基本農(nóng)田保護(hù)-歷史與反思

基本農(nóng)田保護(hù):歷史與反思

基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)的歷史回顧

我國(guó)“基本農(nóng)田”一詞的提出可以追溯到1963年，當(dāng)年，國(guó)家召開(kāi)“黃河中下游水土保持工作會(huì)議”，在會(huì)上提出“通過(guò)水土保持，逐步建立旱澇保收、產(chǎn)量較高的基本農(nóng)田。”

我國(guó)對(duì)基本農(nóng)田問(wèn)題的重視源于20世紀(jì)60年月初的“三年自然災(zāi)難”。在湖北省荊州地區(qū)監(jiān)利縣周老嘴鎮(zhèn)消失了引人深思的“人增地減”現(xiàn)象：即在1949年～1988年間耕地面積削減10萬(wàn)畝，同期人口增加10萬(wàn)人，人地比例關(guān)系嚴(yán)峻失調(diào)。于是監(jiān)利縣委、縣政府打算對(duì)耕地實(shí)行特別愛(ài)護(hù)，土地管理部門對(duì)耕地地塊逐一登記造冊(cè)，并在規(guī)整的地塊旁豎上愛(ài)護(hù)牌，這就是我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)的發(fā)端。其實(shí)，在此期間全國(guó)范圍內(nèi)也消失“人增地減”的現(xiàn)象。

20世紀(jì)80年月初，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地承包制，極大地提高了農(nóng)夫的生產(chǎn)樂(lè)觀性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到飛速進(jìn)展，糧食年年豐收，1984年全國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到4082億公斤歷史最高水平。但到了1985年，全國(guó)糧食總產(chǎn)量消失下滑至3791億公斤，削減291億公斤，與此同時(shí)耕地面積削減1500萬(wàn)畝，是1949年以來(lái)耕地削減最多的一年。

為此，中心對(duì)我國(guó)土地管理作出三大決策：即下發(fā)《中共中心、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》、打算成立國(guó)家土地管理局和頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)代土地管理制度由此建立。

1989年5月，原國(guó)家土地管理局和農(nóng)業(yè)部在監(jiān)利縣召開(kāi)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，成為我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度確立的標(biāo)志。1994年8月29日國(guó)務(wù)院正式《基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)條例》，標(biāo)志著我國(guó)的基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度正式步入法制管理的軌道。

1998年8月29日修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第34條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度。國(guó)務(wù)院重新修訂《基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)條例》明文規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地面積的80％以上。確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不削減?；巨r(nóng)田愛(ài)護(hù)區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進(jìn)行劃區(qū)定界。為了進(jìn)一步加強(qiáng)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)工作，國(guó)土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于仔細(xì)貫徹執(zhí)行(基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)條例)進(jìn)一步做好基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)工作的通知》，在全國(guó)統(tǒng)一部署，開(kāi)展基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作。截至2024年末，全國(guó)調(diào)整劃定基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)區(qū)面積17.2024億畝，其中基本農(nóng)田面積16.315億畝，基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)率為83.64％。還包括2147萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)園地、苗圃等農(nóng)用地及409萬(wàn)畝開(kāi)發(fā)整理新增優(yōu)質(zhì)耕地。

黨的十六屆三中全會(huì)之后，進(jìn)入最嚴(yán)格的愛(ài)護(hù)新時(shí)期。2024年11月17日國(guó)土資源部頒布《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)行措施落實(shí)嚴(yán)格愛(ài)護(hù)耕地制度的通知》中強(qiáng)調(diào)“切實(shí)加強(qiáng)耕地愛(ài)護(hù)，堅(jiān)決守住基本農(nóng)田這條紅線?！辈⒁笠罁?jù)土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田落實(shí)到圖上、落實(shí)到村組、落實(shí)到地塊、落實(shí)到農(nóng)戶，通過(guò)簽訂愛(ài)護(hù)責(zé)任書，落實(shí)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)責(zé)任。對(duì)嚴(yán)峻破壞基本農(nóng)田，造成基本農(nóng)田大量削減的，要依法追究責(zé)任。

時(shí)至今日，我國(guó)已經(jīng)形成完整的基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度，其基本內(nèi)容包括基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)責(zé)任制度，基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)區(qū)用途管制制度、基本農(nóng)田占用審批制度、基本農(nóng)田占補(bǔ)制度、基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)區(qū)投入制度、基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)區(qū)地力建設(shè)制度、基本農(nóng)田污染監(jiān)測(cè)制度和基本農(nóng)田定期監(jiān)督檢查制度。

現(xiàn)行愛(ài)護(hù)制度反思

我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度實(shí)施以來(lái)，在保障我國(guó)糧食平安方面發(fā)揮了重要的作用。在紀(jì)念這項(xiàng)制度誕生20周年的今日，反思現(xiàn)行基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，是對(duì)今后工作更好的推動(dòng)。

什么是基本農(nóng)田?基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度的客體是基本農(nóng)田，涉及基本農(nóng)田的概念?！痘巨r(nóng)田愛(ài)護(hù)條例》中規(guī)定，基本農(nóng)田是指根據(jù)肯定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?；巨r(nóng)田愛(ài)護(hù)區(qū)是指為對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特別愛(ài)護(hù)而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特別愛(ài)護(hù)區(qū)域。省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的百分之八十以上，詳細(xì)數(shù)量指標(biāo)依據(jù)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃逐級(jí)分解下達(dá)。

《條例》中對(duì)基本農(nóng)田的概念規(guī)定得相當(dāng)明確，即基本農(nóng)田是耕地的一部分，是耕地中之精華。但有諷刺意味的是，在現(xiàn)實(shí)中很多地方消失基本農(nóng)田面積大于耕地面積的現(xiàn)象。緣由在于為了落實(shí)逐級(jí)分級(jí)下達(dá)的基本農(nóng)田面積指標(biāo)，耕地面積不夠，以其他非耕農(nóng)用地(如園地、林地、養(yǎng)殖水面等)來(lái)湊足，導(dǎo)致基本農(nóng)田概念泛化，計(jì)算基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)率分母值擴(kuò)大化，這一切均有悖其原義。

我認(rèn)為，假如從食物平安角度而論，基本農(nóng)田概念泛化現(xiàn)象是可取的。將耕地愛(ài)護(hù)擴(kuò)展為農(nóng)用地愛(ài)護(hù)，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡擴(kuò)展為農(nóng)用地總量動(dòng)態(tài)平衡。這樣每年土地利用變更調(diào)查時(shí)，就不會(huì)把留意力集中于耕地面積增減上。

誰(shuí)來(lái)愛(ài)護(hù)基本農(nóng)田?《條例》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行措施，確保土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田的數(shù)量不削減?；巨r(nóng)田愛(ài)護(hù)不僅是國(guó)土資源管理部門的職責(zé)，同時(shí)也是政府的責(zé)任，必需由政府一把手親自抓。

但另一方面，進(jìn)展又是政府的第一要?jiǎng)?wù)，進(jìn)展才是硬道理。所以一些地方政府只重視GDP增長(zhǎng)，不重視基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)，對(duì)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)表現(xiàn)樂(lè)觀性不高。有的地方甚至認(rèn)為，愛(ài)護(hù)基本農(nóng)田就是愛(ài)護(hù)落后。而一些基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)好的地方也不敢大膽宣揚(yáng)，擔(dān)憂這樣會(huì)影響招商引資。

由于中心政府和地方政府對(duì)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)重視程度存在差異，經(jīng)常是不同的兩種聲音和兩種態(tài)度。作為擁有基本農(nóng)田使用權(quán)的農(nóng)夫個(gè)人，對(duì)于基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)的態(tài)度也是簡(jiǎn)單的。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益低下，理論上講土地是農(nóng)夫的生存基礎(chǔ)和依靠，但出于增加家庭收入考慮，農(nóng)夫則更盼望農(nóng)地非農(nóng)利用。在這種形勢(shì)下，基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)成為不同愛(ài)護(hù)主體的博弈對(duì)象。結(jié)果是：實(shí)際愛(ài)護(hù)主體模糊。

用什么方法愛(ài)護(hù)農(nóng)田?理論上，基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)是為了全社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，將基本農(nóng)田作為準(zhǔn)公共物品，限制其利用方向，只允許進(jìn)行社會(huì)需要的糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，而不允許其非農(nóng)利用。這實(shí)質(zhì)上是國(guó)家掌握了基本農(nóng)田的進(jìn)展權(quán)，而沒(méi)有進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，導(dǎo)致基本農(nóng)田的愛(ài)護(hù)者擔(dān)當(dāng)了全部的愛(ài)護(hù)成本，社會(huì)無(wú)償享受基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)的外部性效益，造成社會(huì)不公正，直接影響基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)工作的持續(xù)開(kāi)展?；巨r(nóng)田愛(ài)護(hù)者只能目睹擁有非基本農(nóng)田使用權(quán)的農(nóng)夫獵取高額的土地開(kāi)發(fā)收益。缺乏愛(ài)護(hù)激勵(lì)機(jī)制直接影響我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)政策的預(yù)期效果。因此，當(dāng)前我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度中引進(jìn)有償愛(ài)護(hù)機(jī)制迫在眉捷。普遍認(rèn)可的方法是籌建基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)基金，使基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)者收益提高，體現(xiàn)愛(ài)護(hù)基本農(nóng)田的進(jìn)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

如何“質(zhì)量相當(dāng)”?伴隨我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)政策，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，根據(jù)“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)

的耕地。由于“質(zhì)量相當(dāng)”缺乏可操作的量化指標(biāo)掌握，“占補(bǔ)平衡”則變成了沒(méi)有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量平衡，最終導(dǎo)致耕地和基本農(nóng)田的隱形削減，有悖“占補(bǔ)平衡”的初衷。眾所周知，城市郊區(qū)是優(yōu)質(zhì)耕地集中布局的地區(qū)，但也是城市用地規(guī)模擴(kuò)張的首選地區(qū)；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方也往往是優(yōu)質(zhì)耕地集中布局的地方，更是農(nóng)地非農(nóng)化程度較高和建設(shè)用地需求旺盛地方，從而導(dǎo)致建設(shè)占用的多為優(yōu)質(zhì)耕地的基本農(nóng)田，而補(bǔ)充的耕地則位于區(qū)域、地形和質(zhì)量均差的地區(qū)，表面上耕地和基本農(nóng)田數(shù)量未削減，但質(zhì)量在下降，直接影響基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)力量。

完善基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度的建議

任何一項(xiàng)制度都有進(jìn)一步完善的必要，我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度也不能例外。為完善我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度，特提出如下建議：

協(xié)調(diào)基本農(nóng)田相關(guān)法律與政策。1998年頒布的《土地管理法》第34條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度。1999年國(guó)家重新修訂和頒布《基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)條例》。這是我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)方面重要的法律法規(guī)，在其之后制定的相關(guān)法律法規(guī)有關(guān)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)理應(yīng)不得與之沖突，并對(duì)已頒布的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行梳理，刪除與其不相協(xié)調(diào)的條款，以保證我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度得以順當(dāng)實(shí)施。

現(xiàn)實(shí)中卻時(shí)常發(fā)生相關(guān)法律法規(guī)相互不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。如《土地管理法》在規(guī)定占用基本農(nóng)田需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批的同時(shí)，又規(guī)定土地利用規(guī)劃的調(diào)整權(quán)在地方政府。這樣，給地方合法地規(guī)避“占用基本農(nóng)田由國(guó)務(wù)院審批”的法律規(guī)定，使占用基本農(nóng)田合法化供應(yīng)了法律空間。又如《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)夫?qū)Τ邪?jīng)營(yíng)的土地?fù)碛凶灾鹘?jīng)營(yíng)權(quán)?！锻烁€林條例》第16條規(guī)定，因生態(tài)建設(shè)需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序調(diào)整基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)范圍后，可納入退耕還林方案?！痘巨r(nóng)田愛(ài)護(hù)條例》第17條和《土地管理法》第36條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田進(jìn)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。上述相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)不同部門之間的政策沖突沖突，必需加以協(xié)調(diào)，否則不利于基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度的順當(dāng)實(shí)施。

合理確定基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)面積?；巨r(nóng)田愛(ài)護(hù)面積及其愛(ài)護(hù)率是基本農(nóng)田制度實(shí)施中約束性的掌握指標(biāo)，數(shù)量與質(zhì)量并舉，但數(shù)量是基礎(chǔ)，質(zhì)量也是通過(guò)數(shù)量來(lái)體現(xiàn)和發(fā)揮作用的。

我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)率太高，一些地方存在著基本農(nóng)田面積大于耕地面積的現(xiàn)象，我認(rèn)為，追究其根源在于耕地面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實(shí)所造成的。由于歷史緣由和土地利用變更調(diào)查的不規(guī)范致使我國(guó)耕地面積存在國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部和統(tǒng)計(jì)局三套數(shù)據(jù)。耕地面積偏大，據(jù)此計(jì)算的基本農(nóng)田面積偏多。在基本農(nóng)田布局時(shí)只好采納擴(kuò)大其內(nèi)涵，將非耕農(nóng)用地視作基本農(nóng)田一樣愛(ài)護(hù)。目前正在進(jìn)行全國(guó)其次次土地調(diào)查，要求對(duì)基本農(nóng)田的數(shù)量、質(zhì)量與布局綻開(kāi)調(diào)查，建立基本農(nóng)田檔案(圖、表、冊(cè))，開(kāi)展基本農(nóng)田登記，明確基本農(nóng)田的愛(ài)護(hù)主體及其責(zé)任和權(quán)力，是實(shí)施基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度的基礎(chǔ)性工作，在此基礎(chǔ)上確定的基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)面積，是完善我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)制度的重要內(nèi)容。

強(qiáng)化基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)區(qū)的整理和建設(shè)。設(shè)立基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)示范區(qū)，增加科技投入和資金投入，提高基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)區(qū)的綜合生產(chǎn)力量，開(kāi)展基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)區(qū)的整理和建設(shè)，是在將來(lái)時(shí)期我國(guó)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)的重要內(nèi)容。通過(guò)基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)示范區(qū)的建立和推廣，把基本農(nóng)田建設(shè)工作推向深化和拓展，在田、水、路、林、村的基本建設(shè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合耕地異地代保政策和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，引導(dǎo)進(jìn)展高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、精確農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，把提高基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)力量為重點(diǎn)，保證國(guó)家糧食平安和生態(tài)平安。尤其是大力進(jìn)展精確農(nóng)業(yè)，既可以削減生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，又可以節(jié)省資源和防止環(huán)境污染。建立基本農(nóng)田愛(ài)護(hù)基金制度，有利于增大廣闊農(nóng)夫愛(ài)護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力，增加農(nóng)夫收入和改善農(nóng)夫生活，促進(jìn)城