財政競爭理論和實證

第第頁財政競爭理論和實證一、財政競爭究竟是福還是禍一直以來都是西方公共經(jīng)濟學(xué)文獻里爭論比較多的理論問題，經(jīng)濟學(xué)家們都想搞清楚財政競爭是如何影響地方政府的支出效率。最早的一些學(xué)者如Tiebout(1956)認(rèn)為財政競爭改善了地方政府支出效率，地方政府間的財政競爭就如同市場競爭一樣提高了轄區(qū)居民的福利，從而提供了有效的公共服務(wù)?！S后，Oates(1972)卻提出了一個截然不同的觀點：地方政府為了在引資中爭勝可能會競相壓低稅率從而導(dǎo)致了公共支出水平低下?！?JOates的這一驚人發(fā)現(xiàn)使得很多學(xué)者紛紛在理論和實證上致力于研究財政競爭與地方政府公共支出效率的關(guān)系，但是，他們基本上討論公共支出規(guī)模上的無效率。與此同時，另一部分學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)財政競爭會導(dǎo)致地方政府支出的"結(jié)構(gòu)無效率"。其中Keen和Marchand(1997)最早在其文章中詳細(xì)論證這一觀點，他們把公共支出劃分為兩類：一類是進入轄區(qū)居民效用函數(shù)的公共服務(wù)支出，另一類是進人企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的公共投入支出。[31由于公共投入提高了企業(yè)的生產(chǎn)力，與企業(yè)的私人資本形成了互補，在資本完全流動和居民無法遷移的假定下，理性的地方政府為了吸引外資會把過多的支出向有利于企業(yè)的公共投入傾斜，而花費在改善居民福利的公共服務(wù)支出卻很少。這種由于財政競爭導(dǎo)致的公共支出結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性扭曲被稱之為支出的"結(jié)構(gòu)無效率"。之后，在Keen和Marchand(1997)的基礎(chǔ)上，許多經(jīng)濟學(xué)家從理論拓展和實證檢驗上來論證財政競爭對地方政府支出結(jié)構(gòu)的影響。但是，這些理論分析主要存在兩點不足：一是假定地方政府是"仁慈型"政府，這就導(dǎo)致了對地方政府目標(biāo)函數(shù)的刻畫過于理想化，而在現(xiàn)實中地方政府目標(biāo)往往表現(xiàn)"自利性"和"公利性"的沖突，二是對于要素流動和地方政府稅基的假定過于簡單，這就忽略了地方政府進行財政競爭時政策工具的靈活性和多樣性。在研究國外文獻的基礎(chǔ)之上，國內(nèi)學(xué)者也開始集中探討同樣存在財政競爭背景的中國地方政府支出結(jié)構(gòu)所呈現(xiàn)出的特征。特別是1994年實行分稅制以來，中國地方政府在安排支出結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出明顯的偏向性：在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上熱情高漲甚至過度供給，而在人力資本和公共服務(wù)上則缺乏動力、供給不足，這導(dǎo)致了普通百姓的住房難、上學(xué)難和看病難等社會民生問題越來越嚴(yán)峻。理論和實證檢驗上研究財政競爭和地方政府支出結(jié)構(gòu)之間關(guān)系的文獻主要由喬寶云(2005)，【41傅勇和張晏(2007)，【53龔鋒和盧洪友(2009)，[61喬俊峰(2010)"】等所做的工作。這些學(xué)者從不同的研究角度得出了基本一致的觀點：在以GDP為主的政績考核機制和中央決定的官員任免制度的政治背景下，我國的部分財政分權(quán)(partialfiscaldecentralization)必然會導(dǎo)致地方政府偏好于經(jīng)濟建設(shè)支出，而最能提高一個地區(qū)居民福利的科教文衛(wèi)支出則無疑被忽視，甚至被其他支出所擠占?？梢?，國內(nèi)文獻基本上都是在研究地方政府支出結(jié)構(gòu)時把財政競爭與有中國特色的政治競爭結(jié)合起來分析，并沒有把財政競爭單獨剝離出來，從而片面地就推斷出財政競爭導(dǎo)致了地方政府支出結(jié)構(gòu)偏向，這使得財政競爭遭到更多的是斷章取義的反對和非議，而不是全面、客觀的理論研究和正面評價。綜上所述，為了更好地理解財政競爭及其對公共支出結(jié)構(gòu)的影響，這里主要嘗試研究兩個問題：一是通過全面、客觀地分析財政競爭理論的起源和演變，建立一個盡可能全景式反映財政競爭的理論模型，從而重新理解財政競爭的理論本質(zhì)；二是通過拓展模型的建構(gòu)使我們認(rèn)識到財政競爭的有效實施需要相應(yīng)的制度環(huán)境作為保障。二、理解財政競爭：基本爭議與理論本質(zhì)(一)什么是財政競爭?財政競爭是近年來公共經(jīng)濟學(xué)最活躍和最具爭議的研究領(lǐng)域，許多學(xué)者都對這種財政現(xiàn)象產(chǎn)生了濃厚的學(xué)術(shù)興趣從而積累了大量的相關(guān)文獻。但是，每一位學(xué)者都有著自己獨特的研究視角和理論解讀，對于究竟如何界定財政競爭的概念，大家都眾說紛紜并沒有達成一致的見解。財政競爭最早也被稱之為稅收競爭，所以后來學(xué)者們在其文獻里經(jīng)常把兩者相等同。RobertTannenwald(1999)在稅收政策百科全書(EncyclopaediaofTaxPolicy)中把稅收競爭定義為顯性的和隱性的："一方面，地方政府積極參與顯性的稅收競爭，他們通過制定和設(shè)計相關(guān)的稅收法規(guī)旨在以此吸引企業(yè)、居民、求職者與消費者向其轄區(qū)轉(zhuǎn)移；另一方面，地方政府也參與隱性的稅收競爭，他們?yōu)榱藴p緩轄區(qū)間對抗競爭的程度轉(zhuǎn)而追求其它的稅收政策目標(biāo)，比如說平等、中立、簡單、收入充足率和稅收輸出等。"LujWil——son和Wildasin(2004)基于稅收競爭形式多樣性、內(nèi)涵與外延的大小差異性對其定義進行了界定。首先，從最狹義的角度看，稅收競爭是指同級地方政府為了吸引資本和勞動等流動性稅基而采取的政策選擇從而影響了地方政府間財政收入的分配。由于競爭主體都是同級水平的地方政府，所以這種形式的稅收競爭通常也稱之為橫向稅收競爭。其次，從比較狹義的角度看，稅收競爭還包括不同層級政府間的競爭，這種稅收競爭稱之為垂直稅收競爭。最后，從最廣義的角度看，稅收競爭是指在征稅安排上政府間任何形式的非合作博弈行為。p1(二)財政競爭的效率悖論："囚徒困境"還是"抑制利維坦"基于Oates(1972)提出地方政府參與稅收競爭可能會出現(xiàn)公共支出低效率，Zodrow和Mieszkowski(1986)及Wilson(1986)最早建立一個標(biāo)準(zhǔn)的稅收競爭模型來解釋產(chǎn)生這種現(xiàn)象的經(jīng)濟機理。在ZMW模型中，他們假定在開放的資本市場下，地方政府為了增加資本流人競相降低資本稅率，最終導(dǎo)致了稅率過低和地方公共物品提供不足。這個模型的結(jié)果我們在許多文獻里通常被稱之為"打到底線的競爭(racetothebottom)"，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與博弈論的"囚徒困境"有異曲同工之處，即地方政府的行為是理性的，但是，由此導(dǎo)致了整個社會的非理性。¨叫從ZMW模型出發(fā)，Bucovetsky(1991)，Sinn(1994)，Brueckner(2000)等許多學(xué)者對模型進行修正和拓展，從不同角度論證了財政競爭所帶來的負(fù)面效應(yīng)。#p#分頁標(biāo)題#e#特別值得一提的是，自從經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)提出稅收競爭有害論以來，許多經(jīng)濟學(xué)家和稅法學(xué)者在其影響下，也極力鼓吹稅收競爭有害論，宣揚稅收協(xié)調(diào)，稅收競爭有害論似乎成了主流觀點。但是，公共選擇學(xué)派的理論家們認(rèn)為稅收競爭是否有害取決于我tfl女n何界定地方政府的行為，如果假定地方政府是仁慈的，只為轄區(qū)居民謀福利，那么過度的稅收競爭確實有可能導(dǎo)致財政無效率。然而，Niskanen(1971)認(rèn)為現(xiàn)實中公共部門由許多的官僚和政治家組成，他們追求著自己的個人利益，比如獲得更多的權(quán)利和影響力、更多的下屬和更高的工資等，為了實現(xiàn)這些目標(biāo)，他們就會企圖擴大公共部門的預(yù)算規(guī)模?；贜iskanen的預(yù)算最大化模型，Buchanan和Brennan(1980)提出了"利維坦假說"，即地方政府之間的稅收競爭就如同私人部門的競爭一樣，有效地限制了公共部門通過掌控公共資源實現(xiàn)自身利益的尋租行為，從而自動遏制政府規(guī)模的膨脹?！緇u此后，許多學(xué)者開始關(guān)注和研究稅收競爭對于經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，其中最具代表的是RichardTeather(2005)在其專著《，11leBene-fitsofTaxCompetition))中，分別從經(jīng)濟增長、資本市場有效性、企業(yè)發(fā)展和政府行為等角度闡釋了稅收競爭的積極推動作用，并指出學(xué)者、組織和政府機構(gòu)抨擊和反對稅收競爭的做法將危害整個社會。綜上所述，稅收競爭對于一國經(jīng)濟到底是有利還是有害，自從該理論提出之日起便產(chǎn)生了激烈爭論，始終存在著兩種截然相反的觀點。我們相信這種"效率悖論"的產(chǎn)生會更加吸引經(jīng)濟學(xué)家們對稅收競爭的深入研究。(三)地方政府的理性選擇：稅負(fù)競爭還是支出競爭?在早期稅收競爭文獻中，地方政府之間的競爭主要是通過稅率手段所表現(xiàn)出的一種策略博弈行為，即在給定其他地方政府稅率水平的基礎(chǔ)上，某個地方政府該如何決定其稅率。但是，現(xiàn)實中地方政府吸引資本流入并不是僅僅靠降低稅負(fù)，通常也會通過提高公共支出水平來增加吸引力，所以研究財政競爭只把稅率作為政策變量是不合理的。Wildasin(1991)認(rèn)為正如在研究壟斷競爭模型中，廠商之間除了考慮產(chǎn)品的價格還要考慮產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量一樣，地方政府之間的財政競爭也要同時考慮稅率和公共支出?；谏鲜隹紤]，他通過運用博弈論方法把地方政府財政競爭看作是兩階段博弈：第一階段，各個區(qū)域的地方政府從稅率和公共支出水平兩個政策變量中選擇一個；第二階段，給定第一階段的決策選擇，各個地方政府決定相應(yīng)的稅率或公共支出水平。Hauptmeier(2008)認(rèn)為地方政府之間的引資競爭可能會同時考慮運用稅率和公共支出水平作為政策工具，因為現(xiàn)實中公共支出有助于提高私人資本的生產(chǎn)力，于是私人資本在選擇投資區(qū)域時會同時權(quán)衡當(dāng)?shù)氐亩愗?fù)和公共支出水平。通過理論分析，推出二元的反應(yīng)函數(shù)ti=Z(￡f，gi)和gi=丘(￡f，g，)，然后基于德國1100個市級數(shù)據(jù)利用空間計量經(jīng)濟學(xué)進行實證檢驗，我們發(fā)現(xiàn)地方政府之間的財政競爭并不像以往文獻中所描述的那么簡單，而是更具多樣性和靈活性：如果某個區(qū)域降低了稅負(fù)，那么它的鄰居可能不僅僅會調(diào)整稅負(fù)水平，也會考慮提高它的公共支出水平，比如增加基礎(chǔ)設(shè)施、擴建公路網(wǎng)絡(luò)等?！?2]PatricePieretti(2009)進一步從理論和經(jīng)驗上考察了當(dāng)?shù)胤秸嬖谌?3數(shù)量和區(qū)域規(guī)模的差異時，它們在進行財政競爭時如何理性地選擇政策變量。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)資本流動的成本較低時，大轄區(qū)通過提供較高的公共支出水平可以在進行財政競爭時比小轄區(qū)能夠獲得較大的比較優(yōu)勢；當(dāng)資本流動的成本上升到一定的幅度時，小轄區(qū)不必僅靠低稅負(fù)來吸引資本流入，也可以通過高水平的公共服務(wù)來留住企業(yè)；但是，當(dāng)資本流動成本過高時，小轄區(qū)的"稅收天堂"政策無疑是一種占優(yōu)的策略行為。¨到基于上述文獻的理論研究，我們可以更加深刻地認(rèn)識到：地方政府在進行財政競爭時，會根據(jù)轄區(qū)的自有稟賦在各種條件約束下基于成本一收益的考慮作出最有利于本轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的理性選擇。(四)全面認(rèn)識財政競爭的理論本質(zhì)財政競爭從表面上看是一種普遍的轄區(qū)間競爭行為，但實際上在這種現(xiàn)象的背后有著深刻的經(jīng)濟學(xué)機理作為支撐。一方面，從地方政府出發(fā)，不管是為了自身利益還是公共利益，它總是通過選擇各種政策工具(其中主要是指公共支出政策)來吸引生產(chǎn)要素向其轄區(qū)內(nèi)流動以獲得最大化的經(jīng)濟增長，而資本和勞動力是轄區(qū)間爭奪的焦點。由于公共投入提高了企業(yè)的生產(chǎn)力，與企業(yè)的私人資本形成了互補，所以地方政府為了吸引資本而增加公共投入支出，同時為了吸引勞動力的遷入提升人力資本而提高公共服務(wù)支出。另一方面，從資本和勞動力出發(fā)，企業(yè)通過權(quán)衡資本生產(chǎn)力來選擇投資的轄區(qū)，而勞動力則會根據(jù)就業(yè)環(huán)境和公共服務(wù)水平作出是否遷移的決定。為了更加形象地闡釋，我們可以用圖l來表示財政競爭、公共支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟增長三者的內(nèi)在聯(lián)系。由圖l可知，地方政府之間的財政競爭內(nèi)生出相應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)從而形成了資本和勞動力供給水平，最終決定轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟增長。所以，一旦把財政競爭置于一般均衡的視角之下，我們發(fā)現(xiàn)，地方政府為了在短期內(nèi)快速發(fā)展經(jīng)濟可能會在公共支出方面偏向資本。但是，這種扭曲只是暫時的，因為資本生產(chǎn)力的提高會越來越依賴勞動力的互補，為了實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟增長，地方政府必須在公共支出上給予勞動力平等的地位從而被迫調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)以順應(yīng)經(jīng)濟增長的內(nèi)在規(guī)律。三、模型(一)基準(zhǔn)模型我們假定在財政分權(quán)體制下除了一個中央政府以外，存在著許多具有相同初始稟賦的競爭性的地方政府。每個地方政府都可以運用稅率和公共支出政策工具實施有效的財政競爭來吸引資本的流入，其中公共支出包括公共投入支出P，和公共服務(wù)支出PC,?；贙een和Marchand(1997)及Haupt•meier(2008)的研究，公共投入支出Ⅳ有助于提高私人資本的生產(chǎn)力從而進入生產(chǎn)函數(shù)，而公共服務(wù)支出PG有利于增進消費者的福祉從而進入轄區(qū)居民的效用函數(shù)。#p#分頁標(biāo)題#e#其經(jīng)濟含義為在實現(xiàn)均衡時，公共投入支出所產(chǎn)生的邊際產(chǎn)量小于公共服務(wù)支出所帶來的邊際效用，而在最優(yōu)情況下，兩者應(yīng)該是相等的。也就是說，地方政府為了引資而進行的財政競爭必然會選擇一種扭曲的公共支出結(jié)構(gòu)，即公共投入支出過多，而公共服務(wù)支出偏少。以上結(jié)論與Keen和Marehand(1997)所推導(dǎo)的結(jié)果完全一致，由(8)式我們可知，地方政府只要從公共投入支出中轉(zhuǎn)移一部分到公共服務(wù)支出，整個社會就能獲得帕累托效率改進。(二)財政均等化對地方政府支出結(jié)構(gòu)的影響在上述基準(zhǔn)模型中，我們假定政府間具有平衡的財政關(guān)系，然而現(xiàn)實中一方面由于地理環(huán)境、資源稟賦和行政能力的不同，同級地方政府之間往往財力相差懸殊從而導(dǎo)致了財政能力的橫向不平衡，另一方面由于在財政分權(quán)體制下中央和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)劃分不對稱從而導(dǎo)致了財政能力的縱向不平衡。根據(jù)Buettner(2006)和Hauptmeier(2008)的研究，我們可知通過運用基于財政均等化的轉(zhuǎn)移支付，中央政府可以降低財政外部性從而有助于改善地方政府支出結(jié)構(gòu)效率。為此，我們在基準(zhǔn)模型的基礎(chǔ)上引入財政均等化機制：g=Y——OK，其中K為地方政府的財政稅基，毋為邊際貢獻率，，，為不考慮稅基的中央轉(zhuǎn)移支付總量，g為考慮財政均等化的實際中央轉(zhuǎn)移支付。命題l：基于轄區(qū)財政均等化制度下，中央轉(zhuǎn)移支付總量雖然對地方政府支出結(jié)構(gòu)的影響不確定，但是，與財政稅基相關(guān)的邊