論社區(qū)在公共危機管理中的作用

論社區(qū)在公共危機管理中的作用摘要：社區(qū)在危機管理過程中起著基礎(chǔ)性的作用。社區(qū)是實現(xiàn)公共危機管理的重要載體，是真正意義的第一救助者，社區(qū)參與公共危機管理是城市危機管理體系的基石。社區(qū)作為各種公共危機事件發(fā)生的第一現(xiàn)場，它對城市整體公共危機管理具有重要的基礎(chǔ)性意義。關(guān)鍵詞：社區(qū)危機管理公共危機是一個或連續(xù)多個突發(fā)性的、緊急性的、對社會造成巨大威脅和損害的災難性事件。公共危機管理就是對這種突發(fā)性的災難性事件的事前預防準備、事中應對和事后恢復的管理。①然而，由于危機事件的發(fā)生具有突發(fā)性、緊迫性、不確定性以及危害的易擴散性等特點，在公共危機管理時會出現(xiàn)"政府失效性"的問題，這說明政府雖然是危機管理的主導力量，但單憑政府自身的力量是不夠的，還需要社會的廣泛參與。因此，作為社會力量的社區(qū)是公共危機管理的重要組成部分，社區(qū)參與危機管理是公共危機管理主體多元化的必然要求。一、社區(qū)當代，西方社會學家、政治學家和法學家對"社區(qū)"這一概念的界定并不完全一致，到20世紀80年代，社區(qū)的定義多達140多種，盡管這些定義的側(cè)重點有所不同，但大都包含了地域、共同的聯(lián)系以及社會交往這三方面的內(nèi)容。1933年，我國著名社會學家費孝通在翻譯美國社會學家帕克的文章時將Community翻譯成"社區(qū)"，"社區(qū)"一詞從此成為中國社會學的通用術(shù)語。1986年，我國民政部首次將"社區(qū)"的概念引入城市管理。根據(jù)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2000〕23號文）中所指出的："社區(qū)是指聚居在一定區(qū)域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)"。②我國社會學界普遍定義為，社區(qū)一般是聚集在一定地域范圍內(nèi)的社會群體和社會組織，是根據(jù)一套規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會實體，是一個地域社會生活共同體。③社區(qū)包括以下幾層含義：有一定的地域；有一定的人群；由于共同的利益，面臨共同的問題而結(jié)合起來進行生產(chǎn)和其他活動；社區(qū)的核心內(nèi)容是社區(qū)中人們的各種社會活動及其互動關(guān)系。④二、社區(qū)參與公共危機管理的優(yōu)勢及存在的問題（一）社區(qū)參與公共危機管理的優(yōu)勢社區(qū)是城市居民的自治組織，是不以營利為目的的，它致力于社區(qū)內(nèi)的公益事業(yè)。社區(qū)的這種性質(zhì)使得其在危機管理中具有很多的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，掌握基層信息的優(yōu)勢社區(qū)潛藏著種種危機，它是公共危機事件的第一現(xiàn)場。社區(qū)居民熟悉并掌握本社區(qū)的位置、面積等物質(zhì)層面的狀況，以及社區(qū)居民從事的經(jīng)濟活動、社會風氣等經(jīng)濟社會狀況以及人口狀況。當危機事件發(fā)生時，社區(qū)居民與其他地方的人相比，更容易捕捉到公共危機相關(guān)的征兆，了解危機可能帶來的嚴重后果，因此，社區(qū)能夠及時掌握社區(qū)的潛在危機和風險。第二，減少公共危機管理成本的優(yōu)勢在社區(qū)生活的人們具有共同的利益，會面臨共同的問題，具有共同的需求，因此，社區(qū)居民之間相互熟悉、聯(lián)絡頻繁，有一定的情感依附性，是人類應對公關(guān)危機事件的結(jié)合體。社區(qū)成員在參與危機管理時具有自覺性、志愿性，能夠及時制止危機，盡量減少危機造成的損失，減少危機管理成本。第三，危機溝通的優(yōu)勢社區(qū)具有貼近基層、貼近群眾的特點，這使得其能夠獲得居民的信任。在危機發(fā)生時，居民身邊的社區(qū)工作者在第一時間告知真相，驅(qū)除恐懼，穩(wěn)定秩序，緩解危機在公眾中產(chǎn)生的副作用，避免公眾個體的非理性行為，營造和動員積極的、科學的行為。另一方面，社區(qū)會及時向政府反饋危機的發(fā)展事態(tài)、民眾的需求和心理，并協(xié)助政府因地制宜地制定應急措施，與政府齊心協(xié)力抗擊危機。⑤（二）社區(qū)參與公共危機管理中存在的問題第一，危機預防意識和能力缺失危機應對最高明的方法不在于危機形成和爆發(fā)后的處理，而在于危機爆發(fā)前的預案，也就是"防患于未然"。而在我國，人們的思想上普遍存在重應急、輕預防的傾向，人們關(guān)注的多是危機事件發(fā)生后的應急處置和事后恢復，面對如何防控和化解危機的重視普遍不夠。在社區(qū)中，危機意識比較淡薄，沒有向居民提供多層次的危機預防教育第二，社區(qū)建設(shè)滯后許多社區(qū)建設(shè)沒有整體規(guī)劃方案，沒有形成有效的社區(qū)組織運行機制，對如何規(guī)范各類人員和組織關(guān)系，如何界定社區(qū)及人員的社會責任，如何評價人們的行為等方面都沒有具體的制度來加以規(guī)范和引導。在這種社區(qū)建設(shè)落后的情況下，當危機爆發(fā)時，各部門無法形成政府干預、高效快速的社會聯(lián)動機制，使危機管理資源無法得到優(yōu)化整合，難以形成有效的防危、治危合力。第三，缺乏相關(guān)的法律制度保障現(xiàn)有的應急管理法律法規(guī)不配套，缺乏具體的實施細則，對應對突發(fā)事件有效處置的規(guī)定過于籠統(tǒng)，重原則輕規(guī)定，而且，公共危機管理的法律制度中基本沒有社區(qū)的具體內(nèi)容，沒有社區(qū)在面對某一具體危機事件時該依據(jù)的法律規(guī)定，這會使社區(qū)在參與實際的公共危機管理行動缺乏相應的法律保障。三、加強社區(qū)參與公共危機管理的對策研究（一）增強社區(qū)及居民公共危機管理的意識和能力增強社區(qū)參與公共危機管理的意識，應該在政府的大力推動下，作出以下幾個方面的努力：第一，政府指導公共危機管理工作，要明確社區(qū)在應急體系中的責任和職責權(quán)力，并適度地下放權(quán)力給社區(qū)。第二，要加強對社區(qū)居民的危機教育，喚醒居民的危機防范意識。要建立公共安全教育培訓體系，積極對社區(qū)居民進行危機意識教育、公共安全教育和防范技能培訓。要充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡、黑板報等，宣傳相關(guān)法律法規(guī)和危機防范知識，不斷提高社區(qū)居民的危機意識和能力。還要加強社區(qū)歸屬感的培養(yǎng)，借助危機事件的社會性以及與每位居民的利益相關(guān)性，建立起社區(qū)與居民的利益紐帶，強化社區(qū)的自治功能，使每位居民認識到，個體的安全與社區(qū)整體的安全息息相關(guān)。（二）建立社區(qū)危機管理機構(gòu)，吸納社區(qū)志愿者、企事業(yè)單位和民間組織群防群治社區(qū)可以將日常工作與社區(qū)危機管理結(jié)合起來，并將工作重點放在社區(qū)危機的預防和準備活動上。同時，社區(qū)還要充分利用貼近群眾、貼近基層的優(yōu)勢，動員和組織好社區(qū)內(nèi)的力量。例如，社區(qū)志愿者可以收集有關(guān)災害預報、消防安全、公共衛(wèi)生等方面的信息，向居民進行知識的普及，以穩(wěn)定民心。開展危機宣傳和教育、信息預警和報送，并利用其完備的資源和應急隊伍應對危機，展開危機救援等。（三）編制社區(qū)應急預案，開展社區(qū)危機風險評估一方面，社區(qū)應該根據(jù)本社區(qū)的具體情況，進行科學的風險預測，編制應急預案，并加強各種應急預案的演練。在應急演練中尋找問題，不斷完善應急預案，提高預案的可操作性。一旦危機爆發(fā)，各社區(qū)應按照預案，迅速投入危機救治，力求在最短時間內(nèi)使危機局勢得到有效控制。另一方面，社區(qū)應幫助政府建立危機風險評估機制。社區(qū)應將匯總社區(qū)的基本信息，如地理位置、面積、建筑類型、流動人口的數(shù)量與分布，從中總結(jié)出社區(qū)危機管理的薄弱環(huán)節(jié)，從而加大防范力度。還要準確把握以往發(fā)生的危機的種類、頻率、性質(zhì)、特點及規(guī)律，從危機中學習，從而提高危機應對能力。如果一旦發(fā)生某一類的危機，就可以根據(jù)危機應急機制進行處理。參考文獻：①[美]羅伯特?希斯.王成譯.危機管理〔M〕.中信出版社，2004②民政部.民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見中辦發(fā)〔2000〕23號文〔N〕2000：12③何云峰.社區(qū)管理概