電信業(yè)價格改革的政治訴求

電信業(yè)價格改革的政治訴求

傳統(tǒng)上，電信和通信行業(yè)被認為是一個天然壟斷的行業(yè)。為了既避免因競爭破壞資源優(yōu)化配置又保護消費者的利益,許多國家要么對提供服務(wù)的私有壟斷者進行價格管制,要么對壟斷服務(wù)企業(yè)實行國有化。美國選擇了前者,而日本、德國、英國、澳大利亞、新西蘭和智利等國選擇了后者。令人疑惑的是,社會價值觀念大致相同的美國、英國和澳大利亞卻選擇了完全不同的經(jīng)營和管制模式。然而,無論上面哪一種經(jīng)營和管制方法都有缺陷。壟斷經(jīng)營者的低效益和電信技術(shù)發(fā)展的突飛猛進使得對電信業(yè)改革的政治呼聲不斷提高,電信業(yè)改革的浪潮也使斯蒂格勒有關(guān)管制是保護被管制行業(yè)的政治經(jīng)濟管制理論大打折扣。一、．液信業(yè)引入競爭國家引入競爭是電信業(yè)改革的主要目標(biāo)。競爭目標(biāo)的實現(xiàn)將有利于企業(yè)效益的增長和消費者福利的改善,國外電信業(yè)改革的一個重要特點是電信管制法體系的重建。在美國引入競爭是分步進行的。1983年對美國電話電報公司的分割使得長話領(lǐng)域的競爭得以公平地進行,智利是發(fā)展中國家中最早在電信業(yè)中引入競爭的國家。在1987年前,新西蘭的電信服務(wù)是由新西蘭郵電局(NZPO)壟斷的。1986年的梅森/莫里斯(Mason/Morris)報告建議將電信服務(wù)、銀行服務(wù)和郵政服務(wù)分離開,并對電信服務(wù)進行重組。在該報告完成后不久,新西蘭郵政局中電信方面的資產(chǎn)被劃入國有新西蘭電信公司。1987年的羅斯(Ross)報告使政府進一步加強了在電信業(yè)中引入競爭的構(gòu)想。1975年前,澳大利亞的國際電信業(yè)務(wù)是由政府所有的海外電信委員會(OTC)經(jīng)營的,國內(nèi)電信業(yè)務(wù)是由國有的澳大利亞電信委員會(Telecom)壟斷的。1981年成立的衛(wèi)星通信公司(AUSSAT)擁有和經(jīng)營管理國家衛(wèi)星通信系統(tǒng)。按照1991年的電信法,海外電信委員會和澳大利亞電信委員會合并組成澳大利亞和海外電信公司,該公司后來改名為得爾斯特拉(Telstra)。得爾斯特拉能從事國內(nèi)和國際的電信服務(wù)和移動電信服務(wù)。二、分配改革的對比盡管美國、澳大利亞、新西蘭和智利都對電信業(yè)進行了引入競爭的改革,然而他們在互聯(lián)互通、號碼可帶性、撥打平等性和頻譜資源的分配方面都有很大的差距。除美國、澳大利亞、新西蘭和智利外,本文對危地馬拉的討論只限于頻譜資源的分配。(一)經(jīng)營基準(zhǔn)企業(yè)regulactoring互聯(lián)互通對有效電信市場的建立至關(guān)重要,高的互聯(lián)互通收費會形成市場進入的障礙并維護現(xiàn)存的經(jīng)營者的壟斷地位。另外,高的互聯(lián)互通收費也會導(dǎo)致低效繞開或重復(fù)投資類似現(xiàn)存經(jīng)營者的瓶頸設(shè)施。相反地,低的互聯(lián)互通收費會使更低效的企業(yè)能方便地進入市場。還有,低的互聯(lián)互通收費不僅使進入者不愿建立自己的設(shè)施,還會使現(xiàn)存經(jīng)營者不愿維持和提升自己網(wǎng)絡(luò)的能力。威利格(Willig)在1979年提出了倍受爭議的效益組成價格規(guī)則(efficientcomponentpricingrule),以上幾國的實踐顯示,沒有一個國家以法律的形式規(guī)定采用鮑莫爾-威利格規(guī)則。新西蘭電信曾試圖采用該規(guī)則,長達五年的訴訟結(jié)果也認為該規(guī)則并不違反反壟斷的《商事法》。智利也不采用鮑莫爾-威利格規(guī)則。智利1982年的電信法雖然要求經(jīng)營者和競爭者實行互聯(lián)互通,然而該法并沒有規(guī)定互聯(lián)價格應(yīng)該如何確定。當(dāng)雙方不能達成協(xié)議時可要求反壟斷機構(gòu)裁定,競爭者都發(fā)現(xiàn)和經(jīng)營者達成互聯(lián)協(xié)議非常困難。盡管反壟斷機構(gòu)作出了有利于競爭者互聯(lián)價格的裁定,但是這些爭議通常拖延了很久。1987年對電信法的修改規(guī)定:任何一種服務(wù)的價格必須以一個良好的基準(zhǔn)企業(yè)的價格為標(biāo)準(zhǔn),而最高價格一旦確定則保持五年不變。基準(zhǔn)(yardstickcompetition)的采用和管制延遲(regulatorylag)給了被管制經(jīng)營者很大的激勵因素和回旋余地。盡管這樣的規(guī)定不能完全補償經(jīng)營者的機會成本,可是它卻非常有利于競爭和技術(shù)進步。澳大利亞不但使用了綜合服務(wù)長期增加成本模型(totalservicelong-runincrementalcost(TSLRIC)model)以確定互聯(lián)價格,而且規(guī)定了具體的協(xié)商和爭議解決機制。澳大利亞競爭和消費者委員會負責(zé)監(jiān)督和實施互聯(lián)規(guī)則以及規(guī)范壟斷行為,該委員會有權(quán)強制要求經(jīng)營者開放必要或瓶頸設(shè)施以便互聯(lián)互通。如果經(jīng)營者和要求互聯(lián)的競爭者不能自愿地在適當(dāng)條件下達成互聯(lián)協(xié)議,委員會將進行仲裁。該委員會還要求經(jīng)營者公布他們能接受的、并且為該委員會同意的互聯(lián)條件的承諾。委員會在進行仲裁或?qū)彶榛ヂ?lián)承諾時適用綜合服務(wù)長期增加成本原則和由電信商成立的電信互聯(lián)論壇制定并經(jīng)委員會批淮的《電信互聯(lián)守則》。美國在互聯(lián)互通方面的做法和澳大利亞相似。美國的1996年電信法要求現(xiàn)存本地經(jīng)營者對其他電信經(jīng)營者開放本地電話網(wǎng)絡(luò),該法還要求各類經(jīng)營者承擔(dān)向提供競爭服務(wù)的運營商給予進入自己的管道和線桿的義務(wù)和給予競爭者以通行權(quán)。1996年電信法要求經(jīng)營者之間自愿地達成互聯(lián)協(xié)議,如果雙方不能達成協(xié)議,該法則有很具體的授權(quán)所在州公用企業(yè)委員會進行仲裁的條款。無論是自愿達成的互聯(lián)協(xié)議還是經(jīng)過仲裁的協(xié)議都必須得到州公用企業(yè)委員會的批準(zhǔn)。1996年電信法規(guī)定了仲裁互聯(lián)協(xié)議必須遵循的價格標(biāo)準(zhǔn),具體地說互聯(lián)互通協(xié)議必須互惠地補償因為提供互聯(lián)互通服務(wù)而產(chǎn)生的附加成本。為了更好地實施電信法關(guān)于互聯(lián)互通的價格機制,聯(lián)邦通訊委員會制定了更加具體的執(zhí)行規(guī)則。聯(lián)邦通訊委員會規(guī)定:向競爭者提供的互聯(lián)互通價格和賣出非捆綁網(wǎng)絡(luò)要素(unbundlednetworkelements)的價格必須以經(jīng)營者的總要素長期增加成本為基礎(chǔ)(TotalElementLong-runIncrementalCost(TELRIC))。討論美國、澳大利亞、新西蘭和智利互聯(lián)互通機制為中國互聯(lián)互通機制的建立提供了非常有益的經(jīng)驗。在最終產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域引入競爭或者實行價格的上限管制的情況下,前瞻性的長期增加成本模式比鮑莫爾-威利格規(guī)則更有利于競爭、動態(tài)效益和技術(shù)進步。美國和澳大利亞都相對成功地實施了前瞻性的長期增加成本機制。沒有一個討論過的國家以法律規(guī)定的形式適用鮑莫爾-威利格規(guī)則,這些國家的經(jīng)驗也揭示了缺乏行業(yè)特定的互聯(lián)互通的法律規(guī)則便難以解決互聯(lián)合同的爭議。美國和澳大利亞不僅有具體的實體條款,而且有詳細的仲裁程序和司法審查規(guī)定。當(dāng)爭議雙方在不能自愿達成合同的情況下,美國的州公用企業(yè)委員會與澳大利亞競爭和消費者委員會將按照法律規(guī)定對爭議進行仲裁。由于認識到專業(yè)的管制委員會的專門知識和技能,這兩國都只允許不滿仲裁結(jié)果的一方對裁決中的法律和程序問題、而不是實體或事實問題請求司法審查。相反,新西蘭在解決互聯(lián)互通爭議方面非常低效。新西蘭在開放壟斷市場初期沒有采用前瞻性的長期增加成本模型。另外,新西蘭主要適用跨行業(yè)的反壟斷法而缺少行業(yè)特定的互聯(lián)互通法律規(guī)定。還有,新西蘭把解決技術(shù)性很強的互聯(lián)互通爭議的任務(wù)交給了相對缺乏電信行業(yè)知識和技能的法院。新西蘭電信和克力爾長達四五年的訴訟仍然得不出具體的互聯(lián)價格就是機制失敗的有力證據(jù)。(二)號碼可帶性法律規(guī)則電信網(wǎng)絡(luò)存在著正外部性(networkexternalities)。消費者對電信網(wǎng)絡(luò)需求的福利隨著網(wǎng)絡(luò)使用者的增加而增長?；ヂ?lián)互通雖然在很大程度上增加了網(wǎng)絡(luò)的正外部性和改善了競爭,但撥打的平等性和號碼的可帶性將進一步改善競爭。撥打的平等性使競爭公司的消費者在獲得其他網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)利益時不再需要比另一個提供電信服務(wù)公司的消費者撥打更多的號碼。這就使得競爭更加公平,號碼的可帶性會減少消費者轉(zhuǎn)換電信公司的成本。也就是說消費者從一個電信服務(wù)公司轉(zhuǎn)移到另一個電信服務(wù)公司時無需每次都重新更換電話號碼和通知自己的朋友和顧客新的電話號碼,他們有權(quán)繼續(xù)使用現(xiàn)有的電話號碼,美國、澳大利亞、智利和新西蘭對撥打的平等性和號碼的可帶性的法律處理不盡相同。1996年美國電信法有撥打平等性和號碼可帶性要求。按國會的要求,聯(lián)邦通訊委員會制定了號碼可帶性規(guī)則。在澳大利亞,澳大利亞競爭和消費者委員會必須保證由澳大利亞通信局制定的號碼計劃具有號碼可帶性的條款。號碼計劃大致規(guī)定:當(dāng)一個消費者在特定的號碼區(qū)域內(nèi)從一個營運商轉(zhuǎn)向另一個競爭性的營運商時可以保留自己原先的電話號碼。相關(guān)營運商應(yīng)保證該消費者在轉(zhuǎn)移后得到的服務(wù)是相同的。和美國及澳大利亞不同,新西蘭和智利的電信法直到20世紀90年代末都未對撥打平等性和號碼可帶性進行規(guī)定。雖然新西蘭法院相對容易地得出了新西蘭電信要求競爭對手的顧客必須撥打進入網(wǎng)絡(luò)號碼,而自己的顧客則不必如此的做法是反競爭行為的結(jié)論,美國、澳大利亞、新西蘭和智利的經(jīng)驗表明,要打破電信服務(wù)的壟斷和引入競爭以獲得動態(tài)效益和實現(xiàn)技術(shù)進步,僅有行業(yè)特定的互聯(lián)互通的實體和程序規(guī)則還是不夠的。行業(yè)特定的號碼可帶性和撥打平等性的法律規(guī)則也是必不可少的。在這方面,美國和澳大利亞要成功得多。相反,缺乏號碼可帶性的法律規(guī)定延緩了新西蘭和智利有效競爭市場的形成。我國的電信法對撥打平等性和號碼可帶性的實體問題和爭議解決的程序性問題也必須加以具體規(guī)定。(三)頻譜使用權(quán)的分配在市場經(jīng)濟里,有效地分配頻譜(spectrum)資源的應(yīng)該是市場機制。不能充分利用市場機制來分配頻譜資源表明了財產(chǎn)權(quán)規(guī)定的不清楚。盡管通過財產(chǎn)權(quán)機制去分配通訊頻譜是相對有效的,但是由于認知、歷史和集團利益等因素的影響,絕大多數(shù)國家對頻譜資源的分配并不采用這樣的機制。在這一節(jié),我們將通過討論頻譜資源在美國、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉的分配方法來說明我國頻譜資源分配制度改革的方向和意義。在美國,頻譜資源的分配是由兩個機構(gòu)負責(zé)的。商業(yè)部下屬的國家電信和信息局管理聯(lián)邦政府頻譜資源的使用,而聯(lián)邦通訊委員會管理商業(yè)、業(yè)余和地方及州政府頻譜資源的使用。在澳大利亞,管理和計劃頻譜分配的任務(wù)是由澳大利亞通信局承擔(dān)的。1992年的無線通信法具體規(guī)定了頻譜的分配和使用、頻譜使用的收費和無線通訊的許可證制度。雖然頻譜許可證制度可以按事先確定協(xié)商的價格分配頻譜資源,但通常他們是以拍賣或競投的方式分配的。頻譜許可證的最長使用期可達15年。許可證可以轉(zhuǎn)讓以便使頻譜資源的使用權(quán)流轉(zhuǎn)到能最有效地利用該資源的人手中,然而許可證卻不能續(xù)延。使用期終止時頻譜許可證將按拍賣或競投的方式重新分配。跟美國限制頻譜使用目的的規(guī)定不同,澳大利亞不論使用何種設(shè)備,無線電臺頻譜許可證能許可經(jīng)營者從事無線通訊。這顯然符合技術(shù)發(fā)展的動態(tài)效益和資源的最佳利用。為了防止干擾,許可證擁有者必須在許可證規(guī)定的時間、地理范圍和頻率波長范圍內(nèi)從事無線通信服務(wù)。在新西蘭,頻譜的管理和分配在20世紀80年代末是由商務(wù)部負責(zé)的。1989年的無線電通信法建立了嘗試性的頻譜財產(chǎn)權(quán)分配機制。在該法下,商務(wù)部有權(quán)除了用行政方法分配頻譜外,還可采用可轉(zhuǎn)讓的使用頻譜財產(chǎn)權(quán)的方法;商務(wù)部可授予頻譜管理權(quán)給某個特定的人或通過拍賣來確定頻譜管理權(quán)擁有者。管理權(quán)包括了某區(qū)段的頻譜使用權(quán)及頒發(fā)該區(qū)段頻譜使用許可證給他人的權(quán)力。頻譜許可證則是可以再分割并轉(zhuǎn)讓的,這就保證了頻譜資源的最佳利用。為了防止頻譜資源的干擾,無線電法和條例都有禁止和減少干擾的具體規(guī)定。危地馬拉1996年的電信法要求頻譜資源的分配采用財產(chǎn)權(quán)機制?，F(xiàn)在頻譜使用資格的權(quán)利是完全可以分割和轉(zhuǎn)讓的。在該機制下,所有未被分配給政府、電臺與電視臺和其他許可證擁有者的頻譜都是可以在要求下分配給申請者使用的。如果管制機構(gòu)認為某個頻譜申請不妨礙任何現(xiàn)存許可證擁有者的權(quán)利,它將給予一個公共評論期以便相關(guān)利益者能提出反對頻譜授予權(quán)的意見。反對意見可以是反對者已擁有的權(quán)利將會被侵犯,或者反對者自己也想得到部分的申請頻譜。如果是前者,申請將被否決;假如是后者,管制機構(gòu)必須采用拍賣或競投程序。在分割頻譜能促進競爭的情況下,管制機構(gòu)必須在采用同時多輪向上競價的方法對申請的頻譜在分割后進行拍賣。從美國、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉頻譜分配方法的討論可知,管制機構(gòu)分配頻譜資源可以采用四種方法。這些方法包括先到先得、比較聽證會、抽簽和拍賣或競投。由于頻譜資源的稀缺性,先到先得的方法已越來越少被使用。比較聽證會在信息不對稱不太嚴重的情況下是可以采用的,然而這種方法需要花費較多的人力資源和時間。在美國早期分配無線電話服務(wù)許可證時,有200多個申請者競爭初始的30來個許可證。由于許多申請者都遞交了1千多頁的申請資料,整個過程耗時1-2年。抽簽法雖然有省時和申請代價低的特點,但會出現(xiàn)非常多的不具備經(jīng)營條件的申請者爭取許可證以便在二級市場高價轉(zhuǎn)讓頻譜許可證的現(xiàn)象。如果管制機構(gòu)對所有的申請者進行經(jīng)營能力審查,那么這又會耗時花力。還有,在采用抽簽法而又允許頻譜許可證在二級市場自由轉(zhuǎn)讓的情況下,投機者而不是政府將獲得由抽簽而得到許可證的利潤。而真正有能力經(jīng)營的營運商必須花大筆的資金在二級市場購買頻譜許可證,這顯然會導(dǎo)致市場拖延新服務(wù)的提供。美國在1987年就有過這方面的教訓(xùn)。從美國、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉對頻譜資源使用限制的角度來看,采用市場機制的財產(chǎn)權(quán)方法要好得多。允許區(qū)段頻譜的再分割和自由轉(zhuǎn)讓將明顯有利于資源的最佳分配和利用。按這一標(biāo)準(zhǔn),新西蘭和危地馬拉的法律機制是優(yōu)越于美國的。另外,美國過死地規(guī)定被分配到的頻譜資源必須用于特定的目的也使社會損失巨大的靜態(tài)和動態(tài)效益。如美國在限制被分得的頻譜只能用于無線電臺而不能用于無線電話時,靜態(tài)福利損失是巨大的。在頻譜資源只能用于被限制的特定目的時,生產(chǎn)的設(shè)備或提供的服務(wù)只能符合該特定目的,這就會延緩技術(shù)的進步和福利最大化而不利于動態(tài)效益。從這一點看,危地馬拉采用市場機制的財產(chǎn)權(quán)方法分配頻率資源比美國的機制具有更大的優(yōu)越性。這些好的經(jīng)驗對我國頻譜資源的分配和管理是很好的借鑒。三、對中國電信業(yè)競爭的展望為了在電信業(yè)引入競爭以提高電信企業(yè)的經(jīng)濟效益和讓消費者分享因效益增長而產(chǎn)生的利益,我國正在對傳統(tǒng)的、由國有企業(yè)壟斷電信服務(wù)的電信業(yè)進行重大改革。雖然加入世界貿(mào)易組織并不會使外國電