歷代縣級基層組織

歷代縣級基層組織

該縣是中國的行政單位。自秦朝建立以來，已經(jīng)有2000多年的歷史了?？h政為地方行政，直接對民施政?？h令為地方官或父母官，或為親民之官。古人云：“萬事胚胎，皆由州縣”“天下事起于州縣，州縣理則天下無不理。天下者，州縣之積也。自古及今，天下治亂，未有不起于州縣者。”所以歷朝歷代都非常重視縣級基層組織。南京國民政府也不例外，僅關(guān)于縣政府組織的法規(guī)就有多次修改。1928年9月15日，國民政府公布《縣組織法》，1929年6月5日國民政府又公布新的《縣組織法》。1930年7月7日，國民政府又公布修正《縣組織法》。1932年的南京國民黨政府又在全國內(nèi)政會議上提出了所謂的實驗縣問題，意欲對基層機構(gòu)的行政機關(guān)、公文處理、會計制度等加以改革等等。盡管南京國民政府對縣政非常重視，但由于諸多原因，國民政府的縣政還是存在著許多實際的問題。本文主要就對南京國民政府時期的縣政府運行時所出現(xiàn)的一些問題作一探討。一、制度原因：未盡一談“國考”國民黨執(zhí)政后，對縣長的任用很是注意。幾度頒布縣長的任用法規(guī)，力圖將縣長的任用納入國家正軌。據(jù)1928年頒布的縣組織法規(guī)定，縣長由省政府任用。次年6月，國民政府重訂縣組織法，規(guī)定縣長人選由各省民政廳長提出合格人員2-3名，經(jīng)省政府擇一代理，再由省政府連同履歷書咨請內(nèi)政部轉(zhuǎn)送銓敘部審查，審查合格后，再由國民政府正式任命。1933年，內(nèi)政部再次重申，凡未經(jīng)國民政府明令正式任命的各省現(xiàn)任縣長，無論省政府以何項名義發(fā)表，均應(yīng)作為代理縣長。所以，縣長的最終任命權(quán)在法理上是在中央而不是在省府。但事實是怎樣的呢？1939年，國民政府內(nèi)政部稱：“現(xiàn)時（各省縣長）凡銓敘不合格者，實則任用早已經(jīng)年，殊非慎重銓敘之道?！薄皩嶋H上，各省縣長送請中央銓敘審查者很少，多數(shù)實際‘延未送審’。以江西為例，直至1941年3月，83位在任縣長中，經(jīng)中央審查具有銓敘資格者僅18人。”考試本來是中國傳統(tǒng)知縣選拔的正途。孫中山也對中國傳統(tǒng)考試制度情有獨鐘，尤其主張以考試為選用縣長的惟一途徑。南京政府成立后，內(nèi)政部于1928年擬訂《縣長考試暫行條例》公布實施。其后，又正式成立考試院。但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，早期各省考取的縣長，其出路并不佳。以湖北為例，1928年，湖北考取縣長40人，5年后跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除3人亡故外，15人賦閑，9人離省，5人轉(zhuǎn)就他業(yè)，1人因案判刑，1人交付懲戒，只有6人在任。1930年湖北考取縣長29人，3年后跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有2人在任。這種情況并非個別省份的情況。江西在戰(zhàn)前先后舉行縣長考試4次，計錄取63人，而實際任用為縣長者僅12人。那么，考取縣長的實際錄用率為何如此之低呢？除了考試及格者確實難以勝任縣長職務(wù)外，最主要的原因應(yīng)是制度上的原因。按國民政府規(guī)定，各省任用縣長，先由民政廳長提出合格人員2-3名，再依法定程序轉(zhuǎn)請任命?！叭皇聦嵣纤^各省民政廳長之遴選縣長，即視考試或訓(xùn)練合格人員之證件，較要人介紹函為遜色；而所甄別者，乃介紹人與本省政治上之關(guān)系，次為與廳長本人或被介紹人之關(guān)系；所遴選者，乃介紹函是否介紹人親筆所作？抑或敷衍被介紹人徒鈴印章，以定去取之標(biāo)準(zhǔn)而免開罪于介紹人?！倍裾d長又是和省政府主席聯(lián)系在一起的，因為當(dāng)時的省政府主席的權(quán)力很大，所以，每一位省長上臺，民政廳長必隨之而換，而每一次民政廳長的更替，必然出現(xiàn)一次縣長的大換班。時稱“更換一次首長，薦信三尺，帶員數(shù)十，趕走一半”1928-1937年間，江蘇省的縣長更動“素?zé)o嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，條例明文即或有所規(guī)定亦僅粉飾外表……據(jù)民國二十二年八月江蘇省民政廳調(diào)查：鈕永鍵長民廳時六個月內(nèi)共委87人，茅祖權(quán)任內(nèi)十三個月更委70人；繆斌任內(nèi)十七個月共委109人；胡樸安任內(nèi)共委105人；趙啟碌任內(nèi)兩次共委45人?！?927-1932年間，浙江省的縣長“五年以來，其能在任三年以上者，不過6,7人而已?！犊h組織法》雖經(jīng)規(guī)定為三年一任，亦等于具文”時人曾感嘆道“縣長為事務(wù)官，不應(yīng)與省政長官同進退。以前中國政治不上軌道，每換一次省主席，即將所有縣長調(diào)換一空，非強有力的靠背不易蟬聯(lián)，于是，人懷5日京兆得過日過之心，很難久于其任，于是一切考績都成具文”。因此，縣長的任期短暫，使得其貪污、腐化及書面應(yīng)付法律條文和上頭的命令就是很自然的事情了。而等事干的縣長多了，找事干的縣長少了；說的多的縣長多了，做得多的縣長少了；在城里做縣長的多了，在鄉(xiāng)下做事的縣長少了；能領(lǐng)導(dǎo)縣府職員去干的縣長較多，能領(lǐng)導(dǎo)全縣民眾去干的縣長較少；大呼困難的縣長較多，不呼困難的縣長較少。這些情形都是許多縣長所犯的通病。二、是改變了政府與縣的關(guān)系省對于縣的行政監(jiān)督也有失之太嚴(yán)的地方。其中比較顯著的，一是政令分歧。縣的上級機關(guān)過多，往往此廳這么辦，彼廳又叫那么辦，彼此不接頭。使縣有無所適從之感?！袄鐚W(xué)產(chǎn)，每每產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，以致被人認(rèn)領(lǐng)，財政廳以增加收入為名，自然主張其認(rèn)領(lǐng)，而教育廳以保護學(xué)產(chǎn)為原則，自然主張不準(zhǔn)認(rèn)領(lǐng)，于是兩廳各行其是，而使做縣長者進退皆非…”1922年國民黨第2次全國內(nèi)政會議上，內(nèi)政部提出縣政改革草案，對當(dāng)時的情形作了如下評述：“現(xiàn)在各省縣間，不僅國家行政權(quán)與地方行政權(quán)未有確切之規(guī)定，即省與縣之間的行政權(quán)，亦無明白之劃分。以致權(quán)限混淆，應(yīng)屬于縣者，省及各廳或勒而不輿，或濫加干涉，不應(yīng)屬于縣者，又往往強使行之?！贝送?，當(dāng)時還有許多上級機關(guān)很高興做調(diào)查和統(tǒng)計的工作，紛紛要求縣政府填調(diào)查表。而且有好些的性質(zhì)是很專業(yè)的，像當(dāng)時的縣政府的人力和財力如何能夠真實地去調(diào)查？上頭催得緊，只好分托幾個紳士，或是完全交給書記，叫他們閉門造車，胡說白道，依照格式，一樣一樣的寫上去。試想，在如此的省縣關(guān)系下，縣政府能有多少作為！三、南京國民政府對縣級領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)政策作為縣長，當(dāng)時權(quán)力主要有：1任命權(quán)。縣長的任命權(quán)比原先的縣官、縣知事的任命權(quán)要小。除自治職員外，對于縣行政人員都不能直接任命。行政人員如縣政府的秘書、科長，都由縣長呈請民政廳委任，縣的各局局長和公安分局局長，由縣長就考試合格人員中遴選，呈請省政府核準(zhǔn)委。而且局長科長雖由縣長遴選呈委，但事實上都由省政府各廳委派。2監(jiān)督權(quán)?？h長對于所屬機關(guān)及職員皆有監(jiān)督權(quán)，縣的行政人員違法或失職時，縣長可先令停職，派員暫行代理，呈省政府核準(zhǔn)，然后依法交付懲戒，但是在裁局并科之前，省政府主管各廳可直接命令縣之各局，各局亦可直接向各廳呈請，縣與各局及同分立，縣長對于各局幾乎沒有什么監(jiān)督指揮可言。所以縣政府的各局本來是縣政府的本身部門，而縣內(nèi)各局局長“在法律上雖然規(guī)定由縣長就合格人員中保委，但實際上差不多都由主管各廳提出合格人選，經(jīng)省政府委員會通過，直接委派，自成系統(tǒng)，各局之間，又勢均力敵，各有所持，有利共爭，有過互諉。其尤甚者，除公安局屬外，財政教育兩局局長則多系本縣派系中共推之巨紳，平時出入公門，把持縣政，已屬飛揚跋扈，一旦政權(quán)在握，則朋比為奸，營私舞弊，更屬尾大不掉，肆無忌憚。膺懦的縣長固無奈之何，貪婪的縣長或轉(zhuǎn)而與之狼狽為奸，精明強悍的縣長則齷齪時起，控牘紛呈，務(wù)必去之為快?！蓖鈬鴮W(xué)者對此論到“人們都必須承認(rèn)，被取而代之的那個體制的確是繁瑣的和混亂的。許多文件只是在縣局和它在省里的對應(yīng)的機構(gòu)中來回傳遞，而縣長居然無權(quán)過問，這的確是一劑削弱縣政府的秘方，同時在地方政治中納入了另一個權(quán)力系統(tǒng)”而且自司法獨立后,縣長一方面喪失了勸懲的工具，得不到人民的父母之愛，而另一方面凡關(guān)于籌集經(jīng)費增加人民負(fù)擔(dān)的命令，又要他負(fù)責(zé)去執(zhí)行，于是縣長成了民間怨恨的對象，人民對他的信仰越來越低，縣長的威信也越來越減少，行政權(quán)力不容易發(fā)揮.也正如王奇生教授所說的“到了國民黨時期，縣政的繁劇與縣長職責(zé)之重，已遠(yuǎn)非傳統(tǒng)知縣所可比擬…老百姓所感受的國家壓力越來越大。傳統(tǒng)‘父母官’和‘親民官’的形象扭曲變形，縣長的群體角色亦發(fā)生蛻變和分化?！睉?yīng)該承認(rèn)