淺析行政審判面臨的困境及對(duì)策

淺析行政審判面臨的困境及對(duì)策

論文摘要

行政審判是適合生產(chǎn)力發(fā)展需要的社會(huì)主義上層建筑的重要組成部分，是保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的科學(xué)的先進(jìn)的法律制度設(shè)計(jì)，是人類社會(huì)在安邦治國(guó)進(jìn)程中逐漸形成的優(yōu)秀法律文化。實(shí)施具有中國(guó)特色的行政審判制度，是“三個(gè)代表”重要思想在依法治國(guó)中的具體體現(xiàn)，是人民法院的重要政治任務(wù)和法律職責(zé)。行政審判工作在我國(guó)開展十年來(lái)，取得了前所未有的成績(jī)，在行政機(jī)關(guān)中，在人民群眾心目中都產(chǎn)生了很大的影響。但是就現(xiàn)狀而言，行政審判工作步履艱難。

行政審判工作是一項(xiàng)規(guī)制行政權(quán)力與公民權(quán)利的工作。它不僅體現(xiàn)了法律的終極關(guān)懷，提升了民眾的認(rèn)可度，而且是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義的重要實(shí)踐。十多年來(lái)，我國(guó)行政審判開始走上正軌并遂步趨向完美，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，特別是我國(guó)加入WTO后，我國(guó)行政審判面臨的諸多問題并沒有得到根本解決。本文針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政審判的現(xiàn)狀進(jìn)行探討，從多個(gè)方面討論行政審判所面臨的困境，同時(shí)提出了自己對(duì)行政審判工作的一些對(duì)策及建議。

關(guān)鍵詞行政審判現(xiàn)狀困境對(duì)策

行政審判是適合生產(chǎn)力發(fā)展需要的社會(huì)主義上層建筑的重要組成部分，是保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的科學(xué)的先進(jìn)的法律制度設(shè)計(jì)，是人類社會(huì)在安邦治國(guó)進(jìn)程中逐漸形成的優(yōu)秀法律文化。實(shí)施具有中國(guó)特色的行政審判制度，是“三個(gè)代表”重要思想在依法治國(guó)中的具體體現(xiàn)，是人民法院的重要政治任務(wù)和法律職責(zé)。

一、現(xiàn)行行政審判面臨的困境

行政訴訟法實(shí)施十年來(lái)，對(duì)于保障公民權(quán)利，促進(jìn)行政管理的法治化，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，推動(dòng)憲政和法治建設(shè)，均做出了重要貢獻(xiàn)。但行政訴訟制度在實(shí)踐當(dāng)中也暴露出了很多的問題，從而導(dǎo)致行政訴訟制度的公信力不足，社會(huì)各界對(duì)行政訴訟的期望值下降。

行政審判存在的問題行政案件數(shù)量偏低。造成這一問題的原因是多方面的：如行政訴訟法規(guī)定的受案范圍比較狹窄，法院對(duì)有關(guān)起訴的規(guī)定又作了很多限制性的解釋和理解，導(dǎo)致很多與人民群眾利益息息相關(guān)、具有重大社會(huì)意義的糾紛，如涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)、計(jì)劃生育、企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、土地征用和房屋拆遷等爭(zhēng)議不能或難以通過行政訴訟得到解決。

2、行政案件撤訴率高。在近年人民法院受理的行政案件中，以原告撤訴方式結(jié)案的占百分之五十以上，并呈逐年上升趨勢(shì)。這其中有很大一部分屬于非正常撤訴，即原告撤訴并非因?yàn)槠鋵?duì)原具體行政行為或重作的具體行政行為不再有異議，而是基于外力的影響而不得不撤訴。

僅2003年，我國(guó)法院共受理“民告官”一審行政案件87919件，審結(jié)88050件，其中維持行政機(jī)關(guān)行政行為16356件，占%，駁回起訴9400件，占%，撤銷10337件，占有%，原告撤訴和作其他處理41547件，占%。①

3、行政審判質(zhì)量不高。行政審判的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是被訴行政行為的合法性，但在實(shí)踐中卻常常出現(xiàn)法院與行政機(jī)關(guān)在法庭上一起審原告的場(chǎng)面；由于常常受到政府不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，行政審判的公正性難以保證；法院對(duì)行政行為在事實(shí)與法律問題上的審查力度缺乏明確的認(rèn)識(shí)；行政判決不規(guī)范，內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，缺乏說(shuō)理性和說(shuō)服力。

4、行政判決執(zhí)行難。執(zhí)行是行政訴訟的最后一環(huán)，只有將判決的內(nèi)容付諸實(shí)施，行政糾紛才能最終得到解決。但在實(shí)踐中，行政判決常常得不到執(zhí)行，有些行政官員甚至公然藐視法院判決。因此，反思我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度的內(nèi)在缺陷并提出改革的構(gòu)想，是我們不能不重視的重大課題和重要使命。

分析產(chǎn)生的原因

當(dāng)事人訴訟意識(shí)不強(qiáng)

因法律知識(shí)欠缺，有的相對(duì)人不知道運(yùn)用行政訴訟來(lái)保護(hù)自己的權(quán)利；主要表現(xiàn)在當(dāng)事人法律保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)不愿提起行政訴訟，最高院人士認(rèn)為，社會(huì)文明程度的提高，公民法律維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)是主要原因。同時(shí)，國(guó)內(nèi)司法界人士亦不回避這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)：一方面當(dāng)事人不知告、不敢告的情況仍很普遍；另一方面，政府消極應(yīng)訴也給行政審判帶來(lái)很大影響。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多當(dāng)事人對(duì)行政訴訟缺乏了解，不知道自己有依法提起行政訴訟的權(quán)利，在行政機(jī)關(guān)作為與不作為之間，一片茫然，特別是在信息閉塞的農(nóng)村，情況更為嚴(yán)重。老百姓對(duì)行政訴訟一竅不通，根本就不知道還可以告官，更不知道怎么告。行政機(jī)關(guān)對(duì)原告打擊報(bào)復(fù)，相對(duì)人的訴訟安全得不到保障，導(dǎo)致原告不敢告；即便是了解了法律知識(shí)，大多數(shù)當(dāng)事人還是不愿意通過訴訟解決問題，最大的一塊心病就是怕行政機(jī)關(guān)事后報(bào)復(fù)，怕法院司法不公，官官相護(hù)。

一些法院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政審判的重要性認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高

一些地方法院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于行政審判的重要性缺乏認(rèn)識(shí)，錯(cuò)誤地認(rèn)為行政審判沒有前途，難出政績(jī)，對(duì)于行政審判工作缺乏應(yīng)有的重視，在他們的心目中行政審判是可有可無(wú)的。還有一些法院領(lǐng)導(dǎo)不敢得罪行政機(jī)關(guān)，對(duì)于行政審判有畏難情緒，在行政案件的審理上放不開手腳，有案不敢立，立案不敢審，自己束縛自己的手腳。

一些行政機(jī)關(guān)自覺接受司法監(jiān)督的意識(shí)不高

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些部門和領(lǐng)導(dǎo)不習(xí)慣接受司法監(jiān)督，認(rèn)為行政訴訟是給政府“找麻煩”，與政府作對(duì)。一些行政部門拒絕接受法院司法審查，對(duì)法院送達(dá)的法律文書不愿意簽收，還經(jīng)常指示法院審判。行政部門一旦涉訴，不是積極應(yīng)訴，而是通過各種方式給法院的行政審判工作施加壓力。一些行政部門的領(lǐng)導(dǎo)甚至在案子沒有審結(jié)的情況下，越過審判程序找上級(jí)法院或其他領(lǐng)導(dǎo)反映，給承辦法官施加壓力。

在基層，政府對(duì)行政案件的干預(yù)是很嚴(yán)重的，輕者表現(xiàn)為批條子，嚴(yán)重的甚至直接抓走當(dāng)事人，要不就是對(duì)行政訴訟不加理睬。典型的例子是，東部某市曾有一個(gè)統(tǒng)計(jì)，在全年2000多件“民告官”的案件中，無(wú)一位行政長(zhǎng)官出庭。全國(guó)人大代表、云南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)趙仕杰說(shuō)：“政府消極應(yīng)訴的原因是，認(rèn)為我是代表人民的政府，政府機(jī)關(guān)不可能做錯(cuò)事，做錯(cuò)事也不應(yīng)該用這種方式對(duì)待。這是一種觀念問題?！?/p>

行政機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，建立對(duì)行政權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制，并不是要?jiǎng)儕Z、削弱和否定行政權(quán)的功能，而是基于對(duì)“不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”的深刻認(rèn)識(shí)。我國(guó)已經(jīng)加入世貿(mào)組織，靠不出庭、干涉法院審理工作來(lái)化解問題的行為方式，將面臨更加剛性的行為規(guī)則的沖擊?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，合理界定政府職能是解決問題的關(guān)鍵，而依法行政與轉(zhuǎn)變政府職能，亦必須同步推動(dòng)。

法院行使的審判權(quán)力力度不強(qiáng)。

法院法官在行政審判中沒有足夠的權(quán)威，一方面法院自己謹(jǐn)小慎微，由于懼怕上邊壓力，由于資源支配等方面受制的，故法院審查立案時(shí)顧及多多，能不立的就不立，能調(diào)處的就不判，甚至在判決中還要與行政機(jī)關(guān)溝通，愿取得行政機(jī)關(guān)的諒解。對(duì)于當(dāng)?shù)攸h委政府關(guān)注的熱點(diǎn)，敏感案件，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)，計(jì)劃生育等方面更是慎之又慎，一般不予受理，即使受理也是層層請(qǐng)示，一拖再拖，不能及時(shí)結(jié)案。另一方面法院不能完全的行使行政審判權(quán)，受其他機(jī)關(guān)干涉較多、打招呼的多、過問的人多，無(wú)法抵御龐大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，無(wú)法與掌握著各種權(quán)利的行政機(jī)關(guān)抗衡，對(duì)行政判決特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)敗訴的判決，總是“心有余悸”。

二、對(duì)完善行政審判的對(duì)策及建議

由上可見，造成我國(guó)目前行政訴訟制度困境的原因是多方面的，因此，要真正走出困境，必須從多方面對(duì)現(xiàn)有的行政訴訟制度加以完善，從規(guī)則、到體制、再到法律文化都有許多工作亟待去做。我們確實(shí)應(yīng)該承認(rèn)我國(guó)行政訴訟制度的完善是一個(gè)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。針對(duì)行政審判工作中出現(xiàn)的諸多問題和不足，筆者提出如下建議：

各級(jí)法院自身和行政審判人員要提高素質(zhì)

各級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)要真正解放思想，要以種種狹隘利益的羈絆中解決出來(lái)，敢于用年傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣勢(shì)力徹底決裂，敢于破除與行政訴訟法的宗旨相背離的條條框框，勇于支持行政審判人員大膽受理和一發(fā)審理的行政案件。要從大局出發(fā)，切實(shí)重視行政審判工作，采取積極和有效措施保護(hù)公民，法人或其他組織的訴權(quán)，要為行政審判工作配備合格的高質(zhì)量的干部，要不斷提高審判人員的素質(zhì)，要積極為行政審判人員頂住壓力，排除干擾，幫助支持行政審判人員克服困難和提供幫助，及時(shí)解決行政審判人員的后顧之憂，切實(shí)抓好大案要案的審理，保證行政爭(zhēng)議得到公正處理。應(yīng)當(dāng)以精英化、專業(yè)化為指導(dǎo)思想建設(shè)行政法官隊(duì)伍，確立和實(shí)行統(tǒng)一、嚴(yán)格的法官任用和考核標(biāo)準(zhǔn)。具體可從以下幾個(gè)方面考慮：控制行政法官的來(lái)源。結(jié)合行政法院的建立，從優(yōu)秀律師、具有法律專業(yè)知識(shí)的行政官員和行政法學(xué)教授中選拔行政法官。現(xiàn)有行政法官中經(jīng)驗(yàn)豐富、具有一定理論素養(yǎng)的予以保留，其他人員可以轉(zhuǎn)到其他部門工作，一部分可以作法官助理。高級(jí)行政法院和最高行政法院的法官?gòu)南录?jí)行政法院的行政法官中選任。

2、限制行政法官的數(shù)量。在中國(guó)目前的法律教育水平之下，要維持法官的高素質(zhì)必須限制法官的數(shù)量。將行政法官保持在一個(gè)較小的數(shù)量?jī)?nèi)，大量事務(wù)性的工作由法官助理和書記員去作。

3、提高行政法官的待遇。只有提高法官的待遇才能吸引高素質(zhì)的人才進(jìn)入行政法院系統(tǒng)。在減少法官數(shù)量提高法官素質(zhì)的基礎(chǔ)上，提高法官待遇的障礙和阻力就會(huì)減少。

提高民眾訴訟意識(shí)

首先，要通過行政訴訟制度改革推動(dòng)民眾訴訟意識(shí)的提高。公民在其正當(dāng)權(quán)益受到侵犯后不提起行政訴訟，不能一概地責(zé)備其權(quán)利意識(shí)的欠缺，而只能承認(rèn)這在很大程度上是理性選擇的結(jié)果：如果對(duì)行政機(jī)關(guān)的大量違法行為根本不能提起行政訴訟，司法公正不能得到保障，如果即使勝訴也未必能夠得到執(zhí)行，如果在一個(gè)案件中的勝訴卻導(dǎo)致以后受到行政機(jī)關(guān)的各種打擊報(bào)復(fù)，我們又怎能苛求他們必須提起訴訟？從行政訴訟的角度來(lái)看，必須擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，保障民眾出現(xiàn)訴訟需求時(shí)能夠獲得法律的支持；通過司法體制改革保障司法的獨(dú)立與公正，以免破壞民眾對(duì)司法脆弱的信賴；采取切實(shí)有效的措施對(duì)行政機(jī)關(guān)打擊報(bào)復(fù)原告的行為進(jìn)行有力的懲處，以保障民眾的訴訟安全。其次，進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。實(shí)踐證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最能體現(xiàn)平等利益關(guān)系和相應(yīng)的權(quán)利要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求建立一個(gè)權(quán)力有限的政府，一個(gè)保障權(quán)利充分行使的政府。通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，市民社會(huì)與政治國(guó)家相對(duì)分離，社會(huì)利益主體趨向多元，個(gè)人主體地位得以確立，民眾的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)和公民意識(shí)必然不斷強(qiáng)化，從而形成對(duì)國(guó)家權(quán)力擴(kuò)展的有效制衡機(jī)制。最后，要對(duì)民眾進(jìn)行新法律觀的教育。我國(guó)以往在宣傳提高人民群眾的“公民意識(shí)”時(shí)，過于重視公民的義務(wù)意識(shí)，而不太強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利意識(shí)②，這是對(duì)現(xiàn)代法的價(jià)值定位在認(rèn)識(shí)上存在偏差的表現(xiàn)?，F(xiàn)代法的精神是公民權(quán)利的保障書，法治教育不應(yīng)當(dāng)是訓(xùn)練公民成為法律的順民，而應(yīng)喚醒公民的權(quán)利意識(shí)，鼓勵(lì)公民利用法律的武器來(lái)保障自己的合法利益。應(yīng)當(dāng)通過各種途徑，包括學(xué)校教育、普法宣傳、新聞媒介等加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利意識(shí)的宣傳。法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的啟蒙是一項(xiàng)崇高、偉大的事業(yè)，在我國(guó)現(xiàn)階段仍然是一個(gè)尚未完成的使命。

建立和完善公正司法制度

建立公正的司法制度切實(shí)保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使權(quán)力，任何行政機(jī)關(guān)。社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人都不得進(jìn)行干涉：司法機(jī)關(guān)必須享有憲法和法律規(guī)定的應(yīng)有的位置，建立和完善科學(xué)的公正審判制度：司法工作的條件必須得到充分保障，包括辦案經(jīng)費(fèi)、生活待遇，要建立嚴(yán)明的冤案、錯(cuò)案責(zé)任追究制度。以制度促保障。公正是司法的生命，司法獨(dú)立是公正的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，司法系統(tǒng)必須被賦予一種獨(dú)立的地位。司法獨(dú)立的功能在于排除司法活動(dòng)中的法外干涉，保證“法官根據(jù)他們自己對(duì)證據(jù)、法律和正義的認(rèn)識(shí)對(duì)案件進(jìn)行裁判時(shí)獨(dú)立于政府權(quán)力和私人的壓力、誘惑、干涉和威脅”。③

我國(guó)作為一個(gè)行政權(quán)長(zhǎng)期占據(jù)優(yōu)勢(shì)、司法權(quán)威一直未能確立的國(guó)家，更需要采取切實(shí)有效的措施強(qiáng)化司法的權(quán)限，提高法官的威信，以及在此基礎(chǔ)上確立組織上和職能上的司法獨(dú)立。與民事審判和刑事審判相比，行政審判對(duì)司法獨(dú)立

的要求更顯迫切。行政審判作為司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力加以監(jiān)督和制約的一種制度，如果作為監(jiān)督者的司法機(jī)關(guān)不獨(dú)立，特別是相對(duì)于被監(jiān)督者的行政機(jī)關(guān)不獨(dú)立，那么這一制度的命運(yùn)也就可想而知了。實(shí)際上在造成目前行政審判難的諸多因素中，由于司法不獨(dú)立而造成的執(zhí)法不公正是最核心也是最為棘手的一環(huán)。我國(guó)現(xiàn)行憲法和組織法都明確規(guī)定，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人的干涉。

但這一規(guī)定因?yàn)閲?yán)重的司法體制障礙而不能得到有效貫徹落實(shí)。就法院來(lái)說(shuō)，除了在法官的任免等人事管理方面須受地方黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)外，在編制、經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、撥給方式、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備等司法行政事務(wù)方面也受制于行政機(jī)關(guān)。就法官個(gè)人來(lái)說(shuō)，由于資格認(rèn)定、身份保障等一系列規(guī)章制度尚不健全，個(gè)人無(wú)法抵御龐大的關(guān)系網(wǎng)，無(wú)法與掌握著各種資源分配權(quán)的行政權(quán)相抗衡。④這一體制導(dǎo)致在我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中，有的地方黨委、行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的受案范圍加以限制，造成法院有案不能收，群眾起訴難，特別是對(duì)亂處罰、亂攤派、侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等較為敏感的案件，往往以維護(hù)大局、便于政府工作為由，規(guī)定法院不得受理此類案件。有的地方甚至規(guī)定法院受理行政案件要經(jīng)過黨委、人大、政府或政法委的批準(zhǔn)。行政訴訟處于困境之中已成為不容回避的現(xiàn)實(shí)，并引起了各界人士的廣泛關(guān)注。

加大對(duì)妨礙審判活動(dòng)行為的處罰力度。

不依法行政，司法不公是目前行政執(zhí)法和行政審判實(shí)踐中反映最為強(qiáng)烈的問題之一，也是滋生行政壟斷權(quán)力和產(chǎn)生腐敗的溫床，更是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的最大障礙。為了有效地遏制部門保護(hù)主義和辦關(guān)系案、人情案導(dǎo)致的“撤訴多”的現(xiàn)象，必須采取切實(shí)可行的對(duì)策措施。加大懲罰力度。在目前國(guó)家還未出臺(tái)《監(jiān)督法》的情況下，除應(yīng)加大對(duì)違法審判、不依法辦案法官的責(zé)任追究和懲罰力度外，還要加大對(duì)特權(quán)壟斷行為和部門保護(hù)主義行為的限制和懲罰力度。應(yīng)明確界定耍特權(quán)和構(gòu)成行政壟斷權(quán)力以及部門保護(hù)主義的范圍以便給予必要恰當(dāng)?shù)闹萍s，并在權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，評(píng)價(jià)其行為是否構(gòu)成耍特權(quán)和構(gòu)成行政壟斷。導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)侵犯法院法官獨(dú)立審判權(quán)的事例時(shí)有發(fā)生。

2、加大打擊力度。一方面，加大對(duì)執(zhí)法違法的處罰打擊力度，要將執(zhí)法違法作為犯罪嚴(yán)重懲罰的加重情節(jié)。另一方面，加大對(duì)拒不執(zhí)行生效的行政法律文書處罰執(zhí)行力度，提高對(duì)拒不執(zhí)行人民法院判決、裁決罪的量刑幅度，使懲罰機(jī)制大于獲利機(jī)制，即使拒不執(zhí)行的行為在經(jīng)濟(jì)上獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于因其所受懲罰而造成的損失。

3、人民法院對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)，要認(rèn)真審查。如果發(fā)現(xiàn)原告撤訴是受到外在因素的影響，或因擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)或受他人威脅、誘騙而非自愿撤訴，除要依法作出不準(zhǔn)許撤訴的裁定外，還應(yīng)對(duì)妨礙審判活動(dòng)的相關(guān)組織和人員給予適當(dāng)?shù)奶幜P和制裁。

總之，我國(guó)開展行政審判十余