論我國金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任之正當(dāng)性

論我國金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任之正當(dāng)性

隨著混合所有制改革的推進(jìn)，由社會(huì)資本注入或上市的金融機(jī)構(gòu)逐步發(fā)展。一些大型金融企業(yè)開展跨業(yè)務(wù)運(yùn)營，同時(shí)一些非金融企業(yè)也參股甚至控股金融機(jī)構(gòu)，產(chǎn)融結(jié)合不斷深化。金融集團(tuán)的運(yùn)營有利于促進(jìn)效率，但也可能造成金融業(yè)盲目擴(kuò)張，進(jìn)而導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。中國人民銀行2020年9月11日發(fā)布的《金融控股公司監(jiān)督管理試行管理辦法》(中國人民銀行令[2020]第4號(hào)，以下簡稱：《管理辦法》)規(guī)范了金融控股公司的運(yùn)營，也對金融控股公司提出了包括持續(xù)注資、提前制定恢復(fù)與處置計(jì)劃等的要求，類似于境外的金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任制度。一、金融機(jī)構(gòu)與股東加重責(zé)任有限責(zé)任是公司法之基石，對于促進(jìn)投融資活動(dòng)、發(fā)展資本市場不可或缺。然而，有限責(zé)任制度同時(shí)會(huì)產(chǎn)生一定的社會(huì)成本，主要是股東與債權(quán)人間的代理成本。在有限責(zé)任之下，股東具有較強(qiáng)的追逐風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，因其可獲得高風(fēng)險(xiǎn)投資所伴隨的高收益，潛在的虧損則可以與債權(quán)人共同分擔(dān)。公司在股東控制下還可能通過資產(chǎn)置換，增加負(fù)債而損害債權(quán)人利益。因此，公司法上提供了刺破公司面紗、資本維持原則等制度以保護(hù)債權(quán)人利益，緩解有限責(zé)任帶來的代理成本問題。債權(quán)人也可通過在合同中添加債務(wù)契約條款及加速到期條款以保護(hù)其自身利益。公司法提供有限責(zé)任原則對于債權(quán)人而言總體上利大于弊。不過，由于有限責(zé)任制利弊并存，歷史上不乏限制甚至突破有限責(zé)任的立法例。美國加利福尼亞州在十九世紀(jì)末期與二十世紀(jì)初期曾采用一種股東按份責(zé)任制(prorataliability)。盡管有限責(zé)任已被各國公司法普遍采納，金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任制度在金融監(jiān)管史上其實(shí)并不罕見。在19世紀(jì)末期，美國各州普遍采納了商業(yè)銀行的雙倍責(zé)任制，銀行的股東在銀行資不抵債時(shí)不僅失去所有的股權(quán)投資，而且需要承擔(dān)額外的責(zé)任。額外責(zé)任的數(shù)額一般是投資股票的面值。2008年金融危機(jī)后，美國《多德-弗蘭克華爾街金融改革與消費(fèi)者保護(hù)法》(以下簡稱：多德-弗蘭克法案)中的諸多規(guī)則也建立了金融控股公司承擔(dān)股東加重責(zé)任的制度，突破了有限責(zé)任的安排。此外，日本、俄羅斯也有類似規(guī)定。理論上，金融機(jī)構(gòu)與普通公司相比具有一定的特殊性。金融機(jī)構(gòu)具有高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)的特征，并且其倒閉一般對社會(huì)影響深遠(yuǎn)。在金融機(jī)構(gòu)發(fā)生虧損而可能陷入資不抵債的境地時(shí)，政府可能被迫救助金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)而產(chǎn)生“大而不能倒”的問題。金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任在一定程度上降低了債權(quán)人的代理成本，保護(hù)了金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人。金融機(jī)構(gòu)的母公司或股東至少部分承擔(dān)了救助義務(wù)，降低了政府被迫救助這些金融機(jī)構(gòu)的可能性，減輕了納稅人的負(fù)擔(dān)。與普通公司相比，金融機(jī)構(gòu)追逐風(fēng)險(xiǎn)的行為難以由債權(quán)人通過合同方式控制。例如，商業(yè)銀行的債權(quán)人一般既包括金融機(jī)構(gòu)，也包括大量的儲(chǔ)戶。后者可大致歸為非自愿債權(quán)人，一般只能接受銀行提供的格式條款，也缺乏激勵(lì)與能力去監(jiān)督銀行。為了防范損害債權(quán)人利益的行為，債權(quán)人一般需要通過合同約定實(shí)現(xiàn)自己的利益。在債權(quán)人無法通過合同自我保護(hù)的情況下，有限責(zé)任的突破具有更強(qiáng)的正當(dāng)性。此外，由有限責(zé)任造成的道德風(fēng)險(xiǎn)與債權(quán)人利益損害并不能完全通過金融監(jiān)管克服，而金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任制度能彌補(bǔ)金融監(jiān)管之不足。金融監(jiān)管不可避免地存在一定的不足，未必能夠有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。在金融監(jiān)管史上，股東加重責(zé)任制度的演變在很大程度上受到立法者對于管制能力認(rèn)知的影響。美國于19世紀(jì)末一度采納了銀行的雙倍責(zé)任制，加重了股東責(zé)任。然而，隨著20世紀(jì)美國開始逐步建立存款保險(xiǎn)制度，人們普遍認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度與雙倍責(zé)任制相比能夠更好地防止銀行倒閉，保護(hù)存款人利益。盡管金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任有一定社會(huì)效益，但這一制度畢竟突破了有限責(zé)任，可能提升信息成本、限制股權(quán)轉(zhuǎn)讓、抑制分散投資、提升破產(chǎn)成本。金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任如何能夠通過規(guī)則設(shè)計(jì)避免這些弊端，是這一制度能否成功的關(guān)鍵。二、各國的任在各國從比較法視野來看，金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任在各國并不罕見。作為金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任制度的發(fā)源地，美國的兩種加重責(zé)任制度得到了學(xué)界較為充分的分析與討論，(一)．與登記相實(shí)的情形下，還對加害者的訴訟時(shí)的其他訴訟規(guī)則進(jìn)行規(guī)制在19世紀(jì)，商業(yè)銀行股東加重責(zé)任在美國各州均十分普遍。例如，賓夕法尼亞州規(guī)定股東對銀行債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。雙倍責(zé)任制可以被歸為“外部”股東加重責(zé)任，其適用對象為股權(quán)分散的商業(yè)銀行，由此帶來了一系列復(fù)雜的問題。法院作為美國這一時(shí)期的雙倍責(zé)任制的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，積累了大量的判例以處理這些問題。首先，雙倍責(zé)任制需要對股東的身份進(jìn)行認(rèn)定。一般而言，只有擁有股票所有權(quán)的投資者才需要承擔(dān)股東加重責(zé)任。法院一般推定股東名冊上的股東為真實(shí)股東。這一做法可以簡化訴訟程序，并且也符合債權(quán)人預(yù)期。然而，對于實(shí)際股東與登記的股東不一致的情形，法律需要考慮特殊的規(guī)則處理，產(chǎn)生了一系列復(fù)雜的判例。其次，法院還發(fā)展了許多規(guī)則以處理對雙倍責(zé)任的規(guī)避行為。例如，在了解到銀行可能出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難時(shí)，股東可能試圖將股票轉(zhuǎn)移給原本就資不抵債的個(gè)人，從而通過這些個(gè)人的破產(chǎn)來逃避股東加重責(zé)任。法院需要適當(dāng)追究銀行的原股東之責(zé)任。此外，在銀行的股東為公司的情況下，雙倍責(zé)任一般穿透到這些公司的股東個(gè)人。再次，美國法院還發(fā)展出簡化責(zé)任追究的規(guī)則。股東加重責(zé)任需要建立在對銀行資產(chǎn)的評估之上，評估過程可能耗時(shí)較長，而金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人需要立刻進(jìn)行相應(yīng)的清償。同時(shí)，針對大量股東的起訴也可能面臨著很高的訴訟成本。因此，法院很早就確立了規(guī)則，要求股東先承擔(dān)一定數(shù)額的責(zé)任，并在隨后銀行資產(chǎn)清算過程中調(diào)整這一數(shù)額，多退少補(bǔ)。不過，雙倍責(zé)任制從20世紀(jì)初期開始被逐步拋棄。1929年至1933年間，大量銀行倒閉，許多股東被迫承擔(dān)責(zé)任。不過，這些股東當(dāng)時(shí)也大多出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難。由于銀行股權(quán)分散，許多股東僅僅是消極投資者，沒有介入銀行的運(yùn)營。要求這些消極股東承擔(dān)責(zé)任引起了政治上的反對。同時(shí)，由于許多投資者個(gè)人也破產(chǎn)了，并非所有股東都承擔(dān)了股東加重責(zé)任。大量學(xué)者開始反對雙倍責(zé)任制。不過，根據(jù)梅西(JonathanMacey)與米勒(GeoffreyMiller)的研究，雙倍責(zé)任制下的清償率達(dá)到了約51%,考慮到大量的債權(quán)人本身就是銀行內(nèi)部人，這一清償比例仍然相當(dāng)可觀。(二)“內(nèi)部”股東加重責(zé)任在雙倍責(zé)任制被拋棄后，美國監(jiān)管者逐步發(fā)展了金融控股公司的加重責(zé)任。金融集團(tuán)的發(fā)展受到經(jīng)濟(jì)因素與管制因素共同影響。一方面，大型金融集團(tuán)被稱為“萬能銀行”(universalbanks),可以為客戶提供商業(yè)銀行、投資銀行以及咨詢等全方位的服務(wù)，具有規(guī)模效應(yīng)。美國歷史上長期有商業(yè)銀行與其他業(yè)務(wù)的隔離的要求。這一限制于1970年以來逐步松綁，反映了立法者對金融集團(tuán)在提升對客戶服務(wù)、提高社會(huì)效率方面作用的認(rèn)可。另一方面，大型金融集團(tuán)具有更好的穩(wěn)定性，因分散投資而總體風(fēng)險(xiǎn)更小。由于金融集團(tuán)下各子公司的業(yè)務(wù)模式更加多元化，公司集團(tuán)可以在一定程度上分散投資，從而降低總體的風(fēng)險(xiǎn)。從各國經(jīng)驗(yàn)來看，金融機(jī)構(gòu)的合并，產(chǎn)業(yè)集中度的提升受到歷次金融危機(jī)的影響。在金融機(jī)構(gòu)面臨倒閉的情況下，美國政府也讓大量的金融集團(tuán)合并，擴(kuò)大其規(guī)模。金融控股公司不僅持有商業(yè)銀行，而且持有證券公司、結(jié)算公司以及資產(chǎn)管理公司，這一組織形式為股東加重責(zé)任作為監(jiān)管手段提供了基礎(chǔ)。2008年金融危機(jī)過后，美國頒布了多德-弗蘭克法案，以應(yīng)對銀行與其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不足的問題，防止政府救市帶來的不公現(xiàn)象，1.力量之源原則多德-弗蘭克法案將力量之源原則寫入法律，要求銀行股東在銀行子公司面臨財(cái)務(wù)困境時(shí)向銀行子公司注資救助。力量之源原則僅僅是美聯(lián)儲(chǔ)作為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出的一個(gè)原則，其效力長期以來并沒有被法院確認(rèn)。1988年的一個(gè)重要案例中，這一原則在法院受到了挑戰(zhàn)。一家銀行控股公司控股的銀行面臨財(cái)務(wù)困難，美聯(lián)儲(chǔ)要求控股公司用所有可用的資產(chǎn)對其救助。在金融危機(jī)之后，力量之源原則被明確寫入多德-弗蘭克法案。2.在有資本來源的重要實(shí)體的母公司培養(yǎng)多德-弗蘭克法案建立的“生前遺囑”制度同樣可以在一定程度上建立股東加重責(zé)任。根據(jù)這一法案，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)需要訂立一個(gè)處置計(jì)劃(resolutionplan),也稱“生前遺囑”(livingwill)。在這一計(jì)劃中，金融機(jī)構(gòu)需要保證在出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)處置資產(chǎn)的策略。例如，摩根大通(JPMorganChase)的處置計(jì)劃建立在摩根大通銀行、證券公司以及清算公司發(fā)生實(shí)質(zhì)損失，并且其他子公司不實(shí)質(zhì)性地發(fā)生虧損的假設(shè)之上。又如，美國銀行(BankofAmerica)也有類似的由母公司承擔(dān)子公司債務(wù)的安排。美國銀行認(rèn)定了對核心商業(yè)的17家重要實(shí)體(MaterialEntities),其中包括商業(yè)銀行子公司。根據(jù)計(jì)劃，重要實(shí)體在面臨倒閉時(shí)，母公司會(huì)提供支持重組這些公司。只有控股母公司會(huì)進(jìn)入破產(chǎn)程序，并且母公司會(huì)動(dòng)用其所有的資源用于對重要實(shí)體子公司提供資本和流動(dòng)性支持。盡管在多德-弗蘭克法案出臺(tái)前，美國法中已有力量之源原則，突破了公司法的有限責(zé)任制度，但“生前遺囑”制度進(jìn)一步發(fā)展了金融控股公司的加重責(zé)任，與以往規(guī)則相比有重要差異。力量之源原則并不對金融控股公司的資金儲(chǔ)備提出任何的要求，只是在金融機(jī)構(gòu)面臨財(cái)務(wù)困境時(shí)要求金融控股公司動(dòng)用其當(dāng)時(shí)所有的資金對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助?！吧斑z囑”要求金融控股公司提前設(shè)置資產(chǎn)處置計(jì)劃，確保救助資金的來源確定，并且在金融機(jī)構(gòu)發(fā)生償付困難情形時(shí)執(zhí)行該計(jì)劃。3.聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)與破產(chǎn)為了有效執(zhí)行力量之源原則以及生前遺囑，多德-弗蘭克法案還確立了美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FederalDepositInsuranceCorporation)的循序清理權(quán)。在多德-弗蘭克法案之前，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處理需要按照破產(chǎn)法進(jìn)入破產(chǎn)程序，而冗長繁瑣的破產(chǎn)程序不能適應(yīng)金融業(yè)對快速處理法律糾紛、清償債務(wù)的要求。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司作為聯(lián)邦存款保險(xiǎn)提供者，有權(quán)接管保險(xiǎn)保障的金融機(jī)構(gòu)，處理其債務(wù)，而對于許多非銀行金融機(jī)構(gòu)(包括金融控股公司),聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司無權(quán)接管。非銀行金融機(jī)構(gòu)同樣制造大量的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，可能影響市場穩(wěn)定。多德-弗蘭克法案授權(quán)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管這類金融機(jī)構(gòu)，處理其破產(chǎn)與重組。根據(jù)循序清理權(quán)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司發(fā)展出了單一進(jìn)入點(diǎn)策略(singlepointofentry),細(xì)化了金融控股公司加重責(zé)任的實(shí)施措施。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司要求母公司承擔(dān)虧損的理由與傳統(tǒng)公司法上刺破公司面紗的規(guī)則有類似之處。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司認(rèn)為，大銀行集團(tuán)內(nèi)部的公司盡管是獨(dú)立的法律實(shí)體，但是一般作為統(tǒng)一的組織接受管理。(三)“雙加過錯(cuò)”和“雙重加重”的比較美國法下的雙倍責(zé)任制與金融控股公司加重責(zé)任這兩種股東加重責(zé)任制度均為有限責(zé)任與無限連帶責(zé)任的某種折中，分別從不同的角度對相應(yīng)的社會(huì)成本進(jìn)行了限制，可以按照有限責(zé)任的六項(xiàng)成本加以分析。其一，兩種制度都在一定程度上避免了股東之間監(jiān)督的信息成本。雙倍責(zé)任制對股東加重責(zé)任設(shè)置了上限，每個(gè)股東承擔(dān)責(zé)任的上限是其所持股票的面值或面值的相應(yīng)倍數(shù)。同時(shí)，股東之間的責(zé)任數(shù)額相互獨(dú)立，這就限制了股東間的監(jiān)督成本。當(dāng)然，在相應(yīng)債務(wù)數(shù)額尚未達(dá)到股東承擔(dān)責(zé)任上限時(shí)，部分股東破產(chǎn)可能導(dǎo)致其他股東在上限范圍內(nèi)承擔(dān)更多債務(wù)，故理論上股東之間仍然需要相互監(jiān)督。不過，相互監(jiān)督的信息成本受到責(zé)任上限的限制，應(yīng)當(dāng)不會(huì)過高。在金融控股公司加重責(zé)任制度下，控股母公司作為唯一的股東承擔(dān)加重責(zé)任，這一制度并未要求母公司自身的股東承擔(dān)加重責(zé)任。在最壞的情況下，金融控股公司可能進(jìn)入破產(chǎn)，其股東損失所有的投資，但他們的財(cái)產(chǎn)不會(huì)進(jìn)一步受到波及。因此，這一制度同樣不會(huì)顯著提升股東之間相互監(jiān)督的信息成本。其二，兩種股東加重模式也都在一定程度上避免了債權(quán)人的信息成本，但金融控股公司加重責(zé)任所產(chǎn)生的信息成本更低。雙倍責(zé)任制穿透至最終持有股票利益的個(gè)人投資者承擔(dān)，股東加重責(zé)任與他們的個(gè)人資產(chǎn)相比一般占比較小，股東一般有能力償還債務(wù)，因此債權(quán)人的信息成本有限。其三，從流動(dòng)性的角度來看，金融控股公司加重責(zé)任比雙倍責(zé)任制更有優(yōu)勢。雙倍責(zé)任制下股份轉(zhuǎn)讓的價(jià)格在一定程度上取決于股東的資產(chǎn)狀況，因此可能對流動(dòng)性造成一定的影響。美國的金融控股公司一般全資控股其子公司，對其施加股東加重責(zé)任不存在流動(dòng)性的問題。其四，兩種股東加重責(zé)任都產(chǎn)生了控制權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)的社會(huì)成本。由于金融機(jī)構(gòu)股票價(jià)格取決于股東資產(chǎn)狀況，在金融機(jī)構(gòu)的控制權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，潛在的買方可能因?yàn)樾枰袚?dān)更高的責(zé)任而不愿意承接控制權(quán)，而這些買方可能能夠更好地運(yùn)用控制權(quán)參與公司管理。這可能造成有效率的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓無法發(fā)生，導(dǎo)致社會(huì)福利損失。其五，兩種股東加重責(zé)任都在一定程度上避免了對分散投資的抑制，因?yàn)閮煞N股東加重責(zé)任的數(shù)額都有確定的上限。雙倍責(zé)任制下的股東一般可以預(yù)計(jì)分散投資可能帶來的責(zé)任數(shù)額，要求他們承擔(dān)加重責(zé)任不會(huì)對分散投資與股票流動(dòng)性造成過多的負(fù)面影響。金融控股公司基本不采取分散投資的策略，所受影響也有限。其六，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)，雙倍責(zé)任制涉及的程序可能比金融控股公司加重責(zé)任的認(rèn)定更為復(fù)雜。這是因?yàn)殡p倍責(zé)任制涉及對諸多股東的資產(chǎn)認(rèn)定，以及在某些情況下要穿透至個(gè)人，這就帶來了相對復(fù)雜追償?shù)母叱杀?。金融控股公司的股東身份較為確定，不需要復(fù)雜的司法認(rèn)定，因此破產(chǎn)時(shí)司法程序相對簡易。不過，金融控股公司加重責(zé)任也要求監(jiān)管者事前對金融控股公司的資產(chǎn)進(jìn)行一定的規(guī)制，確保其具有雄厚的資本，可以在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)困難時(shí)提供救助。否則，一旦金融機(jī)構(gòu)母公司資本不足以承擔(dān)救助義務(wù)，股東加重責(zé)任就將形同虛設(shè)，無法實(shí)現(xiàn)其功能。事前的規(guī)制盡管可以簡化破產(chǎn)程序，但同樣會(huì)產(chǎn)生一定的監(jiān)管成本。同時(shí)，雙倍責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)思路是將責(zé)任穿透至個(gè)人股東。個(gè)人股東所需承擔(dān)的責(zé)任相對于其資產(chǎn)而言一般較小，因此債權(quán)人得以清償?shù)谋壤鄬^高。以上的討論集中在兩種股東加重責(zé)任制度的社會(huì)成本。就其社會(huì)效益而言，兩者均降低了債權(quán)人的交易成本。這兩種制度處于極端的有限責(zé)任與無限連帶責(zé)任之間。它們在一定程度上避免了無限連帶責(zé)任高昂的社會(huì)成本，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對金融機(jī)構(gòu)限制其自身風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)效果。金融控股公司責(zé)任與雙倍責(zé)任制相比，所產(chǎn)生的債權(quán)人信息成本更低，對股權(quán)流動(dòng)性的影響更小，在責(zé)任追究上更為便捷，且能更強(qiáng)有力地影響金融機(jī)構(gòu)的決策，因而更具合理性。三、．避免有限責(zé)任突破所帶來之弊端上述分析表明，域外法上的金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任制度的機(jī)制設(shè)計(jì)均考慮了對信息成本、執(zhí)行成本之限制，注重避免有限責(zé)任突破所帶來之弊端。相比之下，我國法上的相應(yīng)制度與上述“外部”與“內(nèi)部”股東加重責(zé)任均不相同，可以被歸為“中間型”股東加重責(zé)任模式，這一設(shè)計(jì)仍有缺陷，需要按照資產(chǎn)分割理論予以完善。(一)實(shí)施《管理辦法》，逐步加重金融有限公司之加重責(zé)任我國長期以來金融控股公司主要由國資控制，中信、光大等金融集團(tuán)以及四大國有商業(yè)銀行的股權(quán)屬于財(cái)政部與中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司。隨著我國金融市場化程度進(jìn)一步提高，部分成功的民營企業(yè)如螞蟻金服等逐步介入金融領(lǐng)域，持有諸多金融牌照。產(chǎn)融結(jié)合有利于金融業(yè)與實(shí)業(yè)的優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，有助于金融業(yè)務(wù)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。然而，主要由民營企業(yè)控制的金融機(jī)構(gòu)一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)而需要政府救助，可能會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)以及公共財(cái)政負(fù)擔(dān)不公的質(zhì)疑。因此，逐步發(fā)展金融控股公司加重責(zé)任符合實(shí)踐發(fā)展的需求。我國于近期頒布的《管理辦法》對金融控股公司的加重責(zé)任提供了規(guī)范性依據(jù)?！豆芾磙k法》第14條規(guī)定了金融控股公司持續(xù)注資之加重責(zé)任。發(fā)起人或控股股東在申請?jiān)O(shè)立金融控股公司時(shí)，需要提供承諾函，承諾必要時(shí)向金融控股公司補(bǔ)充資本，并且金融控股公司向所控股金融機(jī)構(gòu)及時(shí)補(bǔ)充資本金。這一制度加重了金融控股公司及其股東的責(zé)任。此外，《管理辦法》第47條、第49條規(guī)定了金融控股公司需要制定恢復(fù)與處置計(jì)劃，即通常所稱“生前遺囑”制度，中國人民銀行有權(quán)要求其向金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本金或轉(zhuǎn)讓其股權(quán)。然而，我國法上的金融控股公司加重責(zé)任并不同于美國法上的兩種金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任，而是介于外部股東加重責(zé)任與內(nèi)部股東加重責(zé)任之間，可以被歸為“中間型”股東加重責(zé)任。一方面，《管理辦法》下股東加重責(zé)任穿透至金融控股公司的股東，但并不穿透適用至最終的個(gè)人投資者，因此這一模式與美國的內(nèi)部與外部股東加重責(zé)任均有所區(qū)別，可以被認(rèn)為是“半穿透式”加重責(zé)任。另一方面，《管理辦法》規(guī)定金融控股公司并不需要全資控股金融機(jī)構(gòu)，而是可以僅占股50%或通過其他方式行使控制權(quán)，這樣，金融機(jī)構(gòu)就可能存在其他外部股東。因此這一制度并非純粹的內(nèi)部股東加重責(zé)任，可以被認(rèn)為是一種“半集中式”股權(quán)結(jié)構(gòu)下的股東加重責(zé)任。(二)存款保險(xiǎn)制度尚不發(fā)達(dá)與美國相比，我國采納金融機(jī)構(gòu)的股東加重責(zé)任制度更具合理性與必要性。我國目前金融監(jiān)管能力仍然有待提高，存款保險(xiǎn)制度尚不發(fā)達(dá)，因此單純依靠事前的監(jiān)管措施存在一定的問題。以存款保險(xiǎn)制度為例，存款保險(xiǎn)一般由政府監(jiān)管者運(yùn)營，在銀行倒閉時(shí)補(bǔ)償公眾存款，并且從銀行收取一定的保費(fèi)。這一存款保險(xiǎn)制度與普通保險(xiǎn)制度一樣面臨著道德風(fēng)險(xiǎn)的問題，因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)制度降低了存款人關(guān)注銀行風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，并且導(dǎo)致存款人選擇風(fēng)險(xiǎn)更高和利率更高的銀行。如此一來，銀行會(huì)爭相提供高利率以獲得存款，最終導(dǎo)致銀行整體風(fēng)險(xiǎn)更高。更何況，與普通保險(xiǎn)相比，存款保險(xiǎn)還有一定的劣勢。存款保險(xiǎn)人不能排除某些銀行。即使存款保險(xiǎn)人發(fā)現(xiàn)某些銀行風(fēng)險(xiǎn)過高，也不能停止提供保險(xiǎn)，否則會(huì)打擊銀行存款人的信心，導(dǎo)致銀行“擠兌”,因此造成金融風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)也無法在銀行面臨倒閉之前提高保費(fèi)，因?yàn)檫@會(huì)進(jìn)一步打擊銀行的償債能力，同樣會(huì)損害市場對該銀行的信心。這一制度的結(jié)果是存款保險(xiǎn)人在銀行財(cái)務(wù)狀況惡化時(shí)毫無辦法。在我國存款保險(xiǎn)制度尚不發(fā)達(dá)，對銀行風(fēng)險(xiǎn)評估能力有限，保費(fèi)水平難以確定的情況下，股東加重責(zé)任作為一種事后責(zé)任分配制度能發(fā)揮降低金融風(fēng)險(xiǎn)，提升金融安全的社會(huì)效益。然而，在此種“中間型”金融機(jī)構(gòu)股東加重責(zé)任模式下，突破有限責(zé)任可能產(chǎn)生一定的社會(huì)成本。1.加重責(zé)任穿透于金融子公司的股東《管理辦法》所規(guī)定的金融控股公司加重責(zé)任制度不僅要求金融控股公司對于金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)加重責(zé)任，而且將加重責(zé)任穿透至金融控股公司的股東，進(jìn)一步強(qiáng)化了股東的責(zé)任主體要求。這一規(guī)定與美國多德-弗蘭克法案存在顯著差別——后者一般僅要求金融控股公司對金融子公司承擔(dān)加重責(zé)任，并未穿透至其股東。將金融控股公司的加重責(zé)任穿透至金融控股公司的股東這一制度安排存在一定缺陷。公司股東加重責(zé)任金融控股公司本身的股權(quán)可能較為分散，且股東司法管轄區(qū)域較為復(fù)雜。例如，中國平安保險(xiǎn)(集團(tuán))股份有限公司(以下簡稱：中國平安)持有旗下平安銀行49%的股份。作為一家上市公司的中國平安，其股東包括內(nèi)地與香港地區(qū)的大量投資者，追究其股東的加重責(zé)任存在難度。并且，由于現(xiàn)有規(guī)則并未將責(zé)任穿透至最終個(gè)人股東，金融控股公司之非個(gè)人股東可能本身是資本并不充足的公司，難以承擔(dān)責(zé)任，從而可能影響股東加重責(zé)任之實(shí)現(xiàn)。限制股東人數(shù)及股權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)理論上，為了避免外部股東分散，難以追究責(zé)任的問題，監(jiān)管者可以進(jìn)一步對金融控股公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制，限制股東人數(shù)，并且對其股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)進(jìn)行審批。然而，這一舉措可能不利于金融控股公司股東的分散投資，使得風(fēng)險(xiǎn)過于集中。同時(shí)，限制股權(quán)的流轉(zhuǎn)也將損害商事交易的效率。美國法下的金融控股公司對金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)加重責(zé)任，但其自身一般股權(quán)分散，股權(quán)流動(dòng)性不受影響，相比之下更有效率。．雙重責(zé)任制金融控股公司的外部股東在加重責(zé)任的制度激勵(lì)下可能進(jìn)一步減少其資本金，增加負(fù)債，以限制其所承擔(dān)的責(zé)任。外部股東也可以通過殼公司進(jìn)行投資，以增加確定股東身份的難度。這一特征與美國法上的雙倍責(zé)任制存在顯著差別。在美國法上的雙倍責(zé)任制下，股東加重責(zé)任穿透至最終的個(gè)人投資者，每個(gè)個(gè)人投資者所需要承擔(dān)的責(zé)任與其資產(chǎn)相比一般比例較小，因此追究個(gè)人責(zé)任成功的概率較高。2.“內(nèi)部”股東分擔(dān)責(zé)任我國法上的金融控股公司加重責(zé)任與美國法上的金融控股公司加重責(zé)任也有明顯的制度差異。在美國，金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)相對清晰，金融控股公司一般全資持股金融機(jī)構(gòu)，因此債權(quán)人一般只需關(guān)注金融集團(tuán)資信狀況，信息成本相對較低。同時(shí)，金融控股公司追究責(zé)任較為容易，其訂立的“生前遺囑”也更具可執(zhí)行性。這一股權(quán)結(jié)構(gòu)被認(rèn)為是金融控股公司加重責(zé)任的重要基石。英格蘭銀行前任金融穩(wěn)定副局長保羅·塔克(PaulTucker)指出，美國法下的單一進(jìn)入點(diǎn)策略是金融監(jiān)管史上的重大創(chuàng)新，但難以為歐洲國家借鑒，原因在于其銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)與美國顯著不同。首先，在金融控股公司并不全資持股金融機(jī)構(gòu)的情況下，要求其對金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)加重責(zé)任可能會(huì)導(dǎo)致與其他股東之間的利益糾紛。在美國金融控股公司加重責(zé)任制度下，由于金融控股公司全資控股金融機(jī)構(gòu)，由其向子公司注資救助并不會(huì)引發(fā)股東之間的糾紛。在我國的股權(quán)相對集中的情況下，金融控股公司倘若向子公司注資，必然涉及與其他股東利益平衡之問題。例如，金融機(jī)構(gòu)面臨財(cái)務(wù)困境之時(shí)，倘若金融控股公司注資以獲得更高比例的股權(quán)，實(shí)質(zhì)上等同于金融機(jī)構(gòu)對其大股東定向增發(fā)，可能會(huì)稀釋其他股東股權(quán)；而倘若金融控股公司以貸款形式向金融機(jī)構(gòu)提供救助，也會(huì)面臨著與其他股東分擔(dān)責(zé)任之問題，協(xié)調(diào)各方對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助也可能面臨更高的交易成本。其次，即使金融控股公司持有金融機(jī)構(gòu)過半數(shù)表決權(quán)之股份，對于某些重大公司決議如重大資產(chǎn)出售、增減資本等情形，仍然需要股東超級(jí)多數(shù)表決。此時(shí)金融控股公司可能難以完全決定。即使在子公司面臨財(cái)務(wù)危機(jī)的情況下，倘若金融控股公司不能主導(dǎo)公司決議，可能就會(huì)對金融機(jī)構(gòu)救助計(jì)劃造成障礙。在美國法下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可以接管金融控股公司并基于循序清理權(quán)處置其資產(chǎn)。在我國的半集中式股權(quán)結(jié)構(gòu)下，即使監(jiān)管機(jī)構(gòu)接管金融控股公司，也很可能面臨著無法完全控制金融機(jī)構(gòu)之局面，增加救助的執(zhí)行成本。四、制度的必要性由上述分析可知，在我國法上構(gòu)建金融控股公司加重責(zé)任制度具有必要性和合理性。具體而言，中國人民銀行頒布的《管理辦法》中部分規(guī)則為要求金融控股公司承擔(dān)股東加重責(zé)任提供了依據(jù)，但現(xiàn)有規(guī)則仍有必要進(jìn)一步完善。(一)金融子公司加重責(zé)任的效力首先，就立法位階而言，金融控股公司之責(zé)任應(yīng)通過國家立法機(jī)關(guān)立法加以確立，以處理與《中華人民共和國公司法》(以下簡稱：《公司法》)、《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(以下簡稱：《企業(yè)破產(chǎn)法》)、《中華人民共和國民法典》(以下簡稱：《民法典》)之沖突?！豆芾磙k法》中關(guān)于股東承諾注資以及金融控股公司恢復(fù)與處置計(jì)劃的規(guī)定突破了資產(chǎn)分割的安排。在金融控股公司加重責(zé)任安排的法律基礎(chǔ)不明確的情況下，金融控股公司對金融機(jī)構(gòu)的救助可能并不符合金融控股公司的利益，進(jìn)而可能造成董事違反對其自身股東之信義義務(wù)。此外，在立法上缺少金融控股公司救助義務(wù)的情況下，金融控股公司承擔(dān)子公司債務(wù)的行為可能構(gòu)成無償轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，從而與《公司法》第3條關(guān)于公司法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性之規(guī)則、《企業(yè)破產(chǎn)法》第31條與第32條關(guān)于撤銷權(quán)與優(yōu)惠清償之規(guī)則、《民法典》第538條關(guān)于合同撤銷權(quán)的規(guī)則存在潛在沖突。因此，盡管《管理辦法》已規(guī)定金融控股公司的恢復(fù)與處置計(jì)劃要求以及持續(xù)注資的義務(wù)，然而《管理辦法》的立法位階顯著低于《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《民法典》。從確保金融控股公司加重責(zé)任的效力的角度來看，應(yīng)由國家立法機(jī)關(guān)制定法律來確定這一責(zé)任制度。具體而言，立法者可以考慮在專門的《金融控股公司法》中規(guī)定控股公司對于金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任，并且以特別法優(yōu)先于一般法的原理處理其與現(xiàn)行法的沖突。在明確了金融控股公司對于金融機(jī)構(gòu)的加重責(zé)任的情況下，金融控股公司對子公司的注資的交易公平性應(yīng)不會(huì)被其自身股東及債權(quán)人挑戰(zhàn)。其次，就金融控股公司加重責(zé)任的主體而言，需要區(qū)分考慮金融控股公司對其所持股金融機(jī)構(gòu)的加重責(zé)任以及金融控股公司自身股東對控股公司的加重責(zé)任。我國應(yīng)修改《管理辦法》之規(guī)定并在未來相應(yīng)法律中將金融控股公司加重責(zé)任的主體限定為金融控股公司，不宜進(jìn)一步穿透至其股東。理論上，要求金融控股公司的股東承擔(dān)加重責(zé)任看似有利于確保其承擔(dān)責(zé)任，實(shí)際上卻增加了諸多信息成本。金融控股公司的股東可能通過設(shè)立多層公司的方式隔絕風(fēng)險(xiǎn)，或是將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致其無法承擔(dān)損失。監(jiān)管者可以對金融控股公司的股權(quán)進(jìn)一步施加規(guī)制，然而這一思路可能進(jìn)一步損害股權(quán)轉(zhuǎn)移之效率。最后，在金融控股公司并不全資控股金融機(jī)構(gòu)的情況下，除金融控股公司外的其他主要股東也有必要提前向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供對恢復(fù)和處置計(jì)劃的認(rèn)可及相應(yīng)授權(quán)，以減少在金融機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)時(shí)的救助成本。如前所述，在我國，目前《管理辦法》基本以持有過半表決權(quán)作為認(rèn)定實(shí)質(zhì)控制之依據(jù)，因而對于金融機(jī)構(gòu)重大決策可能仍需要其他小股東支持。為了避免金融控股公司與其他股東之間的糾紛，確保金融機(jī)構(gòu)救助計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)盡可能在事前獲得其他股東之授權(quán)，理清股東間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。(二)“內(nèi)部”管理模式的完善在實(shí)施機(jī)制層面，我國還應(yīng)當(dāng)通過立法授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行股東承諾函以及恢復(fù)與處置計(jì)劃，以從程序上保證金融控股公司加重責(zé)任之執(zhí)行。在缺少立法授權(quán)的情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能無法強(qiáng)制股東執(zhí)行其事前制定的“生前遺囑”?，F(xiàn)有規(guī)則缺乏對于“生前遺囑”的實(shí)施