地方性法規(guī)范文10篇

地方性法規(guī)范文10篇

首先說明一點(diǎn)，作為法規(guī)類屬，“條例”“實(shí)施方法”“規(guī)章”“規(guī)定”等表述廣泛存在于行政法規(guī)、政府規(guī)章甚至黨的規(guī)范性文件中，并不專屬于地方性法規(guī)，但本文的討論視角僅限定于地方性法規(guī)。另外，筆者僅基于立法技術(shù)、立法理論等做些微觀工作領(lǐng)域內(nèi)的探討，不涉及其他。

其一，關(guān)于“條例”。條例是地方立法名稱中適用最為廣泛的，一般是在國家沒有直接上位法狀況下，由地方立法機(jī)關(guān)制定的，全面、系統(tǒng)調(diào)整及規(guī)范特定社會關(guān)系、某一方面領(lǐng)域的地方性法規(guī)。條例的適用大致包括下述條件：一是國家直接上位法缺位，二是多數(shù)系創(chuàng)設(shè)性、自主性立法，三是法規(guī)內(nèi)容體系完整、篇章體例全面。不過也有例外情形，有時雖然存在直接上位法，但立法實(shí)踐中結(jié)合本地實(shí)際，在不與上位法基本原則相抵觸的狀況下，擴(kuò)大了上位法調(diào)整范圍，對上位法中沒有規(guī)定的內(nèi)容也作出明確、詳細(xì)的實(shí)施性規(guī)定，其名稱也可稱為“條例”。但這種狀況應(yīng)留意與“實(shí)施方法”的適用相區(qū)分。

其二，關(guān)于“實(shí)施方法”。實(shí)施方法是為了貫徹、實(shí)施國家法律而結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定的執(zhí)行性和操作性地方性法規(guī)。以吉林省為例，其通用表述為“吉林省實(shí)施某法（指國家法律）方法”。相較于條例，實(shí)施方法具有兩個特征：一是有直接上位法，二是只為補(bǔ)充、細(xì)化國家法律，其調(diào)整范圍應(yīng)等于或小于上位法。這里附帶說一句“實(shí)施方法”“實(shí)施條例”和“實(shí)施細(xì)則”的區(qū)分。實(shí)施方法是地方性法規(guī)，實(shí)施條例是國務(wù)院為貫徹實(shí)施國家法律而制定的行政法規(guī)，實(shí)施細(xì)則則是國家行業(yè)主管部門為貫徹實(shí)施國務(wù)院行政法規(guī)制定的部門規(guī)章，一般以部長令的形式。不過實(shí)踐中實(shí)施條例和實(shí)施細(xì)則的用法并不非常規(guī)范。

其三，關(guān)于“規(guī)章”。規(guī)章是對某一方面的工作程序作出規(guī)范的地方性法規(guī)，也可稱為地方立法中的“程序法”，如吉林省制定的《吉林省人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)章》《吉林省人民代表大會常務(wù)委員會主任會議工作規(guī)章》。需要強(qiáng)調(diào)的是，規(guī)章只能適用于單純的程序性事項(xiàng)，假如法規(guī)內(nèi)容涉及實(shí)體方面，其名稱則不宜用“規(guī)章”。

其四，關(guān)于“規(guī)定”。規(guī)定是對某一事項(xiàng)或特定內(nèi)容作局部調(diào)整、專項(xiàng)規(guī)范的地方性法規(guī)。調(diào)整范圍較小、內(nèi)容比較單一是規(guī)定的主要特征。以數(shù)學(xué)語言而論，依筆者淺見，假如視一部完備法規(guī)為立體物，則“規(guī)定”差不多便是“截面”或“橫斷面”。另外，相比于“條例”和“實(shí)施方法”，“規(guī)定”的適用并不以是否存在上位法為條件。換句話說，無論有無上位法，只要法規(guī)內(nèi)容局部、單一、調(diào)整面窄，都可稱之為“規(guī)定”。

總而言之，地方性法規(guī)名稱看似只是立法技術(shù)方面的問題，但上升到理論層面，它也是法制統(tǒng)一原則的重要體現(xiàn)。作為立法工，不僅要著眼于預(yù)立法規(guī)的內(nèi)容，也要重視其形式；不僅要評估每部法規(guī)的實(shí)施效果，也要兼顧整個法律體系的和諧統(tǒng)一。

關(guān)健詞：地方性法規(guī)評價依法治國

一、進(jìn)行地方性法規(guī)評價的目的與意義

地方性法規(guī)評價，簡而言之，就是有立法權(quán)的地方人大及其常委會在地方性法規(guī)實(shí)施肯定時間后，通過肯定規(guī)模的實(shí)證調(diào)查，對所通過法規(guī)的功能、作用以及法規(guī)的實(shí)施效果所進(jìn)行的評論和估價，并在此基礎(chǔ)上對整個立法質(zhì)量、價值的評論和估價。這種立法評價是在

地方性法規(guī)實(shí)施肯定時間后進(jìn)行的，它不同于立法猜測，主要是以對法的功能作用和實(shí)施效果的評價為基礎(chǔ)和中心，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)而對整個法規(guī)的質(zhì)量和價值等作出綜合的評價。

其評價的重點(diǎn)主要集中在兩個方面，一是法規(guī)實(shí)施的績效;二是法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否需要進(jìn)一步完善。通過立法評價，要對法規(guī)所產(chǎn)生的社會影響，法規(guī)預(yù)期效果與實(shí)際效果的全都程度，法律實(shí)施效果產(chǎn)生的緣由，法律實(shí)施程度，法律的有益性、合理性、可行性等作出綜合的分析、評論和估價。

為什么要進(jìn)行地方性法規(guī)評價，或者說，對地方性法規(guī)進(jìn)行立法評價有什么重要意義，筆者以為，通過地方性法規(guī)評價，可以得出對現(xiàn)行法規(guī)更全面、更科學(xué)的系統(tǒng)評價，對今后制定、修改和廢止法規(guī)更有參考價值。同時，通過對各個地方性法規(guī)作用、質(zhì)量的評價，可以總結(jié)立法閱歷和教訓(xùn)，可以分析熟悉立法共性的規(guī)律，用這些規(guī)律去指導(dǎo)其他法規(guī)的制定，使地方性法規(guī)能夠發(fā)揮其調(diào)控社會關(guān)系的最佳功能和作用。例如，通過對某一詳細(xì)法規(guī)實(shí)施效果及其立法質(zhì)量、價值的評價，我們可以了解該地方性法規(guī)對社會產(chǎn)生的實(shí)際效果畢竟如何，起草該法規(guī)初期所要預(yù)期解決的社會問題是否得以切實(shí)解決以及解決問題的詳細(xì)程度；可以分析出實(shí)施效果好壞的實(shí)際緣由，發(fā)覺法規(guī)規(guī)范本身的不足，進(jìn)而為完善修改、廢止該地方性法規(guī)打下基礎(chǔ)。

我們知道，法規(guī)功能的發(fā)揮、法規(guī)價值的實(shí)現(xiàn)程度雖然同外部環(huán)境如當(dāng)前我國的環(huán)境，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度，公民的法律素養(yǎng)和法律意識等都有很大的關(guān)系。但是，我們不行否認(rèn)，它同法規(guī)自身的質(zhì)量即法規(guī)是否反映客觀規(guī)律，是否符合社會需要，有著最親密的關(guān)系。法律作為上層建筑的組成部分，必需反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的客觀要求，必需適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展。因此，我們在立法中肯定要堅(jiān)持正確的立法原則和立法技術(shù)，警惕立法誤入歧途。

而實(shí)行地方性法規(guī)評價，正好可以增進(jìn)立法機(jī)關(guān)對法規(guī)實(shí)施狀況的了解，進(jìn)一步推動立法工作。

（一）有利于總結(jié)閱歷教訓(xùn)，提高立法水平。法律固有的穩(wěn)定性必定要求立法者具有肯定的猜測力量，在立法中對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)展予以適當(dāng)前瞻。但是，在改革開放的今日，各種新生事物、新狀況層出不窮，增加了立法猜測難度。古人云:“溫故而知新，可以為師矣”。地方性法規(guī)評價中，執(zhí)法部門、人大代表以及人大專(工)委樂觀參加，通過開展部門評估、問卷調(diào)查、專題調(diào)研等一系列活動，形成最終評估報告，再由常委會仔細(xì)討論，打算是否對法規(guī)進(jìn)行修改。這樣的制度支配，使得法規(guī)能夠依據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的實(shí)際狀況，不斷進(jìn)展完善，做到與時俱進(jìn)，實(shí)行“回頭看”，使立法者可以清晰看到立法預(yù)期與立法實(shí)施效果之間的差距以及立法技術(shù)等方面的欠缺，進(jìn)而吸取閱歷教訓(xùn)，舉一反三，不斷提高立法猜測力量和立法技術(shù)，制定出更高質(zhì)量的法規(guī)。同時，地方性法規(guī)評價也為修改法規(guī)供應(yīng)了大量第一手資料，對提高修改法規(guī)的針對性和科學(xué)性很有裨益。

（二）有利于提高立法實(shí)效。在肯定時期內(nèi)，立法資源同其他社會資源一樣是有限的;如何運(yùn)用好有限立法資源，提高立法實(shí)效，實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期目的，是立法者應(yīng)當(dāng)考慮的問題。過去，由于缺乏對立法效果的評價機(jī)制，立法者對立法的效果關(guān)注得不夠，有的立法實(shí)施效果與立法目的或目標(biāo)偏離。而實(shí)行地方性法規(guī)評價后，人們對法規(guī)實(shí)施所取得的社會和經(jīng)濟(jì)效益有了一本明白賬。這就促使立法者進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任心，改進(jìn)工作方法，搞好立法的可行性與必要性的分析，加強(qiáng)立法猜測、規(guī)劃和制定等工作，并依據(jù)需要制定配套性法規(guī)，努力增加立法實(shí)效。

（三）隨著立法的日益增多，如何協(xié)調(diào)不同時期和由不同部門所制定的法規(guī)之間的沖突和沖突，是我們始終面臨的一個難題。當(dāng)前，由于很多地方性法規(guī)都是由相關(guān)部門主持起草，利用立法的機(jī)會擴(kuò)大本部門利益的傾憧憬往屢禁不止。這必定會帶來法規(guī)之間的相互沖突，這種法規(guī)之間的沖突必定損害法制的統(tǒng)一。要轉(zhuǎn)變法規(guī)之間的種種沖突狀況，有立法權(quán)的地方各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)適時建立地方立法的評價機(jī)制，同時，我們必需轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的立法模式。部門立法的慣例必需代之以新的做法，比如，以法規(guī)所涉及到的特定領(lǐng)域的專家為主，汲取各部門、行業(yè)的人士組成起草班子進(jìn)行起草工作。對地方性法規(guī)草案中涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的重要制度，都應(yīng)當(dāng)在立法后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會影響評價，在評價的基礎(chǔ)上科學(xué)決策。同時，進(jìn)一步強(qiáng)化立法過程中的公眾參加。在立法過程中，利益可能受到擬議中法規(guī)影響的行業(yè)代表、民間人士應(yīng)有充分的機(jī)會參加其中，在以往的書面征求意見以及座談會等形式之外，聽證會應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟牟杉{。這不僅有助于通過廣泛的論證和審議協(xié)調(diào)法規(guī)草案與既有法規(guī)之間的關(guān)系，而且也有利于提高法規(guī)的可操作性，更重要的是，公民對立法過程的參加也是建立和諧社會不行或缺的環(huán)節(jié)。

（四）在堅(jiān)持地方性法規(guī)與上位法不相抵觸的前提下，進(jìn)一步增加地方性法規(guī)的可操作性。筆者以為，對地方性法規(guī)進(jìn)行立法評價時，我們必需重點(diǎn)關(guān)注的一個問題就是地方性法規(guī)的實(shí)際操作性畢竟如何。地方性法規(guī)難以操作主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.部門愛護(hù)主義傾向嚴(yán)峻。不同立法主體之間的權(quán)限范圍在法律上并無明確規(guī)定或法律上的依據(jù)，這就產(chǎn)生了對同一問題的重復(fù)立法、重復(fù)規(guī)定，部門往往站在各自的立場上，從小利益動身，作出相互沖突的規(guī)定，造成法規(guī)在實(shí)際操作中的困難。

2.有的部門在“立總比不立好”，“有總比沒有好”的思想指導(dǎo)下，片面追求法規(guī)的數(shù)量，忽視法規(guī)的質(zhì)量。有的法規(guī)條款多是綱要式、原則性的概括，在內(nèi)容上與政策相差不大，結(jié)果一遇到簡單的社會生活，一旦進(jìn)入操作階段，就發(fā)覺法規(guī)條文的規(guī)定界限不清，變得不詳細(xì)、模棱兩可，很難為執(zhí)法供應(yīng)一個明確、清楚的依據(jù)。

3.有些法規(guī)在起草階段，就存在先天不足，與社會生活脫節(jié)。缺乏可操作性，不僅會損害法規(guī)的權(quán)威和嚴(yán)厲?性，而且會減弱民眾對法的信仰和敬重，法規(guī)的壽命也長不了。

二、地方性法規(guī)評價的方式

地方性法規(guī)評價是對立法進(jìn)行的系統(tǒng)分析。從評價的主體分，可分為國家機(jī)關(guān)的評價、社會民眾的評價和學(xué)理評價。這里所談的地方性法規(guī)評價主要是指有立法權(quán)的地方人大及其常委會對其立法的評價。其評價方式主要有以下兩種，即常常性的評價和階段性的評價總結(jié)。

（一）常常性評價。常常性評價是指針對立法在執(zhí)行中的社會效果、作用和存在的問題準(zhǔn)時進(jìn)行的評價，具有很強(qiáng)的針對性。這類評價大多針對詳細(xì)問題，可以是對單項(xiàng)法規(guī)、打算(包括對詳細(xì)條款)的評價，也可以是對某一類法規(guī)、打算的評價，還可以是對某類普遍性問題的立法評價。如行政許可、行政懲罰或者行政收費(fèi)。2024年7月1日頒布施行的《中華人民共和國行政許可法》，首次以立法的方式規(guī)定了行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)要對已實(shí)施的行政許可進(jìn)行立法評價。行政許可法其次十條規(guī)定：“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評價；對已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對設(shè)定該行政許可的規(guī)定準(zhǔn)時予以修改或者廢止。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對已設(shè)定的行政許可的實(shí)施狀況及存在的必要性適時進(jìn)行評價，并將意見報告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)?！逼浯问粭l進(jìn)一步規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可，依據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展?fàn)顩r，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，報國務(wù)院批準(zhǔn)后，可以在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施該行政許可?！痹诜芍兄苯右?guī)定立法評價機(jī)制在我國立法中還尚屬首次。這種常常性評價的結(jié)果大多落實(shí)反映在對詳細(xì)立法的修改完善上。

（二）階段性的評價總結(jié)。地方性法規(guī)階段性評價總結(jié)，是指有立法權(quán)的地方人大及其常委會在立法工作的一段時間內(nèi)對地方性法規(guī)進(jìn)行總結(jié)和評價。與常常性評價相比，階段性評價側(cè)重于立法制度的總結(jié)，通過評價總結(jié)一段時間內(nèi)立法的閱歷和教訓(xùn)，準(zhǔn)時調(diào)整立法方案和立法思路，使立法體系更加成熟。階段性的立法評價在內(nèi)容上主要是針對立法的社會效果和作用，在立法體系建設(shè)，立法規(guī)劃、方案的制定，立法與政策關(guān)系，不同法規(guī)之間的內(nèi)容協(xié)調(diào)以及立法程序等制度建設(shè)和完善方面進(jìn)行討論評價，通過不斷總結(jié)，漸漸完善法律制度。進(jìn)行階段性的評價總結(jié)時可以采納總結(jié)評價、研討、座談、執(zhí)行機(jī)關(guān)匯報、專家評議和論證等多種方式，同時，對立法總結(jié)評價的結(jié)論要準(zhǔn)時歸納，并在今后的立法中予以完善，以便充分發(fā).

三、地方性法規(guī)評價制度之實(shí)證分析

對于地方性法規(guī)評價目前還沒有形成一個普遍認(rèn)同、共同遵循的操作規(guī)章和程序。筆者認(rèn)為:一項(xiàng)新制度能否持續(xù)開展并得以制度化,取決于立法主體的共同認(rèn)可和支持,及與現(xiàn)行制度之間的融合程度。在實(shí)踐中,執(zhí)法檢查、立法(本文特指狹義的修改和廢止法規(guī))前期調(diào)研、地方性法規(guī)評估這三項(xiàng)制度與法規(guī)質(zhì)量評估有肯定聯(lián)系。

(一)地方性法規(guī)評價與執(zhí)法檢查執(zhí)法檢查是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對憲法、法律、法規(guī)等在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹執(zhí)行狀況進(jìn)行檢查監(jiān)督的制度?！度珖嗣翊泶髸?wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施狀況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》和《北京市人大常委會關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法檢查工作的意見》中均提到:執(zhí)法檢查報告的內(nèi)容包括:對所檢查法律法規(guī)實(shí)施狀況的全面評價;法律法規(guī)實(shí)施中存在的問題及緣由分析……對法律法規(guī)本身需要修改、補(bǔ)充、解釋的建議等。從理論上說,一份全面、系統(tǒng)的執(zhí)法檢查報告中應(yīng)包含對法規(guī)進(jìn)行質(zhì)量評估的內(nèi)容。而實(shí)踐中,執(zhí)法檢查報告多側(cè)重于(行政意義上的)法規(guī)執(zhí)行狀況,對(立法意義上)法規(guī)本身評價、緣由分析和對法規(guī)需要修改、補(bǔ)充、解釋的建議等涉及不多。正如云南省所提到“:立法回頭看與執(zhí)法檢查同中又異。相同在于二者都是對法規(guī)的貫徹執(zhí)行狀況進(jìn)行調(diào)研。區(qū)分在于:立法回頭看的重點(diǎn)在于挖掘與立法有關(guān)的信息,客觀評價法規(guī)實(shí)施效果,目的是為了改進(jìn)立法工作;執(zhí)法檢查側(cè)重于檢查有關(guān)部門在貫徹執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題,目的是為了監(jiān)督法規(guī)的貫徹執(zhí)行?！?/p>

(二)法地方性法規(guī)評價與立法前期調(diào)研法規(guī)質(zhì)量評估,通過了解法規(guī)的實(shí)施狀況,對其中不能滿意社會進(jìn)展需求、不適應(yīng)形勢進(jìn)展變化的內(nèi)容進(jìn)行清理,該修改的要修改,該廢止的要廢止,以體現(xiàn)法規(guī)立、改、廢的有機(jī)統(tǒng)一。立法前期調(diào)研是對需要修改、廢止的法規(guī)進(jìn)行廣泛深化的調(diào)查討論,以論證必要性和可行性。這意味著,二者在實(shí)際工作中會有重合之處。

四、地方性法規(guī)評價的完善

地方性法規(guī)評價并不是一蹴而就的，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探究、完善。

（一）是地方性法規(guī)評價要進(jìn)一步制度化、程序化。首先，地方性法規(guī)評價應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)制度確定下來，而不是臨時性支配。還應(yīng)當(dāng)建立、完善地方性法規(guī)評價的詳細(xì)制度和程序，明確規(guī)定評價主體和客體的確定、評價方法的選擇、評價資料的收集與整理、評價結(jié)論的作出和運(yùn)用以及相關(guān)工作，實(shí)現(xiàn)制度化、程序化、規(guī)范化運(yùn)作。堅(jiān)持回避制度，原先參加立法的人員要予以回避，不得參與評估工作，保證評估的客觀、公正。

（二）是要建立地方性法規(guī)評價的評價指標(biāo)體系。評價指標(biāo)體系能夠?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)評價供應(yīng)科學(xué)、客觀的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，是評估取得實(shí)效的有力保證，并可對日常立法工作起到引導(dǎo)作用。評價指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)與地方性法規(guī)評價目的相適應(yīng)，包括反映法規(guī)可行性和實(shí)施效果的各要素、各環(huán)節(jié)，力求全面、系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上，綜合評估立法的總體水平，推斷是否應(yīng)當(dāng)對法規(guī)進(jìn)行修改。評價指標(biāo)體系既要相對穩(wěn)定，也要隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展予以相應(yīng)修改。

然而，多年的工作實(shí)踐又使我們感到，不抵觸原則在地方立法中的熟悉還不盡統(tǒng)一。不抵觸原則與最大限度地發(fā)揮地方立法作用，發(fā)揮立法部門的樂觀性之間好像成為一對沖突。

不抵觸原則很重要，但是在實(shí)踐中如何運(yùn)用，對地方立法來說是一個問題。這個原則把握不好，簡單消失兩種傾向：一種是必需嚴(yán)格與上位法保持全都，就是要“鑿死鉚子”，要“咬牙印”。上位法沒有規(guī)定的一律不行，上位法有規(guī)定的必需按上位法辦。有的立法部門或報請批準(zhǔn)機(jī)關(guān)與部門對此不夠理解，認(rèn)為是處理僵化，缺乏創(chuàng)新。另一種是過分強(qiáng)調(diào)本地、本部門的詳細(xì)狀況和實(shí)際需要，總想突破，有時還認(rèn)為這也是一種創(chuàng)新。目前，一個不行回避的問題是立法體制問題。部門立法占很大比重，人大立法“等米下鍋”現(xiàn)象很普遍。而毋庸置疑，一些部門熱衷立法、投資立法的主要動力就是部門權(quán)力和利益的法律化。有的人開玩笑說，一件法規(guī)中，條款目眾多，立法說明更是洋洋灑灑，其實(shí)部門真正關(guān)注的就那么幾條，無非是收費(fèi)或者懲罰。收費(fèi)是增加了效益，懲罰是強(qiáng)化了權(quán)力。這幾條一旦被觸動，有的部門便“據(jù)理力爭”，有的甚至直抒胸臆――“這條刪掉了，我們這件法規(guī)立不立就沒啥意思了?！?/p>

我們知道，做到不抵觸，主要有三點(diǎn)：一是在立法權(quán)限上不越權(quán)；二是內(nèi)容上不與憲法、法律、行政法規(guī)相違反；三是基本原則不抵觸。但是，在詳細(xì)問題的把握上，有時尺度難、沖突多。比如，地方性法規(guī)需要對行政懲罰作出詳細(xì)規(guī)定的，我們往往在把握上留意三點(diǎn)：一是法律、行政法規(guī)對行政懲罰已經(jīng)作出規(guī)定的，地方性法規(guī)便只能在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為、種類和幅度內(nèi)作出規(guī)定；二是沒有上位法的，我們就視為沒有依據(jù)，不予作出詳細(xì)行政懲罰規(guī)定；三是有上位法，但是沒有設(shè)定行政懲罰行為的，或者設(shè)定了行政懲罰行為，卻沒有設(shè)定行政懲罰種類和幅度的，也同樣視為沒有依據(jù)，不予作出詳細(xì)行政懲罰規(guī)定。曾幾何時，這種做法與部門和報請批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及部門之間產(chǎn)生了沖突。

學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)進(jìn)展觀就要求我們必需解放思想、實(shí)事求是、與時俱進(jìn)、改革創(chuàng)新。加強(qiáng)地方立法必需以解放思想為先導(dǎo)，樂觀討論解決立法中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。不抵觸是地方立法必需堅(jiān)持的基本原則。但是，在科學(xué)立法、創(chuàng)新地方立法新思維方面，也要加強(qiáng)討論，一切從實(shí)際動身。

有一篇文章對推斷是否抵觸的標(biāo)準(zhǔn)提出三個原則，很值得借鑒。

一是以人為本。立法為民，是立法工作的動身點(diǎn)和歸宿，這是我們立法理念的最高價值目標(biāo)和價值取向。因此，凡是涉及維護(hù)公民合法權(quán)益方面，地方性法規(guī)盡管與上位法有些內(nèi)容不全都，但比上位法更能體現(xiàn)維護(hù)公民合法權(quán)益，最終受益的是人民群眾，應(yīng)當(dāng)視為不抵觸；凡是擴(kuò)大、爭取部門利益和妨害市場公正競爭的立法都是違反“法則”的，是抵觸的。

二是適應(yīng)形勢進(jìn)展。地方立法要以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)進(jìn)展為追求，要注意轉(zhuǎn)變增長方式，提高進(jìn)展質(zhì)量，推動節(jié)省進(jìn)展、清潔進(jìn)展、平安進(jìn)展、可持續(xù)進(jìn)展。因此，凡是有利于節(jié)省成本、進(jìn)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)以及節(jié)能減排，都應(yīng)當(dāng)看作是不抵觸。

三是以公正正義為先。公正正義是和諧社會的重要內(nèi)容，逐步建立起權(quán)利公正、機(jī)會公正、規(guī)章公正、安排公正為主要內(nèi)容的社會公正保障體系，是完善我們法律制度的一項(xiàng)重要工作。因此，凡是有利社會公正保障體系的就是符合法律要求，凡是有利于弱勢群體利益的規(guī)定都不要輕易當(dāng)做抵觸。

那么，在詳細(xì)工作和詳細(xì)問題上，如何把握與鑒別地方性法規(guī)是否與上位法全都、是否抵觸，如何樂觀開展工作保障國家法制的統(tǒng)一，有以下幾點(diǎn)建議：

一、全國人大常委會應(yīng)當(dāng)考慮出臺一個規(guī)范性的文件。這個文件可以是初步的，可以是指導(dǎo)性的。這個規(guī)范性文件要力求詳細(xì)，要有可操作性，有幾條算幾條，可以不斷充實(shí)完善。比如，目前在地方立法中，有這樣一些觀點(diǎn)和做法是否合適？值得進(jìn)一步規(guī)范。

1、行政法規(guī)制定在先、法律制定在后，或者法律制定在先，但在行政法規(guī)制定之后又作了修改，而相關(guān)的行政法規(guī)未作修改，地方性法規(guī)依據(jù)了法律而未依據(jù)行政法規(guī)的，視為不抵觸。

2、法律制定在先，但后制定的相關(guān)的行政法規(guī)比法律增加了規(guī)范性的內(nèi)容，地方性法規(guī)依據(jù)了該行政法規(guī)而未依據(jù)法律，視為不抵觸。

3、一般狀況下，國務(wù)院或者國務(wù)院辦公廳在有關(guān)法律、行政法規(guī)實(shí)施后，出臺的文件與法律、行政法規(guī)規(guī)定內(nèi)容不全都的，地方性法規(guī)可以參照國務(wù)院或者國務(wù)院辦公廳文件的規(guī)定。

4、有的部委規(guī)章與省級地方立法機(jī)關(guān)先期制定的地方性法規(guī)的內(nèi)容不全都，較大城市地方立法可否予以參照？這個問題很簡單，需要詳細(xì)分