中國土壤污染防治立法述評

中國土壤污染防治立法述評【摘要】對我國當(dāng)前關(guān)于土壤污染防治的立法進(jìn)行縱剖橫切，可以發(fā)現(xiàn)：從歷史的縱向上看，我國對土壤污染防治立法越來越重視，越來越趨于專門化；從橫向的規(guī)范層面來看，各種規(guī)定比較零散，而且抽象不易操作，許多重要的制度也沒有規(guī)定?？偟膩碚f，我國現(xiàn)行土壤污染防治立法采分散立法的模式，缺乏系統(tǒng)性、專門針對性和可操作性，既不能適應(yīng)日益嚴(yán)峻的土壤污染形勢，也不符合專門、綜合控制和治理土壤污染的客觀要求。因此，土壤污染防治專門立法已是勢所必然、迫在眉睫。

【關(guān)鍵詞】土壤污染；立法效果；分散立法；專門立法

【正文】

提起我國現(xiàn)行的土壤污染防治立法，一般觀念認(rèn)為是空白，或認(rèn)為很少、不值得認(rèn)真對待。其實，我國關(guān)于土壤污染防治的立法數(shù)量龐大，只是這些立法非常分散且沒有規(guī)律，因而難以引起人們的特別關(guān)注。然而，對現(xiàn)行立法進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和分析，指出其成效與缺陷，是未來專門的土壤污染防治立法的前提，因為如果未來立法不顧現(xiàn)行規(guī)范而徑直進(jìn)行，會引起各法律在功能上的不協(xié)調(diào)，甚至體系上的矛盾。因此，本文將對我國已有的土壤污染防治立法進(jìn)行系統(tǒng)的梳理、分析和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上為專門的土壤污染防治立法提供幾點啟示和建議。

一、我國土壤污染防治立法的歷史概況

1979—1986年，立法原則性保護(hù)土壤、防止土壤污染的階段

我國最早明確在立法中提到保護(hù)土壤、防止土壤污染的法律是1979年的《環(huán)境保護(hù)法》第10條和第21條。其第10條規(guī)定：“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蝕、板結(jié)、鹽堿化、沙漠化和水土流失?！钡?1條規(guī)定：“積極發(fā)展高效、低毒、低殘留農(nóng)藥。推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染?！贝撕?982年《憲法》第10條原則性規(guī)定了“合理地利用土地”，1986年《土地管理法》第3條也作了類似規(guī)定。這些都是早期的法律規(guī)定，主要是原則性的宣言，沒有具體的制度和規(guī)范，這可能與當(dāng)時整個環(huán)境狀況比較好、污染不嚴(yán)重的客觀形勢有關(guān)。

1987—2004年，關(guān)于土壤污染防治的大量分散性立法階段

《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》等專門污染防治法的制定及修訂提供了土壤污染源控制的專門法律；《危險化學(xué)品安全管理條例》、《農(nóng)藥管理條例》、《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法》、《城市生活垃圾管理辦法》、《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》、《廢棄危險化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》等行政法規(guī)、規(guī)章為進(jìn)一步控制土壤污染源提供了依據(jù)。恰如落葉歸根，不管是空氣污染、水污染、垃圾或廢棄物以及農(nóng)業(yè)耕種所常常大面積使用的肥料及農(nóng)藥，都會沉降到地面，從而導(dǎo)致土壤污染。也就是說，其他污染都有可能是土壤污染的來源。因此，上述法律、法規(guī)、規(guī)章雖然不是專門針對土壤污染的立法，但不失為與土壤污染防治有關(guān)的規(guī)范。

2005年至今，國家政策高度重視土壤污染防治立法，出現(xiàn)政策重視的高峰期

環(huán)?？偩?005年11月發(fā)布的《“十一五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》明確指出土壤污染防治方面的立法還是空白，要抓緊制定《土壤污染防治法》。國務(wù)院2005年12月發(fā)布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、健全環(huán)境法律和發(fā)展科學(xué)技術(shù)等三個部分都明確提出土壤污染防治問題。2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》第6章第2節(jié)提出要“加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。這些國家政策基本上確立了土壤污染防治專門立法的基調(diào)，為土壤污染防治立法營造了良好的政策氛圍。

環(huán)?？偩峙c國土資源部2004年12月發(fā)布《全國土壤現(xiàn)狀調(diào)查及污染防治專項工作》。2005年初，中央財政專門設(shè)立了全國土壤現(xiàn)狀調(diào)查及污染防治專項資金，2005年先期安排啟動資金2000萬元。2006年更是加大投入力度，安排專項資金1．3億元。隨著全國土壤污染狀況調(diào)查的深入開展，有關(guān)土壤污染狀況的調(diào)查報告將陸續(xù)公布，我國土壤污染的實際狀況會逐漸明朗，這將為土壤污染防治立法奠定基石。

此外，值得特別指出的是，2007年5月25日，沈陽市環(huán)境保護(hù)局和沈陽市規(guī)劃和國土資源局聯(lián)合發(fā)布了《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》，共6章32條，包括污染場地的監(jiān)督管理、污染場地的評估與認(rèn)定、污染場地的治理及修復(fù)以及法律責(zé)任等具體制度。這是我國第一部專門關(guān)于污染場地治理及修復(fù)的立法，為中央專門法律的制定提供了一個可資參考的標(biāo)本。而且該辦法從6月1日開始實施，而《土壤污染防治法》的出臺也不是一朝一夕之事，因而該辦法會在《土壤污染防治法》正式頒布前有一段的執(zhí)行期。通過這一段執(zhí)行期，我們可以檢驗其效果，從而為中央立法提供啟示。如果聯(lián)想到此前環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》對企業(yè)搬遷過程中的土壤污染防治的專門規(guī)定以及《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》確立的土壤環(huán)境風(fēng)險評估和被污染土壤的修復(fù)制度，我們可以發(fā)現(xiàn)部門政策和地方規(guī)章越來越重視土壤污染防治問題，出現(xiàn)土壤污染防治專門化的趨勢。

二、我國現(xiàn)行土壤污染防治立法所涉及的具體制度

在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中關(guān)于土壤污染防治的內(nèi)容非常多，且由于分散而龐雜，在此不能一一列舉其內(nèi)容，故就所涉及的幾項主要制度進(jìn)行描述。[1]

土壤污染監(jiān)測、評估和報告制度。土壤污染監(jiān)測、報告和評估是了解土壤質(zhì)量和土壤污染狀況的依據(jù)，也是進(jìn)行土壤污染整治的前提?，F(xiàn)有的法律法規(guī)涉及土壤污染監(jiān)測、報告和評估的還比較多，但是很零散，沒有系統(tǒng)性。涉及土壤監(jiān)測的有：《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法》規(guī)定了對可能污染土壤的工業(yè)污染源進(jìn)行監(jiān)測的管理辦法；《水污染防治法實施細(xì)則》第24條規(guī)定：“利用工業(yè)廢水和城市污水進(jìn)行灌溉的，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織對用于灌溉的水質(zhì)及灌溉后的土壤、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行定期監(jiān)測，并采取相應(yīng)措施，防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”；《醫(yī)療廢物化學(xué)消毒集中處理工程技術(shù)規(guī)范》第12．9．7條和《醫(yī)療廢物微波消毒集中處理工程技術(shù)規(guī)范》第12．9．7條分別要求定期對化學(xué)消毒處理廠和微波消毒處理廠周圍的土壤環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測；《城市生活垃圾管理辦法》第28條第8項規(guī)定：按照要求定期進(jìn)行水、氣、土壤等環(huán)境影響監(jiān)測，對生活垃圾處理設(shè)施的性能和環(huán)保指標(biāo)進(jìn)行檢測、評價，向所在地建設(shè)主管部門報告檢測、評價結(jié)果。

涉及土壤評估和報告的有：《土地管理法》第28條要求進(jìn)行土地等級評定，而1998年的《土地管理法實施條例》第15條具體規(guī)定了實施土地等級評定的制度；《大氣污染防治法》第18條規(guī)定“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)氣象、地形、土壤等自然條件，可以對已經(jīng)產(chǎn)生、可能產(chǎn)生酸雨的地區(qū)或者其他二氧化硫污染嚴(yán)重的地區(qū)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，劃定為酸雨控制區(qū)或者二氧化硫污染控制區(qū)”；《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》第7條第4項規(guī)定“由于長殘效農(nóng)藥在土壤積累造成農(nóng)作物藥害的，需提供有關(guān)技術(shù)部門出具的研究報告”；《廢棄危險化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》第10和14條規(guī)定對危險化學(xué)品生產(chǎn)廠區(qū)的土壤和地下水進(jìn)行檢測，編制環(huán)境風(fēng)險評估報告。環(huán)?？偩帧临Y源部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治技術(shù)政策》第2部分第3節(jié)第3條要求建立礦區(qū)土壤基礎(chǔ)狀況數(shù)據(jù)庫；《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第15條規(guī)定土壤中有毒有害物質(zhì)狀況不適宜特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的，為禁止生產(chǎn)的區(qū)域。

土壤污染監(jiān)督和管理權(quán)限制度。按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，土地管理部門、建設(shè)行政主管部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保局、質(zhì)量監(jiān)督部門和水行政主管部門等對土壤污染都有監(jiān)督管理權(quán)，如《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律對相關(guān)部門均有授權(quán)。然而，關(guān)于具體監(jiān)督管理權(quán)限的劃分卻很少有規(guī)定，倒是有些地方規(guī)章和辦法在這方面有較為具體的規(guī)定：《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》第2章具體規(guī)定了各職能部門在污染場地的治理及修復(fù)方面的權(quán)限；《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第16條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定土壤污染防治規(guī)劃，組織土壤污染狀況調(diào)查，對污染嚴(yán)重且難以修復(fù)的耕地依法進(jìn)行功能調(diào)整”；山西省太原市政府發(fā)布的《“1．21”苯泄漏污染事故應(yīng)急處置方案》規(guī)定了污染土壤處置過程中的農(nóng)業(yè)局、環(huán)保局和市容環(huán)衛(wèi)局的分工合作辦法。特別是《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》第12條規(guī)定環(huán)保、規(guī)劃、國土資源、礦產(chǎn)、建設(shè)等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立污染場地評估與治理聯(lián)合監(jiān)管制度。聯(lián)合監(jiān)管制度或許是未來土壤污染監(jiān)督管理制度的發(fā)展方向。這也是由土壤污染源的多樣性和土壤立法條塊分割所決定的。

土壤污染的整治和修復(fù)制度。土壤污染的防治是一個動態(tài)的過程，關(guān)于這一動態(tài)過程的具體措施并沒有專門的法律法規(guī)加以規(guī)定，但是有許多法律法規(guī)涉及之。涉及土壤污染整治的有：《危險化學(xué)品安全管理條例》第52條第3款規(guī)定針對事故對土壤造成的現(xiàn)實危害和可能產(chǎn)生的危害，迅速采取封閉、隔離、洗消等措施；環(huán)保總局發(fā)布的《長江三峽水庫庫底固體廢物清理技術(shù)規(guī)范》第4．1條要求對長江三峽水庫庫底被污染的土壤進(jìn)行清除或無害化處理；山西省太原市政府2006年1月22日發(fā)布的《“1．21”苯泄漏污染事故應(yīng)急處置方案》提出污染土壤焚燒和土壤置換措施。

涉及土壤修復(fù)的有：《水污染防治法實施細(xì)則》第24條規(guī)定利用工業(yè)廢水和城市污水進(jìn)行灌溉的，要采取相應(yīng)措施，防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品；國土資源部《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》要求“新開墾的耕地要充分利用剝離的耕作層土壤”；國土資源部發(fā)布的《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》第8條第2款規(guī)定“經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將所占用耕地的耕作層土壤剝離，用于土地開發(fā)整理項目或者其他耕地的土壤改良”；《土地管理法》第32、35條要求政府采取措施改良土壤；國家環(huán)境保護(hù)總局、農(nóng)業(yè)部、水利部、交通部、科學(xué)技術(shù)部2004年5月10日聯(lián)合發(fā)布的《湖庫富營養(yǎng)化防治技術(shù)政策》第6部分第4節(jié)第3條規(guī)定農(nóng)作區(qū)的生態(tài)保護(hù)技術(shù)要改良土壤結(jié)構(gòu)以增強(qiáng)土壤自身抗蝕能力；《中國節(jié)水技術(shù)政策大綱》要求采取技術(shù)改善土壤結(jié)構(gòu)，提高土壤的蓄水保肥能力；《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第17條確立了污染土壤的修復(fù)制度；國務(wù)院1988年11月8日發(fā)布的《土地復(fù)墾規(guī)定》規(guī)定了土地復(fù)墾辦法，國土資源部2002年12月29日發(fā)布的《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地復(fù)墾項目管理暫行辦法》具體規(guī)定了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地復(fù)墾項目的管理。

土壤污染治理經(jīng)費制度。很少有法律、法規(guī)明確規(guī)定土壤污染治理的經(jīng)費負(fù)擔(dān)問題，習(xí)慣做法是誰污染誰付費治理，但是在責(zé)任人無力承擔(dān)或找不到責(zé)任人時則由政府買單。環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》第3條規(guī)定了“誰污染誰治理”的原則，《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第17條第3款則補(bǔ)充規(guī)定了污染者無力承擔(dān)或污染者不明時的政府責(zé)任，其基本上是對習(xí)慣做法的正式認(rèn)可，而《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》第11條對治理費用分擔(dān)原則作了細(xì)化，可以作為未來立法的參考。

值得指出的是，國務(wù)院的《土地復(fù)墾規(guī)定》規(guī)定了土地復(fù)墾費用的分擔(dān)與使用問題，而遼寧省《本溪市土地開發(fā)復(fù)墾力、法》第5車還專門規(guī)定了土地開發(fā)復(fù)墾資金。盡管土地開發(fā)復(fù)墾資金范圍較窄，但是它為我們將來規(guī)定土壤污染整治基金提供了先期經(jīng)驗。

土壤污染責(zé)任制度。由于沒有專門的土壤污染立法，因而土壤污染的責(zé)任分散在各相關(guān)法律法規(guī)中。在中央層面的規(guī)定有：《固體廢物污染環(huán)境防治法》第58條規(guī)定了固體廢物不適當(dāng)處置污染環(huán)境的行政法律責(zé)任；《廢棄危險化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》第25條第1款規(guī)定了未按照規(guī)定進(jìn)行土壤監(jiān)測者的行政責(zé)任；《刑法》第338條規(guī)定了違反國家規(guī)定向土地排放、傾倒或處置危險廢物，造成重大環(huán)境污染事故者的刑事責(zé)任，第342條規(guī)定違反土地管理法規(guī)，造成耕地大量毀壞者的刑事責(zé)任。在地方層面的規(guī)定有：《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第52條規(guī)定了未按要求處理被污染土壤的行政法律責(zé)任；《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》第5章分3條規(guī)定了污染場地治理及修復(fù)過程中違規(guī)者的法律責(zé)任。

三、對現(xiàn)行土壤污染防治立法效果的評估

立法成效

1．土壤的各種污染源大都有專門的法律法規(guī)規(guī)定如何控制。大氣和水中的有毒有害物質(zhì)以及固體廢物、放射性廢物等是土壤污染的主要來源，而這些污染源如何控制都有專門的法律來規(guī)范，而其他農(nóng)藥化肥、危險化學(xué)品、城市生活垃圾等使用或處理也都有專門的規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)范。這些法律法規(guī)一起組成對土壤污染的源頭預(yù)防的規(guī)范。

2．有了許多制度雛形。如前所述，從土壤狀況的監(jiān)測與評估到土壤污染的治理與修復(fù)以及污染土壤的法律責(zé)任等，現(xiàn)有的法律法規(guī)都有所涉及。雖然它們大多數(shù)只是一些制度雛形，很不完善，但是有規(guī)范總比一片空白要好，在實際的土壤污染控制中也發(fā)揮著積極的作用，而且這些制度雛形也為未來的專門立法提供了寶貴的經(jīng)驗。

立法缺陷

1．立法形式上的缺陷

分散立法。分散立法是現(xiàn)行土壤污染防治立法的主要特點。盡管涉及土壤污染防治的法律法規(guī)很多，但是土壤污染防治既沒有專門立法，也沒有在任何法律法規(guī)中作為專章加以規(guī)定。分散立法使得整個土壤污染防治立法沒有體系，沒有一以貫之的原則、目標(biāo)和措施。因此，可以說，現(xiàn)行的土壤污染防治立法凌亂而沒有體系。

附屬立法。雖然涉及土壤污染防治的法律法規(guī)很多，但是這些法律法規(guī)對土壤污染的規(guī)定都是附帶性的，土壤并沒有作為一個獨立的環(huán)境要素而加以保護(hù)。例如：《環(huán)境保護(hù)法》將土壤污染防治作為農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的一個方面或途徑；《水污染防治法》是針對工業(yè)廢水和城市污水灌溉問題而提到土壤污染問題的；《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》是為保護(hù)耕地地力而涉及土壤污染問題；《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全而對土壤狀況有所要求；等等。土壤污染相對其他環(huán)境要素污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不可逆轉(zhuǎn)性和難治理性等特點。這些特點要求必須綜合、全面、有針對性地防治土壤污染，而現(xiàn)有的附屬立法形式顯然不能滿足這樣的要求。

立法的層級較低。只有《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等四部法律明確提到土壤污染問題，而涉及土壤污染防治的行政法規(guī)也只有《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《水污染防治實施細(xì)則》、《農(nóng)藥管理條例》、《危險化學(xué)品安全管理條例》等，大量的土壤污染防治立法集中在地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章之中?？傮w上說，涉及土壤污染的法律文件數(shù)目和層級呈金字塔形狀：層級越高數(shù)目越少，反之，層級越低數(shù)目越多。這種狀況使得土壤污染防治制度的適用效果大打折扣，而且一些地方的有力措施也不能得到普遍適用。例如，《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》所規(guī)定的土壤風(fēng)險評估和修復(fù)制度、土壤環(huán)境影響評價制度以及《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》確立的聯(lián)合監(jiān)管制度等受其效力的限制，顯然只能局限在地方適用。

2．立法內(nèi)容上的缺陷

重復(fù)立法較多。且不說地方立法中常見的重復(fù)中央立法和其他地方立法的現(xiàn)象，就是中央立法也有較多重復(fù)之處。例如：《環(huán)境保護(hù)法》第20條、《農(nóng)業(yè)法》第58條、《土地管理法》第35條基本上是重復(fù)立法。這說明相關(guān)立法都已經(jīng)意識到應(yīng)當(dāng)防治土壤污染，但是關(guān)于該如何具體防治土壤污染，卻不清楚。當(dāng)然，這也許不是這些法律的任務(wù)。然而，重復(fù)立法無論如何也是一種資源浪費。

立法沖突。由于是分散立法，各專門法律法規(guī)之間通常并無溝通，而是各自根據(jù)自身需要對土壤污染作出規(guī)定，因而出現(xiàn)沖突在所難免。最為顯見的例子是管理體制上的沖突。如前所述，按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，土地管理部門、建設(shè)行政主管部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保局、質(zhì)量監(jiān)督部門和水行政主管部門等對土壤污染都有監(jiān)督管理權(quán)。這些權(quán)力的界限并不明確，從而出現(xiàn)各部門于已有利時相互爭權(quán)，于己不利時相互推諉。

原則立法過多，可操作性差?，F(xiàn)有的土壤污染防治立法以概括立法為主，政策性宣示的意味較濃。許多條款只是概括性地規(guī)定要“防止土壤污染”、“改良土壤”，但是具體由誰、采取怎樣的措施、由誰來監(jiān)管、不執(zhí)行會有何種后果等都是不明確的。即使有些地方立法的規(guī)定相對具體，出現(xiàn)了一些制度雛形，但是內(nèi)容仍然空泛，也沒有配套性規(guī)定來配合其貫徹落實，因而還是缺乏可操作性。例如，《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》規(guī)定的土壤風(fēng)險評估和修復(fù)制度。該條例只用了一個條文就規(guī)定這兩項重要的制度。其中，規(guī)定“對被污染土壤應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理和處置”，但事實上，國家的相關(guān)規(guī)定并不明確；規(guī)定“被污染土壤的清理和處置費用，由造成污染的單位和個人承擔(dān)”，但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，土壤污染的修復(fù)不能僅僅由污染者承擔(dān)，國外眾多的立法例可以作為佐證。

土壤污染防治的基本制度沒有建立。如前所述，現(xiàn)有立法只是零零散散地涉及了土壤污染防治的許多方面，還沒有涉及制度本身的建立?？梢哉f，土壤污染區(qū)域分級、土壤污染防治規(guī)劃、土壤污染防治的監(jiān)督與管理、土壤污染防治的公眾參與、土壤污染責(zé)任、土壤污染整治基金、土壤污染責(zé)任保險等基本制度都沒有真正建立起來。也正是由于這些基本制度的缺乏，使得不少人認(rèn)為我國土壤污染防治立法還是一片空白。

與空氣和水這兩大環(huán)境要素不同，土壤實際上是我國環(huán)保法律的“孤兒”，它并沒有一個固定的“家”，即一部專門保護(hù)它的法律。我國土壤保護(hù)處于吃“百家飯”的狀態(tài)，即由不同種類、不同層級、數(shù)目繁多的法律法規(guī)來規(guī)范。顯然，這種吃“百家飯”的狀態(tài)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足遏制我國日益嚴(yán)峻的土壤污染形勢的需要。

四、土壤污染防治立法的幾點建議

要進(jìn)行專門立法。鑒于我國土壤污染防治立法的缺陷以及當(dāng)前土壤污染的嚴(yán)峻形勢，為綜合、全面、廣泛、長期和有效地防治土壤污染，使我國的土壤狀況有根本性的改觀，專門制定《土壤污染防治法》已經(jīng)成為學(xué)界共識，也得到了國家政策的認(rèn)可。

專門立法與現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定的銜接問題?，F(xiàn)有的關(guān)于土壤污染防治的立法并不是一片空白，反而是數(shù)量龐大，《土壤污染防治法》不能不考慮這些規(guī)范而另起爐灶，這就涉及《土壤污染防治法》與相關(guān)立法的銜接問題，主要包括以下三個方面：

對基本法如《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等要遵守，不能突破。這些基本法律已經(jīng)抽象、原則性地規(guī)定了土壤污染防治，《土壤污染防治法》需要將之具體化。

與同位階法律的兼容問題。《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》以及《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等與《土壤污染防治法》效力相等，《土壤污染防治法》需要與它們相協(xié)調(diào)，而不能相矛盾或沖突。

與下位法的整合問題?，F(xiàn)有的土壤污染防治立法絕大部分處于《土壤污染防治法》的位階之下，但是《土壤污染防治法》也不能因為它們效力低下而完全忽略不計。這些大量立法給《土壤污染防治法》的起草提供了有益經(jīng)驗。其中，好的要吸收，不完善的要使之健全，壞的要擯棄。因此，主要的工作還在這一部分，即對現(xiàn)有的龐雜立法要進(jìn)行鑒別，析出好壞。

專門立法需要重點設(shè)立的制度。雖然污染防治法都名為防治法，但大多以預(yù)防為主、治理為輔，而《土壤污染防治法》則重在治理，因為土壤的污染源主要來自水體、大氣和廢物等，其預(yù)防部分是在那些有針對性的各污染防治法中規(guī)定的，而到適用土壤法時往往污染已經(jīng)既成事實。因此，從整治土壤污染的角度來說，《土壤污染防治法》要著重建立以下制度：

土壤污染防治的監(jiān)督管理體制。《土壤污染防治法》在性質(zhì)上主要還是一部行政管理法，因而監(jiān)管體制的確立是立法的重點。只有確立好監(jiān)督管理體制，才能避免出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)中常見的多頭管理、無效管理、越權(quán)管理等情形。

土壤污染責(zé)任體系。土壤污染重在整治，而責(zé)任主體不明，整治也就無法進(jìn)行，因而需要明確土壤污染的責(zé)任。相比其他污染防治法，《土壤污染防治法》的責(zé)任體系最為嚴(yán)格：首先，責(zé)任主體范圍廣泛。例如，美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》規(guī)定的責(zé)任主體是“潛在責(zé)任人”，包括：設(shè)施所有人或營運人；在處置有害廢物時擁有或營運該處置設(shè)施的人；通過合同、協(xié)議或其他方式以他方擁有或營運的設(shè)施處置、處理有害物質(zhì)或為處理、處置本人或其他主體擁有的危險物質(zhì)安排運輸?shù)娜耍粸榘l(fā)生或有發(fā)生釋放的危險的處置、處理設(shè)施接受并運輸用于處置、處理的危險物質(zhì)的人。[10]其次，在歸責(zé)原則上多采嚴(yán)格責(zé)任，即無論行為人的主觀心態(tài)為何，只要有污染事實發(fā)生就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。再次，在追究責(zé)任上具有追溯性，即對責(zé)任的追究可以追溯至土壤法頒布之前發(fā)生的污染事實。復(fù)次，有多個責(zé)任人時責(zé)任具有連帶性，即任何一個責(zé)任人都應(yīng)先承擔(dān)和履行責(zé)任，然后再向其他責(zé)任人追償。最后，責(zé)任的代位性，即環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)可以先為責(zé)任人履行責(zé)任，然后再向具體責(zé)任人追討。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》對以上五個方面體現(xiàn)得最為明顯，因而有學(xué)者認(rèn)為《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》的責(zé)任規(guī)范是有史以來最嚴(yán)厲的責(zé)任體系。[11]

土壤污染整治基金。足夠的治理資金是污染土壤整治保證。如果大氣和水受到污染，切斷水源后通過稀釋和白凈化作用就有可能使污染問題不斷逆轉(zhuǎn)，但是土壤一旦污染，僅僅依靠切斷污染源的方法往往很難恢復(fù)，有時需要用換土、淋洗土壤等方法才能解決問題，其他治理技術(shù)可能見效較慢。因此，治理污染土壤通常成本較高，治理周期長。[12]例如，在美國，恢復(fù)一片污染場所的平均費用高達(dá)2900—3500萬美元。[13]有鑒于此，大多數(shù)國家和地區(qū)的土壤污染防治法都規(guī)定有專門的治理基金，[14]如美國的“超級基金”、我國臺灣地區(qū)的“土壤及地下水污染整治基金”。而且這些基金的數(shù)額龐大，如美國超級基金的初始基金為16億美元，但由于需要治理的事故和場所很多、所需費用很大，美國國會1988年在《超級基金修正與再授權(quán)法》中將超級基金增加到85億美元。夠當(dāng)前我國土壤污染整治基金可以考慮由以下來源組成：政府的財政支出、征收的排污費、污染責(zé)任者的賠償金以及社會捐資。

【注釋】

[1]這里以中央立法為主，地方立法重復(fù)和具體實施中央立法的部分就不列舉了，有創(chuàng)新的部分才列舉。

該規(guī)定的具體內(nèi)容是：“……由晉源區(qū)政府負(fù)責(zé)組織，市農(nóng)業(yè)局協(xié)作，其中監(jiān)測工作由市環(huán)保局負(fù)責(zé)，污染土壤焚燒工作由市市容環(huán)衛(wèi)局負(fù)責(zé)聯(lián)系?！?/p>

該條規(guī)定：“對遺留污染物造成的環(huán)境污染問題，由原生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)治