)入門檻，有利于民間組織的管理，更有利于政府掌握充分的信息。降低門檻之后，要在制度上要求民間組織的事務(wù)和財務(wù)都要向社會公開。這樣比嚴(yán)格的行政控制效果要好得多。

4、建立民間組織的競爭機(jī)制和自律機(jī)制。有的專家指出，自律、誠信、公共道德和社會奉獻(xiàn)是民間組織的生存基礎(chǔ)。民間組織必須通過有效的服務(wù)爭取政府的政策支持、企業(yè)的財力支持和社會的道義支持，在此基礎(chǔ)上才能夠獲得持續(xù)發(fā)展所需要的資金和吸引人才。要真正實現(xiàn)這一點，還必須建立民間組織內(nèi)部自律機(jī)制和外部競爭機(jī)制。一是建立一系列的內(nèi)部質(zhì)量控制制度、財務(wù)公開制度和財務(wù)監(jiān)督制度，提高財務(wù)透明度；二是加強(qiáng)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力；三是建立起內(nèi)部激勵制度、競爭制度和誠信建設(shè)；四是要打破民間組織領(lǐng)域里的壟斷，引入競爭機(jī)制。

五、發(fā)展民間組織應(yīng)當(dāng)借鑒國際經(jīng)驗

專家們普遍認(rèn)為，國外民間組織的發(fā)展為我國民間組織的發(fā)展提供了某些可借鑒的經(jīng)驗，值得我們認(rèn)真研究。

1、我國可以選擇“強(qiáng)國家和強(qiáng)社會”的發(fā)展模式。在談到民間組織發(fā)展的模式時，有專家介紹說，從國際經(jīng)驗看，有四種模式組合：“強(qiáng)國家和強(qiáng)社會”、“弱國家和弱社會”、“弱國家和強(qiáng)社會”、“強(qiáng)國家和弱社會”。波蘭屬于“弱國家和強(qiáng)社會”類型；“強(qiáng)國家弱社會”最典型的是前蘇聯(lián)；瑞典是一個社會組織非常發(fā)達(dá)的國家。前蘇聯(lián)頃刻解體有很多原因，有專家認(rèn)為一個重要原因是缺少民間組織這道“防火墻”。有專家認(rèn)為，我國應(yīng)選擇“強(qiáng)國家和強(qiáng)社會”的發(fā)展模式。

2、發(fā)展民間組織，必須